Beheertekort SBB - SOK Def (01022024)
Tekst van het document
er
EINDRAPPORT
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer Toekomstsituatie – Samenwerkingsovereenkomsten opstellen per gebied 70078 – Openbaar - 1 februari 2024 1 februari 2024
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
2/30
Inhoudsopgave Hoofdstuk 1 ...................................................................................................................... 3 Introductie ....................................................................................................................... 3 1.1
Beheer regelen en financieel tekort oplossen ................................................. 3
1.2
Samenvatting mogelijke financiële consequenties .......................................... 4
Hoofdstuk 2 ...................................................................................................................... 6 Diemerbos ........................................................................................................................ 6 2.1
Gewenste situatie ........................................................................................... 6
2.2
Stappen voor realisatie ................................................................................... 7
2.3
Financiële gevolgen ...................................................................................... 11
2.4
Aandachtspunten .......................................................................................... 11
Hoofdstuk 3 .................................................................................................................... 12 Purmerbos...................................................................................................................... 12 3.1
Gewenste situatie ......................................................................................... 12
3.2
Stappen voor realisatie ................................................................................. 13
3.3
Financiële gevolgen ...................................................................................... 17
3.4
Aandachtspunten .......................................................................................... 17
Hoofdstuk 4 .................................................................................................................... 18 Haarlemmermeer-Zuid ................................................................................................... 18 4.1
Gewenste situatie ......................................................................................... 18
4.2
Stappen voor realisatie ................................................................................. 19
4.3
Financiële gevolgen ...................................................................................... 22
4.4
Aandachtspunten .......................................................................................... 23
Hoofdstuk 5 .................................................................................................................... 24 Houtrak .......................................................................................................................... 24 5.1
Gewenste situatie ......................................................................................... 24
5.2
Stappen voor realisatie ................................................................................. 25
5.3
Financiële gevolgen ...................................................................................... 28
5.4
Aandachtspunten .......................................................................................... 28
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
3/30
HOOFDSTUK 1
Introductie Op dit moment is er in Noord-Holland een groot tekort aan recreatieruimte. De toekomstige vraag kan niet probleemloos in de huidige gebieden opgevangen worden. De recreatieve druk gaat in de toekomst nog toenemen: het meest in de groen- en natuurgebieden in Zaanstreek-Waterland, Amsterdam & AmstellandMeerlanden en IJmond & Zuid-Kennemerland. Ongeveer vier keer het bestaande aanbod zal nodig zijn in 2040.1 Staatsbosbeheer heeft het eigendom en beheer van 1.004 ha recreatiegebieden die zijn aangelegd in het kader van de programma’s Randstadgroenstructuur (RGS) en Recreatie om de Stad (RodS). De recreatiegebieden zijn: Haarlemmermeer-Zuid, het Diemerbos, Houtrak en het Purmerbos. Deze gebieden vormen één groenstructuur met de nabij gelegen gebieden die door de recreatieschappen in de MRA worden beheerd.
1.1
Beheer regelen en financieel tekort oplossen
Sinds de decentralisatie van het recreatiebeleid in 2011 vanuit het Rijk naar de provincies, is ook de financiering anders ingericht – en een forse bezuiniging doorgevoerd – en zijn de middelen die Staatsbosbeheer ontvangt van Rijk en provincie onvoldoende voor de instandhouding van haar recreatieterreinen en voorzieningen. Hierdoor loopt de onderhoudstoestand en maatschappelijke functievervulling van de gebieden al jaren achteruit. De gemeenten Purmerend, Amsterdam, Haarlemmermeer en Diemen hebben samen met de Provincie Noord-Holland en Staatsbosbeheer onderschreven dat ze gezamenlijk de verantwoordelijkheid voelen voor het zoeken naar een oplossing voor het financiële tekort. Dit commitment aan het samen zoeken naar oplossingen (maar nog geen financiële verplichting) is in het bestuurlijk overleg over deze problematiek uitgesproken en was bij de opdracht voor dit onderzoek begin 2022 het uitgangspunt voor de hiernavolgende uitwerking. Voor de inrichting en het beheer van de gebieden is er vervolgens bij voorkeur één gedeelde werkwijze met een evenwichtige gedeelde financiering om zoveel mogelijk middelen te bundelen. Doel is de kwaliteit van de gebieden voor natuur- en recreatieve doeleinden in stand te houden en te verbeteren en samen voldoende middelen te hebben om dat te kunnen doen.
Natuur- en recreatiegebieden Noord-Holland - Deel A: Bovenregionale analyse – Bureau Buiten en Bureau Ruimte & Vrije tijd, in opdracht van de Provincie Noord-Holland, 2022 1
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
1.2
4/30
Samenvatting mogelijke financiële consequenties
De kosten voor het beheer zijn door Staatsbosbeheer opgegeven voor het prijsniveau september 2021. Ten behoeve van de besluitvorming in het jaar 2024 is met behulp van de CEP indexcijfers een inschatting van de kosten per 2024 gemaakt (Tabel 1). De benodigde bijdrage voor het beheer worden verdeeld over partijen die met elkaar de kosten van willen dragen en heeft een ingeschatte omvang van € 2,5 miljoen euro in 2024. Deze berekening is een verdeling van de benodigde kosten -/- baten (peil 2024 en gaat uit van een gelijk kwaliteitsniveau als in de huidige GR. Dit kwaliteitsniveau is net boven het gemiddelde bepaald. Het is nog niet bekend welke partijen met elkaar een samenwerkingsovereenkomst (SOK) willen aangaan en het is ook niet bekend wat de verdeling van de kosten zal zijn. De investeringen en plannen voor natuurbeheer hebben een horizon van 30 jaar. Een SOK zou hiermee een looptijd van minimaal 15 jaar moeten hebben. Om een indicatie te kunnen aangeven van de kosten en de bijdragen voor de deelnemers is uitgegaan van de verdeelsleutels van de drie gemeenschappelijke regelingen (GR) in de nabijheid van de vier gebieden. Tabel 1. Beheerkosten per september 2021 en inschatting kosten 2024 (op basis van CEP indexcijfers) Diemerbos
Haarlemmer meer Zuid
Houtrak
Purmerbos
Benodigde structurele middelen 2021
789.259
953.956
379.837
643.298
Af: subsidies, Rijkbijdrage, omzet, afkoopsommen
-180.773
-150.438
-208.583
-76.028
Benodigd -/- baten (peil 2021)
608.486
803.518
171.254
567.270
Benodigde structurele middelen 2024
920.000
1.112.000
443.000
750.000
Af: subsidies, Rijkbijdrage, omzet, afkoopsommen*
-211.000
-175.000
-243.000
-89.000
Benodigd -/- baten (peil 2024)
709.000
937.000
200.000
661.000
*Baten zijn eveneens geïndexeerd, maar indexatie kan per subsidieregeling verschillen, evenals de omvang van de omzet en/of afkoopsommen. Het gaat om een inschatting.
De benodigde bijdrage voor het beheer worden verdeeld over de partijen van de SOK en heeft een ingeschatte omvang van € 2,5 miljoen euro in 2024. Een SOK biedt in theorie de ruimte om het beheer kariger in te richten. Daar waar echter de kosten lager zijn, worden de kosten voor het lange termijn onderhoud hoger. We houden voor de indicatie van de omvang van de overheidsbijdragen in 2024 de verdeelsleutels voor de financiering van de drie nabij gelegen recreatieschappen aan. In Tabel 2 is de verdeling uitgewerkt om het beeld te geven van de omvang van de gevraagde structurele bijdrage per participant (peil 2024). Deze berekening is een verdeling van de benodigde kosten -/- baten (peil 2024) en gebaseerd op de huidige verdeelsleutels. Dit zijn de kosten uitgaande van de huidige constellatie van de GR. Uiteraard zal, indien de bestuurders wensen te kiezen voor een SOK voor een specifiek gebied, de verdeling van de kosten voor beheer wijzigen, als de samenstelling van de partijen wijzigt. De overblijvende partijen zullen – indien een partij niet wil deelnemen in de SOK – een hogere bijdrage betalen.
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
5/30
Tabel 2. Inschatting totale aanvullende bijdrage per partij voor alle recreatiegebieden (peil 2024) Partij
Bijdrage
Partij
Provincie Noord-Holland*
1.144.000
Gemeente Amsterdam*
Bijdrage
Gemeente Edam-Volendam
8.800
642.000
Gemeente Purmerend
46.000
Gemeente Amstelveen
111.000
Gemeente Waterland
4.300
Gemeente Ouder-Amstel
18.500
Gemeente Wormerland
4.000
Gemeente Diemen
34.000
Gemeente Zaanstad
57.000
Gemeente Haarlem
166.000
Gemeente Oostzaan
4.400
Gemeente Haarlemmermeer
243.000
Gemeente Landsmeer
11.000
Gemeente Velsen
15.000
*Voor alle vier de gebieden tezamen
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
6/30
HOOFDSTUK 2
Diemerbos Het Diemerbos is gelegen ten zuidoosten van Amsterdam. Het is 167 hectare groot. In de huidige situatie is het onderhoud en beheer van het Diemerbos grotendeels geregeld middels een samenwerkingsovereenkomst tussen vijf partijen: Staatsbosbeheer, gemeente Amsterdam, gemeente Diemen, Rijkswaterstaat en GR Groengebied Amstelland. Het gebied is juridisch en economisch in eigendom van Staatsbosbeheer. Deze samenwerkingsovereenkomst is afgesloten op 15 april 2014, met als doel na 2020 te komen tot een structurele overeenkomst. Sinds 2020 was er een buffer aan middelen, maar deze zijn na 2025 uitgeput. Daarnaast verzorgt RNH in opdracht van en gefinancierd door het Recreatieschap het beheer van een aantal recreatieve voorzieningen (fietspaden, een van de parkeerplaatsen bij hoofdentree en de ruiterpaden).
2.1
Gewenste situatie
Toekomstsituatie •
Voor het beheer van het Diemerbos wordt er een samenwerkingsovereenkomst gesloten tussen partijen.
•
Daarvoor komen in aanmerking de provincie, gemeenten, de GR Groengebied Amstelland en Staatsbosbeheer.
•
Het beheer van het Diemerbos wordt uitgevoerd door Staatsbosbeheer.
•
Het volledige eigendom van het Diemerbos blijft bij Staatsbosbeheer.
•
De kosten voor het beheer worden verdeeld over de partijen.
Betekenis van de toekomstsituatie in een notendop Een samenwerkingsovereenkomst biedt de mogelijkheid om situationeel het beheertekort op te lossen, en dit te doen met een selectie van welwillende partijen. Met de keuze voor het aangaan van een samenwerkingsovereenkomst wordt er gekozen voor een wendbare oplossing voor bepaalde tijd. Voor wat betreft de looptijd merken wij op dat beheer van natuurgebieden een langdurige inspanning is die je niet voor korte termijn aangaat. De investeringen en plannen voor natuurbeheer hebben een horizon van 30 jaar. Hoewel in principe gekozen kan worden voor een samenwerkingsovereenkomst van korte duur, is de voorkeur voor de looptijd van een SOK minimaal 15 jaar.
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
7/30
In deze toekomstsituatie zal wel nog onderhandeld moeten worden over de precieze afspraken tussen de deelnemers aan de samenwerkingsovereenkomst, zoals bijvoorbeeld: de kostenverdeling; het doel en de intenties van de samenwerking; of de gewenste wijze van beheer en onderhoud. Voor de uiteindelijke kostenverdeling zal veel afhangen van het totaal aantal deelnemers aan de samenwerkingsovereenkomst.
2.2
Stappen voor realisatie
Veranderingen tussen nu en straks In de huidige situatie is het beheer en onderhoud van het Diemerbos al geregeld via een samenwerkingsovereenkomst. Wat dat betreft is er geen sprake van een wijziging. Echter, de inhoudelijke tekst van de nieuw op te stellen samenwerkingsovereenkomst kan mogelijk nog verschillen ten opzichte van de huidige tekst. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn op onderdelen als: gewenste ambitie en inrichting van het gebied; andere prestatie- en effectenindicatoren; of een andere gewenste wijze van beheer en onderhoud. Maar ook wat betreft de garantstelling voor het Diemerbos. Een eerdere garantstelling voor het Diemerbos is als volgt vormgegeven: Diemen 22%; Amsterdam 50%; en Noord-Holland 28%. In de huidige samenwerkingsovereenkomst zijn nu de gemeenten Amsterdam en Diemen en de GR al deelnemer. In de toekomstige situatie zouden de provincie Noord-Holland, en mogelijk ook gemeenten Amstelveen en Ouder-Amstel, partijen worden in de samenwerkingsovereenkomst. Dit is afhankelijk van het animo onder de twee laatstgenoemde gemeenten. Wat hetzelfde blijft Het eigendom van het gebied blijft bij Staatsbosbeheer. Ook het beheer van het gebied blijft uitgevoerd door Staatsbosbeheer. Dit verandert niet in de toekomstige situatie. Desgewenst kan de constructie betreft fiets- en ruiterpaden in beheer bij RNH, worden aangepast.
De inkomsten die Staatsbosbeheer vergaart middels (erf)pacht, overeenkomsten met ondernemers en de subsidie natuur en landschap, blijven ten goede komen aan het gebied. Belanghebbenden De volgende partijen zijn mogelijke betrokkenen/ belanghebbenden in de realisatie van de gewenste toekomstsituatie: •
Gemeente Amsterdam, zowel de raad als college Burgemeester & Wethouders (B&W);
•
Gemeente Amstelveen, zowel de raad als college B&W;
•
Gemeente Diemen, zowel de raad als college B&W;
•
Gemeente Ouder-Amstel, zowel de raad als college B&W;
•
Provincie Noord-Holland, zowel de Provinciale Staten (PS) als Gedeputeerde Staten (GS);
•
Staatbosbeheer.
Uitwerking van de te nemen stappen ter realisatie van het gewenste toekomstscenario
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
8/30
Het realiseren van de gewenste toekomstsituatie bestaat uit in totaal 4 stappen verdeeld over 3 fases.
De hierboven geschetste tijdlijn is indicatief, gelet op realisatie voor de voorjaarsnota van 2025. Daadwerkelijke realisatie zal afhangen van hoe snel voorgaande processtappen worden doorlopen. In de hierboven geschetste tijdlijn is ervan uitgegaan dat de overeenkomsten worden gesloten onder voorbehoud van instemming door de gemeenteraden resp. PS.
Fase 1. Informeren •
Stap 1: Informeer éérst de eigen Colleges B&W, GS, raden en PS over de gezamenlijke intentie wat betreft het aangaan van een SOK voor beheer van het Diemerbos.
Het initiatief voor het aangaan van een overeenkomst kan komen vanuit iedere beoogde deelnemer aan de SOK. Belangrijk zal zijn dat de gemeenten en de provincie in ieder geval voldoen aan de inlichtingenplichten. Verschillende inlichtingenplichten zijn vastgelegd vanuit College B&W en GS richting gemeenteraden en PS. Artikel 169 lid 4 Gemeentewet2 regelt de informatieplicht bij privaatrechtelijke rechtshandelingen. Bij het sluiten van een overeenkomst moet het college in twee gevallen vooraf aan de raad inlichtingen verstrekken: •
Als de raad daarom vraagt;
•
Als de overeenkomst ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. In dat geval neemt het college pas een besluit nadat het de raad in de gelegenheid heeft gesteld zijn wensen en bedenkingen te uiten.
Wat ingrijpende gevolgen precies zijn, is door de wetgever niet verder ingevuld en kan voor iedere gemeente anders zijn. De raad kan hierover in gesprek gaan met het college. Op grond hiervan is ons advies dan ook dat Colleges B&W en GS de eigen gemeenteraden respectievelijk PS éérst informeren over de intentie een SOK aan te gaan met Staatbosbeheer voor beheer van het Diemerbos. Mogelijk dat er in deze stap vanuit de gemeenteraden resp. PS ook kaders worden meegegeven voor wat betreft de op te stellen SOK.
2
Voor de Provinciewet: Artikel 167. In de rest van de tekst wordt gesproken over de Gemeentewet.
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
9/30
Deze stap zal ook het moment zijn waarop de gemeenteraden en PS geïnformeerd worden over het totaalbedrag dat nodig zal zijn voor het gewenste beheer en onderhoud van het Diemerbos. De exacte verdeling is kosten zal afhankelijk zijn van het uiteindelijke aantal deelnemers aan de SOK. Fase 2. Benaderen •
Stap 2: Benader de bestuurders in omliggende gemeenten voor mogelijke deelname aan de SOK.
Nadat de eigen gemeenteraden en PS zijn geïnformeerd (en al dan niet kaders zijn meegegeven aan de wethouders en gedeputeerde) gaan de initiatief nemende partijen in gesprek met overige mogelijke deelnemers. Voor het Diemerbos zullen beoogde deelnemende partijen de provincie Noord-Holland en de gemeenten Amsterdam, Diemen, Amstelveen en Ouder-Amstel zijn, gezien zij nu ook deelnemers zijn in de GR Groengebied Amstelland. In theorie kan men er ook voor kiezen andere gemeenten te benaderen die nu geen deelnemer zijn van de GR, als mogelijke deelnemers aan de SOK. In deze stap zal blijken hoeveel partijen er zijn voor deelname aan de SOK. Zodoende zal in deze stap ook blijken of de kosten straks verdeeld worden over betrokken gemeenten en mogelijk de provincie Noord-Holland, of mogelijk nog andere partijen. De definitief te maken kosten per deelnemer aan de SOK zal nog niet bekend zijn gelet op het feit dat dit verband houdt met de nog te maken afspraken over beheer en onderhoud, maar mogelijk is er tussen de deelnemers al wel een initiële verdeelsleutel af te spreken. Fase 3. Onderhandelen, opstellen en sluiten overeenkomst •
Stap 3: Onderhandelen en opstellen (concept)overeenkomst met Staatsbosbeheer.
Zodra de deelnemers aan de SOK in beeld zijn vragen de deelnemende gemeenten en provincie diens eigen juristen om tot een (concept) overeenkomst te komen met Staatsbosbeheer. De regels voor zo’n overeenkomsten zijn over het algemeen vrij voorspelbaar. Zo is het een vereiste om de gegevens van partijen te benoemen, een omschrijving van de samenwerking, de duur van de samenwerking en de wijze waarop de samenwerking beëindigd kan worden. Andere afspraken die vaak worden vastgelegd zijn onder andere: afspraken over de inkomsten en uitgaven, conflicten, zeggenschap, aansprakelijkheid, taakverdeling, geheimhouding, rolverdeling, audits, enzovoort. Ook kunnen er afspraken worden gemaakt over de (bestuurlijke) aansturing op de samenwerking. In het voorliggende geval zouden ook in het bijzonder afspraken kunnen worden gemaakt over: de openingstijden van de gebieden voor het publiek, toezicht en handhaving in de gebieden, juridische en financiële diensten en communicatie. Uiteindelijk zal het zaak zijn de verplichtingen over en weer duidelijk te beschrijven. In deze stap zal ook meer duidelijk worden over de exacte kosten verbonden aan het beheer van het Diemerbos, gelet op het feit dat dit nauw verbonden is aan o.a. de gewenste ambitie en inrichting van het gebied, en nadere invulling van het beheer en onderhoud van het gebied.
Het uitgangspunt dat door de betrokken partijen is meegegeven is in ieder geval: het behoud van de huidige inrichting en beheerniveau vergelijkbaar met dat van de schappen. Het zal belangrijk zijn om bij het verstrekken van een opdracht voor beheer van de gebieden het geldende aanbestedingsrecht in de gaten te houden. Deze opdracht wordt namelijk verleend vanuit partijen die een aanbestedingsplicht hebben. Een openbare selectieprocedure zal moeten worden doorlopen, tenzij op grond van de Aanbestedingswet 2012 er sprake is van een uitzondering op de aanbestedingsplicht.
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
10/30
Op basis van ons onderzoek is onze inschatting dat het mogelijk zal zijn de overeenkomst te sluiten op basis van ‘horizontale samenwerking’ als uitzondering op de aanbestedingsplicht. Dit is in consultatie met de juridische afdelingen van de provincie Noord-Holland en Staatsbosbeheer in een eerder stadium van ons onderzoek beredeneerd. Dat er sprake is van een horizontale samenwerking dient dan wel gemotiveerd te worden. De volgende passages komen als suggestie en kunnen worden gebruikt als startpunten voor de op te stellen overeenkomst: •
Onder overwegende dat: “Partijen een horizontale publiek publieke samenwerking wensen aan te gaan als bedoeld in artikel 12 lid 4 Richtlijn 2014/24/EU en de voorwaarden waaronder zij hun samenwerking vormgeven in deze samenwerkingsovereenkomst wensen vast leggen”;
•
Onder doelen van de samenwerking te benadrukken dat “Partijen vanuit ieders taak en doelstelling samenwerken in het gebied”, en daarin gezamenlijke doelstellingen te formuleren (bijv. het benutten van de kennis en het netwerk van Partijen; het bevorderen van een toeristische en recreatieve aantrekkingskracht van het Werkgebied; het bevorderen van natuurwaarden en (natuur)beleving voor de verschillende doelgroepen);
•
In de overeenkomst te benadrukken dat i) de overeenkomst wordt gesloten door uitsluitend openbare lichamen; ii) er is geen sprake van private inbreng in de samenwerking tussen Partijen; iii) geen enkele particuliere dienstverlener wordt bevoordeeld ten opzichte van zijn concurrenten; en iv) de samenwerking wordt beheerst door overwegingen en eisen die verband houden met het nastreven van een gezamenlijke doelstelling van Algemeen belang.
Desalniettemin zal het in alle scenario’s zaak zijn om te zijner tijd als belangrijke stap de motivering in meer detail uit te werken. Het is daarom te adviseren de uiteindelijke tekst van de overeenkomst nader invulling te geven met ondersteuning van de eigen juridische afdelingen van de gemeenten en provincie en de juridische afdeling van Staatbosbeheer, en in ieder geval een jurist met een specialisme in het aanbestedingsrecht. Zodra partijen het onderling eens over de inhoud van de samenwerkingsovereenkomst zal er ook zicht zijn op de totale kosten, en kunnen deze kosten worden verdeeld middels een definitieve verdeelsleutel. •
Stap 4: Deelnemers ondertekenen de overeenkomst.
Vanuit de Gemeentewet heeft het College B&W de bevoegdheid te besluiten tot het aangaan van een overeenkomst.3 Vanuit de Provinciewet zijn de Gedeputeerde staten bevoegd tot het sluiten van een overeenkomst.4 Echter, afhankelijk van welke kaders die zijn meegeven vanuit de gemeenteraden en PS kan het zo zijn dat de gemeenteraden of PS wel willen worden geïnformeerd over de uiteindelijke overeenkomst, en mogelijk dat ze hierover een instemmend besluit moeten afgeven (bijv. omdat het om uitgaven gaat buiten de begroting). Worden de gemeenteraden dan wel PS gepasseerd, dan heeft dat geen gevolgen voor de rechtsgeldige totstandkoming van de overeenkomst. Wel kan de gemeenteraad of PS hier politieke consequenties aan verbinden. Voor een verdere uitwerking hiervan, zie onze eerdere rapportage.
3 4
Artikel 160, eerste lid, onderdeel d, van de Gemeentewet Artikel 158, eerste lid, onderdeel d, van de Provinciewet
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
2.3
11/30
Financiële gevolgen
De inschatting van de jaarlijks structureel te dekken kosten voor het Diemerbos bedragen € 608.486 (prijspeil 2021). Dit zijn betreft de benodigde structurele middelen, na aftrek van subsidies, Rijksbijdrage, omzet en afkoopsommen. Hier komen wellicht kosten voor beheer van de recreatieve voorzieningen in de nieuwe natuurgebieden in de Gemeenschapspolder-west bij. Het gesprek over de hoogte van dit bedrag is nog gaande en de kosten ervan zijn nog niet bekend. De benodigde financiering is geïndexeerd naar prijspeil 2024 en wordt daarmee ingeschat op € 709.506. Tabel 3. Benodigde middelen Diemerbos minus subsidies. Benodigd vanuit GR Benodigde structurele middelen 2021
789.259
Af: subsidies, Rijkbijdrage, omzet, afkoopsommen
-180.773
VERSCHIL (lasten -/- benodigd + baten)
608.486
Benodigde structurele middelen 2024
920.290
Af: subsidies, Rijkbijdrage, omzet, afkoopsommen
-210.785
VERSCHIL (lasten -/- benodigd + baten)
709.506
2.4
Aandachtspunten
Risico
Impact
Beheersmaatregelen
Eigen gemeente
Impact is groot. Dit heeft
Partijen die wel bereid zijn tot het sluiten van een SOK kunnen
(raad, college) of
gevolgen voor het
gezamenlijk optrekken in het benaderen van andere potentiële
provincie (PS, GS) is
draagvlak.
deelnemers.
Partijen worden het
Impact is groot. Dit geeft
Beperken van de partijen. In plaats van de gemeenten afzonderlijk
niet eens over de
discussie tussen
kunnen de grootste partijen een samenwerking aangaan met de
kostenverdeling of
betrokkenen, en mogelijk
GR.
verdeelsleutel.
haken die af.
Partijen worden het
Impact is groot. Dit geeft
Partijen proberen een overeenkomst op te stellen die inhoudelijk
niet eens over de
discussie tussen
minder ambitieus is voor wat betreft inrichtingsniveau of looptijd.
inhoud van de
betrokkenen, en mogelijk
overeenkomst
haken die af.
Deadline
Impact is klein. Dit heeft
Partijen verschuiven de te halen deadline met één jaar, met dien
voorjaarsnota 2025
gevolgen voor proces en
verstande dat er waarschijnlijk sprake zal zijn van meer achterstallig
wordt niet gehaald
beheer van het gebied.
onderhoud. Een bedrag van de partijen ter overbrugging is ook
niet bereid tot aangaan SOK.
mogelijk. Overigens is voorwaarde dat Staatsbosbeheer akkoord gaat met uitstel en niet het gebied definitief voortijdig sluit. In dat geval is de impact groot.
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
12/30
HOOFDSTUK 3
Purmerbos Het Purmerbos is gelegen in het zuidoosten van de gemeente Purmerend. Het gebied is 249 hectare groot. In de huidige situatie wordt het onderhoud en beheer van het gebied bos uitgevoerd door Staatsbosbeheer. Het juridisch en economisch eigendom ligt bij Staatsbosbeheer. Het Recreatieschap Twiske-Waterland financiert op dit moment een deel van het beheer van de fietspaden, de speeltuin en de ruiterpaden middels verschillende overeenkomsten (uitvoering RNH).
3.1
Gewenste situatie
Toekomstsituatie •
Voor het beheer van het Purmerbos wordt er een samenwerkingsovereenkomst gesloten tussen partijen.
•
Daarvoor komen in aanmerking de provincie, gemeenten, de GR Groengebied Amstelland en Staatsbosbeheer.
•
Het beheer van het Purmerbos wordt uitgevoerd door Staatsbosbeheer.
•
Het volledige eigendom van het Purmerbos blijft bij Staatsbosbeheer.
•
De kosten voor het beheer worden verdeeld over de partijen.
Betekenis van de toekomstsituatie in een notendop Een samenwerkingsovereenkomst biedt de mogelijkheid om situationeel het beheertekort op te lossen, en dit te doen met een selectie van welwillende partijen. Met de keuze voor het aangaan van een samenwerkingsovereenkomst wordt er gekozen voor een wendbare oplossing voor bepaalde tijd. Voor wat betreft de looptijd merken wij op dat beheer van natuurgebieden een langdurige inspanning is die je niet voor korte termijn aangaat. De investeringen en plannen voor natuurbeheer hebben een horizon van 30 jaar. Hoewel in principe gekozen kan worden voor een samenwerkingsovereenkomst van korte duur, is de voorkeur voor de looptijd van een SOK minimaal 15 jaar. In deze toekomstsituatie zal wel nog onderhandeld moeten worden over de precieze afspraken tussen de deelnemers aan de samenwerkingsovereenkomst, zoals bijvoorbeeld: de kostenverdeling; het doel en de intenties van de samenwerking; of de gewenste wijze van beheer en onderhoud. Voor de uiteindelijke kostenverdeling zal veel ook afhangen van het totaal aantal deelnemers aan de samenwerkingsovereenkomst. Daarnaast betekent deze toekomstsituatie dat er een nieuw samenwerkingsgremium wordt opgetuigd. Hierdoor ontstaat er dus ook een voor de gemeenteraden/Provinciale Staten nieuw te
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
13/30
controleren structuur waaraan de gemeenten zullen gaan deelnemen. Met andere woorden: het aantal aansturingsgremia neemt in deze toekomstsituatie toe, en daardoor is er ook toename is in de bestuurlijke drukte.
3.2
Stappen voor realisatie
Veranderingen tussen nu en straks In de toekomstige situatie zal het beheer van het Purmerbos geregeld worden via een samenwerkingsovereenkomst. De inhoudelijke tekst van de nieuw op te stellen samenwerkingsovereenkomst zal nog nader moeten worden onderhandeld, bijvoorbeeld op onderdelen als: gewenste ambitie en inrichting van het gebied; andere prestatie- en effectenindicatoren; of een andere gewenste wijze van beheer en onderhoud. Wat hetzelfde blijft Het eigendom van het gebied blijft bij Staatsbosbeheer. Ook het beheer van het gebied blijft uitgevoerd door Staatsbosbeheer. Dit verandert niet in de toekomstige situatie. Desgewenst kan de constructie betreft fiets- en ruiterpaden in beheer bij RNH, worden aangepast. De inkomsten die Staatsbosbeheer vergaart middels (erf)pacht, overeenkomsten met ondernemers en de subsidie natuur en landschap, blijven ten goede komen aan het gebied. Belanghebbenden De volgende partijen zijn mogelijke betrokkenen/ belanghebbenden in de realisatie van de gewenste toekomstsituatie: •
Gemeente Amsterdam, zowel de raad als college Burgemeester & Wethouders (B&W);
•
Gemeente Purmerend, zowel de raad als college B&W;
•
Gemeente Edam-Volendam, zowel de raad als college B&W;
•
Gemeente Waterland, zowel de raad als college B&W;
•
Gemeente Wormerland, zowel de raad als college B&W;
•
Gemeente Zaanstand, zowel de raad als college B&W;
•
Gemeente Oostzaan, zowel de raad als college B&W;
•
Gemeente Landsmeer, zowel de raad als college B&W;
•
Provincie Noord-Holland, zowel de Provinciale Staten (PS) als Gedeputeerde Staten (GS);
•
Staatbosbeheer.
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
14/30
Uitwerking van de te nemen stappen ter realisatie van het gewenste toekomstscenario Het realiseren van de gewenste toekomstsituatie bestaat uit in totaal 4 stappen verdeeld over 3 fases.
De hierboven geschetste tijdlijn is indicatief, gelet op realisatie voor de voorjaarsnota van 2025. Daadwerkelijke realisatie zal afhangen van hoe snel voorgaande processtappen worden doorlopen. In de hierboven geschetste tijdlijn is ervan uitgegaan dat de overeenkomsten worden gesloten onder voorbehoud van instemming door de gemeenteraden resp. PS.
Fase 1. Informeren •
Stap 1: Informeer éérst de eigen Colleges B&W, GS, raden en PS over de gezamenlijke intentie wat betreft het aangaan van een SOK voor beheer van het Purmerbos.
Het initiatief voor het aangaan van een overeenkomst kan komen vanuit iedere beoogde deelnemer aan de SOK. Belangrijk zal zijn dat de gemeenten en de provincie in ieder geval voldoen aan de inlichtingenplichten. Verschillende inlichtingenplichten zijn vastgelegd vanuit College B&W en GS richting gemeenteraden en PS. Artikel 169 lid 4 Gemeentewet5 regelt de informatieplicht bij privaatrechtelijke rechtshandelingen. Bij het sluiten van een overeenkomst moet het college in twee gevallen vooraf aan de raad inlichtingen verstrekken: •
Als de raad daarom vraagt;
•
Als de overeenkomst ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. In dat geval neemt het college pas een besluit nadat het de raad in de gelegenheid heeft gesteld zijn wensen en bedenkingen te uiten.
Wat ingrijpende gevolgen precies zijn, is door de wetgever niet verder ingevuld en kan voor iedere gemeente anders zijn. De raad kan hierover in gesprek gaan met het college. Op grond hiervan is ons advies dan ook dat Colleges B&W en GS de eigen gemeenteraden respectievelijk PS éérst informeren over de intentie een SOK aan te gaan met Staatbosbeheer voor beheer van het Purmerbos. Mogelijk dat er in deze stap vanuit de gemeenteraden resp. PS ook kaders worden meegegeven voor wat betreft de op te stellen SOK.
5
Voor de Provinciewet: Artikel 167. In de rest van de tekst wordt gesproken over de Gemeentewet.
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
15/30
Deze stap zal ook het moment zijn waarop de gemeenteraden en PS geïnformeerd worden over het totaalbedrag dat nodig zal zijn voor het gewenste beheer en onderhoud van het Purmerbos. De exacte verdeling is kosten zal afhankelijk zijn van het uiteindelijke aantal deelnemers aan de SOK. Fase 2. Benaderen •
Stap 2: Benader de bestuurders in omliggende gemeenten voor mogelijke deelname aan de SOK.
Nadat de eigen gemeenteraden en PS zijn geïnformeerd (en al dan niet kaders zijn meegegeven aan de wethouders en gedeputeerde) gaan de initiatief nemende partijen in gesprek met overige mogelijke deelnemers. Voor het Purmerbos zullen beoogde deelnemende partijen de provincie Noord-Holland en de gemeenten Amsterdam, Purmerend, Edam-Volendam, Waterland, Wormerland, Zaanstad, Oostzaan en Landsmeer zijn, gezien zij nu ook deelnemers zijn in de GR Twiske-Waterland. In theorie kan men er ook voor kiezen andere gemeenten te benaderen die nu geen deelnemer zijn van de GR, als mogelijke deelnemers aan de SOK. In deze stap zal blijken hoeveel partijen er zijn voor deelname aan de SOK. Zodoende zal in deze stap ook blijken over welke betrokken gemeenten en mogelijk de provincie Noord-Holland, of mogelijk nog andere partijen de kosten straks verdeeld worden. De definitief te maken kosten per deelnemer aan de SOK zal nog niet bekend zijn gelet op het feit dat dit verband houdt met de nog te maken afspraken over beheer en onderhoud, maar mogelijk is er tussen de deelnemers al wel een initiële verdeelsleutel af te spreken. Fase 3. Onderhandelen, opstellen en sluiten overeenkomst •
Stap 3: Onderhandelen en opstellen (concept)overeenkomst met Staatsbosbeheer.
Zodra de deelnemers aan de SOK in beeld zijn vragen de deelnemende gemeenten en provincie diens eigen juristen om tot een (concept) overeenkomst te komen met Staatsbosbeheer. De regels voor zo’n overeenkomsten zijn over het algemeen vrij voorspelbaar. Zo is het een vereiste om de gegevens van partijen te benoemen, een omschrijving van de samenwerking, de duur van de samenwerking en de wijze waarop de samenwerking beëindigd kan worden. Andere afspraken die vaak worden vastgelegd zijn onder andere: afspraken over de inkomsten en uitgaven, conflicten, zeggenschap, aansprakelijkheid, taakverdeling, geheimhouding, rolverdeling, audits, enzovoort. Ook kunnen er afspraken worden gemaakt over de (bestuurlijke) aansturing op de samenwerking. In het voorliggende geval zouden ook in het bijzonder afspraken kunnen worden gemaakt over: de openingstijden van de gebieden voor het publiek, toezicht en handhaving in de gebieden, juridische en financiële diensten en communicatie. Uiteindelijk zal het zaak zijn de verplichtingen over en weer duidelijk te beschrijven. In deze stap zal ook meer duidelijk worden over de exacte kosten verbonden aan het beheer van het Purmerbos, gelet op het feit dat dit nauw verbonden is aan o.a. de gewenste ambitie en inrichting van het gebied, en nadere invulling van het beheer en onderhoud van het gebied.
Het uitgangspunt dat door de betrokken partijen is meegegeven is in ieder geval: het behoud van de huidige inrichting en beheerniveau vergelijkbaar met dat van de schappen. Het zal belangrijk zijn om bij het verstrekken van een opdracht voor beheer van de gebieden het geldende aanbestedingsrecht in de gaten te houden. Deze opdracht wordt namelijk verleend vanuit partijen die een aanbestedingsplicht hebben. Een openbare selectieprocedure zal moeten worden doorlopen, tenzij op grond van de Aanbestedingswet 2012 er sprake is van een uitzondering op de aanbestedingsplicht.
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
16/30
Op basis van ons onderzoek is onze inschatting dat het mogelijk zal zijn de overeenkomst te sluiten op basis van ‘horizontale samenwerking’ als uitzondering op de aanbestedingsplicht. Dit is in consultatie met de juridische afdelingen van de provincie Noord-Holland en Staatsbosbeheer in een eerder stadium van ons onderzoek beredeneerd. Dat er sprake is van een horizontale samenwerking dient dan wel gemotiveerd te worden. De volgende passages komen als suggestie en kunnen worden gebruikt als startpunten voor de op te stellen overeenkomst: •
Onder overwegende dat: “Partijen een horizontale publiek publieke samenwerking wensen aan te gaan als bedoeld in artikel 12 lid 4 Richtlijn 2014/24/EU en de voorwaarden waaronder zij hun samenwerking vormgeven in deze samenwerkingsovereenkomst wensen vast leggen”;
•
Onder doelen van de samenwerking te benadrukken dat “Partijen vanuit ieders taak en doelstelling samenwerken in het gebied”, en daarin gezamenlijke doelstellingen te formuleren (bijv. het benutten van de kennis en het netwerk van Partijen; het bevorderen van een toeristische en recreatieve aantrekkingskracht van het Werkgebied; het bevorderen van natuurwaarden en (natuur)beleving voor de verschillende doelgroepen);
•
In de overeenkomst te benadrukken dat i) de overeenkomst wordt gesloten door uitsluitend openbare lichamen; ii) er is geen sprake van private inbreng in de samenwerking tussen Partijen; iii) geen enkele particuliere dienstverlener wordt bevoordeeld ten opzichte van zijn concurrenten; en iv) de samenwerking wordt beheerst door overwegingen en eisen die verband houden met het nastreven van een gezamenlijke doelstelling van Algemeen belang.
Desalniettemin zal het in alle scenario’s zaak zijn om te zijner tijd als belangrijke stap de motivering in meer detail uit te werken. Het is daarom te adviseren de uiteindelijke tekst van de overeenkomst nader invulling te geven met ondersteuning van de eigen juridische afdelingen van de gemeenten en provincie en de juridische afdeling van Staatbosbeheer, en in ieder geval een jurist met een specialisme in het aanbestedingsrecht. Zodra partijen het onderling eens over de inhoud van de samenwerkingsovereenkomst zal er ook zicht zijn op de totale kosten, en kunnen deze kosten worden verdeeld middels een definitieve verdeelsleutel. •
Stap 4: Deelnemers ondertekenen de overeenkomst.
Vanuit de Gemeentewet heeft het College B&W de bevoegdheid te besluiten tot het aangaan van een overeenkomst.6 Vanuit de Provinciewet zijn de Gedeputeerde staten bevoegd tot het sluiten van een overeenkomst.7 Echter, afhankelijk van welke kaders die zijn meegeven vanuit de gemeenteraden en PS kan het zo zijn dat de gemeenteraden of PS wel willen worden geïnformeerd over de uiteindelijke overeenkomst, en mogelijk dat ze hierover een instemmend besluit moeten afgeven (bijv. omdat het om uitgaven gaat buiten de begroting). Worden de gemeenteraden dan wel PS gepasseerd, dan heeft dat geen gevolgen voor de rechtsgeldige totstandkoming van de overeenkomst. Wel kan de gemeenteraad of PS hier politieke consequenties aan verbinden. Voor een verdere uitwerking hiervan, zie onze eerdere rapportage.
6 7
Artikel 160, eerste lid, onderdeel d, van de Gemeentewet Artikel 158, eerste lid, onderdeel d, van de Provinciewet
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
3.3
17/30
Financiële gevolgen
De inschatting van de jaarlijks structureel te dekken kosten bedragen € 567.000 (prijspeil 2021). Dit zijn betreft de benodigde structurele middelen, na aftrek van subsidies, Rijksbijdrage, omzet en afkoopsommen. Er is een eenmalige dekking nodig voor achterstallig onderhoud van € 706.000 (prijspeil en situatie september 2021). De benodigde financiering is omgerekend naar prijspeil 2024 en worden daarmee ingeschat op € 661.547. Tabel 4. Benodigde middelen Purmerbos minus subsidies. Benodigd vanuit GR Benodigde structurele middelen 2021
643.298
Af: subsidies, Rijkbijdrage, omzet, afkoopsommen
-76.028
VERSCHIL (lasten -/- benodigd + baten)
567.270
Benodigde structurele middelen 2024
750.097
Af: subsidies, Rijkbijdrage, omzet, afkoopsommen
-88.650
VERSCHIL (lasten -/- benodigd + baten)
661.547
3.4
Aandachtspunten
Risico
Impact
Beheersmaatregelen
Eigen gemeente
Impact is groot. Dit
Partijen die wel bereid zijn tot het sluiten van een SOK kunnen gezamenlijk
(raad, college) of
heeft gevolgen
optrekken in het benaderen van andere potentiële deelnemers.
provincie (PS, GS) is
voor het draagvlak.
niet bereid tot aangaan SOK. Partijen worden het
Impact is groot. Dit
Beperken van de partijen. In plaats van de gemeenten afzonderlijk kunnen de
niet eens over de
geeft discussie
grootste partijen een samenwerking aangaan met de GR.
kostenverdeling of
tussen
verdeelsleutel.
betrokkenen, en mogelijk haken die af.
Partijen worden het
Impact is groot. Dit
Partijen proberen een overeenkomst op te stellen die inhoudelijk minder
niet eens over de
geeft discussie
ambitieus is voor wat betreft inrichtingsniveau of looptijd.
inhoud van de
tussen
overeenkomst
betrokkenen, en mogelijk haken die af.
Deadline
Impact is klein. Dit
Partijen verschuiven de te halen deadline met één jaar, met dien verstande
voorjaarsnota 2025
heeft gevolgen
dat er waarschijnlijk sprake zal zijn van meer achterstallig onderhoud. Een
wordt niet gehaald
voor proces en
bedrag van de partijen ter overbrugging is ook mogelijk. Overigens is
beheer van het
voorwaarde dat Staatsbosbeheer akkoord gaat met uitstel en niet het gebied
gebied.
definitief voortijdig sluit. In dat geval is de impact groot.
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
18/30
HOOFDSTUK 4
Haarlemmermeer-Zuid Het recreatiegebied Haarlemmermeer-Zuid is gelegen in het zuiden van de gemeente Haarlemmermeer. Het gebied is 303 ha groot. In de huidige situatie wordt het onderhoud en beheer van het gebied uitgevoerd door Staatsbosbeheer. Het juridisch en economisch eigendom ligt bij Staatsbosbeheer.
4.1
Gewenste situatie
Toekomstsituatie •
Voor het beheer van Haarlemmermeer-Zuid wordt er een samenwerkingsovereenkomst gesloten tussen partijen.
•
Daarvoor komen in aanmerking de provincie, gemeenten, de GR Spaarnwoude en Staatsbosbeheer.
•
Het beheer van het Haarlemmermeer-Zuid wordt uitgevoerd door Staatsbosbeheer.
•
Het volledige eigendom van het Haarlemmermeer-Zuid blijft bij Staatsbosbeheer.
•
De kosten voor het beheer worden verdeeld over de partijen.
Betekenis van de toekomstsituatie in een notendop Een samenwerkingsovereenkomst biedt de mogelijkheid om situationeel het beheertekort op te lossen, en dit te doen met een selectie van welwillende partijen. Met de keuze voor het aangaan van een samenwerkingsovereenkomst wordt er gekozen voor een wendbare oplossing voor bepaalde tijd. Voor wat betreft de looptijd merken wij op dat beheer van natuurgebieden een langdurige inspanning is die je niet voor korte termijn aangaat. De investeringen en plannen voor natuurbeheer hebben een horizon van 30 jaar. Hoewel in principe gekozen kan worden voor een samenwerkingsovereenkomst van korte duur, is de voorkeur voor de looptijd van een SOK minimaal 15 jaar. In deze toekomstsituatie zal wel nog onderhandeld moeten worden over de precieze afspraken tussen de deelnemers aan de samenwerkingsovereenkomst, zoals bijvoorbeeld: de kostenverdeling; het doel en de intenties van de samenwerking; of de gewenste wijze van beheer en onderhoud. Voor de uiteindelijke kostenverdeling zal veel ook afhangen van het totaal aantal deelnemers aan de samenwerkingsovereenkomst. Daarnaast betekent deze toekomstsituatie dat er een nieuw samenwerkingsgremium wordt opgetuigd. Hierdoor ontstaat er dus ook een voor de gemeenteraden/Provinciale Staten nieuw te controleren structuur waaraan de gemeenten zullen gaan deelnemen.
Met andere woorden: het aantal aansturingsgremia neemt in deze toekomstsituatie toe, en daardoor is er ook toename is in de bestuurlijke drukte.
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
4.2
19/30
Stappen voor realisatie
Veranderingen tussen nu en straks In de toekomstige situatie zal het beheer van Haarlemmermeer-Zuid geregeld worden via een samenwerkingsovereenkomst. De inhoudelijke tekst van de nieuw op te stellen samenwerkingsovereenkomst zal nog nader moeten worden onderhandeld, bijvoorbeeld op onderdelen als: gewenste ambitie en inrichting van het gebied; andere prestatie- en effectenindicatoren; of een andere gewenste wijze van beheer en onderhoud. Wat hetzelfde blijft Het eigendom van het gebied blijft bij Staatsbosbeheer. Ook het beheer van het gebied blijft uitgevoerd door Staatsbosbeheer. Dit verandert niet in de toekomstige situatie. Desgewenst kan de constructie betreft fiets- en ruiterpaden in beheer bij RNH, worden aangepast. De inkomsten die Staatsbosbeheer vergaart middels (erf)pacht, overeenkomsten met ondernemers en de subsidie natuur en landschap, blijven ten goede komen aan het gebied. Belanghebbenden De volgende partijen zijn mogelijke betrokkenen/ belanghebbenden in de realisatie van de gewenste toekomstsituatie: •
Gemeente Amsterdam, zowel de raad als college Burgemeester & Wethouders (B&W);
•
Gemeente Haarlemmermeer, zowel de raad als college B&W;
•
Gemeente Haarlem, zowel de raad als college B&W;
•
Gemeente Velsen, zowel de raad als college B&W;
•
Provincie Noord-Holland, zowel de Provinciale Staten (PS) als Gedeputeerde Staten (GS);
•
Staatbosbeheer.
Uitwerking van de te nemen stappen ter realisatie van het gewenste toekomstscenario Het realiseren van de gewenste toekomstsituatie bestaat uit in totaal 4 stappen verdeeld over 3 fases.
De hierboven geschetste tijdlijn is indicatief, gelet op realisatie voor de voorjaarsnota van 2025. Daadwerkelijke realisatie zal afhangen van hoe snel voorgaande processtappen worden doorlopen. In de hierboven geschetste tijdlijn is ervan uitgegaan dat de overeenkomsten worden gesloten onder voorbehoud van instemming door de gemeenteraden resp. PS.
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
20/30
Fase 1. Informeren •
Stap 1: Informeer éérst de eigen Colleges B&W, GS, raden en PS over de gezamenlijke intentie wat betreft het aangaan van een SOK voor beheer van Haarlemmermeer-Zuid.
Het initiatief voor het aangaan van een overeenkomst kan komen vanuit iedere beoogde deelnemer aan de SOK. Belangrijk zal zijn dat de gemeenten en de provincie in ieder geval voldoen aan de inlichtingenplichten. Verschillende inlichtingenplichten zijn vastgelegd vanuit College B&W en GS richting gemeenteraden en PS. Artikel 169 lid 4 Gemeentewet8 regelt de informatieplicht bij privaatrechtelijke rechtshandelingen. Bij het sluiten van een overeenkomst moet het college in twee gevallen vooraf aan de raad inlichtingen verstrekken: •
Als de raad daarom vraagt;
•
Als de overeenkomst ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. In dat geval neemt het college pas een besluit nadat het de raad in de gelegenheid heeft gesteld zijn wensen en bedenkingen te uiten.
Wat ingrijpende gevolgen precies zijn, is door de wetgever niet verder ingevuld en kan voor iedere gemeente anders zijn. De raad kan hierover in gesprek gaan met het college. Op grond hiervan is ons advies dan ook dat Colleges B&W en GS de eigen gemeenteraden respectievelijk PS éérst informeren over de intentie een SOK aan te gaan met Staatbosbeheer voor beheer van Haarlemmermeer-Zuid. Mogelijk dat er in deze stap vanuit de gemeenteraden resp. PS ook kaders worden meegegeven voor wat betreft de op te stellen SOK. Deze stap zal ook het moment zijn waarop de gemeenteraden en PS geïnformeerd worden over het totaalbedrag dat nodig zal zijn voor het gewenste beheer en onderhoud van HaarlemmermeerZuid. De exacte verdeling is kosten zal afhankelijk zijn van het uiteindelijke aantal deelnemers aan de SOK. Fase 2. Benaderen •
Stap 2: Benader de bestuurders in omliggende gemeenten voor mogelijke deelname aan de SOK.
Nadat de eigen gemeenteraden en PS zijn geïnformeerd (en al dan niet kaders zijn meegegeven aan de wethouders en gedeputeerde) gaan de initiatief nemende partijen in gesprek met overige mogelijke deelnemers. Voor Haarlemmermeer-Zuid zullen beoogde deelnemende partijen de provincie Noord-Holland en de gemeenten Amsterdam, Haarlemmermeer, Haarlem en Velsen zijn, gezien zij nu ook deelnemers zijn in de GR Spaarnwoude. In theorie kan men er ook voor kiezen andere gemeenten te benaderen die nu geen deelnemer zijn van de GR, als mogelijke deelnemers aan de SOK, zoals bijvoorbeeld de aangrenzende gemeenten Lisse en Hillegom. In deze stap zal blijken hoeveel partijen er zijn voor deelname aan de SOK. Zodoende zal in deze stap ook blijken over welke betrokken gemeenten en mogelijke de provincie Noord-Holland, of mogelijk nog andere partijen de kosten straks verdeeld worden. De definitief te maken kosten per deelnemer aan de SOK zal nog niet bekend zijn gelet op het feit dat dit verband houdt met de nog
8
Voor de Provinciewet: Artikel 167. In de rest van de tekst wordt gesproken over de Gemeentewet.
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
21/30
te maken afspraken over beheer en onderhoud, maar mogelijk is er tussen de deelnemers al wel een initiële verdeelsleutel af te spreken. Fase 3. Onderhandelen, opstellen en sluiten overeenkomst •
Stap 3: Onderhandelen en opstellen (concept)overeenkomst met Staatsbosbeheer.
Zodra de deelnemers aan de SOK in beeld zijn vragen de deelnemende gemeenten en provincie diens eigen juristen om tot een (concept) overeenkomst te komen met Staatsbosbeheer. De regels voor zo’n overeenkomsten zijn over het algemeen vrij voorspelbaar. Zo is het een vereiste om de gegevens van partijen te benoemen, een omschrijving van de samenwerking, de duur van de samenwerking en de wijze waarop de samenwerking beëindigd kan worden. Andere afspraken die vaak worden vastgelegd zijn onder andere: afspraken over de inkomsten en uitgaven, conflicten, zeggenschap, aansprakelijkheid, taakverdeling, geheimhouding, rolverdeling, audits, enzovoort. Ook kunnen er afspraken worden gemaakt over de (bestuurlijke) aansturing op de samenwerking. In het voorliggende geval zouden ook in het bijzonder afspraken kunnen worden gemaakt over: de openingstijden van de gebieden voor het publiek, toezicht en handhaving in de gebieden, en de juridische en financiële diensten en communicatie. Uiteindelijk zal het zaak zijn de verplichtingen over en weer duidelijk te beschrijven. In deze stap zal ook meer duidelijk worden over de exacte kosten verbonden aan het beheer van het Haarlemmermeer-Zuid, gelet op het feit dat dit nauw verbonden is aan o.a. de gewenste ambitie en inrichting van het gebied, en nadere invulling van het beheer en onderhoud van het gebied.
Het uitgangspunt dat door de betrokken partijen is meegegeven is in ieder geval: het behoud van de huidige inrichting en beheerniveau vergelijkbaar met dat van de schappen. Het zal belangrijk zijn om bij het verstrekken van een opdracht voor beheer van de gebieden het geldende aanbestedingsrecht in de gaten te houden. Deze opdracht wordt namelijk verleend vanuit partijen die een aanbestedingsplicht hebben. Een openbare selectieprocedure zal moeten worden doorlopen, tenzij op grond van de Aanbestedingswet 2012 er sprake is van een uitzondering op de aanbestedingsplicht. Op basis van ons onderzoek is onze inschatting dat het mogelijk zal zijn de overeenkomst te sluiten op basis van ‘horizontale samenwerking’ als uitzondering op de aanbestedingsplicht. Dit is in consultatie met de juridische afdelingen van de provincie Noord-Holland en Staatsbosbeheer in een eerder stadium van ons onderzoek beredeneerd. Dat er sprake is van een horizontale samenwerking dient dan wel gemotiveerd te worden. De volgende passages komen als suggestie en kunnen worden gebruikt als startpunten voor de op te stellen overeenkomst: •
Onder overwegende dat: “Partijen een horizontale publiek publieke samenwerking wensen aan te gaan als bedoeld in artikel 12 lid 4 Richtlijn 2014/24/EU en de voorwaarden waaronder zij hun samenwerking vormgeven in deze samenwerkingsovereenkomst wensen vast leggen”;
•
Onder doelen van de samenwerking te benadrukken dat “Partijen vanuit ieders taak en doelstelling samenwerken in het gebied”, en daarin gezamenlijke doelstellingen te formuleren (bijv. het benutten van de kennis en het netwerk van Partijen; het bevorderen van een toeristische en recreatieve aantrekkingskracht van het Werkgebied; het bevorderen van natuurwaarden en (natuur)beleving voor de verschillende doelgroepen);
•
In de overeenkomst te benadrukken dat i) de overeenkomst wordt gesloten door uitsluitend openbare lichamen; ii) er is geen sprake van private inbreng in de samenwerking tussen Partijen; iii) geen enkele particuliere dienstverlener wordt bevoordeeld ten opzichte van zijn
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
22/30
concurrenten; en iv) de samenwerking wordt beheerst door overwegingen en eisen die verband houden met het nastreven van een gezamenlijke doelstelling van Algemeen belang. Desalniettemin zal het in alle scenario’s zaak zijn om te zijner tijd als belangrijke stap de motivering in meer detail uit te werken. Het is daarom te adviseren de uiteindelijke tekst van de overeenkomst nader invulling te geven met ondersteuning van de eigen juridische afdelingen van de gemeenten en provincie en de juridische afdeling van Staatbosbeheer, en in ieder geval een jurist met een specialisme in het aanbestedingsrecht. Zodra partijen het onderling eens over de inhoud van de samenwerkingsovereenkomst zal er ook zicht zijn op de totale kosten, en kunnen deze kosten worden verdeeld middels een definitieve verdeelsleutel. •
Stap 4: Deelnemers ondertekenen de overeenkomst.
Vanuit de Gemeentewet heeft het College B&W de bevoegdheid te besluiten tot het aangaan van een overeenkomst.9 Vanuit de Provinciewet zijn de Gedeputeerde staten bevoegd tot het sluiten van een overeenkomst.10 Echter, afhankelijk van welke kaders die zijn meegeven vanuit de gemeenteraden en PS kan het zo zijn dat de gemeenteraden of PS wel willen worden geïnformeerd over de uiteindelijke overeenkomst, en mogelijk dat ze hierover een instemmend besluit moeten afgeven (bijv. omdat het om uitgaven gaat buiten de begroting). Worden de gemeenteraden dan wel PS gepasseerd, dan heeft dat geen gevolgen voor de rechtsgeldige totstandkoming van de overeenkomst. Wel kan de gemeenteraad of PS hier politieke consequenties aan verbinden. Voor een verdere uitwerking hiervan, zie onze eerdere rapportage.
4.3
Financiële gevolgen
De inschatting van de jaarlijks structureel te dekken kosten is € 803.500. Er was achterstallig onderhoud voor Haarlemmermeer-Zuid met een omvang van € 984.000 (prijspeil en situatie 2021). Er is tussen Staatsbosbeheer, gemeente Haarlemmermeer en het Recreatieschap eind 2022 een akkoord gesloten over plan van aanpak en de financiering van een gedeelte van dit achterstallig onderhoud, een kwaliteitsimpuls en het verlagen van de terugkerende beheerlasten. De benodigde financiering is omgerekend naar prijspeil 2024 en wordt ingeschat op € 936.916. Tabel 5. Benodigde middelen Haarlemmermeer-Zuid minus subsidies. Benodigd
9
Benodigde structurele middelen 2021
953.956
Af: subsidies, Rijkbijdrage, omzet, afkoopsommen
-150.438
VERSCHIL (lasten -/- benodigd + baten)
803.518
Benodigde structurele middelen 2024
1.112.330
Af: subsidies, Rijkbijdrage, omzet, afkoopsommen
-175.413
VERSCHIL (lasten -/- benodigd + baten)
936.916
Artikel 160, eerste lid, onderdeel d, van de Gemeentewet Artikel 158, eerste lid, onderdeel d, van de Provinciewet
10
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
23/30
4.4
Aandachtspunten
Risico
Impact
Beheersmaatregelen
Eigen gemeente (raad,
Impact is groot. Dit
Partijen die wel bereid zijn tot het sluiten van een SOK kunnen gezamenlijk
college) of provincie
heeft gevolgen voor
optrekken in het benaderen van andere potentiële deelnemers.
(PS, GS) is niet bereid
het draagvlak.
tot aangaan SOK. Partijen worden het
Impact is groot. Dit
Beperken van de partijen. In plaats van de gemeenten afzonderlijk kunnen de
niet eens over de
geeft discussie
grootste partijen een samenwerking aangaan met de GR.
kostenverdeling of
tussen betrokkenen,
verdeelsleutel.
en mogelijk haken die af.
Partijen worden het
Impact is groot. Dit
Partijen proberen een overeenkomst op te stellen die inhoudelijk minder
niet eens over de
geeft discussie
ambitieus is voor wat betreft inrichtingsniveau of looptijd.
inhoud van de
tussen betrokkenen,
overeenkomst
en mogelijk haken die af.
Deadline
Impact is klein. Dit
Partijen verschuiven de te halen deadline met één jaar, met diens verstanden dat
voorjaarsnota 2025
heeft gevolgen voor
er waarschijnlijk sprake zal zijn van meer achterstallig onderhoud. Partijen
wordt niet gehaald
proces en beheer
verschuiven de te halen deadline met één jaar, met dien verstande dat er
van het gebied.
waarschijnlijk sprake zal zijn van meer achterstallig onderhoud. Een bedrag van de partijen ter overbrugging is ook mogelijk. Overigens is voorwaarde dat Staatsbosbeheer akkoord gaat met uitstel en niet het gebied definitief voortijdig sluit. In dat geval is de impact groot. Staatsbosbeheer heeft aangegeven dat een project voor groot onderhoud en verduurzaming kan worden uitgesteld, in afwachting van de SOK.
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
24/30
HOOFDSTUK 5
Houtrak Het recreatiegebied Houtrak is gelegen in het noorden van de gemeente Haarlemmermeer. Het gebied is 284 ha groot. In de huidige situatie wordt het onderhoud en beheer van het gebied uitgevoerd door Staatsbosbeheer. Het juridisch en economisch eigendom ligt bij Staatsbosbeheer.
5.1
Gewenste situatie
Toekomstsituatie •
Voor het beheer van Houtrak wordt er een samenwerkingsovereenkomst gesloten tussen partijen.
•
Daarvoor komen in aanmerking de provincie, gemeenten, de GR Spaarnwoude en Staatsbosbeheer.
•
Het beheer van Houtrak wordt uitgevoerd door Staatsbosbeheer.
•
Het volledige eigendom van Houtrak blijft bij Staatsbosbeheer.
•
De kosten voor het beheer worden verdeeld over de partijen.
Betekenis van de toekomstsituatie in een notendop Een samenwerkingsovereenkomst biedt de mogelijkheid om situationeel het beheertekort op te lossen, en dit te doen met een selectie van welwillende partijen. Met de keuze voor het aangaan van een samenwerkingsovereenkomst wordt er gekozen voor een wendbare oplossing voor bepaalde tijd. Voor wat betreft de looptijd merken wij op dat beheer van natuurgebieden een langdurige inspanning is die je niet voor korte termijn aangaat. De investeringen en plannen voor natuurbeheer hebben een horizon van 30 jaar. Hoewel in principe gekozen kan worden voor een samenwerkingsovereenkomst van korte duur, is de voorkeur voor de looptijd van een SOK minimaal 15 jaar. In deze toekomstsituatie zal wel nog onderhandeld moeten worden over de precieze afspraken tussen de deelnemers aan de samenwerkingsovereenkomst, zoals bijvoorbeeld: de kostenverdeling; het doel en de intenties van de samenwerking; of de gewenste wijze van beheer en onderhoud. Voor de uiteindelijke kostenverdeling zal veel ook afhangen van het totaal aantal deelnemers aan de samenwerkingsovereenkomst. Daarnaast betekent deze toekomstsituatie dat er een nieuw samenwerkingsgremium wordt opgetuigd. Hierdoor ontstaat er dus ook een voor de gemeenteraden/Provinciale Staten nieuw te controleren structuur waaraan de gemeenten zullen gaan deelnemen.
Met andere woorden: het aantal aansturingsgremia neemt in deze toekomstsituatie toe, en daardoor is er ook toename is in de bestuurlijke drukte.
Oplossing beheertekort recreatiegebieden Staatsbosbeheer
5.2
25/30
Stappen voor realisatie
Veranderingen tussen nu en straks In de toekomstige situatie zal het beheer van de Houtrak geregeld worden via een samenwerkingsovereenkomst. De inhoudelijke tekst van de nieuw op te stellen samenwerkingsovereenkomst zal nog nader moeten worden onderhandeld, bijvoorbeeld op onderdelen als: gewenste ambitie en inrichting van het gebied; andere prestatie- en effectenindicatoren; of een andere gewenste wijze van beheer en onderhoud. Wat hetzelfde blijft Het eigendom van het gebied blijft bij Staatsbosbeheer. Ook het beheer van het gebied blijft uitgevoerd door Staatsbosbeheer. Dit verandert niet in de toekomstige situatie. Desgewenst kan de constructie betreft fiets- en ruiterpaden in beheer bij RNH, worden aangepast. De inkomsten die Staatsbosbeheer vergaart middels (erf)pacht, overeenkomsten met ondernemers en de subsidie natuur en landschap, blijven ten goede komen aan het gebied. Belanghebbenden De volgende partijen zijn mogelijke betrokkenen/ belanghebbenden in de realisatie van de gewenste toekomstsituatie: •
Gemeente Amsterdam, zowel de raad als college Burgemeester & Wethouders (B&W);