A - 6 Openbare Orde en Veiligheid (4) DMB-rapport.pdf

Versie 2020-11-19

Rapport: Denktank MDMA Beleid (DMB-rapport)

Ontwikkeling van een rationeel nationaal MDMA-beleid met behulp van multi-decision multi-criterion decision analyse (MD-MCDA) DenkTank MDMA Beleid

1

Citatie: Stuurgroep Denktank MDMA Beleid (2020) Rapport Denktank MDMA Beleid: Ontwikkeling van een rationeel nationaal MDMA-beleid met behulp van multi-decision multi-criterion decision analyse (MD-MCDA). https://doi.org/10.5281/zenodo.4280712

Dit document wordt verspreid onder de Creative Commons Attribution, Non-Commercial, Share-Alike licentie (zie https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/deed.nl). Kort samengevat betekent dit dat het vrij mag worden verspreid en dat er afgeleide producten mogen worden geproduceerd, maar dat altijd de bronverwijzing naar dit originele document helder moet zijn, dat dit document niet mag worden verkocht, en dat afgeleide producten onder dezelfde licentie moeten worden verspreid.

Contactpersonen: DenkTank secretariaat: mdma@denktank.one

Jan van Amsterdam, Amsterdam UMC, locatie AMC, Postbus 22660, 1100 DD Amsterdam Email: jan.van.amsterdam@amsterdamumc.nl Floor van Bakkum, Preventie, Jellinek, Jacob Obrechtstraat 92 1071 KR Amsterdam Email: Floor.van.Bakkum@jellinek.nl

Annex I valt onder de verantwoordelijkheid van Jan van Amsterdam en Wim van den Brink. Een uitgebreidere versie van het literatuuroverzicht (Annex I) is beschikbaar op https://mdmabeleid.nl. Delen van Annex I zijn gepubliceerd in wetenschappelijke tijdschriften met de volgende referenties: Jan van Amsterdam, Ed Pennings, Wim van den Brink. Fatal and non-fatal health incidents related to recreational ecstasy use. Journal of Psychopharmacology 34, 591-599, 2020. https://journals.sagepub.com/doi/pdf/10.1177/0269881119897559 Jan van Amsterdam, Jan G Ramaekers, Ton Nabben and Wim van den Brink. Use characteristics and harm potential of ecstasy in the Netherlands. Drugs: Education, Prevention & Policy 2020 https://doi.org/10.1080/09687637.2020.1818692 (in print). Jan van Amsterdam en Wim van den Brink. Recreatief ecstasygebruik in Nederland: Gebruikskenmerken, gezondheidsschade en criminaliteit. Tijdschrift voor Psychiatrie 62 (8), 693-701, 2020. https://www.tijdschriftvoorpsychiatrie.nl/assets/articles/62-2020-8-artikel-vanamsterdam.pdf Jan van Amsterdam, Gjalt-Jorn Ygram Peters, Joost Breeksema, Ed Pennings, Tom Blickman, Kaj Hollemans, Johannes G. Ramaekers, Cees Maris, Floor van Bakkum, Ton Nabben, Willem Scholten, Tjibbe Reitsma, Judith Noijen, Raoul Koning and Wim van den Brink.

Developing a new national MDMA policy using multi-decision multi-criterion decision analysis (MD-MCDA). Journal of Psychopharmacology 2020 (geaccepteerd voor publicatie).

2

Inhoudsopgave

1

SAMENVATTINGEN ..................................................................................................................................... 4 SAMENVATTING ................................................................................................................................................ 4 SUMMARY ....................................................................................................................................................... 4 PUBLIEKSSAMENVATTING .................................................................................................................................... 4

2

INLEIDING .................................................................................................................................................. 6

3

WERKWIJZE DENKTANK .............................................................................................................................. 7

4

METHODEN ................................................................................................................................................ 8

5

RESULTATEN ............................................................................................................................................. 13 BEPALING VAN DE WEEGFACTOREN ..................................................................................................................... 13

6

DE VERSCHILLENDE BELEIDSOPTIES .......................................................................................................... 14 DE HOOGST EN LAAGST SCORENDE BELEIDSOPTIES ................................................................................................. 14 EFFECT VAN DE HOOGST GESCOORDE BELEIDSOPTIES .............................................................................................. 16 EFFECT VAN DE LAAGST-GESCOORDE BELEIDSOPTIES ............................................................................................... 16 EFFECT VAN DE HOOGST GESCOORDE BELEIDSOPTIES OP DE 25 UITKOMSTEN ............................................................... 17 TWEE WETTELIJK VASTGELEGDE BELEIDSMODELLEN ................................................................................................ 17

7

HET X-SHOP MODEL ................................................................................................................................. 19

8

DEFINITIE VAN HET X-SHOP-MODEL ......................................................................................................... 22

9

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ............................................................................................................ 24

10

DANKWOORD .......................................................................................................................................... 25

11

LITERATUUR ............................................................................................................................................. 26

12

BIJLAGE 1. LIJST VAN EXPERTS .................................................................................................................. 27

13

BIJLAGE 2. LIJST MET AFKORTINGEN ........................................................................................................ 28

14

BIJLAGE 3. DE FORMELE DEFINITIES VAN DE UITKOMSTEN EN DE ANKERWAARDEN. ............................... 29

15

BIJLAGE 4. LIJST VAN BELEIDSINSTRUMENTEN EN -OPTIES. ...................................................................... 33

16

BIJLAGE 5. BESCHRIJVING EN KENMERKEN VAN HET HUIDIGE BELEID. ..................................................... 38

17

BIJLAGE 6. KENMERKEN VAN TWEE COFFEESHOPMODELLEN EN HET OPTIMALE BELEIDSMODEL. ........... 40

18

ANNEX I. LITERATUURGEGEVENS MDMA ................................................................................................. 41

3

1

Samenvattingen

Samenvatting In Nederland is ecstasy (MDMA, 3,4-methyleendioxy-methamfetamine) met ongeveer 370.000 gebruikers in het afgelopen jaar een veel gebruikte drug. Nederland is ook een belangrijk exportland van MDMA. Criminelen produceren MDMA en verspreiden het vanuit Nederland over de rest van Europa, Azië en Australia. De illegale productie en verkoop van ecstasy leidde in de afgelopen decennia tot een toename in criminele activiteit. Hoewel de risico’s van afhankelijkheid en schade voor de gezondheid relatief laag zijn, is MDMA in dezelfde klasse (Lijst I van de Opiumwet) ondergebracht als amfetamine, cocaïne en heroïne (harddrugs). Deze ongefundeerde classificatie van MDMA als harddrug en de toegenomen criminaliteit rondom de productie van en handel in MDMA waren aanleiding om alternatieven voor het huidige Nederlandse MDMA-beleid te ontwikkelen en de effecten daarvan te analyseren. Met behulp van ‘multi-decision multi-criterion decision analysis’ (MD-MCDA) ontwikkelde een expert panel de optimale optie voor een nieuw MDMA-beleid dat rekening houdt met de groeiende MDMAgerelateerde zware criminaliteit, de laatste maatschappelijke ontwikkelingen en de wetenschappelijke inzichten in de gezondheidsrisico’s van ecstasygebruik.

Hoewel een lichte toename van het aantal gebruikers te verwachten valt, biedt het aldus ontwikkelde optimale beleidsmodel, dat onder andere voorstaat om de verkoop van MDMA aan gebruikers te reguleren, een aantal belangrijke voordelen. Naast de verhoging van de kwaliteit van MDMA-producten en gebruikersinformatie, zal door implementatie van het optimale model de gezondheidsschade, de aan MDMA gerelateerde zware misdaad en milieuschade afnemen. Trefwoorden: ecstasy, XTC, MDMA, risicoprofiel, prevalentie, zware misdaad, criminaliteit Summary In the Netherlands, ecstasy (MDMA, 3,4-methylenedioxy-methamphetamine) is a widely used drug with about 370,000 last year users. The Netherlands is also an important export country for MDMA. Criminals produce MDMA and distribute it from the Netherlands to the rest of Europe, Asia, and Australia. The illegal production and sales of ecstasy has led to an emerging criminal activity in recent decades. Although the dependence liability and adverse health effects are relatively low, MDMA is schedules in the same class (List I of the Opium Act) as amphetamine, cocaine, and heroin (hard drugs). The unfounded classification of MDMA as a hard drug and the increased crime related to the production of and trafficking in MDMA were the reason for making an analysis of the effects of alternatives for the current Dutch ecstasy policy.

Using ‘multi-decision multi-criterion decision analysis’ (MD-MCDA), an expert panel developed the optimal options for a new MDMA policy. The results obtained should support initiatives to formulate the legal basis of a better MDMA policy that considers the increasing MDMA-related criminality, societal developments and scientific insights into health risks of ecstasy use. Despite a slight increase in the expected number of users, the MD-MCDA based optimal policy model, which advocates, among other things, regulated sale of MDMA to users, offers several important advantages. In addition to improved quality of MDMA-products and user information, implementation of the optimal model will reduce health damage, MDMA-related serious crime, and environmental damage. Key words: ecstasy, XTC, MDMA, risk assessment, prevalence, adverse effects, criminality Publiekssamenvatting Ondanks de relatief lage verslavings- en gezondheidsrisico’s is MDMA (ecstasy), net als amfetamine, cocaïne en heroïne, geclassificeerd als een ‘harddrug’ (Lijst I van de Opiumwet). In Nederland is veel zware criminaliteit betrokken bij de illegale productie, verkoop en export van ecstasy. Een DenkTank van 18 experts heeft, op basis van de beschikbare wetenschappelijke kennis, onderzocht welke beleidsopties een bijdrage kunnen leveren aan het verminderen van de gezondheidsrisico’s en het

4

bestrijden van de aan MDMA-gerelateerde criminaliteit. De experts hebben het effect van 95 mogelijke beleidsopties gescoord op 27 verschillende uitkomsten, zoals gezondheidsschade, criminaliteit, mate van gebruik, milieuschade en internationale imagoschade. Voorbeelden van beleidsopties zijn het al dan niet toestaan van reclame, vergunning voor de verkoop, een hardere aanpak van de misdaad, kwaliteitsbewaking van producten, drugsvoorlichting en strafverzwaring. Omdat het belang (de ‘impact’) van de uitkomsten onderling nogal verschilt, zijn door het panel ook weegfactoren toegekend aan de 27 uitkomsten. De verwachte effecten van alle mogelijke beleidsopties werden door de experts op basis van wetenschappelijke kennis en ervaring, en los van een overkoepelende ideologie, gescoord op alle mogelijke uitkomsten. Met deze aanpak werd het optimale model voor het Nederlandse MDMA-beleid gegenereerd. Het optimale model is vooral gericht op de regulering van de productie en de aan- en verkoop van MDMA, kwaliteitsbewaking, een hardere aanpak van de misdaad en monitoring van gebruik. Toepassing van het optimale model zal leiden tot een afname van de gezondheidsschade, minder consumptie per gebruiker, minder criminaliteit en minder milieuschade. Wel zal toepassing van het optimale model mogelijk leiden tot een beperkte toename van het aantal MDMA-gebruikers.

Met het oog op de (politieke) haalbaarheid hebben de experts het optimale model licht aangepast tot het zogenaamde X-shop model, dat vrijwel dezelfde gunstige uitkomsten heeft. Het thans gepresenteerde X-shop model is bedoeld als eerste aanzet voor nieuw MDMA-beleid en kan na politieke en maatschappelijke discussies verder worden verfijnd. Daarna kan een implementatietraject worden gestart om van de huidige ongunstige situatie te komen tot een situatie waarmee zowel de gebruiker als de maatschappij optimaal gediend zijn.

5

2

Inleiding

Ecstasy (MDMA, 3,4-methylenedioxymethamphetamine)1 wordt vooral door relatief goed opgeleide jongeren in uitgaansgelegenheden gebruikt. In het afgelopen jaar waren er in Nederland ongeveer 370.000 gebruikers. In tegenstelling tot veel andere drugs wordt ecstasy in de regel slechts enkele keren per jaar gebruikt (gemiddeld 4,8 pillen per jaar), meestal in het weekend. In 1985 had de WHO Expert Commissie aanbevolen om MDMA op de ‘lijst van harddrugs’ te plaatsen (WHO, 2003). De basis van deze aanbeveling is tot op heden onduidelijk. In Nederland werd MDMA drie jaar later op lijst I van de Opiumwet geplaatst, vooral vanwege de bezorgdheid over grootschalige handel en productie van ecstasy, en dus niet op grond van een gezondheidsprobleem. Ondanks de plaatsing op de lijst I, nam het gebruik van ecstasy sindsdien gestaag toe, hoewel het gebruik sinds enkele jaren licht is gedaald naar ongeveer 370.000 gebruikers in 2018 (van Laar, 2019). De handel en productie van ecstasy en de daarmee gepaard gaande (georganiseerde) criminaliteit is echter gebleven. Het risico van verslaving aan MDMA is uiterst laag en het gebruik ervan is minder schadelijk voor de gezondheid dan van de meeste andere harddrugs die op lijst I staan. Men kan zich dus afvragen of deze classificatie van MDMA wel terecht is.

Daarnaast wordt door Nederlandse criminele bendes veel MDMA illegaal geproduceerd en verder verspreid naar de rest van Europa, Azië en Australië. De groeiende MDMA-gerelateerde zware criminaliteit leidt ook tot het dumpen van drugsafval in het milieu, het witwassen van geld, bedreiging van ambtenaren en het binnendringen van criminele belangen in de ‘bovenwereld’ (ondermijning). Geconfronteerd met het groeiende bewustzijn van een mogelijke misclassificatie van MDMA als harddrug en de toegenomen MDMA-gerelateerde criminaliteit, overwegen veel beleidsmakers momenteel om het nationale drugsbeleid van MDMA te herzien. Dit rapport dient ter voorbereiding en ondersteuning van initiatieven om het Nederlandse drugsbeleid ten aanzien van MDMA aan te passen aan de actualiteit en de meest recente wetenschappelijke inzichten. Het rapport beschrijft de ontwikkeling van een optimaal model dat kan dienen als uitgangspunt voor nieuw MDMA-beleid. Met de hulp van 18 experts werd het optimale beleidsmodel voor MDMA geconstrueerd2,3 dat ter verdere discussie, uitwerking en implementatie aan politici en beleidsmakers wordt voorgesteld. Het literatuuroverzicht in het tweede deel van het rapport geeft een actueel overzicht van het gebruiksprofiel en de schadelijke neveneffecten en de risico’s van MDMA, en de aan MDMA gerelateerde criminaliteit.

Dit overzicht werd door de experts gebruikt voor een rationele – zoveel mogelijk wetenschappelijk onderbouwde - schatting van de effecten van de verschillende beleidsopties.

Zie Bijlage 2 voor gebruikte afkortingen. Om het optimale model te construeren werd gebruik gemaakt van een scoringprocedure die de MultiDecision Multi-Criterion Decision Analysis (MD-MCDA) systematiek volgt. Hiermee kunnen, via het toekennen van wegingsfactoren, de effecten van beleidsopties op de 27 uitkomsten gesommeerd worden. De MD-MCDA is een uitgebreidere variant van de MCDA (Multi Criteria Decision Analysis) die eerder werd toegepast bij het ‘ranken’ van (a) de relatieve schadelijkheid van een verschillende drugs (van Amsterdam, 2015a; van Amsterdam, 2015b) en (b) vier beleidsmodellen voor alcohol en cannabis (Rogeberg, 2018). 3 De experts hebben bijgedragen aan de ontwikkeling van de methoden en hebben deelgenomen aan het scoren van de effecten van de beleidsopties op de uitkomsten. 1 2

6

3

Werkwijze DenkTank

Een rationeel nationaal MDMA-beleid (‘policy model’) kan op verschillende manieren gemaakt worden: 1. Beleid maken op basis van politieke of ideologische uitgangspunten. 2. Bestaande beleidsmodellen, zoals die voor cannabis (coffeeshop) aanpassen voor MDMA. 3. De benadering van de DenkTank: a) definieer voor alle denkbare beleidsinstrumenten (n=22) alle denkbare beleidsopties (n=95) b) scoor het effect van deze 95 beleidsopties op alle denkbare uitkomsten van het beleid (n=27), ten opzichte van de huidige situatie. Het beste beleidsmodel bestaat uit de 22 hoogste-scorende beleidsopties. Zij rolt dus automatisch uit de scores. Voorbeeld Er zijn vier opties te bedenken voor het stellen van een leeftijdsgrens bij aankoop van MDMA. a. Er is géén leeftijdsgrens b. De leeftijdsgrens is hoger dan 18 jaar c. De leeftijdsgrens is 18 jaar d. Niet van toepassing (n.v.t.) De effecten van deze drie beleidsopties worden gescoord op alle (n=27) van gedefinieerde uitkomsten, zoals ‘Het aantal gebruikers’, ‘Bescherming kwetsbare groepen (kinderen)’, ‘Gezondheidskosten’, ‘Omvang kleine criminaliteit’ en ‘BTW-inkomsten’. Op een aantal uitkomsten is er trouwens geen effect te verwachten (n.v.t.). De optie (a, b of c) die de hoogste totaalscore krijgt op alle 27 uitkomsten wordt automatisch onderdeel van het optimale MDMA-beleid.

Dit wordt voor alle (n=95) beleidsopties gedaan en samen vormen de 22 best-scorende opties dan het optimale beleidsmodel.

7

4

Methoden

Beoordelingssystematiek De stuurgroep van de DenkTank heeft een aantal experts uitgenodigd om deel te nemen aan het expertpanel. Voorwaarde voor selectie was dat zij een bepaalde MDMA-gerelateerde expertise bezaten en onafhankelijk waren, dat wil zeggen niet verbonden aan politieke partijen en geen gezagsdragers/ beleidsambtenaren, die verantwoordelijk waren voor het huidige drugsbeleid. De experts bestreken de volgende kennisgebieden: farmacologie, toxicologie, farmacie, filosofie, ethiek, antropologie, opsporing/handhaving (politieambtenaren), epidemiologie, neurobiologie, rechtsfilosofie, criminologie, rechten, internationaal drugsbeleid, verslaving, drugspreventie en gedragswetenschappen. Het expertpanel was breed samengesteld met onder andere vertegenwoordigers van het Trimbos instituut en nationale politie (op persoonlijke titel), een breed scala aan visies (van behoudend tot progressief) en in alle gevallen volledig onafhankelijk (géén binding met politieke of beleidsmatige belanghebbenden). De 18 leden van het expertpanel staan vermeld in Bijlage 1. De experts hebben eerst 27 uitkomsten en 22 beleidsinstrumenten (‘Instrumenten’) met voor elke beleidsinstrument 3-7 verschillende beleidsopties gedefinieerd. In totaal werd vervolgens het effect van 95 beleidsopties gescoord op alle 27 uitkomsten die in tabel 1 vermeld staan.

Het optimale beleidsmodel bestaat per definitie uit de 22 beleidsopties die het hoogste scoorden op de 27 uitkomsten (één optie per beleidsinstrument) en rolt automatisch uit de verzamelde set van scores. Niet alle 7 uitkomsten zijn even belangrijk; sommige uitkomsten, zoals Criminaliteit of Gezondheid zijn belangrijker dan bijvoorbeeld Internationale imagoschade of BTW-inkomsten. Vandaar dat aan elke uitkomst een weegfactor is toegekend, waarmee de effecten op die uitkomst worden vermenigvuldigd, voordat de (gewogen) scores bij elkaar worden opgeteld. Tabel 1. De 27 uitkomsten die bij het scoren van de beleidsscenario’s gebruikt zijn. Deze 27 uitkomsten zijn gegroepeerd in zeven clusters (A-G). Zie Bijlage 3 voor omschrijvingen in detail. Cluster Nr.

Omschrijving A GEBRUIK (PREVALENTIE & 1 Gebruik door kwetsbare groepen PATRONEN) 2 Omvang van het gebruik (populatie) 3 Gebruiksfrequentie en -dosis B GEZONDHEID VAN DE 4 Gezondheidsschade GEBRUIKER 5 Sociale schade 6 Gezondheidswinst 7 Sociale voordelen 8 Verschuiving naar andere drugs 9 Kwaliteit van informatie over MDMA 10 Stigmatisering van gebruikers C CRIMINALITEIT 11 Criminalisering van gebruikers 12 MDMA-gerelateerde kleine criminaliteit 13 Georganiseerde criminaliteit (MDMA-gerelateerd) 14 Georganiseerde criminaliteit (niet MDMA-gerelateerd) 15 Internationale handel in MDMA 16 Inhuur van kwetsbare jongeren door criminelen D FINANCIELE KOSTEN EN 17 BTW inkomsten BATEN 18 Overige inkomsten (inkomstenbelasting, boete's) 19 Kosten ten gevolge van milieuverontreiniging (dumping)

8

20 Kosten ten gevolge van gezondheidsschade 21 Kosten ten gevolge van criminaliteit E INTERNATIONALE POLITIEK 22 Internationaal imago van Nederland 23 Economische boycotts 24 International juridische maatregelen F MILIEUBESCHERMING 25 Milieuschade G IDEOLOGISCHE WAARDEN 26 Beleid consistent met liberale waarden 27 Beleid consistent met conservatieve waarden *EU-lidstaten mogen geen BTW of vergunningen instellen voor illegale drugs. Scoringsprocedure Stap 1. Definitie van de uitkomst en de instrumenten Een beleidsmodel bestaat uit een pakket van beleidsopties. Met behulp van de 22 beleidsinstrumenten (tabel 2) worden per instrument verschillende beleidsopties (3-7) voorgesteld en door de experts gescoord volgens het effect dat deze 95 beleidsopties hebben op de 27 uitkomsten (tabel 1). Tabel 2. Lijst met 22 beleidsinstrumenten en beleidsopties. Voor details: zie bijlage 4 beschreven. Nr.

Naam N Beschrijving 1 Bezit 4 Bezit is niet toestaan; gebruikershoeveelheid gedogen; gebruikershoeveelheid legaal, grootbezit gedoogd; bezit is toegestaan 2 Verpakkingen 4 Plain packaging met preventieboodschap; alleen plain packaging; alleen preventieboodschap; geen restricties 3 Reclame 5 Reclame verboden; alleen verpakkingsreclame; leeftijdsbegrensde reclame; alleen business to business reclame; reclame toegestaan 4 Handel tussen bedrijven 5 Niet toestaan; gereguleerd; conform warenwet of conform geneesmiddelenwet; toestaan 5 Verkoop aan consumenten 5 Niet toestaan; gereguleerd; conform warenwet; conform geneesmiddelenwet; toestaan 6 Leeftijdsgrens 3 Geen leeftijdsgrens, leeftijdsgrens is 18 jaar of hoger dan 18 jaar 7 Sancties leeftijdsgrens 3 Niemand strafbaar; verkoper strafbaar; beiden strafbaar 8 Vergunningen verkoop 2 Geen eisen; alleen vergunninghouders 9 Prijsrestricties 2 Geen prijsrestricties; minimumprijzen 10 MDMA kwaliteitsregels (QA) 2 Wel of Geen eisen/kwaliteitsdefinitie geformuleerd 11 QA bestraffing 3 Geen; licht; zwaar 12 Monitoring 3 Geen; selectief; uitgebreid 13 HP subsidiering* 3 Niet; minimaal; grotendeels 14 HP management 3 Niet; zwak; sterk 15 HP perspectief 2 Abstinentie; harm reduction 16 HP verantwoordelijk 4 Geen overheid; regionale overheid; nationale overheid; elke overheid 17 Productie van MDMA 5 Niet toestaan; gereguleerd; analoog aan

warenwet; analoog aan geneesmiddelenwet; toestaan 18 Exportstatus 2 Illegaal; legaal 19 Internationale strategie 6 Compliant; schending; gedoogverklaring; inter se; uitzonderingspositie; aanpassing 20 Prioriteit misdaad 3 Laag; selectief; hoog 21 Maximale straf 2 Huidige strafmaat behouden; de strafmaat verhogen 22 Ontneming 2 Niet meer op inzetten; meer op inzetten Som 1-22: 73

9

Figuur 1. De 27 uitkomsten, verdeeld over zeven clusters, en hun gewichten.

10

Stap 2. Score van de beleidsopties Onder leiding van een moderator (die zelf geen inschattingen maakte) werd door het expertpanel het effect van elke beleidsoptie op de 27 uitkomsten gescoord4. De schatting van de huidige situatie werd daarbij op ‘nul’ gezet en van alle beleidsopties werd het verwachte effect geschat ten opzichte van de huidige situatie. Een positieve schatting drukt een verbetering uit ten opzichte van de huidige situatie en een negatieve schatting een verslechtering van de huidige situatie ten aanzien van een bepaalde uitkomst. Bij het bepalen van de schattingen werd gestreefd naar consensus. Door de vele beleidsopties (95; 22 instrumenten met 3-7 opties per instrument) moesten voor 27 uitkomsten in totaal 2.565 schattingen (95x22) worden gegenereerd. In Bijlage 3 en 4 staan in detail de juridische status van de beleidsopties en de huidige status van de 27 uitkomsten en beschreven. Stap 3. Weegfactoren, beleidsmodellen en eindscores De experts bepaalden gezamenlijk de weegfactoren van de 27 uitkomsten (W1’s) en de 7 uitkomstclusters (W2’s)5. Zonder weging zou elke uitkomst in gelijke mate bijdragen aan de eindscore van een beleidsmodel, maar niet elke uitkomst of elke cluster is even belangrijk.

Bijvoorbeeld: binnen het uitkomstcluster ‘Gezondheid’ kan de uitkomst ‘Gezondheidsschade’ belangrijker worden geacht voor het effect van het nationale MDMA-beleid dan de uitkomst ‘Sociale schade’ (W1=100 vs. W1=45; zie tabel 4). Bovendien kunnen alle uitkomsten in de uitkomstcluster ‘Gezondheid van de gebruiker’ samen bijvoorbeeld belangrijker worden geacht dan alle uitkomsten in het uitkomstcluster ‘Financieel’ samen (W2=100 vs. W2=36; zie tabel 3). Dit verschil in belang werd meegenomen door elke schatting te vermenigvuldigen met een weegfactor. Deze weegfactoren zijn het product van het gewicht van elke uitkomst en het gewicht van het uitkomstencluster waar die uitkomst in lag (zie Figuur 1). Ondanks de gekozen procedure (experts, onderliggend literatuuroverzicht, score per beleidsoptie en per uitkomst) heeft elke beoordeling toch een zekere mate van subjectiviteit en dat geldt ook voor de toegekende wegingsfactoren. Men zou bepaalde effecten van een beleidsoptie op een uitkomst als gunstiger of ongunstiger kunnen waarderen en men zou bepaalde uitkomsten belangrijker kunnen vinden dan deze expertgroep. Omdat alle scores op een website gepubliceerd zijn, bestaat de mogelijkheid om zelf de scores en de weegfactoren te bepalen, waardoor mogelijk een ander resultaat wordt verkregen.

Dit kan door het repository met data en R analysescripts te downloaden van https://osf.io/h58r6 en aan te passen, maar er is ook een online app ontwikkeld. De app is beschikbaar via https://mdmabeleid.nl. In het model onder deze links kunnen de uitkomsten “Beleid consistent met liberale waarden” en “Beleid consistent met conservatieve waarden”, die door de experts op nul zijn gezet (zie voetnoot 4), wél meegenomen worden. Voor de uitkomsten zijn ankerwaarden opgenomen die het maximale en minimale effect op een uitkomst vertegenwoordigen. Hierbij was het uitgangspunt dat 0 de status quo representeerde. Vervolgens zijn de extremen gedefinieerd: hoe de best en slechtst haalbare situaties voor elke uitkomst eruit zouden zien en of deze even ver van de status quo af lagen. Zoja, dan zijn de ankers gesteld op -100 en +100. Echter in voorkomende gevallen (zie bijlage 3) zijn aangepaste ankers vastgesteld, omdat daar volgens de experts de status quo dichter bij de best mogelijke of slechtst mogelijke uitkomst lag. 4

Er werden 27 uitkomsten geformuleerd (zie Fig. 1). Echter, om de subjectiviteit te verlagen en het nieuwe beleidsmodel op een rationele grondslag te ontwikkelen hebben de experts de weegfactoren van de uitkomsten Liberale en Conservatieve waardes op nul gezet. Zodoende verdwijnt het cluster ‘Ideologische waarden’ geheel uit beeld en vormt geen onderdeel bij de berekening van alle modellen die in dit rapport gepresenteerd worden. 5

11

De vermenigvuldiging van elke schatting met het bijbehorende gewicht resulteerde in 2.565 scores, die vervolgens per model kunnen worden opgeteld om de totaalscore van dat model te berekenen. Het optimale model wordt automatisch gegenereerd uit de hoogste (gewogen) scores van de beleidsopties op alle 27 uitkomsten. Sommatie van de 22 hoogste gewogen scores geeft de eindscore van het optimale model ten opzichte van de huidige situatie. Op dezelfde wijze kan het slechtste beleidsmodel samengesteld worden door laagst scorende beleidsoptie binnen elk beleidsinstrument te kiezen en die scores op te tellen. De denktank heeft a prior vier andere modellen gedefinieerd. In Nederland kennen we het coffeeshopmodel en het ‘‘gesloten cannabisketen’ model’ van de ‘gesloten cannabisketen’ (Commission Knottnerus, 2018; Dutch Government, 2019c). Op basis van de kenmerken van beide modellen worden, aan de hand van de eerder afgegeven scores, de eindscores van beide modellen berekend. Op dezelfde wijze werd ook de eindscore van twee fictieve beleidsmodellen (‘repressief’ en ‘vrije markt’) bepaald. Tot slot is het optimale model tenslotte enigszins aangepast (ge-‘fine-tuned’) om de maatschappelijke- en politieke haalbaarheid van dit model te verhogen (zie Hoofdstuk 8).

12

5

Resultaten

Bepaling van de weegfactoren De weegfactoren voor de 27 uitkomsten (W1’s) en de 7 clusters (W2’s) staan weergegeven in tabel 3 en 4. De experts hebben de uitkomsten in cluster “Ideologische waarden” op nul gezet om de subjectiviteit te verlagen en het nieuwe beleidsmodel op een rationele grondslag te kunnen ontwikkelen. Tabel 3. Weegfactoren (W2) voor de zeven clusters. Cluster Omschrijving A Gebruik (prevalentie & patronen) B Gezondheid van de gebruiker C Criminaliteit D Financiële kosten en baten E Internationale politiek F Milieubescherming G Ideologische waarden SOM A-G

W2 (gescoord: 0-100) 69 100 89 36 25 58 0

W2 (%) 0,19 0,27 0,24 0,10 0,07 0,15 0,00 1,00

Tabel 4. Weegfactoren en ‘overall’ weegfactoren (W1 x W2; en een herschaling van de 27 uitkomsten. Uitkomst Cluster W1 Overall weegfactor

Gebruiksfrequentie en -dosis Gebruik door kwetsbare groepen Omvang van het gebruik (populatie)

A A A

100 96 96

5.3 5.1 3.9

Kwaliteit van informatie over MDMA Gezondheidsschade Stigmatisering van gebruikers Sociale voordelen Gezondheidswinst Sociale schade Verschuiving naar andere drugs

B B B B B B B

91 100 72 47 45 69 69

7 7.6 5.5 3.6 3.5 5.3 5.3

Respect voor liberale waardes * Respect voor conservatieve waardes *

C C

0 0

0,0 0,0

Criminalisering van gebruikers MDMA-gerelateerde kleine criminaliteit Georganiseerde criminaliteit MDMA-gerelateerd Georganiseerde criminaliteit, niet MDMA-gerelateerd Internationale handel Inhuur van kwetsbare jongeren door zware criminelen

D D D D D D

76 33 100 81 65 80

5,2 2,2 6,8 5,6 4,4 5,5

BTW inkomsten Overige inkomsten (inkomstenbelasting, boetes) Kosten ten gevolge van gezondheidsschade Kosten criminaliteit Kosten ten gevolge van milieuverontreiniging (dumping)

E E E E E

47 41 87 73 100

1,3 1,1 2,4 2,0 2,8

Imago-schade Schade door boycotten Juridische tegenmaatregelen

F F F

Milieu (ethisch)

G

51 77 100 100

1,0 1,5 1,9 4,4

* zie voetnoot 4.

13

6

De verschillende beleidsopties

De hoogst en laagst scorende beleidsopties In Tabel 5 staan de beleidsopties met de hoogste (vetgedrukt) en de laagste (cursief) scores. Het optimale beleidsmodel is opgebouwd uit de beleidsopties die het hoogst scoorden op 25 uitkomsten (2 uitkomsten waren op nul gezet). Evenzo, leidt het samenvoegen van de beleidsopties die het laagste scoorden tot het slechtste beleidsmodel. Tabel 5. De scores (∆) van de beleidsopties op de 25 uitkomsten ten opzichte van het huidige beleid. De hoogste score in vet en laagste score cursief. Een negatief getal duidt op een verslechtering en een positief getal een verbetering ten opzichte van de huidige situatie. Beleidsoptie Bezit is niet toestaan Bezit is toegestaan Gebruikershoeveelheid legaal, grootbezit gedoogd Gebruikershoeveelheid gedogen

∆ -1700 -335 -177

Reclame Reclame Reclame Reclame Reclame

Reclame verboden Alleen verpakkingsreclame Leeftijdsbegrensde reclame Alleen b2b reclame * Reclame toestaan

0 13 35 107 203

Verpakkingen Verpakkingen Verpakkingen Verpakkingen

Geen restricties Alleen ‘plain packaging’ Alleen preventieboodschap ‘Plain packaging’ met preventieboodschap

-512 10 309 520

Handel Handel Handel Handel Handel

Niet toestaan Toestaan Conform Warenwet Gereguleerd Conform Geneesmiddelwet

-10 520 569 742 881

Verkoop gebruiker Verkoop gebruiker Verkoop gebruiker Verkoop gebruiker Verkoop gebruiker

Niet toestaan Toestaan Conform Warenwet Conform Geneesmiddelwet Gereguleerd

0 314 531 811 896

Leeftijdsgrens Leeftijdsgrens Leeftijdsgrens

Leeftijdsgrens > 18 jaar Leeftijdsgrens is 18 jaar Er is geen leeftijdsgrens

-2 40 50

Sancties Lft-grens * Sancties Lft-grens Sancties Lft-grens Sancties Lft-grens

Huidig (n.v.t.) Beiden strafbaar Niemand strafbaar Verkoper strafbaar

0 -32 212 290

Beleidsinstrument Bezit Bezit Bezit Bezit

Beleidsinstrument QA bestraffing QA bestraffing QA bestraffing

Beleidsoptie Geen Licht Zwaar

∆ -5 449 907

Monitoring Monitoring Monitoring

Geen Selectief Uitgebreid

-791 343 1538

HP subsidiëring # HP subsidiëring HP subsidiëring

Niet Minimaal Grotendeels

-1032 -19 1027

HP management HP management HP management

Sterk Zwak Niet

-56 -28 0

HP perspectief HP perspectief

Abstinentie Harm reduction

-1023 609

-29

HP verantwoordelijk Geen overheid HP verantwoordelijk Elke overheid HP verantwoordelijk Nationaal of regionaal

-460 -10 0

Productie legaliseren Productie legaliseren Productie legaliseren Productie legaliseren Productie legaliseren

Toestaan Niet toestaan Analoog aan Warenwet Gereguleerd Analoog Geneesmiddelwet

-77 0 463 1047 1161

Exportstatus Exportstatus

Legaal Illegaal (huidig)

48 0

Intern. strategie Intern. strategie Intern. strategie Intern. strategie Intern. strategie Intern. strategie

Uitzonderingspositie Schending Aanpassing Gedoogverklaring Compliant Inter se 6

-156 -130 -105 -58 0 5

volgens het ‘inter se principe’ kunnen verkenningen en onderhandelingen met buurstaten gevoerd worden over bijvoorbeeld de invoering van een beleidsmodel voor ecstasy 6

14

Vergunning verkoop Huidig (n.v.t.) Vergunning verkoop Geen eisen Vergunning Alleen vergunninghouders verkoop

0 -431 1611

Hoog Laag

-1189 -109

Prioritering misdaad Selectief

88

Strafbaarheid Strafbaarheid

De strafmaat verlagen De strafmaat verhogen

0 27

0 129

Ontneming

Minder op inzetten

0

1412

Ontneming

Meer op inzetten

914

Prijsrestricties Prijsrestricties

Geen prijsrestricties Minimumprijzen

-230 435

QA regelgeving QA regelgeving

Huidig Geen QA-eisen en -definitie geformuleerd Wel QA-eisen en -definitie geformuleerd

QA regelgeving

Prioritering misdaad Prioritering misdaad

HP: Health promotion (gezondheidsvoorlichting); * Lft-grens: leeftijdsgrens; b2b: ‘business to business’; QA: Quality Analysis (kwaliteitsbeheer, regelgeving); QM: Quality Management (kwaliteitsbeheer, bestraffing). #

In tabel 6 staat een samenvatting van de 22 beleidsopties met de hoogste gewogen score per beleidsinstrument. Gezamenlijk vormen zij het optimale beleidsmodel. Tabel 6. De 22 beleidsopties met de hoogste scores op de 25 uitkomsten en het verschil in score ten opzichte van het huidige beleid (score = 0). Een positief getal geeft een verbetering (gunstig effect) ten opzichte van de huidige situatie weer, en negatief getal een verslechtering ten opzichte van de huidige situatie. Nr. Beleidsoptie Beste optie Score 1 Bezit Gebruikershoeveelheid gedogen -29 2 Verpakkingen ‘Plain packaging’ met preventieboodschap 520 3 Reclame Reclame toestaan 203 4 Verkoop (bedrijven Conform Geneesmiddelenwet 881 onderling) 5 Verkoop consument Gereguleerd 896 6 Leeftijdsgrens Er is geen leeftijdsgrens.

290 7 Strafbaarheid Leeftijdsgrens Verkoper strafbaar 729 8 Vergunning verkoop MDMA Alleen vergunninghouders 1611 9 Prijsbeleid Minimum prijzen worden vastgesteld 435 10 Kwaliteitsbeheer regelgeving Richtlijnen of kwaliteitseisen worden vastgelegd 1412 11 Kwaliteitsbeheer bestraffing Schending wordt zwaar bestraft 907 12 Monitoring Uitgebreid 1538 13 Gezondheidspreventie De overheid subsidieert het grotendeels 1027 subsidiëring 14 Gezondheidspreventie Preventieorganisaties bepalen hoe de doelen het 0 management beste bereikt kunnen worden 15 Gezondheidsvoorlichting Harm reduction 609 perspectief 16 Gezondheidspreventie Nationale of regionale overheid zijn hiervoor 0 verantwoordelijkheid verantwoordelijk 17 Productie legaliseren Analoog aan Geneesmiddelenwet 1161 18 Exportstatus Illegaal (huidig) 48 19 Internationale strategie Inter se 5 20 Prioritering misdaad, MDMA- Selectief: prioriteit bestrijding zware misdaad is 88 gerelateerd hoog, maar die van consumenten laag 21 Strafbaarheid Huidige maximale strafmaat verhogen. 27 22 Ontneming Meer expertise en inspanningen leveren 914 Eindscore ten opzichte van de huidige situatie + 13272

15

Effect van de hoogst gescoorde beleidsopties Een deel van de beleidsopties dragen fors bij aan de eindscore van het optimale model (zij hebben een groot gunstig effect op de uitkomsten), terwijl andere opties weinig of geen effect hebben op de uitkomsten (zie Figuur 2).

Figuur 2. Rangorde van de hoogst-gescoorde beleidsopties op de eindscore van het optimale beleidsmodel. HP: health promotion (gezondheidspreventie); QA: Quality Assurance (kwaliteitseisen en -regelgeving). Effect van de laagst-gescoorde beleidsopties Figuur 3 laat de laagst-gescoorde gewogen beleidsopties zien. Zij hebben deels een ongunstig effect ten opzichte van het huidige beleid, terwijl andere opties weinig of geen effect of zelf een klein positief effect hebben. Opvallend is dat nogal repressieve beleidsopties, zoals ‘Bezit verboden’, ‘Hoge prioriteit voor bestrijding van de zware criminaliteit’ en ‘Geen subsidie voor gezondheidsvoorlichting’ zeer negatief gescoord werden. Met andere woorden: dergelijke beleidsintenties worden door het expertpanel als negatieve beleidsopties (voor bepaalde uitkomsten) gezien.

16

Figuur 3. Rangorde van de laagst-gescoorde beleidsopties op de eindscore van het slechtste beleidsmodel. HP: health promotion (gezondheidspreventie); QA: Quality Assurance (kwaliteitseisen en -regelgeving). Effect van de hoogst gescoorde beleidsopties op de 25 uitkomsten Figuur 4 geeft het optimale beleidsmodel weer na toepassing van de hoogst-gescoorde beleidsopties (volgens Tabel 5 en 6). Opvallend zijn de lichte stijging in de omvang van het gebruik (prevalentie), de lagere gezondheidsschade, de betere kwaliteit van de MDMA en de informatie daarover en de daling van de zware criminaliteit.

Figuur 4. Effect van toepassing van het optimale beleidsmodel op de 25 uitkomsten (de uitkomsten uit cluster “Ideologische waarden” zijn weggelaten). Een positieve waarde op de verticale as geeft een gunstig effect weer. Twee wettelijk vastgelegde beleidsmodellen Na het scoren van alle beleidsopties werden de beleidsopties van het coffeeshop model en het ‘‘gesloten cannabisketen’ model geconfigureerd en de eindscore ervan berekend. In Bijlage 6 staan de kenmerken van die twee modellen en het optimale beleidsmodel weergegeven. De eindscores van het optimale model, de twee coffeeshop modellen, het ‘Vrije markt model’ en het ‘Repressieve model’ staan weergegeven in Tabel 7. In deze tabel staat tevens de eindscore van het ‘slechtst mogelijke beleidsmodel’ dat is opgebouwd uit de laagst-gescoorde beleidsopties. In feite vormen het optimale en slechtst mogelijke model het venster, waarin de ‘overall scores’ van andere alternatieve modellen kunnen / zullen vallen. Tabel 7. De overall eindscore van het wettelijk geregelde coffee shop- en wiet-experiment model, en het optimale en het slechtst mogelijke model ten opzichte van de huidige status.

Beleidsmodel Overall eindscore Optimale beleidsmodel (hoogste eindscore) + 13272 ‘Gesloten cannabisketen’ model + 10721 Coffeeshop model + 5528 Huidige situatie 0 Vrije markt model -2244 Repressief model -2778 Slechts mogelijke model (laagste eindscore) - 7252 Het eindresultaat van elke beleidsopties verdeelt zich over de 25 verschillende uitkomsten. Figuur 5 laat

17

zien dat het optimale model op alle uitkomsten beter scoort dan het ‘gesloten cannabisketen’ model en in de meeste gevallen ook beter dan het coffeeshop model. Opvallend zijn de verbeteringen van het optimale model in beperking van de gezondheidsschade, kwaliteit van de drug en informatie en minder stigmatisering en criminalisering van gebruikers.

Figuur 5. Effect van toepassing van het optimale beleidsmodel op de 27 uitkomsten. Een positieve waarde op de verticale as geeft een gunstig effect weer Bij vergelijking van het optimale model en de beide coffeeshop modellen op clusterniveau (zie Fig. 6), valt de meerwaarde van het optimale model op bij het cluster ‘Gezondheid van de gebruiker’ en de ‘Daling in de (zware) criminaliteit’.

Figuur 6. Effect van beleidsmodellen op de eindscore per cluster. Voor uitleg over de X-shop: zie Hoofdstuk 7.

18

7

Het X-shop model

Het optimale model, dat automatisch voortkwam uit de beleidsopties met de hoogste scores zou in principe volledig onsamenhangend en onuitvoerbaar kunnen zijn (daar is namelijk in de scores geen rekening mee gehouden). Daarom is het verstandig om nu te bezien of het optimale model enigszins bijgesteld moet worden om het werkbaar en politiek-aantrekkelijker te maken. Dit enigszins aangepaste model noemen we het X-shop model. Het X-shop regelt onder andere de gereguleerde verkoop van MDMA aan gebruikers en de ‘achterdeur’. In Nederland kennen we al twee gereguleerde drugsmodellen die beide betrekking hebben op cannabis, waarvan er één reeds bestaat (coffeeshopmodel) en één binnenkort op haalbaarheid en effectiviteit zal worden onderzocht (‘gesloten cannabisketen’ model). Qua karakteristiek en eindscore ligt het optimale model het dichtste bij het ‘gesloten cannabisketen’ model, zodat dit model zich goed leent als uitgangspunt voor de X-shop (voor de details van het X-shop model: zie Hoofdstuk 8). Men kan zich echter af te vragen of MDMA niet een geheel andere drug is dan cannabis met betrekking tot de gezondheidsrisico’s voor gebruikers, de volksgezondheid en criminele invloeden. Bij wezenlijk verschillen dient men dan hiermee bij de inrichtingseisen van de X-shop rekening gehouden. Hieronder volgt daarom een vergelijking van het gezondheidsrisico van cannabis versus MDMA.

Tabel 8. Verschillen en overeenkomsten tussen cannabis en ecstasy. Variabele Cannabis Ecstasy Referentie Aantal volwassen 960.000 (7,2%) 370.000 (2,7%) (van Laar, 2019) gebruikers (jaar) Aantal volwassen 610.000 (4,5%) 100.000 (0,8%) (van Laar, 2019) gebruikers (maand) Aantal doses per 200 joints 4.8 pillen (van Amsterdam, gebruiker per jaar 2020) Aantal doses per jaar 192 miljoen 1,8 miljoen (Bijna) dagelijks 140.000 (1%) Nihil 1 (van Laar, 2019) gebruik Aantal ernstige Onbekend 2, maar 529 ongevallen; 1 per (Lameijer, 2018; gezondheidsincidenten vergeleken met MDMA ca. 3.400 pillen (0,11%); van Amsterdam, 100x lager (per joint); 2,5 1 per 700 gebruikers 3 2020) keer lager (per gebruiker) Problematisch gebruik 40.000 (0,4%) Onbekend, maar weinig 4 (van Laar, 2019) Afhankelijk 29.000 (0,3%) Nauwelijks verslavend Behandeld in 11.000 (0,1%) 120 (0,03%) (van Laar, 2019) verslavingskliniek Gezondheidsschade Leervermogen (reversibel), Nihil (enige schade op long- en keelkanker, cognitief vermogen niet COPD uit te sluiten) Aantal fatale Geen Onbekend, maar (van Amsterdam, incidenten maximaal 15-25 per jaar 2020) Overlijdensrisico Geen Fatale incidenten zijn (van Amsterdam, sporadisch gemeld; lijkt 2020) niet dosis-afhankelijkheid te zijn Verkooppunten 300 125 5 Crimineel geld € 2.900 miljoen (60,4%) € 160 miljoen (3,3%) 6 (Kamphuis, 2018) 1 20% vaker dan 10x per jaar en 5% meerdere

keren per maand. 2 480 ongevallen gemeld door de Monitor Drugs Incidenten (MDI, Trimbos) (Lameijer, 2018); per jaar is het aantal cannabisdoseringen (joints) 100 x het aantal ecstasydoseringen (pillen); zie ook Annex I.

19

3

4 5 6

Gebaseerd op MDI, waarbij door van Amsterdam c.s. werd aangenomen dat de dekking van het MDI 30% is. Op basis van het aantal ziekenhuizen met een Spoedeisende Hulp (SEH) en het aantal inwoners in deze steden, werd geschat dat 70% van alle SEH-incidenten aan het MDI gemeld worden. Van Amsterdam c.s. gebruikten een conversiefactor van 3 om het totaal aantal incidenten te schatten (van Amsterdam, 2020). Obsessief gebruik van ecstasypillen wordt niet waargenomen. Geschatte behoefte op basis van 370.000 gebruikers die gemiddeld 4,8 pillen per jaar gebruiken. Aandeel van alle illegale activiteiten volgens cijfers van het CBS (Kamphuis, 2018).

Op basis van 370.000 ecstasygebruikers in het afgelopen jaar, en de cijfers vermeld in Annex I en de publicatie over de risicoschatting van ecstasy (van Amsterdam, 2020): • Alle incidenten: 1 per 70 gebruikers. Dit betekent 370.000/70 = 5.286 incidenten per jaar. Van alle incidenten is 10% ernstig (Lameijer, 2018) en dus 370.000/700 = 529 ernstige incidenten per jaar. • In Nederland wordt het aantal drugs-gerelateerde sterfgevallen niet geregistreerd. Het aantal fatale MDMA-gerelateerde incidenten in Engeland en Wales is 1 per 10.000 gebruikers. Voor Nederland houdt dit in: 370.000/10.000 = 37 MDMA-gerelateerde doden per jaar. Hoewel de data ontbreken, gebruiken Nederlanders drugs vermoedelijk minder risicovol dan in het Engeland en Wales, omdat de armoede en marginalisering hier minder is. Derhalve wordt geschat dat er in Nederland maximaal 15-25 fatale ecstasydoden per jaar zijn. Ecstasy is op zich niet erg toxisch. Chronische fysieke gezondheidsschade (orgaantoxiciteit) wordt bij normaal gebruik niet waargenomen; bij heftig ecstasygebruik kan het optreden van enige cognitieve schade niet worden uitgesloten, maar die is (waarschijnlijk) reversibel. Het specifieke risico van ecstasy is gelegen in de hyperthermie (oververhitting) en hyponatriëmie (water intoxicatie) die op kunnen treden.

Voldoende, maar niet te veel, drinken plus goede ventilatie van de (dans)ruimte en het gebruik van ‘cool down rooms’ verlaagt aanzienlijk het risico op hyperthermie. Een belangrijke ‘driver’ voor hyperthermie tijdens het gebruik van ecstasy is intens en langdurig fysieke bewegen (dansen). Een marathon lopen bij warme buitentemperatuur of ecstasy gebruiken tijdens het lopen van een marathon leidt (ook) tot een hoog risico op hyperthermie. Conclusie: de gezondheidsrisico’s van MDMA zijn groter en zij kunnen ernstiger zijn (fatale ongevallen; hyperthermie) dan van cannabis. Vergeleken met MDMA is het aantal ernstige gezondheidsincidenten bij cannabisgebruik ca. 100x lager (per joint vs. per pil) en 2,5 keer lager (per gebruiker) dan bij MDMA. Nadelen van cannabisgebruik ten opzichte van MDMA zijn de schade aan de luchtwegen, de grotere kans op afhankelijkheid en de mate van problematisch gebruik (blowen). Voorts is de betrokkenheid van criminele organisaties bij cannabis aanmerkelijk groter dan bij ecstasy. Voor vergelijking van het X-shop model met het ‘gesloten cannabisketen’ model betekent dit dat de verkoop van ecstasy iets meer risico inhoudt wat de acute effecten (ongevallen) betreft dan cannabisverkoop.

Overigens hebben de experts tijdens hun scores en de consensusdiscussie al rekening gehouden met dit wat hogere acute gezondheidsrisico van ecstasy en zijn beleidsvoorstellen gedaan om dit risico zoveel als mogelijk te verlagen (zie borging van de kwaliteit van pillen, eisen aan verkopers en de betere/intensievere voorlichting aan gebruikers over veilig gebruik). In tabel 9 staan tenslotte enkele aanvullende inrichtingseisen voor de X-shop, mede om de invloed en de betrokkenheid van criminele organisaties bij de productie, handel en verkoop te verlagen. Tabel 9. Verdere inrichtingseisen voor de X-shop ten bate van de verkoop van ecstasypillen. Item Vereist Commerciële uitbating Ja, financiering conform de wet ‘Bibob’ Reclame maken Nee, reclame maken voor MDMA-producten is verboden Leeftijdsgrens Wettelijke regeling Strafbaarheid * Ja, doorverkoop aan gebruikers is verboden, wettelijke regeling Personeel opleiden Opleidingscertificaat, tweejaarlijks te vernieuwen Kwaliteit pillen Voor alle pillen een test-analyse-certificaat (dosis en zuiverheid)

20

Prijs per pil Verpakking/bijsluiter Pillenregistratie

Minimum en maximumprijs, wettelijk bepaald Bevat een preventieboodschap, maar geen reclame Elke product bevat een expiratiedatum, badgenummer en informatie over het verkooppunt, monitoring van gebruikers (cliënten) Achterdeur geregeld Licentie voor legale productie en aflevering conform de wet ‘Bibob’ Authenticiteit pillen Apart logo, tracer# toevoegen voor opsporing valse pillen Voorlichting over gebruik Persoonlijk certificaat dat de gebruiker is voorgelicht Dosering per pil Dosering maximaal 80-100 mg per pil (mét een breuklijn) Aantal pillen per bezoek Maximaal één (dosering ca. 80-100 mg) Aantal pillen per jaar Maximaal vijf per jaar om doorverkoop van ecstasypillen in te perken Pillenpaspoort Registreert aantal gekochte pillen per jaar (elektr. gebruikers-dossier) Retournering pillen Mogelijkheid om weer in te leveren bij het verkooppunt Productie van pillen Door een stichting (geen winstoogmerk; conform de wet ‘Bibob’). QAcontrole (inhoud en dosis) conform Geneesmiddelenwet, vaste prijs1 # bijv. een onwerkzaam extract van een (geheime) exotische plant in minimale hoeveelheid; 1 Analoog aan het Bureau Medicinale Cannabis.

21

8

Definitie van het X-shop-model

Om de maatschappelijke en politieke haalbaarheid te verhogen is het optimale model post-hoc ge-‘fine-tuned’ tot het X-shop model. Vergeleken met het Optimale model is het X-shop model voor zes beleidsopties aangepast (Tabel 10). De gehele set van 22 beleidsopties behorend bij het X-shop-model staat in Tabel 11 weergegeven. Deze zes aanpassingen van het optimale model leidt tot een wat lagere eindscore (min 570 punten; (-4.3%). Tabel 10. Aanpassing (fine-tuning) van het Optimale model op zes beleidspunten. Optimale model X-shop model 1 ‘bezit gedogen’ ‘bezit van gebruikershoeveelheid legaal; grootbezit gedoogd’ 2 ‘reclame toestaan’ ‘reclame verbieden’ 3 ‘geen leeftijdsgrens’ ‘leeftijdsgrens aankoop MDMA is 18 jaar’ 4 ‘verkoop aan consumenten ‘verkoop aan consumenten conform gereguleerd’ geneesmiddelenweg’ 5 ‘export is legaal’ ‘export is illegaal’ 6 ‘nationale overheid ‘zowel nationale als regionale overheid verantwoordelijk voor HP’ verantwoordelijk voor HP’

Verlies - 148 - 203 -78 -85 -48 -10

Tabel 11 De overeenkomsten en verschillen tussen het X-shop model (zoals geformuleerd in tabel 6) en het optimale model en de verschilscore (X-shop – Optimale model). Optimale model X-shop model Beleidsinstrument Beleidsoptie Score Beleidsoptie Score ∆

Vergunningen verkoop Monitoring MDMA kwaliteitsregels (QA) Productie van MDMA HP subsidiering* Ontneming QA bestraffing Verkoop aan consumenten Handel tussen bedrijven Sancties leeftijdsgrens HP perspectief Verpakkingen Prijsrestricties Leeftijdsgrens Reclame Prioriteit misdaad Exportstatus Maximale straf

22

Alleen vergunninghouders Uitgebreid Wel eisen/kwaliteitsdefiniti e geformuleerd Analoog aan Geneesmiddelenwet Grotendeels Meer op inzetten Zwaar Gereguleerd

1611

Idem

1611

0

1538 1412

Idem Idem

1538 1412

0 0

1161

Idem

1161

0

1027 914 907 896

1027 914 907 811

0 0 0 -85

881

0

Conform Geneesmiddelenwet Verkoper strafbaar

881

Idem Idem Idem Conform Geneesmiddelenwet Idem

729

Idem

729

0

Harm reduction Plain packaging met preventieboodschap Minimumprijzen Er is geen leeftijdsgrens. Reclame toegestaan Selectief Legaal De strafmaat verhogen

609 520

Idem Idem

609 520

0 0

435 290

Idem De leeftijdsgrens is 18 jaar Reclame verboden Idem Illegaal Idem

435 212

0 -78

0 88 0 27

-203 0 -48 0

203 88 48 27

Internationale strategie HP management HP verantwoordelijk Bezit

Inter se

5

Idem

5

0

Niet Nationale overheid

0 0

Idem Elke overheid

0 -10

0 -10

Gebruikershoeveelhei d gedogen

-29

Gebruikershoeveelheid legaal, grootbezit gedoogd

-177

-148

12.699

-570

Som * HP: health protection, gezondheidsbescherming.

23

13.270

9

Conclusies en aanbevelingen

Het optimale model is een aantrekkelijk model, omdat het (met uitzondering van een mogelijk kleine toename van het aantal gebruikers) leidt tot bijna alleen maar betere uitkomsten ten opzichte van de huidige situatie. Gemodelleerd tot een X-shop model is het bovendien een realistisch, kansrijk en haalbaar model. Zie kader voor de voordelen van het optimale model.

Voordelen van het optimale model • de kwaliteit van ecstasy-producten en informatie over verstandig gebruik ervan wordt beter • de gezondheid van de ecstasygebruiker wordt bevorderd • de georganiseerde criminaliteit, die verweven is met het Nederlandse ecstasygebruik neemt af • de zorgen over milieuschade, die samenhangt met de productie van MDMA, nemen af • staatsinkomsten worden gegenereerd (BTW-inkomsten van circa twee miljoen euro per jaar plus inkomstenbelasting en evt. accijnsheffingen) • de mate van criminalisering en stigmatisering van gebruikers wordt minder Nadeel: een lichte toename van het aantal gebruikers, maar de omvang (aantal pillen per jaar) daalt.

Volgens de DenkTank zal door de set van beleidsopties, zoals de opening van X-shops, de omvang van het ecstasygebruik licht stijgen. De legitimering van het MDMA-gebruik door de overheid draagt bij aan deze lichte stijging. Ondanks de betere beschikbaarheid, neemt het gezondheidsrisico door de afwezigheid van ‘foute’ pillen en de betere informatievoorziening aan gebruikers af. Vandaar dat de lichte stijging niet zal leiden tot een toename in gezondheidsincidenten (aantal en mate); eerder wordt een snelle stabilisatie of afname van de gezondheidsincidenten verwacht. Het gebruik van ecstasy kan de rijvaardigheid beïnvloeden, maar wekt geen agressie op. De DenkTank stelt - volgens het ‘inter se’ principe - verkenningen en onderhandelingen voor met buurstaten over de invoering van een vergelijkbaar model voor de regulering van ecstasy. Nederland kan als productieland de consumenten in deze buurlanden, nadat zij een vergelijkbare ecstasywetgeving hebben ingevoerd, voorzien van ecstasypillen van goede en gecontroleerde kwaliteit. De aanpak van de georganiseerde criminaliteit rond de productie en handel in MDMA heeft prioriteit, waarbij tevens de inzet van betere, efficiëntere en slimmere opsporingsmethoden een flinke slag geslagen kan worden.

Denk aan: • Inzage van registers van de Kamer van Koophandel (illegale bedrijven, stromannen), van het kadaster (witwassen via aankoop van onroerend goed), het bankwezen (poortwachtersfunctie; verdachte transacties, witwassen). • Verbod op aankoop van onroerend goed en luxegoederen (auto’s, boten) met cash geld. • Inzet van meer gespecialiseerde (register-)accountants bij de Financial Intelligence Unit. • Extra capaciteit en betere uitwisseling van expertise tussen banken en autoriteiten als FIU en FIOD. • Beter gebruik van internetbronnen over illegale transacties. • Effectievere ontneming van crimineel geld, incl. betere afstemming met buitenlandse partners over verdachte geldstromen. • Beperken risico’s van crypto-valuta door via regulering. • Zie ook “Plan van Aanpak Witwassen” (Rijksoverheid, 2019).

24

10

Dankwoord

Dit rapport is tot stand gekomen dankzij de experts die met inzet, kundigheid en enthousiaste hun werk hebben verricht. Zonder hen was dit resultaat niet tot stand gekomen. Dank gaat ook uit naar Dirk Korf en Raimond Dufour voor het modereren van de scoringssessies en de uitstekende secretariële ondersteuning door Tom Bart en Sarah Graman. Finally, we are thankful to Prof. Larry Phillips for his expert advice on designing the MD-MCDA model.

25

11

Literatuur

Kamphuis B. Nederlandse Omroep Stichting (NOS). CBS (Centraal Bureau Statistiek). Hoe schat je de waarde van illegale economie? 2018 https://nos.nl/artikel/2233362-hoe-schat-je-de-waarde-vanillegale-economie.html. Lameijer M., Wijers L., Croes E., de Ruiter N., Valkenberg H. Monitor drugsincidenten. Factsheet 2017. Trimbos, Utrecht 2018 https://www.trimbos.nl/docs/92d66803-a73a-4fbe-98349a6e65cefb25.pdf. Rogeberg O., Bergsvik D., Phillips L.D., van Amsterdam J., Eastwood N., Henderson G., et al. A new approach to formulating and appraising drug policy: A multi-criterion decision analysis applied to alcohol and cannabis regulation. Int J Drug Policy 56: 144-152, 2018. van Amsterdam J., Nutt D., Phillips L., van den Brink W. European rating of drug harms. J Psychopharmacol. 2015/04/30 ed: 2015a. p. 655-660. van Amsterdam J., Phillips L., Henderson G., Bell J., Bowden-Jones O., Hammersley R., et al. Ranking the harm of non-medically used prescription opioids in the UK. Regul Toxicol Pharmacol 73: 999-1004, 2015b. van Amsterdam J.G.C., Pennings E., van den Brink W. Fatal and non-fatal health incidents related to recreational ecstasy use. Journal of Psychopharmacology, 2020. van Laar M.W., van Gestel B., Cruts A.A.N., van der Pol P.M., Ketelaars A.P.M., Beenakkers E.T.M., et al. Nationale Drug Monitor. Jaarbericht 2018.

2019 https://www.trimbos.nl/aanbod/webwinkel/product/af1643-jaarbericht-nationale-drug-monitor2018. Wan W. Ecstasy could be 'breakthrough' therapy for soldiers, others suffering from PTSD. Washington Post, 29 August 2017.: 2017. WHO. World Health Organisation (WHO). Chapter 2: Scheduling Criteria. WHO Technical Report Series, No. 915 – Thirty-third Report. Expert Committee on Drug Dependence. 2003 https://apps.who.int/medicinedocs/en/d/Js4896e/2.html.

26

Bijlage 1. Lijst van experts

12

Nr. Naam 1 Ed Pennings 2 Tom Blickman 3 4 5 6

Expertise / vakgebied Toxicoloog Drugsexpert

Strategisch en juridisch adviseur Onderzoeker psychedelica, filosoof Psychofarmacoloog/psycholoog Jurist; Rechtsfilosofie en juridische sociologie 7 Max Daniel Nationale Politie Hoofd Operaties, ‘portefeuillehouder drugs’ 8 Margot Coenraads Nationale Politie ‘Policy advisor’ # 9 Jan van Amsterdam Univ. Amsterdam, AMC Farmacoloog, drugs expert 10 Gjalt-Jorn Peters Open Univ. Maastricht Gedragswetenschapper 11 Wim van der Brink Univ. Amsterdam, AMC Arts-epidemioloog; verslavings/drugs expert 12 Laura Smit-Rigter Trimbos Neurowetenschapper, drugs expert 13 Floor van Bakkum Jellinek Preventiewerker, drugsexpert 14 Ton Nabben Hogeschool Amsterdam Antropoloog, drugs expert 15 Willem Scholten Willem Scholten Apotheker en bestuurskundige; voorm. secr. Consultancy WHO drugsdossier 16 Tjibbe Reitsma Stichting Drugsbeleid Voormalig commissaris politie Rotterdam 17 Judith Noijen Jellinek Preventiemedewerker, drugsexpert 18 Raoul Koning Jellinek Preventiemedewerker, drugsexpert # JvA was moderator bij het scoren; hij nam niet deel aan het scoren van de beleidsopties; maar wel aan het vaststellen (schriftelijk) van de weegfactoren.

27

Kaj Hollemans Joost Breeksema Jan Ramaekers Cees Maris

Affiliatie Univ. Maastricht Transnational Institute (TNI) KH Legal Advice OPEN Foundation Univ. Maastricht Univ. Amsterdam

13

Bijlage 2. Lijst met afkortingen

Afkorting 5-HT B to B BBP BNP MD-MDCDA EMCDDA geneesm. HP HP INT Kw. jongeren LD50 Lft. MCDA MDMA Org crime Org crime + PMA PMMA QA QM W1 W2 ‘overall’ weegfactor

28

Voluit (omschrijving) 5-hydroxy-tryptamine, serotonine business to business bruto binnenlands product bruto nationaal product Multi Decision Multi Criteria Decision Analyse (een uitgebreidere variant van MCDA) European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction geneesmiddelen health promotion health promotion internationale kwetsbare jongeren lethale dosis; acute dosis waarbij de helft van de dieren dood gaat leeftijd Multi Criteria Decision Analysis 3,4-methyleendioxy-methamfetamine georganiseerde misdaad, NIET ecstasy gerelateerd georganiseerde misdaad, ecstasy gerelateerd p-methoxyamfetamine p-methoxy-methamfetamine quality analysis quality management weegfactor van de uitkomst weegfactor van de cluster W1 x (W2 van het betreffende cluster) en herschaling 0-100

14

Bijlage 3. De formele definities van de uitkomsten en de ankerwaarden.

A. GEBRUIK 1. Omvang van het gebruik (prevalentie) in de populatie. -100 = Extreem Negatief: Laatste jaar MDMA prevalentie onder volwassenen is > 25%. 0 = Status quo: ~3% gebruikt MDMA. 100 = Extreem Positief: Laatste jaar MDMA prevalentie onder volwassenen is < 0.1%. 2. Gebruiksfrequentie en -dosis door gebruikers. -100 = Extreem Negatief: gebruik is minstens 1x per maand; de dosis > 300 mg. 0 = Status quo (de meesten gebruiken < 4 keer per jaar en de gemiddelde dosis is ~ 250 mg). 50 = Extreem Positief: gebruik: geen of ≤ 1x per jaar; de dosis ≤ 1.5mg/kg MDMA. 3. Gebruik door kwetsbare groepen: het belang om kwetsbare groepen te beschermen. -50 = Extreem Negatief: kwetsbare groepen hebben makkelijk toegang tot MDMA en de prevalentie is > 25%. 0 = Status quo: kwetsbare groepen hebben een verhoogd risico t.a.v. druggebruik (MDMA of andere middelen, zoals alcohol of cannabis. 100 = Extreem Positief: kwetsbare groepen zijn beschermd tegen toegang tot en gebruik van MDMA, en de prevalentie is laag. B. GEZONDHEID VAN DE GEBRUIKER 4. Gezondheidsschade door ecstasy-gebruik. -100 = Extreem Negatief: gezondheidsschade is erg hoog; elke gebruiker lijdt enorm. 0 = Status quo: de meerderheid van de gebruikers ervaren geen MDMA-gerelateerde gezondheidsschade. Sommigen ervaren ze echter wél en verschillende fatale incidenten treden jaarlijks op.