A - 18 Sociale Zaken (14) Eindrapport Amsterdams experiment bijstand - Naar

Deze wet verving de Wet werk en bijstand (WWB), de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) en een groot deel van de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong) (Ministerie SZW, 2019). Het is niet onwaarschijnlijk dat een deel

Bos HvA - DRUK.indd 66

31/05/2023 10:51:49

Werken in de bijstand

67

van de Wajongers en van de mensen met gezondheidsbelemmeringen die voor 2015 onder de WSW zouden vallen, in de bijstand is gekomen. Als deelnemers zo beperkt worden door hun gezondheid, is het de vraag of en hoe je hen als gemeente, als klantmanager, kunt begeleiden naar betaald of onbetaald werk. Deze vraag is mogelijk nog lastiger te beantwoorden als bijstandsgerechtigden lijken te berusten in hun situatie omdat zij vanwege gezondheidsbelemmeringen niet verwachten ooit te zullen uitstromen. Niet toevallig hoorden we dit argument het vaakst onder de oudere deelnemers. Een postbezorger van 59 is tevreden met het aantal uur dat hij werkt en zou niet anders willen. Hij werkt vier middagen in de week en loopt dan twee wijken. Dat is fysiek het hoogst haalbare voor hem, een extra dag zou te zwaar zijn met alle pakketjes die bezorgd moeten worden. Een andere deelnemer van 63, die drie dagen in de week bij een personenvervoersbedrijf werkt, kan naar eigen zeggen niet meer uren werken vanwege de zware werkomstandigheden. Hij zegt te maken te krijgen met agressiviteit van mensen op straat als hij klanten die slecht ter been zijn of in een rolstoel zitten, in en uit moet laten. Een vrouw van 62 die in de horeca werkt, kan niet lang staan vanwege reumatische klachten en is maximaal belast met vier uur werk per week.

Werkgevers en inkomstenverrekeningen Onder parttimers is, naast het hebben van gezondheidsproblemen en zorgtaken, een veelgehoord argument om niet meer uren te werken dat zij bij hun werkgever hiertoe niet de mogelijkheid krijgen. Ze werken bijvoorbeeld op oproepbasis of het werk kan maar een dagdeel gedaan worden. Zo licht een van de deelnemers toe dat zij inpakwerk verricht in een magazijn en niet fulltime kan werken omdat alleen in de ochtend orders worden ingepakt. Een specifieke belemmering voor deelnemers met wisselende inkomsten vormen de inkomstenverrekeningen bij werken in de bijstand. Een groot deel van de parttimers – rond de helft – worstelt daarmee vanwege nuluren en flexibele contracten. Inkomensconsulenten schatten vooraf het maandelijkse inkomen van parttimers in. Als blijkt dat inschattingen te hoog of te laag zijn, past de consulent dit vervolgens achteraf aan, met mogelijke verrekeningen tot gevolg. Een vrouw vertelt daarover: ‘En daar

Bos HvA - DRUK.indd 67

31/05/2023 10:51:49

68

Judith Elshout en Sandra Bos

beginnen de problemen. Daardoor heb ik elke maand weer zorgen over hoeveel ik die maand na de inkomstenverrekening overhoud en of ik kan rondkomen. Wisselende inkomsten zijn echt een battlefield zeg maar.’ Parttimers weten door het systeem van verrekening vaak niet hoeveel aanvullende bijstand ze per maand krijgen. Dit leidt tot gevoelens van onrust en onzekerheid over hun financiële situatie omdat, zoals iemand het uitdrukt, ‘elk bedrag telt’. Deze deelnemer voegt toe geen marge en buffer te hebben. Volgens diverse deelnemers worden er bovendien regelmatig fouten gemaakt met de inkomstenverrekeningen. Volgens een vrouw die zzp’er is en aanvullende bijstand ontvangt, is dit bij haar ook het geval en is het niet te volgen hoe die verrekening plaatsvindt: ‘Ik kan niet zwart op wit krijgen hoe dit gebeurt. De gemeente lijkt niet te begrijpen hoeveel stress dit veroorzaakt als je geen financiële speling hebt.’ Een ander vertelt dat hij weer een bericht kreeg dat hij gekort zou worden op zijn uitkering omdat hij iets niet goed ingevuld zou hebben. Dit is voor hem een grote bron van stress, want ‘ik kan niet met minder geld leven’. Menig deelnemer voelt zich niet gezien, gehoord en gewaardeerd en ervaart soms wantrouwen vanuit het systeem, door het in zijn of haar ogen vaak onterecht korten op de bijstand.

Zo vertelde een deelnemer dat ze het gevoel had expres gestraft te worden met een naar eigen zeggen onterechte terugvordering.

Welke interventies werken (mogelijk) voor wie? Parttimers en niet-werkenden delen een motivatie om te werken en zijn ook eensgezind in wat betaald werk voor hen oplevert. Daarnaast noemen zij dezelfde drempels die zij ondervinden op weg naar dat werk. Het is daarom zinvol om na te gaan hoe deze belemmeringen weggenomen kunnen worden. Hieronder bespreken we drie interventies die de kans op parttime werken in de bijstand vergroten.

Uren gefaseerd opbouwen Een eerste interventie die de kans op werken in de bijstand vergroot voor deelnemers die nog niet werken en dus nog niet kunnen bijverdienen, is de mogelijkheid om uren gefaseerd te kunnen opbouwen. De helft

Bos HvA - DRUK.indd 68

31/05/2023 10:51:49

Werken in de bijstand

69

van niet-werkende deelnemers blijkt immers gemotiveerd om een baan te vinden, en iets meer dan de helft zegt vanwege ziekte en/of arbeidsongeschiktheid niet te kunnen werken. De stap naar fulltime werk is voor de meesten naar eigen zeggen dan ook te groot, niet alleen vanwege gezondheidsklachten, maar ook omdat ze er al relatief lang tussenuit zijn, bijvoorbeeld vanwege de opvoeding van kleine kinderen. Ook spraken we met deelnemers die voor het eerst aan het werk willen, zoals een vrouw die scheidde van haar partner die kostwinner was. Met een kleinere aanstelling kunnen ze wennen aan de nieuwe situatie. Een deelnemer zegt te veel stress te voelen om meteen volledig aan de slag te gaan. Een ander wil stapje voor stapje opbouwen, want ‘niet iedereen kan zo snel schakelen of wennen aan een situatie’. Ook de uitkomsten van het kwantitatieve onderzoek bieden aanwijzingen dat de opbouw van uren, en het beginnen met een relatief laag aantal uren, uiteindelijk positieve gevolgen kan hebben. Deelnemers die zestien uur per week of meer werken, hebben namelijk twee tot drie keer zo veel kans om uit te stromen als deelnemers die niet of minder dan 16 uur werken.

Financieel belonen Een interventie die al succesvol is gebleken binnen het Amsterdamse experiment is de al eerdergenoemde regeling waardoor uitkeringsgerechtigden een deel van de inkomsten uit werk kunnen behouden. Deze bijverdienpremie is onder deelnemers de belangrijkste reden dat ze tevreden zijn over hun deelname aan het experiment. Dit geldt ook voor deelnemers die zelf geen premie ontvangen. Werken wordt volgens hen eindelijk beloond met dit financiële extraatje. Een vrouw die werkt, vertelt dat de premie haar zo motiveerde dat zij uiteindelijk na één jaar deelname aan het experiment uit de uitkering is gestroomd. Een ander: ‘Het was motiverend om naast de bijstand te gaan werken door de beloning die je ervoor terugkreeg, en prettig om hierdoor onderdeel van de maatschappij te blijven.’ Ook zou de premie volgens hen motiverend kunnen werken voor anderen. De premie motiveerde vooral omdat deze werd ervaren als blijk van waardering. Want, zoals een van de respondenten het uitlegt, ‘ook voor

Bos HvA - DRUK.indd 69

31/05/2023 10:51:49

70

Judith Elshout en Sandra Bos

het gevoel van eigenwaarde en zo, is het beter als je iets doet en wat terugkrijgt’. Een uitkering in ruil voor onbetaald werk, zoals vrijwilligerswerk, wordt niet ervaren als beloning voor werk (Elshout, 2016). Op een uitkering heb je namelijk recht en die ontvang je ook als je niet parttime werkt. De bijverdienpremie daarentegen verdienen mensen zélf. Het voelt volgens deelnemers vreemd en is weinig bevredigend als je helemaal niets overhoudt aan je werk. Werken voor niets zien zij als gratis werken. Het extra geld dat bijstandsgerechtigden ontvangen, geeft naast waardering ook rust en ruimte in hun vaak precaire financiële situatie. Ze ontvangen gemiddeld honderd euro per maand extra die ze in de eerste plaats besteden aan vaste lasten, achterstallige betalingen en de kinderen. Voor een aantal heeft de premie ook een preventieve functie. ‘Het extraatje is fijn, zonder de premie had ik wel schulden gemaakt denk ik’, vertelt een deelnemer. Ook werkt de premie daardoor stressverlagend. Een bijstandsgerechtigde vergelijkt de premie met een reddingsboei: ‘Het voelt alsof ik zwem in een grote zee en bijna ga verdrinken, maar er elke keer net op tijd een reddingsboei naar me wordt gegooid.’ De premie brengt met andere woorden verlichting onder deelnemers die onrust ervaren van het aan elkaar moeten knopen van de eindjes.

Gedurende het experiment geven deelnemers hun financiële situatie een onvoldoende (5,1 bij de nulmeting) tot een magere voldoende (5,9 bij de laatste meting). Het is dan ook niet verwonderlijk dat deelnemers met betaald werk en een bijverdienpremie bij de laatste meting hun inkomen een half punt meer geven dan mensen zonder werk. De bijverdienpremie geeft deelnemers meer bestaanszekerheid.

Meer zekerheid over bijverdiensten Om parttime werken voor bijstandsgerechtigden aantrekkelijker te maken en ze te laten profiteren van de mogelijkheid om bij te verdienen, is het belangrijk dat parttimers zo min mogelijk last hebben van wisselende inkomsten en daarmee gepaard gaande ingewikkelde inkomstenverrekeningen. Die leiden namelijk tot onrust en stress, met als gevolg dat ze naar eigen zeggen wel drie keer nadenken om (meer) werk aan te nemen. Zo kunnen ze wisselende inkomsten vermijden. Sommigen vertellen uit angst voor vorderingen zelfs gestopt te zijn met werken. Zo vermijden ze de administratieve rompslomp rond de

Bos HvA - DRUK.indd 70

31/05/2023 10:51:49

Werken in de bijstand

71

verrekeningen. ‘Het is makkelijker om in de bijstand te blijven dan zelf te gaan werken’, verklaart een betrokkene. Gezien het streven om zoveel mogelijk bijstandsgerechtigden richting arbeidsmarkt te krijgen, is deze vermijding een negatief effect van de inkomstenverrekening. De landelijke wet- en regelgeving rond het verrekenen van inkomsten werkt dus contraproductief. En dat is zonde, want parttime werken in de bijstand heeft, zoals we zagen, allerlei voordelen. Om de genoemde negatieve ervaringen te beperken, is een oplossing – en tevens onderdeel van de derde interventie – dat werkgevers parttimers zoveel mogelijk voor vaste uren aannemen en inzetten in plaats van hun nul-uren contracten aan te bieden. Dit zou ingewikkelde inkomstenverrekeningen voorkomen en bijstandsgerechtigden meer stabiliteit geven en minder stress bezorgen. Rond de helft van de parttimers die we hebben gesproken heeft een flexibel contract. Vaste contracten verminderen niet alleen de kans op baanverlies – in de coronatijd verloor 40% van de deelnemers met een flexibel contract zijn of haar baan, tegenover 8% van de deelnemers met een vast contract – maar leiden dus ook tot minder stress en onrust vanwege de inkomstenverrekeningen.

Naast het bieden van een vast aantal uren is het – en dit vormt het tweede onderdeel van deze interventie die de onzekerheid over het inkomen moet beperken – ook noodzakelijk het systeem van inkomstenverrekening zelf te vereenvoudigen. Geld reserveren om eventuele verrekeningen het hoofd te bieden is simpelweg voor de meeste bijstandsgerechtigden geen optie, omdat zij van dag tot dag en maand tot maand leven. Ze moeten zogezegd de eindjes aan elkaar knopen om überhaupt rond te komen. Wat deelnemers aan het experiment naar eigen zeggen perspectief zou bieden, is als de verrekeningen eenvoudiger, transparanter en controleerbaarder zouden worden. Een andere inregeling van dit proces zou wenselijk en ook mogelijk zijn (vgl. De Visser et al., 2021). Het zou daarnaast schelen als werkgevers de inkomsten van de parttimers doorgeven aan de consulent, in plaats van dat bijstandsgerechtigden dat zelf moeten doen.2

2.

Bos HvA - DRUK.indd 71

De problemen rond de inkomstenverrekening zijn bekend bij gemeenten en het rijk. In 2019 ging het project ‘Simpel switchen in de participatieketen’ van Divosa en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van start. Het doel van het initiatief is

31/05/2023 10:51:49

72

Judith Elshout en Sandra Bos

Parttime werk(en) als kans Het belang van werk als bron voor de eigenwaarde en identiteit is veelvuldig onderzocht en aangetoond (o.a. Van Echtelt, 2010; De Beer, 2001, 1999; Jahoda et al., 1933). Een rode draad in die studies is dat betaald werk een dominante norm in onze samenleving is en dat mensen naast een inkomen ook voldoening halen uit hun werk. Dat is voor de parttimers die wij spraken niet anders. Zij hebben het gevoel nuttig bezig te zijn en voelen zich daarvoor gewaardeerd. De bijverdienpremie draagt bij aan het gevoel van waardering, omdat ze ook iets krijgen voor hun inspanningen. De premie geeft bovendien wat financiële ruimte. Voor individuele deelnemers loont het dus om parttime te werken. Als meer bijstandsgerechtigden parttime werken, heeft dit voor de gemeente als geheel het voordeel dat er minder aan uitkeringen uitgegeven hoeft te worden én dat parttime werk mogelijk een opstap is naar meer werk en uitstroom. De uitstroom blijkt namelijk het grootst te zijn onder deelnemers die aan het begin van het experiment meer dan zestien uur per week betaald werk hebben. Deelnemers die meer dan 24 uur per week werken, hebben zelfs 74% kans om aan het einde van het experiment uitgestroomd te zijn naar werk. Van de mensen die niet werken bij aanvang van het experiment is 35% uitgestroomd bij de laatste meting.

Zowel voor bijstandsgerechtigden als voor de gemeente kan het dus lonen om parttime werken in bijstand te erkennen en waarderen als volwaardige manier van meedoen. Ook, en eigenlijk juist voor bijstandsgerechtigden die niet kunnen uitstromen vanwege hun gezondheid, die langdurig in de bijstand zitten en voor wie het pensioen in zicht is. Voor hen is er vaak niet meer perspectief dan parttime te (blijven) werken. Parttime werken is voor de betrokkenen een manier om naar vermogen mee te doen in de samenleving, en zich gezien en gewaardeerd te voelen.

om problemen rond het verrekenen van inkomsten aan te pakken en om de overgang van bijstand naar werk te versoepelen (uitstroom). Ook de gemeente Amsterdam zet zich in om de inkomstenverrekening te vereenvoudigen, zoals het zonder risico’s voor de burger geautomatiseerd verrekenen van (vaak standaard) inkomsten, en werkt aan een oplossing voor armoedeval van bijstandsgerechtigden die uitstromen en plots geen toeslagen, bijverdienpremie en minimaregelingen meer ontvangen.

Bos HvA - DRUK.indd 72

31/05/2023 10:51:49

Werken in de bijstand

73

Voor deelnemers voor wie parttime werk niet het eindstation hoeft te zijn, kunnen gemeenten waar mogelijk de overgang van een kleine naar een grote deeltijdbaan stimuleren, om financiële redenen en om de kans op uitstroom te vergroten. Om de voordelen van parttime werk duurzaam te maken, is het daarnaast belangrijk om aandacht te hebben voor de drie besproken interventies: het gefaseerd kunnen opbouwen van uren, de mogelijkheid te kunnen bijverdienen en het vereenvoudigen van de inkomstenverrekening. Wat die verrekening betreft, is transparantie belangrijk en moeten er correctiemechanismen zijn als blijkt dat betrokkenen onterecht nadeel ondervinden van de verrekening. Want als het streven is dat bijstandsgerechtigden waar mogelijk parttime gaan werken, is het belangrijk dat de betrokkenen het gevoel hebben dat de gemeente hen steunt en vertrouwt. Dan biedt het systeem van de bijstand werkelijk kansen, in plaats van dat het beperkend werkt.

Bos HvA - DRUK.indd 73

31/05/2023 10:51:49

Bos HvA - DRUK.indd 74

31/05/2023 10:51:49

Hoofdstuk 5

De waarde van niet-betaald werken Sandra Bos en Judith Elshout

Maatschappelijke participatie Uitgangspunt van de Participatiewet is meedoen in de samenleving en werken naar vermogen. De wet moet ervoor zorgen dat meer mensen werk vinden, ook mensen met een arbeidsbeperking (wetten.overheid, 2015). In het onderzoek naar begeleidingsvormen binnen de bijstand in Amsterdam, hebben we de ruim 800 deelnemers ook gevraagd naar hun niet-betaalde werkzaamheden: vrijwilligerswerk, mantelzorg en scholing. Hoewel onze doelgroep niet representatief is voor de gehele bijstandspopulatie in Amsterdam, geven de onderstaande bevindingen wel een beeld van de situatie waarin bijstandsgerechtigden zich bevinden. Op basis van de vier metingen in het onderzoek (zie hoofdstuk 2 voor de opzet en fasering van de metingen) constateren we dat ruim de helft van onze deelnemers een of meer langdurige ziekten, aandoeningen of handicaps heeft. En weer de helft van hen komt daardoor niet tot (betaald) werken. Anderen geven aan niet meer uren te werken dan ze al doen, omdat dat een te grote fysieke of mentale belasting geeft. Er is in onze samenleving dus een hoog percentage mensen dat als gevolg van fysieke of mentale belemmeringen nooit betaald werk zal verrichten of nooit voldoende uren kan werken om uit de uitkering te komen. Dit betekent niet dat ze zich niet willen inzetten in de maatschappij.

In sommige gevallen participeren ze al op een of andere manier, onbetaald. Meedoen naar vermogen kan immers ook het verrichten van vrijwilligerswerk en/of

Bos HvA - DRUK.indd 75

31/05/2023 10:51:49

76

Sandra Bos en Judith Elshout

mantelzorg betekenen. Soms naast een baan, maar in enkele gevallen ook in plaats van een (parttime) baan. Als stimulans om te (blijven) participeren, is het voor veruit de meeste bijstandsgerechtigden belangrijk perspectief te bieden op (meer) betaald of onbetaald werk of op scholing. In dit hoofdstuk komen drie vormen van onbetaalde (maatschappelijke) activiteit aan bod die door de ondervraagde bijstandsgerechtigden naast of in plaats van een betaalde baan worden verricht: vrijwilligerswerk, mantelzorg en scholing.

Vrijwilligerswerk Van de groep geïnterviewde bijstandsgerechtigden geeft 25% bij aanvang van het onderzoek (2018) aan vrijwilligerswerk te verrichten. Tijdens de coronapandemie is dit percentage gedaald naar 17%, omdat buurthuizen, scholen, sportclubs en andere vrijwilligerscentra hun deuren moesten sluiten. Na de pandemie pakten deelnemers het vrijwilligerswerk niet overal weer op. Deze blijvende afname kan ook samenhangen met de aantrekkende arbeidsmarkt, waardoor mensen hun vrijwilligerswerk verruilen voor een (parttime) baan. Uit onze cijfers blijkt echter dat ook werkende deelnemers vrijwilligerswerk blijven verrichten. Van de deelnemers die bij de laatste meting aangaven vrijwilligerswerk te doen, combineerde ruim een derde dit met een parttimebaan. Voor sommige bijstandsgerechtigden is vrijwilligerswerk een alternatief voor een betaalde baan, tijdelijk of soms permanent. Opvallend, maar niet geheel verrassend, is dat het aandeel vrijwilligers onder de deelnemers zonder betaald werk bijna twee keer zo hoog is als onder de parttime werkenden (resp. 36 en 19%). In het kader van het hoofddoel van het Amsterdamse Experiment met de Bijstand is het interessant om na te gaan of het voor de mate van vrijwilligerswerk uitmaakt welk soort begeleiding bijstandsontvangers krijgen.

Verrichten bijstandsontvangers die hetzij extra veel aandacht krijgen van klantmanagers, hetzij ruimte krijgen om zelf de regie over

Bos HvA - DRUK.indd 76

31/05/2023 10:51:49

De waarde van niet-betaald werken

77

hun activiteiten te nemen, vaker of minder vaak maatschappelijke activiteiten, zoals vrijwilligerswerk of mantelzorg? Het antwoord luidt nee. Aan het einde van het onderzoek (nameting) constateren we wel dat deelnemers aan de extra-aandachtgroep het minst vaak vrijwilligerswerk doen (14%) ten opzichte van de zelfregiegroep 19% en de vergelijkingsgroep 17%. Maar deze verschillen zijn niet significant. We vinden dus geen noemenswaardige verschillen tussen de deelnemers aan de drie experimentgroepen in hun deelname aan vrijwilligerswerk. Op de vraag aan de deelnemers waarom ze vrijwilligerswerk doen, antwoordt een derde (30%) van de deelnemers dat ze ‘wat te doen willen hebben’. Dit komt overeen met antwoorden die deelnemers gaven op de vraag waarom ze graag willen werken. ‘Bezig’ willen zijn en zich ‘nuttig’ voelen zijn belangrijke redenen. We zien dat deze latente functies van werk (Jahoda, 1982) terugkomen in motivaties om vrijwilligerswerk te doen. Een vijfde (20%) van de ondervraagden geeft aan vrijwilligerswerk te doen omdat ze ‘iets terug willen doen voor de samenleving’, vrijwillig als een vorm van wederkerigheid. Een ander motief om vrijwilliger te worden, zo blijkt uit de diepte-interviews, is de hoop dat het de kans op een baan verhoogt. Voor deze bijstandsgerechtigden is de weg naar betaald werk kennelijk lastig. Vrijwilligerswerk kan in hun ogen een eerste stap zijn.

Helaas zien klantmanagers slechts in uitzonderlijke gevallen dat vrijwilligerswerk leidt tot een betaalde baan. Ze raden hun bijstandsgerechtigden deze tussenstap dan ook zelden aan. Alleen in uitzonderlijke gevallen zien ze vrijwilligerswerk als essentiële tussenfase, bijvoorbeeld om de taal beter te leren, werkervaring op te doen of om arbeidsfit te blijven. Na maximaal een jaar moeten klanten het nodige geleerd hebben en is het tijd voor de volgende stap. Klantmanagers zien regelmatig dat van oorsprong betaald werk als vrijwilligerswerk wordt aangeboden. Een klantmanager gaat in die gevallen soms praten met een werkgever om van het vrijwilligerswerk een leerstage te maken of om te kijken of het toch niet betaald kan worden. Bijstandsgerechtigden die geen betaalde parttimebaan hebben, geven vaak aan blij te zijn met hun vrijwilligerswerk. Ze worden namelijk ergens verwacht, leveren een waardevolle bijdrage aan de samenleving en hebben niet de stress van de inkomstenverrekening, nul-urencontracten

Bos HvA - DRUK.indd 77

31/05/2023 10:51:49

78

Sandra Bos en Judith Elshout

en mogelijk ontslag. Vanwege deze pluspunten begrijpen sommige klantmanagers de voorkeur voor vrijwilligerswerk bij de bijstandsgerechtigden. Met vrijwilligerswerk hebben ze ‘het gezeik van de verrekening’ van inkomsten niet. Bovendien vinden ze het werk vaak interessanter en is de arbeidsovereenkomst duurzamer dan bij betaald werk: ‘Als ik weet dat ik ergens kom en daar kan blijven, en niet na een maand weer weg moet. Je wilt een beetje stabiliteit hebben, ook op de langere termijn.’ Tot slot is er binnen de samenleving veel vraag naar ‘gratis’ arbeidskrachten, hetgeen mensen stimuleert om zich als vrijwilliger aan te melden: ‘Vaak met ouderen, of met gehandicapten. Ook in ziekenhuizen, om mensen heen en weer te brengen. Dat vind ik allemaal niet erg, geen probleem.’ De vraag om wat voor vrijwilligerswerk het gaat, levert een rijk palet aan activiteiten op, variërend van Nederlands leren aan asielzoekers, ondersteuning bieden in bibliotheken en verzorgingstehuizen, boodschappen doen voor oudere mensen tot Koranles doceren in de moskee en vrijwilliger zijn in een kringloopwinkel. Kortom, allerlei sectoren waar extra capaciteit vaak hard nodig is.

Mantelzorg Behalve als vrijwilliger zijn sommige deelnemers (ook) actief als mantelzorger. Aan het begin van het onderzoek verrichtte 20% bijstandsgerechtigden mantelzorg. Aan het eind van het onderzoek (nameting) is dat nog 15%.1 Het aandeel mantelzorgers nam, net als bij vrijwilligerswerk, tijdens de coronacrisis af en herstelde zich niet na de crisis. Ruim een derde van de mantelzorgers in ons onderzoek geeft de zorg aan ouders. Een gelijk aandeel zorgt voor kind of partner. In sommige gevallen is de zorgtaak zo groot dat het een reden is dat mensen niet (meer uren) kunnen werken. Evenals bij vrijwilligerswerk hebben we onderzocht of er onderscheid is tussen de drie conditiegroepen met betrekking tot het verlenen van 1.

Bos HvA - DRUK.indd 78

Het percentage mantelzorgers in Amsterdam bedroeg in 2020 9% (Staat van de Stad 20202021, O&S).

31/05/2023 10:51:49

De waarde van niet-betaald werken

79

mantelzorg. Gedurende het hele onderzoek blijft het aandeel in alle drie groepen vrijwel gelijk met kleine onderlinge verschillen, maar deze zijn niet significant. Zo verleende aan het begin van het experiment 16% van de extra-aandachtgroep mantelzorg (15% aan het einde), 20% van de zelfregiegroep (22% aan het einde) en 25% van de vergelijkingsgroep (21% aan het einde). De begeleidingsconditie heeft dus geen invloed op het wel of niet verlenen van mantelzorg aan een naaste, hetgeen gezien het type onbetaalde, onderlinge zorg geen verbazing wekt. Zestien tot twintig procent mantelzorgers is een vrij hoog percentage, zeker gezien het feit dat bijstandsgerechtigden tot voor kort zonder toestemming geen mantelzorg mochten verlenen. Dit kon namelijk gezien worden als ‘op loon te waarderen arbeid’, met als gevolg dat bijstand ontvangende mantelzorgers een korting op hun uitkering kregen. Daarnaast kon het gebruik van een rekening van een hulpbehoevende door een bijstandsgerechtigde die mantelzorg verleent, gevolgen hebben voor het recht op bijstand. Dit lijkt nu verleden tijd. In een brief aan de Kamer schrijft minister Schouten (Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen) in november 2022 dat ze de balans in de Participatiewet terug wil brengen (Kamerbrief, 2022).

Dit wil ze onder andere doen door vast te leggen dat een bijstandsgerechtigde de gemeente niet meer om toestemming hoeft te vragen om te mantelzorgen. Het is hiermee geen ‘op loon te waarderen arbeid’ meer. Ook mag bij een gezamenlijke bankrekening de uitkering niet (meer) direct worden gekort. Voor veel deelnemers aan het experiment waren de eerdere beperkende maatregelen onbekend of werden ze genegeerd. Een op de vijf deelnemers verleende immers mantelzorg en leverde hiermee een maatschappelijke bijdrage.

Scholing als opmaat De arbeidsmarkt is constant in ontwikkeling en vraagt om steeds meer specialistische kennis en vaardigheden, waaraan een deel van de bijstandsgerechtigden moeilijk kan voldoen. Van de onderzoeksgroep heeft 19% alleen basisschoolonderwijs genoten. Landelijk blijkt 60% van de ­bijstandsgerechtigden geen startkwalificatie te hebben (Kremer & Van der Meer, 2020). Van de deelnemers uit ons onderzoek komt 59% uit een

Bos HvA - DRUK.indd 79

31/05/2023 10:51:49

80

Sandra Bos en Judith Elshout

land waar Nederlands niet de voertaal is, wat in sommige gevallen zorgt voor een matige beheersing van de Nederlandse taal. Om deze achterstanden in taal en opleiding te reduceren en kansen op (on)betaald werk te vergroten, is scholing van groot belang. De afgelopen jaren is er echter flink bezuinigd op het activeringsbudget (Kremer & Van der Meer, 2020). Uit ons onderzoek blijkt dat meer dan de helft van de deelnemende bijstandsgerechtigden (51%) aan scholing wil doen, maar slechts een beperkt aantal (12%) hier ook daadwerkelijk mee bezig is. Van alle deelnemers die een scholingstraject volgen, doet ruim twee derde dat gericht op het vinden van werk (68%). Meer dan de helft van degenen in opleiding is op eigen initiatief aan een training of cursus begonnen, een vijfde op aanraden van zijn of haar klantmanager en een tiende op advies van de werkgever. Dat ruim de helft van de ondervraagden graag een opleiding of cursus wil volgen, past bij het idee van de niet-werkende bijstandsgerechtigden dat scholing de kans op werk kan vergroten. Bij de laatste meting noemde een kwart ‘opleiding’ als mogelijkheid om het arbeidsperspectief te vergroten. Op de vraag wat voor type scholing de bijstandsgerechtigden willen volgen, krijgen we hele basale antwoorden, gericht op het vergroten van hun kansen op arbeidsparticipatie.

Meest genoemde antwoord was een taalcursus, voornamelijk Nederlandse les. Op de tweede plaats kwamen allerlei opleidingen in de zorg, waarbij de respondenten vaak precies aangaven met welke doelgroep ze wilden werken en op welk niveau ze konden instappen. Op de derde plek stond de wens om een speciaal rijbewijs te halen, om zo vrachtwagen- of buschauffeur te worden. Ondanks de verwachting dat scholing ondersteunend kan zijn aan arbeidsparticipatie, geeft bijna de helft van de deelnemers aan geen opleiding te willen volgen. Ze zeggen hier geen tijd, energie of interesse voor te hebben. Sommigen noemen specifiek fysieke of mentale belemmeringen die het volgen van een opleiding onmogelijk maken. Anderen halen aan dat de gewenste opleiding niet vergoed wordt, waardoor het een onhaalbaar iets wordt. Ook in de diepte-interviews met bijstandsgerechtigden en klantmanagers krijgen we terug dat financiering een

Bos HvA - DRUK.indd 80

31/05/2023 10:51:49

De waarde van niet-betaald werken

81

groot obstakel is. Zelf hebben de bijstandsgerechtigden niet het geld voor een opleiding. Ze zijn dus volledig afhankelijk van de gemeente of hun werkgever. Het percentage van 12% dat daadwerkelijk scholing volgt, zou dus flink kunnen stijgen, mits er aan een aantal voorwaarden kan worden voldaan, waaronder een ruimer en meer vraaggericht aanbod van scholingstrajecten en een ruimer budget. Ook de klantmanagers zien graag een verruiming van het scholingsaanbod en -budget. Ze benadrukken vrij unaniem dat het binnen het huidige systeem moeilijk is een passend aanbod te doen aan bijstandsgerechtigden. ‘Ik zou graag willen dat de mogelijkheden tot scholing veel groter zouden zijn. Ik vind dat ik me vaak wel in bochten moet wringen om iets gedaan te krijgen.’ Wat ontbreekt, is een toegankelijk, compleet aanbod van alle trainingen en opleidingen. Het huidige aanbod vanuit de gemeente sluit volgens klantmanagers niet altijd aan bij de wensen en behoeften van de bijstandsgerechtigden, het is sterk aanbodgericht in plaats van vraaggericht. En een ruimer budget is meer dan welkom. Een klantmanager stelt voor: “Als klanten hun rijbewijs mogen halen, vergroot dat voor velen de kans op werk en hoeven zij dus minder lang een uitkering te genieten.

Bovendien kost een rijbewijs niet meer dan een gemiddeld traject waarop klanten geplaatst kunnen worden.” Een andere klantmanager oppert een scholingsbudget voor elke bijstandsgerechtigde van circa 1.000 euro per jaar. Voor de klantmanagers vereist het aanvragen van scholing veel voorbereiding en doorzettingsvermogen, want ze moeten eerst een passende opleiding vinden, de bijstandsgerechtigde (blijvend) motiveren, voldoende financiering organiseren en ten slotte ook nog een baangarantie van de (toekomstige) werkgever regelen. Deze voorwaarden werpen hoge drempels op. Desondanks oppert een klantmanager dat er veel meer geïnvesteerd moet worden in scholing, vooral om duurzame participatie en uitstroom te bewerkstelligen. Dit vraagt om langetermijndenken, terwijl nu vaak de korte termijn – klanten snel in een (tijdelijke) baan ‘duwen’ – prevaleert. ‘Liever even twee jaar in de bijstand met scholing

Bos HvA - DRUK.indd 81

31/05/2023 10:51:49

82

Sandra Bos en Judith Elshout

en daarna duurzaam eruit, dan kortetermijndenken en snel eruit’, geeft een klantmanager aan. Een andere klantmanager geeft een voorbeeld: “[Een bijstandsgerechtigde] had een uitkering bij ons, had geen werk, en die opleiding kostte volgens mij een paar duizend euro. Ik weet het niet meer precies, 1000 of 1500 euro. Dan heb je natuurlijk een probleem, want die man heeft zelf geen geld om die opleiding te betalen. Hij wil het wel graag, want als hij de opleiding afrondt, heeft hij weer kans op werk en gaat hij weg bij de gemeente. Dat is dan wel een gunstig traject, als je het bekijkt: één keer een investering. Het bedrijf waar hij opleiding deed, stelde ook garant dat hij daarna kon blijven werken met een contract.” Bij parttime werkende bijstandsgerechtigden speelt ook de werkgever een rol in het scholingstraject. Alleen bij werknemers met flexibele en nul-urencontracten, bijvoorbeeld in de zorg en beveiliging, is scholing vaak geen standaardgegeven. Het feit dat velen juist in deze branches werken met dit type contracten verklaart misschien dat slechts 11% van degenen die momenteel een opleiding volgen, dit op advies van zijn of haar werkgever doet. Tot slot pleit een aantal klantmanagers voor beter, intensiever taalonderwijs, bijvoorbeeld door bijstandsgerechtigden stages aan te bieden waar zij op de werkplek meteen de taal oppikken.

Onvoldoende kennis van de Nederlandse taal is volgens klantmanagers een groot obstakel op weg naar werk. Dit sluit aan bij de opleidingswensen van de deelnemers, ze willen gedegen taallessen en niet slechts een paar uur per week les vanuit een buurthuis. Eerder onderzoek naar ervaringen van langdurig werkloze vrouwen met een niet-westerse migratieachtergrond laat zien dat het geringe aantal uur taalles per week in buurthuizen en bij welzijnsinstellingen tot frustraties leidde (Elshout, 2016). Deze vrouwen zagen, net als de klantmanagers die wij spraken, niet in hoe hun Nederlands op die manier zou kunnen verbeteren. Ook Kremer en Van der Meer (2020) menen dat bijstandsgerechtigden, die nu vaak verwezen worden naar een taalcursus in een buurthuis, gebaat zijn bij intensieve, kwalitatief goed aangeschreven taaltrajecten om de kans op (on)betaalde arbeid

Bos HvA - DRUK.indd 82

31/05/2023 10:51:49

De waarde van niet-betaald werken

83

duurzaam te vergroten. Inmiddels is er in Amsterdam de ambitie om meer bijstandsgerechtigden kans op werk te bieden door ‘inzetten om het profiel van bijstandsgerechtigden op de arbeidsmarkt te versterken door middel van om- en bijscholing’ (Gemeente Amsterdam, 2022).

Onbetaald, niet onbemind In dit hoofdstuk is gekeken naar onbetaalde maatschappelijke activiteiten die bijstandsgerechtigden verrichten binnen de Amsterdamse samenleving. Vanuit het perspectief van meedoen in de maatschappij leveren bijstandsgerechtigden een belangrijke bijdrage als vrijwilliger of mantelzorger. Dit is niet alleen goed voor de ontvanger, vanwege de tijd, zorg en aandacht die deze ontvangt, maar ook voor de vrijwilliger zelf. Ondanks het feit dat vrijwilligerswerk niet direct leidt tot betaald werk, biedt het bijstandsgerechtigden een dagritme en werkervaring, en draagt het bij aan hun eigenwaarde en gevoel betekenisvol bezig te zijn. Voor sommigen is het een tussenstap, voor anderen het hoogst haalbare. Daarom kan de vraag gesteld worden of ook deze onbetaalde maatschappelijke inzet op (meer) waarde moet worden erkend (vgl. Berger, 2022). Dit betekent waardering voor mensen voor wie betaald werk (voorlopig) een stap te ver is en voor wie vrijwilligerswerk en/of mantelzorg ontwikkeling, veiligheid, werkplezier en stabiliteit betekenen. Tot voor kort was het verlenen van mantelzorg niet zonder meer toegestaan voor mensen in de bijstand. Door nieuwe voorgenomen wetgeving ligt dit inmiddels anders.

Los van juridische kaders, zou erkenning van de bijdrage die mantelzorg levert aan de participatiesamenleving en het sociale fundament in de stad een belangrijke stap zijn, evenals het zoeken naar manieren om dit mogelijk te maken in combinatie met betaalde werkzaamheden. Ten behoeve van eigen ontwikkeling en verhoogde kansen op arbeidsparticipatie verricht 12% van de onderzoeksgroep momenteel een opleiding of cursus. Terwijl de helft van de deelnemers aan het onderzoek zegt scholing te willen volgen en hier gezien hun taalachterstand en ontbrekende startkwalificaties baat bij kan hebben. De wil onder de

Bos HvA - DRUK.indd 83

31/05/2023 10:51:49

84

Sandra Bos en Judith Elshout

bijstandsgerechtigden lijkt aanwezig te zijn, nu de investeringen nog om deze mensen kansen te bieden zich (verder) te ontwikkelen, mee te doen in de samenleving en duurzaam aan de slag te gaan.

Bos HvA - DRUK.indd 84

31/05/2023 10:51:49

Hoofdstuk 6

Welbevinden onder druk Judith Elshout en Mathieu Portielje

Ervaren welbevinden Wie moet leven van een bijstandsuitkering heeft het financieel gezien niet makkelijk. De precaire situatie waarin betrokkenen zitten, kan grote invloed hebben op hun welbevinden, oftewel: op hun tevredenheid over het leven (Layard, 2005; Veenhoven, 2002, in Van Echtelt, 2011). Los van beperkte financiële middelen kunnen ook andere factoren een rol spelen, zoals het gevoel niet ‘echt’ mee te doen in de samenleving, de ervaren ­gezondheid, het ontbreken van een perspectief en zorgen over de toekomst. Tijdens het Amsterdams Experiment met de Bijstand deden we onder andere kwantitatief onderzoek naar gevolgen van verschillende begeleidingscondities voor het subjectieve welbevinden van deelnemers. We vroegen bijstandsgerechtigden hoe zij oordeelden over hun gezondheid en welzijn/welbevinden (beide termen werden in het onderzoek gehanteerd). Daarbij ging het ook om vragen of zij langdurige gezondheidsklachten hadden, of die hun dagelijkse bezigheden belemmerden en in welke mate de coronacrisis en bijbehorende maatregelen gevolgen hadden voor hoe zij zich voelden. Uit eerder onderzoek naar tevredenheid van werkenden, werklozen en arbeidsongeschikten weten we dat gezondheid een rol speelt in de mate waarin mensen tevreden zijn over het leven (Van Echtelt, 2011).

Een slechtere gezondheid van mensen die niet werken ten opzichte van mensen die betaald werken, blijkt deels een verklaring voor waarom werklozen en arbeidsongeschikten

Bos HvA - DRUK.indd 85

31/05/2023 10:51:49

86

Judith Elshout en Mathieu Portielje

minder tevreden zijn met het leven dan werkenden (Van Echtelt, 2011). Gezondheid en welbevinden zijn dus aan elkaar gerelateerde begrippen. Door de onderzoeksopzet met verschillende metingen door de tijd (zie hoofdstuk 2 voor de opzet en fasering van de metingen) konden we nagaan in hoeverre een bepaalde vorm van begeleiding invloed had op het welbevinden. Het geven van extra aandacht of zelfregie door de klantmanager had geen significant effect op het ervaren welbevinden. (Wel spelen de begeleidingscondities een rol in hoe bijstandsgerechtigden hun begeleiding ervaren, zie hiervoor hoofdstuk 3). Al vonden we in het kwantitatieve onderzoek geen effect, het welbevinden is voor veel betrokkenen wel problematisch. In de diepte-interviews die we naast de enquêtes afnamen, kwam vaak ter sprake dat de eigenwaarde en het welbevinden van de deelnemers onder druk stonden. De gepresenteerde bevindingen in dit hoofdstuk zijn dan ook hoofdzakelijk gebaseerd op het kwalitatieve onderzoek, met soms verwijzing naar uitkomsten uit het kwantitatieve onderzoek. Hieronder gaan we in op de verschillende factoren die een negatieve invloed hebben op het welbevinden van bijstandsgerechtigden en hoe zij daarmee omgaan. Ten slotte bespreken we op grond van onze bevindingen welke mogelijkheden wij zien voor beleid.

Factoren met negatieve invloed op welbevinden Gezondheid en financiële situatie Uit de kwantitatieve analyse blijkt dat de waardering van eigen gezondheid in belangrijke mate de beoordeling van welzijn beïnvloedt. Lage scores voor ervaren gezondheid leiden tot lage scores voor het welbevinden. Veel deelnemers zeggen gezondheidsbelemmeringen te ervaren in hun dagelijkse leven en in het zoeken naar of uitoefenen van werk. Ruim de helft van de betrokkenen zegt last te hebben van een of meerdere langdurige (chronische) ziekten, aandoeningen of handicaps. Meer dan vier op de vijf van hen zeggen hierdoor te worden belemmerd in de dagelijkse gang van zaken. Ondanks het gegeven dat in onze onderzoeksgroep relatief veel parttime werkenden zaten – die in ieder geval een

Bos HvA - DRUK.indd 86

31/05/2023 10:51:49

Welbevinden onder druk

87

paar uur per week betaald konden werken – geeft dus een grote groep aan te kampen met gezondheidsklachten. Van de deelnemers die niet parttime werken, zegt de helft dat niet te doen vanwege ziekte en/of arbeidsongeschiktheid. Niet alleen de kwaliteit van leven maar ook hun geschiktheid voor betaald werken wordt, zo ervaren zij, negatief beïnvloed door hun als slecht ervaren gezondheid. Net als de waardering van hun gezondheid speelt ook de financiële situatie een belangrijke rol in hoe deelnemers hun welzijn beoordelen. In de bijstand zitten, betekent voor de meeste bijstandsgerechtigden dat zij moeilijk rond kunnen komen. Gedurende het hele onderzoek gaven zij hun financiële situatie een onvoldoende tot een magere voldoende. Zorgen om financiën komen sterk tot uiting als bijstandsgerechtigden te maken hebben met inkomstenverrekeningen vanwege parttime werk. Maandelijkse verrekeningen en herberekeningen leiden vaak tot veel stress en onrust (zie ook hoofdstuk 4). Deze zorgen hebben gevolgen voor het ervaren welbevinden van de betrokkenen. Zij kunnen doorgaans financiële tegenslagen niet dragen, omdat hun inkomen rond het sociaal minimum schommelt.

Impact van de coronacrisis Naast zorgen over gezondheid en geld had ook de coronapandemie die in Nederland uitbrak in maart 2020, een negatieve impact op het welbevinden van de deelnemers aan het experiment. De coronamaatregelen en -beperkingen trokken een wissel op deelnemers met en zonder parttime werk (vgl. Elshout en Ballafkih, 2022). 96% van de respondenten bevestigt dat corona een negatieve invloed heeft op hun gevoel, een heel hoog percentage dus. Ze geven aan vooral last te hebben van stemmingsklachten, ze voelen zich angstig en onzeker. Regelmatig horen we van deelnemers die parttime werken dat zij bang zijn om besmet te raken vanwege hun kwetsbare gezondheid. Parttime werkende deelnemers ervoeren spanningen en stress op de werkvloer vanwege de coronamaatregelen. Voor deze groep, onder meer zorg- en productiemedewerkers en beveiligers, was thuiswerken doorgaans geen optie. Anderen vertelden dat hun contract niet werd verlengd, wat zorgde voor veel onzekerheid en ellende. Uit de kwantitatieve analyse

Bos HvA - DRUK.indd 87

31/05/2023 10:51:49

88

Judith Elshout en Mathieu Portielje

blijkt dat het werk van ruim de helft van de parttimers is veranderd door de coronacrisis. Zo is bijvoorbeeld het aantal werkuren gereduceerd of is hun werk zelfs helemaal gestopt. Onder deelnemers die niet werkten nam in coronatijd de hoop op werk sterk af. Dit zal niemand verbazen. Slechts 12% van de niet-werkenden achtte in coronatijd de kans op werk groter dan twaalf maanden voordien, terwijl bij de eerste meting 35% van de deelnemers deze verwachting had. Bij de laatste meting was het percentage juist weer hoger, zelfs 39%. Opvallend is dat deelnemers aan de extra-aandachtgroep het minst positief waren over de verandering van hun kans op werk in coronatijd en bij de nameting. Dit heeft er mogelijk mee te maken dat zij geen extra aandacht meer kregen in die perioden. Tijdens de pandemie waren fysieke afspraken niet mogelijk en ten tijde van de nameting gold de conditie van extra aandacht niet meer. Dat bij de laatste meting weer een hoger percentage van de deelnemers de kans op werk hoger inschatte dan twaalf maanden ervoor, is gezien de (toen en nu) heersende krapte op de arbeidsmarkt goed te begrijpen. Er zijn veel vacatures en dat zien we terug in de hoop die bijstandsgerechtigden hebben om werk te vinden. De negatieve impact van de coronacrisis op hun gemoedstoestand zien we in de laatste meting niet meer terug.

De ‘plicht’ tot werk De druk van een (vermeende) plicht tot werk is nog een factor die een negatieve invloed heeft op het welbevinden van de ondervraagde bijstandsgerechtigden. Geregeld horen we dat deelnemers er emotioneel moeite mee hebben als ze geen baan hebben en afhankelijk zijn van bijstand. Zo zegt een deelnemer zich vanwege de aanvullende bijstand die hij ontvangt een beetje een profiteur te voelen. Het ontvangen van een uitkering vinden sommigen, vanwege het zichzelf toegekende arbeidsethos, ongemakkelijk: ‘Ik heb twee handen, twee voeten en kan gewoon werken. Er zijn mensen met hele grote problemen en dan begrijp ik dat je een uitkering krijgt. Ik kan werken.’ Deze respondent maakt nadrukkelijk onderscheid tussen mensen die een uitkering zouden verdienen omdat ze grote problemen hebben en zichzelf. Zij kán werken waardoor zij het gevoel heeft eigenlijk geen recht te hebben op een uitkering.

Bos HvA - DRUK.indd 88

31/05/2023 10:51:49

Welbevinden onder druk

89

Sommige deelnemers voelen de druk om te werken nu extra vanwege de krapte op de arbeidsmarkt: ‘Ik merk bijvoorbeeld, nu er gewoon zoveel vacatures zijn, dat ik een beetje de plicht voel om te werken, omdat ik zoiets heb: we moeten ook met z’n allen kijken hoe we de boel draaiende houden.’ Deze deelnemers identificeren zich met de werkenden in de samenleving, voelen ook dat ze het potentieel hebben om te werken en zijn, zoals iemand het omschrijft, ‘door omstandigheden’ in de bijstand gekomen. Het door meerdere deelnemers ervaren plichtsgevoel komt voor een belangrijk deel voort uit wat ze in hun omgeving opvangen over bijstandsgerechtigden of wat anderen naar hun idee zouden denken. Dit heeft gevolgen voor hoe ze naar zichzelf kijken als bijstandsgerechtigde. Sommige deelnemers ervaren concrete druk vanwege die (vermeende) opvattingen en verwachtingen van familie en vrienden. Een man merkt aan zijn moeder dat ze hem pusht. Iemand anders zegt dat zijn familie van de generatie is dat het onmogelijk was dat je ‘niks’ deed. Zij vinden het belangrijk dat hij ‘iets’ doet. Een jonge vrouw vertelt dat je toch lager wordt aangekeken ‘door de maatschappij’ als je niet werkt, als je niets doet. Haar zelfbeeld spoort niet met waar ze nu staat en deze incongruentie legt druk op haar zelfrespect (vgl. Elshout, 2016) wat weer gevolgen heeft voor haar sociale leven.

Zo is ze bijvoorbeeld maar weinig aan het daten. Voor haar gevoel is de kloof tussen haar en potentiële partners te groot. Ze vertelt over een date aan wie ze eerlijk vertelde dat ze geen werk had: ‘[Ik zag] meteen iets gebeuren bij die persoon. […] En dan denk ik: je veroordeelt me, terwijl je mijn verhaal niet kent.’ Een date die daarop volgde vertelde ze daarom dat ze kinderjeugdcoach was, wat niet helemaal gelogen was, vond ze, want ze staat ingeschreven bij de Kamer van Koophandel. Haar creatieve invulling van de werkelijkheid was voor haar een manier om de incongruentie te reduceren tussen het niet hebben van werk en de zelfopgelegde verwachting dat ze werk zou moeten hebben.

Gevolgen van niet ‘echt’ meedoen Naast dat deelnemers zich ervoor schamen dat zij niet kunnen voldoen aan de plicht van werk zien we hen worstelen met het ontbreken

Bos HvA - DRUK.indd 89

31/05/2023 10:51:49

90

Judith Elshout en Mathieu Portielje

van ‘bijvangsten’ van werk. Werk biedt namelijk een doel om naartoe te werken, zorgt voor sociale contacten, structureert de dagen en draagt bij aan een gevoel van onafhankelijkheid, de zogeheten latente functies van werk (Jahoda,1982). Bijstandsgerechtigden worstelen met het ontbreken van deze bijvangsten van werk. Zo zegt een deelnemer stress te ervaren door het ontbreken van een dagelijks werkritme: ‘Het is nu heel lang zitten en het is elke dag hetzelfde verhaal. […] Zo lang binnen zitten geeft alleen maar extra druk en die geeft weer extra stress.’ Ook hoorden we van deelnemers dat ze ‘niets’ te vertellen hebben aan een partner als zij thuiskomen, of aan kennissen en vrienden die wel werken. Zo vertelde iemand dat ze zich schaamt om te moeten zeggen dat ze geen werk heeft als daarnaar wordt gevraagd: ‘Ik excuseer me elke keer.’ Vrijwilligerswerk kan, net als betaald werk, de dag structureren en voldoening brengen, omdat je een nuttige bijdrage levert. Desondanks heeft het volgens bijstandsgerechtigden niet dezelfde waarde als betaald werk (vgl. Elshout, 2016). Het geeft deelnemers immers niet de onafhankelijkheid waarnaar zij op zoek zijn, omdat het geen geld oplevert en ze nog steeds afhankelijk zijn van een uitkering.

Een respondent vertelt over een onbetaalde werkstage bij de belastingdienst: ‘Je doet het al zo lang en op de werkvloer maak je het wel eens mee, bij vrijwilligerswerk of ander werk, dat je toch in een bepaald hokje wordt gestopt. Je bent toch een DWI’er [red. Dienst Werk en Inkomen, voorloper van directie Werk, Participatie en Inkomen].’ Ze merkt dat ze niet als een volwaardige werknemer wordt gezien door andere collega’s die wel betaald worden voor het werk. ‘Daarom ben ik nu die trajecten een beetje beu en die stages en dat vrijwilligerswerk’, zegt ze.

Hoe deelnemers hoop houden Sommige bijstandsgerechtigden die we spraken, ontlenen eigenwaarde aan het gegeven dat ze parttime werken en daarmee hun steentje bijdragen aan de samenleving. Anderen beschermen en bestendigen hun zelfrespect door zichzelf te vergelijken met mensen die naar hun idee minder hun best doen om hun situatie te verbeteren (vgl. Ypeij et al., 2002). Zo vergelijken parttime werkenden zich bijvoorbeeld met

Bos HvA - DRUK.indd 90

31/05/2023 10:51:49

Welbevinden onder druk

91

bijstandsgerechtigden die niet werken. De eerder geciteerde deelnemer die parttime werkt en zich een beetje een profiteur voelt, relativeert die constatering ook door te benadrukken dat er ‘ook bepaalde lui zijn die helemaal niks doen en die daar best toe in staat zijn’. Enerzijds heeft hij last van het vermeende stigma en de dwingende norm van werk, maar hij onderscheidt zich anderzijds actief van mensen die naar zijn idee echt niks doen. Opvallend is dat een deel van de deelnemers, ondanks het feit dat zij al minimaal vier jaar in de bijstand zitten (de duur van het experiment), hoop houden een baan te vinden en ook blijven dromen over de toekomst, hoe moeilijk zij hun situatie soms ook ervaren. Uit de laatste meting blijkt dat zelfs 40% van de niet-werkenden positief tot zeer positief gestemd is over de kans om binnen een jaar werk te vinden. Er zit een enorme veerkracht in de meeste mensen. Op de vraag waar ze over vijf jaar denken te staan, vertellen ze bijvoorbeeld dat ze dromen de stad ontvlucht te zijn en in een ander land te wonen. Een deelnemer wil een boerderij beginnen in Suriname, een ander een huisje in Frankrijk kopen. Anderen zoeken het dichterbij huis en dromen van een (andere) baan en hopen een opleiding behaald te hebben om ander werk te kunnen doen of een eigen praktijk te beginnen.

Ook hopen sommigen stappen gemaakt te hebben in hun carrière, zoals een respondent die leidinggevende wil worden bij het beveiligingsbedrijf waar hij werkt. We zagen in eerder onderzoek dat de moed erin houden en dromen over de toekomst een manier is om met een soms uitzichtloze situatie als werkzoekende om te gaan (Elshout, 2016). Deze strategie bleek werkzoekenden te helpen om hun maatschappelijke positie niet als gegeven te zien, maar als dynamisch. Dat is voor de bijstandsgerechtigden die wij hebben gesproken niet anders.

Mogelijkheden scheppen en kansen waarmaken Aan het begin van dit hoofdstuk stelden we dat het geven van extra aandacht of zelfregie door de klantmanager geen significant effect heeft op het welbevinden. Daarentegen hebben factoren als gezondheidsbelemmeringen, financiële onzekerheid en vermeende vooroordelen over het niet hebben van werk juist een grote impact op het welbevinden van

Bos HvA - DRUK.indd 91

31/05/2023 10:51:49

92

Judith Elshout en Mathieu Portielje

bijstandsgerechtigden. Deelnemers worstelen met hun welbevinden als gevolg van het ontbreken van werk. Zij doen voor hun gevoel namelijk pas ‘echt’ mee als zij betaald werken. Werk is ook voor bijstandsgerechtigden die wij spraken een belangrijke norm waaraan zij willen voldoen. Dat ruim de helft van de deelnemers zegt te kampen met gezondheidsklachten en daardoor mogelijk nooit volledig uitstroomt, is een gegeven waar niet zomaar een oplossing voor te vinden is. Wel roept dit de vraag op of het daarom loont om parttime werk te stimuleren en te erkennen en waarderen als een volwaardige manier van meedoen. Dit zou ervoor kunnen zorgen dat bijstandsgerechtigden met gezondheidsklachten ook en meer kunnen participeren op de arbeidsmarkt. Klantmanagers kunnen inzetten op parttime werk wanneer zij constateren dat bijstandsgerechtigden vanwege hun gezondheid niet fulltime kunnen werken, maar wel geschikt zijn voor deeltijdwerk variërend van 4 tot 20 uur. Het kan bijstandsgerechtigden met gezondheidsklachten helpen als werkgevers hun meer zeggenschap geven over hoe zijn hun werktijden willen en kunnen invullen. Voor bijstandsgerechtigden die (momenteel) niet betaald kunnen werken, kan het lonen om hun de mogelijkheid te geven onbetaald werk te laten verrichten.

In hoofdstuk 5 lazen we dat vrijwilligerswerk ze het gevoel geeft nuttig bezig te zijn, het structureert de dag en ze doen er sociale contacten op. Door deelname aan vrijwilligerswerk kunnen bijstandsgerechtigden zich onderdeel voelen van de samenleving. Bovendien blijkt uit onderzoek van Van Echtelt (2011) dat sociale participatie (zoals het verrichten van vrijwilligerswerk) ‘een positieve invloed heeft op de tevredenheid met het leven’, en daarmee op het ‘welbevinden van niet-werkenden’. Voor mensen die willen en kunnen werken is het wel belangrijk dat het onbetaalde werk tijdelijk is en dat ze perspectief houden op vervolgstappen richting betaald werk. Klantmanagers kunnen ook een rol spelen in het realistisch voeden van dit perspectief en ondersteunen in het zetten van stappen om dromen werkelijkheid te maken. Ze kunnen opleidingsmogelijkheden faciliteren en meedenken over het opstarten van een eigen onderneming. Daarnaast kunnen zij actief inzetten op parttime werk in plaats van volledige

Bos HvA - DRUK.indd 92

31/05/2023 10:51:49

Welbevinden onder druk

93

uitstroom, ook als er geen sprake is van beperkingen door gezondheidsklachten. In het verlengde daarvan roept dit de vraag op of gemeenten zouden moeten afstappen van de dominante focus op uitstroom in beleids- en uitvoeringsdoelstellingen. Voor mensen die waarschijnlijk niet (kunnen) uitstromen kan die druk namelijk averechts werken en leiden tot het gevoel niet te voldoen. Een van de doelstellingen van de Participatiewet is mensen meer te betrekken bij de samenleving, via betaald werk of andere vormen van participatie. Conform deze doelstelling zouden mensen zoveel mogelijk ondersteund moeten worden om naar vermogen mee te kunnen doen, zonder dat zij het gevoel hebben dat ze niet genoeg doen en niet volledig meetellen. Parttime werk kan net als vrijwilligerswerk in positieve zin bijdragen aan het welbevinden van bijstandsgerechtigden en aan het gevoel dat ook zij gezien en gewaardeerd worden.

Bos HvA - DRUK.indd 93

31/05/2023 10:51:49

Bos HvA - DRUK.indd 94

31/05/2023 10:51:49

Hoofdstuk 7

Klantmanager: een cruciaal en complex beroep Sandra Bos, Judith Elshout en Mathieu Portielje

Het dedicated team: een experiment op zich Voor een goede uitvoering van het Amsterdams Experiment met de Bijstand en het onderzoek naar de effecten daarvan was een gecommitteerd en zorgvuldig opererend team van klantmanagers cruciaal. Zij vormden het zogeheten dedicated team. Het waren deze klantmanagers die in de praktijk invulling moesten geven aan de twee experimentele begeleidingscondities: extra aandacht en zelfregie (zie hoofdstuk 1 voor de opzet van het experiment) Zij moesten deze specifieke begeleiding drie jaar lang volhouden onder allerlei omstandigheden, waaronder de coronatijd. Ze ontvingen daarbij ondersteuning van een teamleider van de gemeente en daarnaast van het onderzoeksteam van de Hogeschool van Amsterdam (HvA). Ze namen maandelijks deel aan een intervisiebijeenkomst, waarbij een onderzoeker van de HvA aansloot. Tijdens deze bijeenkomsten brachten de klantmanagers casuïstiek en dilemma’s in, voortkomend uit de begeleidingsvormen, waarbij de grenzen van de Participatiewet en de mogelijkheden van het experiment werden verkend. Gaandeweg het onderzoek is besloten om alle klantmanagers uit het dedicated team jaarlijks individueel te interviewen. Door diepte-interviews hoorden we uit eerste hand hoe zij vanuit hun professie aankeken

Bos HvA - DRUK.indd 95

31/05/2023 10:51:49

96

Sandra Bos, Judith Elshout en Mathieu Portielje

tegen het experiment en hoe de implementatie van de condities verliep. Daarnaast deelden de klantmanagers hun (veranderende) werkwijze ten aanzien van hun klanten. Het interview bevatte een aantal standaardvragen over de ervaringen in het experiment en daarnaast wisselende thema’s, zoals de gevolgen van de coronapandemie voor de begeleiding, het scholingsaanbod, de Participatiewet en hun opvattingen over het beroep van klantmanager. In 2018 en 2019 waren de interviews live. De laatste twee jaar vonden ze, als gevolg van de coronamaatregelen, plaats via het online communicatiesysteem Teams. Het onderzoek naar het Amsterdams experiment kende vier periodieke metingen (zie voor de fasering hiervan hoofdstuk 2). Bij elke meting hebben de onderzoekers van de HvA de betrokken klantmanagers geïnterviewd. Begin 2018 kregen de klantmanagers de vraag deel te nemen aan het experiment met verschillende vormen van begeleiding van bijstandsgerechtigden. Sommigen meldden zichzelf aan, anderen werden aangewezen. Samen vormden ze het dedicated team binnen het experiment, bestaande uit twaalf klantmanagers uit verschillende afdelingen binnen de gemeentelijke afdeling Werk, Participatie en Inkomen (WPI). Begeleidden ze voorheen soms wel driehonderd bijstandsgerechtigden, tijdens het experiment waren het er ‘slechts’ vijftig à zestig bij een voltijds aanstelling.

De klantmanagers moesten immers voldoende tijd hebben voor de bijstandsgerechtigden binnen de conditie extra aandacht en voor degenen binnen zelfregie die zelf om meer aandacht vroegen. Bovendien moest er tijd zijn voor intervisie, teamoverleg en reflectie. Het was in het belang van het onderzoek dat dit team zo lang mogelijk in een vaste samenstelling zou voortbestaan. Binnen het Amsterdams Experiment met de Bijstand werd het dedicated team van klantmanagers gaandeweg een klein experiment op zich. Een kleine groep klantmanagers experimenteerde drie jaar lang met ‘tredeloos’ en ‘interdisciplinair’ werken, met meer ruimte voor professionalisering, onderlinge intervisie, nieuwe methoden, een beperkt klantbestand en nauwelijks sturing vanuit het management op uitstroomdoelstellingen. In dit hoofdstuk bespreken we hoe de klantmanagers deze veranderingen ervoeren, en welke gevolgen ze hadden voor hun werkwijze, vakkundigheid en professie.

Bos HvA - DRUK.indd 96

31/05/2023 10:51:50

Klantmanager

97

Loslaten van participatietreden Voorafgaand aan het experiment werkten de klantmanagers in verschillende afdelingen, ingedeeld op basis van de afstand tot de arbeidsmarkt van de bijstandsgerechtigden (‘participatietreden’). De bijstandsge­rech­ tigden die bijvoorbeeld langer in de uitkering zaten, werden lager op de ‘participatieladder’ ingedeeld. Omdat werd aangenomen dat voor hen de kans op (volledige) arbeidsparticipatie gering was, kregen zij veelal minder aandacht en vielen zij met vele anderen onder een klantmanager. Vanwege de willekeurige indeling over de drie begeleidingscondities van de deelnemers aan het experiment werd deze indeling in treden losgelaten. In plaats van een specifieke groep bijstandsgerechtigden met een overeenkomstige afstand tot de arbeidsmarkt, kregen de klantmanagers nu een gemengd klantbestand van bijstandsgerechtigden met verschillende arbeidsmarktperspectieven en kwalificaties. Doordat de klantmanagers voorheen een specifieke doelgroep begeleidden, was hun instrumentarium en handelingsperspectief veelal beperkt tot die groep. Ze hoefden zich bijvoorbeeld alleen bezig te houden met bijstandsgerechtigden die een eigen onderneming wilden opzetten of juist met hen die alleen nog in aanmerking kwamen voor beschut werken.

Zoals ze zelf zeiden, was het begeleiden van bijstandsgerechtigden in het systeem met de participatietreden een ‘productieproces’ geworden, dat muren tussen de verschillende treden, bijstandsgerechtigden én klantmanagers in standhield. Nu de klantmanagers gemengde groepen kregen en zelf ook in een gemengd team werkzaam waren, moesten ze hun werkmethoden aanpassen, het instrumentarium uitbreiden en kennis opdoen bij hun collega’s. Deze nieuwe aanpak werd zeer hoog gewaardeerd door de klantmanagers in het dedicated team. Ze benadrukken in de interviews de positieve effecten voor de kwaliteit van hun dienstverlening en ervaren meer werkplezier en uitdaging in hun werk. Een aantal van hen geeft aan dat ze meer maatwerk kunnen en moeten leveren, omdat ze zich meer dienen te verdiepen in de situatie van de klant: “Door de diversiteit van klanten en doordat je niet meer zo trapsgewijs werkt, kom je meer klanten tegen. Dus werken wij als klantmanager

Bos HvA - DRUK.indd 97

31/05/2023 10:51:50

98

Sandra Bos, Judith Elshout en Mathieu Portielje

met meer kennis en ik denk dat je daardoor ook meer kansen geeft aan de klant. Het gesprek is opener.” Een andere klantmanager verwoordt het als volgt: ‘Het prikkelt de klantmanager des te meer, in die diversiteiten die hij aangeboden krijgt, om toch individueler te kijken naar elk dossier.’ Het werk van de klantmanagers werd door de diversiteit van klanten complexer en vroeg om een bredere blik. Van klantmanagers die in hun werk vooral gericht waren op toeleiding naar betaald werk, wordt nu gevraagd ook aandacht te hebben voor andere leefgebieden dan alleen werk. En van klantmanagers die zich meer richtten op de toeleiding naar maatschappelijke (onbetaalde) participatie, wordt weer gevraagd om ook oog te hebben voor de mogelijkheden voor betaald werk. Het antwoord op de vraag wat iemand in de bijstand nodig heeft aan begeleiding, wordt in het gesprek bepaald en in mindere mate – zoals voor het experiment het geval was – door de participatietrede waarin iemand is ingedeeld.