A - 18 Sociale Zaken (14) Eindrapport Amsterdams experiment bijstand - Naar

Bos HvA - DRUK.indd 36

31/05/2023 10:51:47

Drie soorten begeleiding

37

de zelfregiegroep en 14,8 uur in de vergelijkingsgroep), ontstonden er gedurende het experiment verschillen tussen de drie groepen. In alle drie groepen groeide het gemiddelde aantal uren betaald werk tijdens en na afloop van het experiment. Gemiddeld gingen de deelnemers met betaald werk tussen de nulmeting en de nameting 4,4 uur meer werken per week. In de zelfregiegroep nam het aantal gewerkte uren echter minder sterk toe dan in de extra-aandachtgroep en de vergelijkingsgroep. Werkenden in de zelfregiegroep gingen gemiddeld 3,0 uur per week meer werken, tegenover 5,3 uur in de extra-aandachtgroep en 5,1 uur in de vergelijkingsgroep. Het verschil in aantal gewerkte uren tussen enerzijds de zelfregiegroep en anderzijds de extra-aandachtgroep en de vergelijkingsgroep is ontstaan tijdens de coronacrisis. Bij de T2 meting was het gemiddelde aantal uren werk van de werkenden in de extra-aandachtgroep en de vergelijkingsgroep ondanks de coronacrisis nog iets gegroeid ten opzichte van de T1 meting, terwijl dit in de zelfregiegroep was afgenomen. Daarna is het aantal gewerkte uren in de zelfregiegroep wel weer gestegen, maar minder hard dan in de andere twee groepen.

Figuur 3. Gemiddeld aantal gewerkte uren per week (alleen werkenden) 25

20

15

10

5

0 T0

T1 Extra aandacht

Bos HvA - DRUK.indd 37

T2 Vergelijking

T3 Zelfregie

31/05/2023 10:51:47

38

Kim van Berkel en Paul de Beer

Bij de nameting werkten de werkenden in de zelfregiegroep gemiddeld 2,5 uur per week minder dan de werkenden in de extra-aandachtgroep en de vergelijkingsgroep. Waar werkende deelnemers aan de zelfregiegroep op T3 gemiddeld 17,4 uur per week werkten, was dit in de extra-aandachtgroep en de vergelijkingsgroep gemiddeld 19,9 uur per week. Dit verschil is significant, ook wanneer gecontroleerd wordt voor persoonskenmerken van de deelnemers, zoals huishoudenstype, leeftijd, hoogst behaalde diploma en herkomst.

Wat werkt het best voor wie? We vinden aanwijzingen dat het effect van extra aandacht op de kans om te werken voor mannen met een migratieachtergrond, alleenstaande mannen en vrouwelijke gezinsleden groter is dan voor andere groepen. In de voorgaande paragrafen hebben we steeds stilzwijgend verondersteld dat de verschillende vormen van begeleiding voor alle deelnemers, ongeacht hun kenmerken, hetzelfde effect hebben. Dat hoeft natuurlijk niet zo te zijn. Het is denkbaar dat zelfregie of juist extra aandacht voor sommige groepen een positief effect heeft op de kans op betaald werk, en voor andere groepen geen of zelfs een negatief effect. Als een bepaalde vorm van begeleiding voor sommigen een positief en voor anderen een negatief effect heeft, is er kans dat we voor de gehele groep geen effect meten, doordat de tegengestelde effecten elkaar opheffen. We zouden dan ten onrechte concluderen dat die begeleidingsconditie geen effect heeft. De juiste conclusie zou dan zijn dat die vorm van begeleiding alleen voor bepaalde groepen effectief is (en voor sommige andere groepen mogelijk juist nadelig). De gemeente zou met die kennis de begeleiding meer kunnen richten op die groepen voor wie het (positieve) effect het grootst is. Ook de andere experimentgemeenten laten zien dat er mogelijk verschillende effecten zijn van extra aandacht of zelfregie voor verschillende groepen.

In deze paragraaf onderzoeken we of er bepaalde groepen zijn die meer baat hebben bij zelfregie of extra aandacht dan andere groepen (zogeheten heterogeniteitseffecten). We delen de totale onderzoeksgroep steeds in twee groepen van vergelijkbare omvang maar contrasterende kenmerken in, om voor beide groepen afzonderlijk het effect van de

Bos HvA - DRUK.indd 38

31/05/2023 10:51:47

Drie soorten begeleiding

39

verschillende vormen van begeleiding te onderzoeken. Het gaat bijvoorbeeld om het verschil tussen vrouwen en mannen, tussen jongeren en ouderen, tussen alleenstaanden en samenwonenden, etc. Door de vaak kleine aantallen deelnemers in deze subgroepen dienen de gevonden effecten zeer voorzichtig geïnterpreteerd te worden. Om deze reden bespreken we alleen groepen waarvoor we zowel op T2 als T3 vergelijkbare effecten hebben gevonden. We waarschuwen ervoor dat er, door het grote aantal getoetste effecten, ook door toeval ‘significante’ effecten kunnen worden gevonden. Onze bevindingen kunnen dan ook zeker geen reden zijn om bepaalde vormen van begeleiding alleen op specifieke groepen te richten. Daarvoor is eerst meer onderzoek nodig. Onze resultaten zouden wel aanleiding kunnen zijn om bij de begeleiding van bijstandsgerechtigden meer rekening te houden met hun achtergrondkenmerken. Aan het einde van het experiment (T2) en bij de nameting (T3) hadden deelnemers aan de extra-aandachtgroep vaker (parttime) werk dan deelnemers uit de zelfregiegroep en de vergelijkingsgroep. Wanneer we dezelfde analyses uitvoeren voor deelgroepen, vinden wij dat sommige deelgroepen indien zij extra aandacht krijgen, aanzienlijk meer kans op betaald werk hebben dan als zij zelfregie of de reguliere begeleiding krijgen.

We onderzoeken mogelijke verschillen in effect op basis van combinaties van geslacht, leeftijd, opleidingsniveau, gezondheid, tijd in de bijstand, het hebben van werk aan het begin van het experiment, huishoudenstype en migratieachtergrond. Op zowel T2 als T3 hadden mannen met een migratieachtergrond, alleenstaande mannen en vrouwelijke gezinsleden een aanzienlijk grotere kans om op dat moment betaald werk te hebben als zij extra aandacht kregen dan wanneer zij de reguliere begeleiding en vooral zelfregie hadden. Zo had op T3 van de mannen met een migratieachtergrond die extra aandacht hadden gehad, 66% betaald werk, tegenover 60% van de groep die de reguliere begeleiding had gekregen en 50% van degenen die zelfregie hadden gehad. Voor alleenstaande mannen waren deze percentages respectievelijk 63, 45 en 42. En voor vrouwen die deel uitmaakten van een gezin respectievelijk 69, 61 en 57%. Het is belangrijk te benadrukken dat deze drie groepen zowel op T2 als op T3 vaker betaald (parttime) werk hadden als zij extra aandacht kregen.

Bos HvA - DRUK.indd 39

31/05/2023 10:51:48

40

Kim van Berkel en Paul de Beer

Dit duidt erop dat het hier om robuuste en duurzame verschillen gaat. Voor andere groepen vonden we alleen op T2 of T3 een positief effect van extra aandacht, zodat niet duidelijk is of het hier om een kortstondig effect of om een toevallig verschil ging. Op T3 werkten deelnemers aan de zelfregiegroep 2,5 uur minder dan deelnemers aan de andere twee groepen. Ook hierbij hebben we geanalyseerd of dit effect van extra aandacht verschilt voor een aantal subgroepen. Hier vonden wij echter geen effecten die zowel bij de T2 als de T3 meting significant en consistent waren. Verlaat et al. (2020) suggereren op basis van het bijstandsexperiment in Utrecht dat extra aandacht de enige aanpak is die deelnemers met een grote afstand tot de arbeidsmarkt activeert. Ook concluderen zij dat zelfregie effectiever is voor lager opgeleiden dan voor middelbaar en hoger opgeleiden ten aanzien van zowel volledige uitstroom, als het hebben van een parttimebaan van meer dan 12 uur of het krijgen van een vast contract. Wij zien dat niet terug in het Amsterdamse experiment. Wij vinden niet dat extra aandacht effectiever is voor deelnemers met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, aangezien wij geen consistent significant verschil vinden tussen deelnemers die kort en lang in de bijstand zitten. Ook vinden wij niet dat zelfregie effectiever is voor lager opgeleiden.

Wij constateren op T3 juist dat laagopgeleiden met zelfregie significant minder uren betaald werk verrichten dan laagopgeleiden met extra aandacht. Dit effect was echter (nog) niet aanwezig op T2, waardoor dit effect mogelijk op toeval berust.

Conclusie Een van de hoofddoelen van het experiment was om vast te stellen of een verschil in begeleiding effect heeft op de kans om uit de bijstand te stromen, om betaald werk te hebben en om andere maatschappelijke activiteiten te verrichten. In dit hoofdstuk hebben we geconstateerd dat er inderdaad verschillen waren tussen de uitkomsten voor de drie experimentgroepen, maar dat deze verschillen vaak niet zo groot en lang niet altijd statistisch significant waren.

Bos HvA - DRUK.indd 40

31/05/2023 10:51:48

Drie soorten begeleiding

41

Bij de nameting (T3), ruwweg een jaar na afloop van het experiment, waren de deelnemers die zelfregie hadden gehad minder vaak uit de bijstand gestroomd dan de deelnemers die extra aandacht of de reguliere begeleiding hadden gekregen. Opvallend is dat dit verschil pas in het laatste jaar van het experiment (tijdens de coronacrisis) is ontstaan en groter is geworden na afloop van het experiment. Dit suggereert dat zelfregie pas na langere tijd en mogelijk versterkt door de coronacrisis een negatief effect had op de kans om uit de bijstand te stromen. In de coronacrisis bleken werkende deelnemers die extra aandacht kregen beduidend minder vaak hun werk te verliezen dan deelnemers aan de zelfregiegroep en de vergelijkingsgroep. Na de coronacrisis en na afloop van het experiment is dit verschil echter weer grotendeels verdwenen, doordat veel deelnemers aan de zelfregiegroep en de vergelijkingsgroep weer aan het werk gingen. Hierdoor was er bij de nameting geen significant verschil meer in het percentage werkenden tussen de drie experimentgroepen. Dit suggereert dat de verschillen in begeleiding geen duurzaam effect hebben gehad op de kans op betaald werk, het aantal gewerkte uren of de uitstroom uit de bijstand.

We vonden echter wel meer duurzame effecten van extra aandacht op de kans op werk voor drie specifieke groepen, namelijk alleenstaande mannen, vrouwen die deel uitmaken van een gezin en mannen met een migratieachtergrond. Extra aandacht lijkt dus voor specifieke groepen wel duurzaam effectief te zijn. Dit betekent nog niet dat extra aandacht alleen aan specifieke groepen zou moeten worden gegeven. Het laat vooral het belang zien om bij de soort en intensiteit van begeleiding rekening te houden met de individuele situatie en kenmerken van de bijstandsgerechtigde. In alle drie experimentgroepen zijn de werkende deelnemers in de loop van het experiment en het jaar daarna meer uren gaan werken. In de zelfregiegroep liep het gemiddelde aantal gewerkte uren tijdens de coronacrisis echter wel terug. Hoewel de deelnemers uit die groep na de crisis weer meer uren gingen werken, werkten zij bij de nameting gemiddeld toch 2,5 uur per week minder dan de werkenden in de extra-aandachtgroep en de vergelijkingsgroep. Dit verschil is statistisch significant.

Bos HvA - DRUK.indd 41

31/05/2023 10:51:48

42

Kim van Berkel en Paul de Beer

Omdat daarnaast deelnemers uit de groep zelfregie een jaar na afloop van het experiment minder vaak uit de bijstand gestroomd waren, lijkt zelfregie op langere termijn minder positieve effecten te hebben. Opvallend is dat de verschillen pas in het laatste jaar van het experiment of na afloop van het experiment zijn ontstaan. Op kortere termijn waren er geen significante verschillen tussen de zelfregiegroep en de vergelijkingsgroep.

Bos HvA - DRUK.indd 42

31/05/2023 10:51:48

Hoofdstuk 3

Belang van begeleiding Mathieu Portielje en Judith Elshout

Effecten van begeleiding In het Amsterdams Experiment met de Bijstand was het de bedoeling om na te gaan in hoeverre een speciale vorm van begeleiding van uitkeringsgerechtigden invloed had op een vergrote maatschappelijke en/of economische participatie van de betrokkenen (middels betaald werk of anderszins) en op hun welzijn. Cruciaal is het daarom na te gaan hoe de deelnemers aan het experiment de begeleiding ervoeren en in hoeverre daarbij verschillen optraden tussen de groepen waarin zij waren ingedeeld: een groep met de conditie zelfregie, een andere met extra aandacht en een derde met reguliere begeleiding. Deelnemers van de extra-aandachtgroep wisten vaker een betaalde parttimebaan te verkrijgen of behouden en ook gemiddeld meer uren te werken (zie hoofdstuk 2). Een analyse van de effecten op uitstroom laat zien dat mensen in de zelfregiegroep – waar het initiatief dus primair moest uitgaan van de deelnemer zelf – op de langere termijn gemiddeld genomen minder vaak uit de bijstand stroomden dan in de extra-aandacht- en de vergelijkingsgroep. Ook eerder onderzoek liet zien dat intensief contact tussen bijstandsgerechtigde en begeleidende klantmanager kan bijdragen aan meer arbeids- en maatschappelijke participatie (zie o.a. Kluve, 2010; Lub, 2017).

Dergelijke effecten laten nog niet zien of mensen ook meer of minder tevreden zijn met hun klantmanager, als zij vaker of juist minder verplicht

Bos HvA - DRUK.indd 43

31/05/2023 10:51:48

44

Mathieu Portielje en Judith Elshout

contact hebben. Het is bijvoorbeeld goed mogelijk dat mensen het toch prettig vinden om meer vrijheid te ervaren, ondanks dat ze daardoor minder snel een baan vinden of behouden. Andersom is het ook mogelijk dat verminderde baankansen en minder aandacht door de klantmanager juist voor meer ontevredenheid zorgen, omdat mensen graag aan het werk willen of omdat ze begeleiding door hun klantmanager missen. In dit hoofdstuk bespreken we hoe deelnemers in de verschillende groepen de begeleiding door hun klantmanager hebben ervaren en in hoeverre hierin verschillen optraden tussen de periode voor de start van het experiment en tijdens het verloop van het experiment. We baseren ons in dit hoofdstuk op de resultaten uit de kwalitatieve analyses van de diepte-interviews met deelnemers die we in de verschillende metingen tijdens het experiment hielden. Ook gebruiken we de antwoorden die gegeven zijn op de open vragen in gestructureerde vragenlijsten met de gehele steekproef van 812 deelnemers en betrekken we de kwantitatieve bevindingen ter aanvulling. We maken gebruik van data van verschillende metingen. Bij het afnemen van de gestructureerde vragenlijsten hebben we bij elke meting gevraagd of de deelnemers wisten in welke experimentgroep zij waren ingedeeld. Het viel op dat bij elke meting ongeveer de helft niet wist in welke groep zij zaten.

De mensen die we spraken tijdens de diepte-interviews wisten het doorgaans wel, mede omdat wij tijdens deze interviews gerichte vragen stelden over de begeleidingsconditie waarin zij zaten en daarbij ook aangaven in welke groep zij zich bevonden. Aanvullend hierop volgde vanuit de interviewer in sommige gevallen een toelichting op de verschillen tussen de condities, waardoor het voor de deelnemers zelf ook duidelijk werd. De antwoorden die we hier uiteenzetten, hebben betrekking op deelnemers die daardoor wel wisten of zij extra aandacht kregen, zelfregie hadden of in de vergelijkingsgroep zaten. Ongeacht in welke groep de mensen zaten, bieden hun uitspraken ten aanzien van de (typen) begeleiding inzicht in wat werkt in begeleiding, voor wie en waarom.

Bos HvA - DRUK.indd 44

31/05/2023 10:51:48

Belang van begeleiding

45

Verwachtingen We hebben de deelnemers bij de nulmeting en de eerste tussenmeting gevraagd welke behoeften en verwachtingen zij hebben ten aanzien van hun klantmanager. Deelnemers weten over het algemeen goed te verwoorden wat zij van hun klantmanager verwachten. Allereerst vinden ze het belangrijk dat ze gezien worden door hun klantmanager en dat er geluisterd wordt naar het persoonlijke verhaal dat zij te vertellen hebben. Ze voelen een sterke behoefte om dit verhaal te kunnen inbrengen in de gesprekken die zij voeren met hun klantmanager. Ze hebben ook behoefte aan hulp en het meedenken bij praktische problemen, zoals de verrekening van inkomsten of het aanvragen van toeslagen. Een deelnemer licht toe hoe hij geholpen werd met het opgeven van inkomsten uit een persoonsgebonden budget en geeft daarmee aan wat hij van een klantmanager verwacht: ‘Gewoon open staan. Als iemand belt omdat hij een probleem heeft, dat er dan een afspraak wordt gemaakt om het op te lossen of dat het uitgelegd wordt hoe diegene het beter kan doen als hij er niet uitkomt.’ Dat klantmanagers goed bereikbaar zijn, is een andere wens van deelnemers, zodat zij hen kunnen bellen als zich een probleem voordoet. Een deelnemer zegt dat één gesprek per jaar daarom te weinig is, liever ziet hij zijn klantmanager ‘wel vier keer per jaar, om de drie maanden’.

Vaak horen we van deelnemers dat ze hopen een baan te vinden en door hun klantmanager directer naar werk toe geleid te worden. Zo geeft een deelnemer aan dat ze graag ziet dat een betere verbinding wordt gemaakt tussen openstaande vacatures en bijstandsgerechtigden die een baan zoeken. ‘Sommige mensen weten het niet, zorg voor goede tussenpersonen. [...] Mensen kunnen niet alles weten’, zegt ze over het gebrek aan kennis bij haar en andere bijstandsgerechtigden over het aanbod van vacatures bij organisaties. ‘Dan zullen mensen wel gaan werken’, denkt ze. Een andere deelnemer benadrukt graag naar iemand doorverwezen te worden die haar kan helpen bij het vinden van een baan, en anderen hopen op hulp van de gemeente bij het opzetten van een onderneming of bij het volgen van een cursus of opleiding. Mensen verwachten, kortom, dat hun klantmanager hen helpt bij problemen met hun inkomen en

Bos HvA - DRUK.indd 45

31/05/2023 10:51:48

46

Mathieu Portielje en Judith Elshout

beschikbaar is voor vragen daarover. Maar bovenal zien we, met name bij de niet-werkenden die wij spraken, een grote behoefte aan hulp bij het vinden van een betaalde baan.

Waardering van de klantmanager In de (gestructureerde) vragenlijsten hebben we de deelnemers bij elke meting gevraagd welk cijfer zij hun klantmanager geven voor hun inzet. Gemiddeld waarderen zij hun klantmanager met het cijfer 7.5. De meeste deelnemers zijn dus tevreden met het contact met hun klantmanager. Opvallend is dat het cijfer dat de deelnemers in de extraaandachtgroep geven, in de loop van de tijd hoger is geworden (van 7,5 naar 7,9), terwijl dit cijfer in de zelfregie- en de vergelijkingsgroep juist is gedaald (van 8,2 naar 7,6 resp. van 7,8 naar 6,8). We zien dus dat aan het eind van het experiment de deelnemers in de extra-aandachtgroep alsook in de zelfregiegroep een hoger cijfer aan de klantmanager geven dan in de vergelijkingsgroep. Dit duidt erop dat de deelnemers het zowel waarderen als zij extra aandacht krijgen als wanneer zij door de klantmanager ‘vrij’ worden gelaten. Voor de deelnemers die extra aandacht kregen, heeft het echter langer geduurd voordat zij de klantmanager hoger gingen waarderen, terwijl die waardering in de zelfregiegroep aanvankelijk beduidend hoger was, maar daarna juist afnam. Twee mogelijke verklaringen voor deze veranderingen in waardering dienen zich aan.

De eerste is dat bijstandontvangers extra aandacht aanvankelijk niet zo prettig vinden, maar in de loop van de tijd meer gaan waarderen, als ze er resultaat van zien of een betere relatie met hun­ klantmanager opbouwen, terwijl zelfregie in het begin prettig lijkt, maar op den duur toch als een tekort aan begeleiding wordt ervaren. Een tweede verklaring is dat de verandering in waardering vooral te maken heeft met de coronacrisis. Door die crisis zijn de deelnemers extra aandacht meer gaan waarderen, terwijl de deelnemers in de zelfregiegroep en wellicht ook in de vergelijkingsgroep het gevoel hebben gekregen dat zij aan hun lot werden overgelaten. Aangezien de veranderingen in de waardering van de klantmanagers zich ook al in het eerste jaar van het experiment voordeden, lijkt de eerste verklaring het meest aannemelijk.

Bos HvA - DRUK.indd 46

31/05/2023 10:51:48

Belang van begeleiding

47

Op basis van gegevens van WPI (de afdeling Werk, Participatie en Inkomen van de gemeente Amsterdam) kunnen we nagaan hoeveel verschillende klantmanagers de deelnemers gedurende het experiment hebben gehad. Hierbij zijn alleen klantmanagers meegeteld die volgens de officiële registratie langer dan een week (zeven kalenderdagen) bij een deelnemer betrokken waren. De deelnemers in de extra-aandachtgroep en de zelfregiegroep werden vanaf acht maanden na de start van experiment begeleid door een dedicated team van klantmanagers, met het doel deze deelnemers zo consequent mogelijk de beoogde begeleiding te bieden.1 Als we het gemiddelde aantal klantmanagers berekenen dat de deelnemers vanaf het aantreden van het dedicated team hebben gehad, valt een belangrijk verschil op. Bijna twee derde van de deelnemers in de extra-aandachtgroep en de zelfregiegroep had één vaste klantmanager. In de vergelijkingsgroep had slechts een op de drie deelnemers een vaste klantmanager tijdens het experiment. Het gemiddelde aantal klantmanagers per deelnemer sinds januari 2019 bedroeg 1,6 in de extra-aandachtgroep en de zelfregiegroep, en 2,3 in de vergelijkingsgroep. Deelnemers in de vergelijkingsgroep hadden dus vaker te maken met wisselingen van klantmanager en ook minder vaak een vaste klantmanager tijdens het experiment.

Persoonlijke aandacht Eerder onderzoek liet zien dat de wijze waarop bijstandsbeleid wordt uitgevoerd door klantmanagers sterk kan verschillen (Van der Aa, 2012; Eikenaar et al., 2016). In de diepte-interviews met de deelnemers aan het experiment zien wij ook grote verschillen in ervaring als het gaat om het aantal contacten en de inhoud ervan. Dit is afhankelijk van de begeleidingsvorm, de wisseling van klantmanager, de situatie van de

1.

Bos HvA - DRUK.indd 47

Hier is gedurende het experiment voor gekozen, omdat klantmanagers bij de start van het experiment zowel deelnemers aan het experiment begeleidden als bijstandsgerechtigden buiten het experiment. Om te zorgen voor meer continuïteit in de begeleiding en een consistentere uitvoer van de experimentele begeleidingscondities, was het wenselijk dat klantmanagers alleen deelnemers voor langere tijd begeleidden binnen het experiment. In hoofdstuk 7 is meer te lezen over het team van klantmanagers en hoe klantmanagers het experiment hebben ervaren.

31/05/2023 10:51:48

48

Mathieu Portielje en Judith Elshout

bijstandsgerechtigde en zijn/haar wensen en behoeften. Tijdens het experiment is geprobeerd om de deelnemers in de extra-aandacht- en de zelfregiegroep zoveel mogelijk door dezelfde klantmanager te laten begeleiden en daarbij een vaste aanpak in de begeleiding te hanteren. Extra aandacht betekende in ieder geval dat de respondenten meer contact hadden. Sommige respondenten merkten dit op: ‘Ik werd vaker gebeld.’ Een ander: ‘Ik vond het wel leuk dat ze dan de aandacht aan je schenken, waar je tegenaan loopt en niet tegenaan loopt. Dat vond ik wel goed.’ Een respondent vertelt dat haar klantmanager haar privételefoon gebruikt en altijd bereikbaar is als hij vragen heeft over bijvoorbeeld brieven van de gemeente die hij niet helemaal begrijpt omdat hij de Nederlandse taal niet goed beheerst. Het merendeel van de respondenten in de extra-aandacht-groep waardeert de aandacht die ze in het experiment van hun klantmanager hebben gekregen. Ze hadden tijdens het experiment een vaste klantmanager, met wie ze regelmatig contact hadden. Een aantal deelnemers merkt daarin een belangrijk verschil met de situatie van voor het experiment. Een deelnemer uit de extra-aandachtgroep zegt daarover: “Ik heb wel eens gehad dat ik twee jaar lang niet wist wie mijn klantmanager was.

Of dat ik een uitkeringsspecificatie opgestuurd kreeg met een naam, maar als je die persoon dan belt, is die niet te bereiken. Of die persoon is op dat moment je klantmanager niet, maar op papier staat die er nog wel. Dan ga je mij het gevoel geven dat je maar een nummer bent.” De afgelopen vier jaar heeft ze wel een vaste klantmanager gehad. Omdat ze in extra-aandachtgroep was ingedeeld, had deze klantmanager ook daadwerkelijk tijd voor haar en nam ook regelmatig contact met haar op: ‘Als hij niet iets van mij hoort, dan vraagt hij me ook wat er is. Uit zichzelf.’ Op de vraag hoe de bijstandsgerechtigden het contact met hun klantmanager hebben ervaren, benadrukken zij dat ze het waarderen dat ze zo nu en dan contact hebben en dat klantmanagers proactief contact opnemen. Als klantmanagers persoonlijke interesse tonen en naar hen luisteren ervaren bijstandsgerechtigden dat als prettig. De deelnemers

Bos HvA - DRUK.indd 48

31/05/2023 10:51:48

Belang van begeleiding

49

merken op dat ze het belangrijk vinden dat hun klantmanager aandacht heeft voor de aspecten in hun leven die maken dat ze niet (maximaal) werken en dat zij hun verhaal kwijt kunnen. Een respondent uit de extraaandacht groep zegt het daarom belangrijk te vinden dat het contact niet alleen over de stappen naar werk gaat, maar ook over haar welzijn en privézaken. Haar klantmanager had zelfs contact met haar psycholoog: “Maar ik vind het heel fijn hoe deze klantmanager mij hierin steunt, hierin begrijpt, ook contact heeft met mijn psycholoog. Hij praat ook met mij in privé en zegt: ‘Je bent een slimme vrouw. Je bent een hardwerkende vrouw.’ Dus ook dat stukje menselijkheid, en dat heb je met veel klantmanagers niet.” Het bespreken van deze persoonlijke onderwerpen gaat makkelijker als mensen langere tijd door een vaste klantmanager worden begeleid en er een vertrouwensband ontstaat. Zo vertelt iemand hoe zijn klantmanager een rots in de branding was voor hem. Zij was sinds de start van het experiment zijn vaste klantmanager en ze wist naar eigen zeggen ‘alles’ van hem. Hij kon haar altijd bellen en zij hielp hem met brieven die hij van WPI ontving. Zijn taalniveau is laag en deze brieven leidden altijd tot onrust en stress. Door de hulp van zijn klantmanager voelde hij de druk en stress veel minder. Ze gaf hem het vertrouwen dat het wel goedkwam.

Omdat zij op een ander kantoor ging werken, is zij sinds kort niet meer zijn klantmanager en nu maakt hij zich zorgen dat de stress en onrust weer toenemen. Ook uit andere interviews blijkt dat een duurzame en goede verstand­ houding met een vaste klantmanager vertrouwen, rust en erkenning geeft. En juist die stabiliteit ontbrak bij veel deelnemers voordat het experiment was gestart, omdat ze vaak te maken kregen met wisseling van klantmanager. Dit laatste was ook het geval bij de deelnemers in de vergelijkingsgroep, niet verwonderlijk omdat die immers de gangbare begeleiding kregen en daardoor te maken hadden met meer wisselingen. Deze wisselingen van klantmanager worden over het algemeen niet als positief ervaren. Deelnemers begrijpen vaak niet waarom ze (weer) een andere klantmanager krijgen en voelen zich door de wisselingen niet serieus genomen. Ook merken ze dat er niet altijd sprake is van een goede

Bos HvA - DRUK.indd 49

31/05/2023 10:51:48

50

Mathieu Portielje en Judith Elshout

overdracht tussen klantmanagers. ‘Je moet jezelf weer verantwoorden en dergelijke. Alsjeblieft, lees dat dossier. Dan weet je ook waar je aan toe bent’, zegt een respondent uit de vergelijkingsgroep over de overdracht van haar dossier. ‘Dan voel je je toch niet serieus genomen’, voegt ze eraan toe. Wisselingen in klantmanagers zorgen bij bijstandsgerechtigden niet alleen voor een ervaren gebrek aan erkenning voor hun situatie. Ze ervaren ook dat de aanpak tussen klantmanagers behoorlijk kan verschillen en dat dit de continuïteit en richting van begeleidingstrajecten bemoeilijkt. Een deelnemer uit de vergelijkingsgroep zegt daar het volgende over: “Toen ik die opleiding kinder- en jeugdcoachtherapie deed, kreeg ik van die ene [de klantmanager] de ruimte om dat te gaan doen, want ik zei ook: ‘Als ik deze opleiding heb, dan ben ik eerder weg dan dat ik nu ga blijven solliciteren.’ Het was wel drie jaar, maar dat maakte niet uit, hij had zoiets van: neem je tijd. En toen ging ik gratis coachen op de Driemond, een school, en dat liep als een tierelier. Ik had op een gegeven moment wachtlijsten en mensen wouden al betalen, maar dat mocht toen nog niet. En ik zat al bijna te denken aan een eigen praktijk.

En toen kreeg ik een nieuwe klantmanager en zij zegt: stekker eruit, want je wordt er niet voor betaald.” Haar verhaal laat zien dat twee klantmanagers verschillende interpretaties van de verplichtingen in de Participatiewet hanteerden in de begeleiding. Mede omdat die wet ruimte laat voor een doelmatige toepassing van maatwerk door klantmanagers, kan de handhaving van dergelijke verplichtingen tussen klantmanagers sterk verschillen (De Winter, 2019). Voor bijstandsgerechtigden zijn deze verschillen verwarrend. Bovendien leiden dit soort verschillende interpretaties van de verplichtingen in de Participatiewet tot gevoelens van onrechtvaardigheid en werken ze op termijn demotiverend. De ruimte in de wet en de verschillen tussen klantmanagers in hoe ze omgaan met deze discretionaire ruimte, vergroten het belang van een vaste klantmanager voor bijstandsgerechtigden, zodat ze weten waar ze aan toe zijn.

Bos HvA - DRUK.indd 50

31/05/2023 10:51:48

Belang van begeleiding

51

Spanning tussen aandacht en druk Op de vraag of de deelnemers ervaren dat hun klantmanager hen onder druk zet om uit de bijstand te komen, antwoorden de meeste respondenten ontkennend. Het merendeel van de mensen die extra aandacht kregen van hun klantmanager vonden dat ze voldoende ruimte hadden om zelf keuzes te maken ten aanzien van werk. Ze konden hun eigen tempo bepalen en zelf weten waar ze solliciteerden en hoe vaak. Een vrouw vertelt dat zij tijdens haar deelname aan het experiment ‘minder druk vanuit de gemeente’ ervoer: ‘Dit stelde me in staat om een baan te vinden die ik leuk vind. Niet zomaar een betaalde baan maar ook echt een leuke baan.’ Een ander vertelt dat zij ‘goed naar werk begeleid werd’, en dat er ‘niet moeilijk werd gedaan’ over haar wens om parttime te werken. Met andere woorden: deze deelnemers ervoeren geen druk vanuit de gemeente en hun klantmanager om een baan aan te nemen die zij niet interessant vinden, of om meer uren te werken dan zij eigenlijk zouden willen. Een kleinere groep respondenten voelt zich door hun klantmanager of de instanties direct of via brieven wel onder druk gezet. Een deelnemer uit de extra-aandachtgroep vertelt bijvoorbeeld dat ze het minder prettig vond ‘dat er zoveel begeleiding was’. Deze vrouw voelde zich erg ‘gecontroleerd […] en de vele begeleiding voelde belemmerend’.

Extra begeleiding was niet nodig volgens haar – ze was in haar eigen woorden een ‘bezig type’ – en zo dachten er meer over. Iemand die al werkte, vond de extra aandacht niet nodig. Soms is de ervaren druk concreet gericht op het tempo van het reintegratieproces of op specifieke activiteiten. Een respondent uit de vergelijkingsgroep, die veel tijd kwijt is aan mantelzorg voor een familielid, vertelt ‘direct’ aan de slag te moeten gaan maar dat die aanpak niet werkt: ‘Ik heb uitgelegd waarom het niet gaat lukken. Want ik zou ook zo niet iemand in dienst willen hebben die veel stress heeft.’ Een ander, ook uit de vergelijkingsgroep: ‘Ze [de klantmanager] begon over stages. Ik zeg: “Laat me met rust. Ik heb er genoeg van. Ik wil geen stagelopen want daar heb ik niets aan. Geef me een leuke fulltimebaan, en dan ga ik daar naartoe.” Maar dat hadden ze blijkbaar niet.’

Bos HvA - DRUK.indd 51

31/05/2023 10:51:48

52

Mathieu Portielje en Judith Elshout

Als klantmanagers bij het uitvoeren van druk geen rekening houden met de gezondheidssituatie of persoonlijke problemen, roept dit veel weerstand op. Een respondent in de extra-aandacht groep: ‘Ik moest van haar aan het werk, want ik was een pientere jongen ineens, ik had een slim stel hersenen, en ik kan zo aan de bak. Ja, ware het niet dat mijn situatie psychisch niet oké was.’ Dat de klantmanager geen rekening hield met de psychische problemen waar hij op dat moment last van had, was voor hem frustrerend. Een andere respondent, uit de vergelijkingsgroep, met gezondheidsproblemen na een ongeluk: ‘Wat ik heb ervaren, is dat er op een gegeven moment gewoon helemaal niet meer naar jou gekeken wordt, maar dat je er echt uit moet.’ Ze vervolgt: ‘Ik werd dus gepusht. Ik raakte echt heel erg overstuur. Want ik zei: “Jullie kunnen me op een gegeven moment wel overal wegzetten, maar ik moet ook mijn intelligentie een beetje kunnen gebruiken”’ In de verhalen van deze respondenten komt naar voren dat erkenning door de klantmanager voor hun situatie essentieel is voor een goede verstandhouding tijdens de begeleiding naar werk.

Om dat te kunnen bereiken is het belangrijk om regelmatig contact te hebben en tijdens dat contact niet alleen de arbeidsverplichtingen te bespreken, maar ook in te gaan op persoonlijke problemen die het re-integratieproces naar werk in de weg staan: “Je klantmanager is er om jou terug te helpen in de maatschappij. Dan ga je een stapje verder kijken. Oké, je kan niet in de maatschappij, waardoor komt dat? Je hebt problemen, je zit in een depressie vanwege scheiding. Hoe ga je de depressie uit? Door te praten met een therapeut. Kijk daar naar. Een klantmanager moet meer ­ allround zijn dan alleen kijken naar het werk.” Naast erkenning voor de situatie, benadrukken veel respondenten het belang van keuzemogelijkheden en ruimte voor de invulling van hun eigen wensen ten aanzien van werk, ook als dat betekent dat het reintegratieproces daardoor langer duurt. Een respondent over een vorige klantmanager die haar in het verleden (voor de start van het experiment) dwong om drie keer per week te solliciteren en verder te kijken naar banen die buiten haar voorkeuren lagen:

Bos HvA - DRUK.indd 52

31/05/2023 10:51:48

Belang van begeleiding

53

“Toen moest ik elke week drie sollicitaties doen of zo. Terwijl ik graag wilde gaan werken en ik voelde mij niet serieus genomen. […] En er waren niet zoveel banen. En één keer zei hij zelfs tegen mij: ‘Je moet niet alleen maar solliciteren op banen op de voorscholen met de kinderen, je moet iets anders gaan doen.’” De verplichting om elke week drie sollicitaties te laten zien, zorgde ervoor dat ze zich niet erkend voelde in haar intrinsieke behoefte en motivatie om een betaalde baan te zoeken in de voorschoolse kinderopvang. ­Vervolgens kreeg ze een andere klantmanager, die het ‘helemaal anders deed’. In tegenstelling tot haar eerdere klantmanager – met wie ze vooral telefonisch contact had of op het hoofdkantoor van WPI – kwam haar nieuwe klantmanager langs in het buurthuis in Nieuw-West om haar te helpen met het schrijven van sollicitaties. Door haar hulp heeft ze snel een parttimebaan gevonden. ‘Op de voorschool’, zegt ze trots. Aandacht van de gemeente wordt door de meeste deelnemers gewaardeerd maar het versnellen van het tempo of te veel sturing op het type werk leidt tot frustratie en onenigheid. De grens tussen aandacht en te veel druk is hier vaak dun. De meeste respondenten die wij spraken, willen het gevoel houden dat ze zelf kunnen kiezen en dat hun klantmanager ‘naast hen staat’ en ‘met hen meedenkt’ op basis van de keuzes die zij zelf maken.

Ze willen erkenning voor de worstelingen in hun persoonlijke situatie en de meesten vinden het belangrijk en prettig regelmatig contact te hebben met hun klantmanager. Een meer bureaucratische benadering – waarbij de focus in de begeleiding van de klantmanager vooral op verplichtingen ligt – roept weerstand op.

Keuzevrijheid Deelnemers die waren ingedeeld in de zelfregiegroep, kregen de vrijheid om zelf te bepalen of ze behoefte hadden aan begeleiding door de klantmanager en meer vrijheid om zelf keuzes te maken rond betaald en onbetaald werk. Het merendeel van de respondenten merkt inderdaad dat zij minder opgelegd contact hadden. Ook voelen de deelnemers een behoorlijke vrijheid in het zelf kunnen bepalen waar ze willen werken

Bos HvA - DRUK.indd 53

31/05/2023 10:51:48

54

Mathieu Portielje en Judith Elshout

en hoeveel uren. ‘Ik functioneer ook het beste als ik dingen op m’n eigen houtje uitzoek’, zegt een vrouw met parttime werk in de zelfregiegroep. Een ander: ‘Nu weten ze dat ze me zelf kunnen laten kiezen. Ze helpen wel mee, maar ik heb mijn eigen inbreng.’ En weer een ander: ‘Als je daar komt en hij heeft al een paar keer dingen voorgelegd, dan laat hij het aan mij over wat ik het beste voor mezelf vind.’ Een andere vrouw met parttime werk: ‘Niemand die je dan zegt: je moet op deze functie reageren of je moet dit doen. Dat vond ik wel weer fijn.’ Op de vraag of de respondenten de aanpak in de zelfregie prettig vonden, antwoorden de meesten bevestigend. Zo geeft een respondent aan dat ze vooral de ‘vrijblijvendheid’ prettig vond: ‘Ik denk dat als ik meer begeleiding had gewild, dat ik dat had gekregen.’ Ze vertelt dat ze die begeleiding niet heeft gekregen en dat ze dat ook niet nodig vond, ‘want ik had niet de behoefte om mijn eigen situatie te verbeteren of te veranderen’. Een andere respondent vond het prettig dat er minder sturing was vanuit haar klantmanager: ‘Je kon zelf nadenken: wat wil ik en wat wil ik niet? De vrijheid daarin is wel veel fijner.’ Er waren ook enkele deelnemers die minder te spreken waren over de begeleiding in de zelfregiegroep. Zo vertelde een van hen dat een klantmanager zich, ondanks dat deze deelnemer zelf de regie had, ‘ermee ging bemoeien’.

Een ander klaagt dat het qua werk de bedoeling was iets te vinden dat bij hem zou passen, maar: ‘Ik heb één keer per jaar iemand gesproken. Ik heb helemaal geen contact gehad met mijn klantmanager.’ Weer een ander had verwacht ‘dat er meer mogelijkheden waren om bijvoorbeeld te studeren’. Zij zijn vooral teleurgesteld dat het experiment hen niet verder heeft geholpen in de zoektocht naar een betaalde baan. De mensen die wel te spreken waren over de begeleiding in de zelf­ regiegroep zijn met name oudere parttime werkenden, al dan niet met gezondheidsklachten. Zij vinden het prettig dat zij niet meer werden gestimuleerd om meer te werken of een andere baan te zoeken. Ze zijn ­tevreden met hun huidige situatie en de klantmanager is voor hen vooral iemand die hun stabiliteit mogelijk in gevaar kan brengen door hen te dwingen om meer uren te werken of een andere extra baan te zoeken. Sommigen geven aan dat ze om die reden zelf ook geen contact opnamen en de klantmanager op afstand hielden tijdens het experiment. Een

Bos HvA - DRUK.indd 54

31/05/2023 10:51:48

Belang van begeleiding

55

respondent uit de zelfregiegroep over de reden waarom zij zelden contact opneemt met haar klantmanager: “Dan voel je toch op een gegeven moment die druk en gaan ze zeuren: kunt u niet meer uren gaan werken bij PostNL? Kunt u niet nog een parttimebaan erbij zoeken? Dus dan willen ze toch graag dat je fulltime aan de slag bent, zodat ze je uit de bijstand kunnen wippen.” Een andere respondent uit de vergelijkingsgroep met parttime werk en schulden zegt daarover: ‘Wat betreft de klantmanager trouwens, zolang ik bewind heb, moet dat gestort worden voor mijn huur. Ik heb dus eigenlijk weinig met ze te maken. Ik ben nog steeds onder bewind. Dat is een schild voor mij.’ De bewindvoerder is voor haar ‘een schild’ richting de gemeente, zodat haar klantmanager haar stabiliteit en zekerheid niet in gevaar brengt. Een man met een parttimebaan zegt dat hij bij gesprekken met een klantmanager altijd oplet op de woorden die hij kiest en ‘even de kat uit de boom kijkt’. Hij vervolgt: ‘Het komt ook omdat je te maken hebt met een instantie die jou toch ook in je levensonderhoud voorziet en daar moet je maar aan gehoorzamen. Dus ik kan daar wel met een grote mond gaan zitten, maar dat zal niet altijd in mijn belang zijn.’ Voor deze respondenten is het prettiger dat ze zelf kunnen bepalen of ze contact willen met hun klantmanager.

Als er meer regie ligt bij deelnemers om te kiezen voor werk, meer werk of ander werk, vraagt dat ook meer van het eigen initiatief en het vermogen van de deelnemers om zelf allerlei zaken rond werk te regelen (WRR, 2017). Niet voor elke deelnemer was deze aanpak om die reden wenselijk. Zo merkt een respondent in de zelfregiegroep zonder parttime werk op dat het lastig was om zelf regie te nemen in coronatijd en is ze enigszins teleurgesteld over de opbrengsten van het experiment: ‘Hoe kan je zelf regie nemen tijdens de coronatijd? Hoe kan je tijdens zo’n lange lockdown nou echt regie nemen?’ Een andere respondent uit de vergelijkingsgroep, die weinig contact had met haar klantmanager: ‘Ik heb de hele tijd alles zelf moeten uitzoeken.’ Liever had ze een klantmanager gehad die haar proactief op de hoogte zou brengen van mogelijke gevolgen van keuzes rond werk voor de verrekening van haar inkomen: ‘Daarover is veel verwarring geweest in mijn situatie.’

Bos HvA - DRUK.indd 55

31/05/2023 10:51:48

56

Mathieu Portielje en Judith Elshout

Belang van wederzijds vertrouwen Toen verschillende gemeenten in Nederland in 2018 startten met experimenten in de bijstand, werden deze experimenten in de media en door onderzoekers en beleidsmakers vaak ‘vertrouwensexperimenten’ genoemd (Groot et al., 2019). Als we onze respondenten vragen of ze het gevoel hebben dat ze het vertrouwen krijgen van hun klantmanager, levert dat een wisselend beeld op. Ook ten aanzien van wat ze onder vertrouwen verstaan: ‘weinig bemoeienis’ of juist ‘iets voor mij doen’ en ‘potentie in mij zien’. Een deelnemer uit de zelfregiegroep: ‘Ja, ik heb dat gevoel wel. Omdat hij potentie in mij ziet, dat betekent dat hij in mij vertrouwt.’ Een ander: ‘Omdat je diegene heel vaak aan de lijn hebt, waardoor je heel veel dingen kon bespreken. Ze stond achter mij en wist dat ik een leuke baan wilde hebben. Ja, dan voel je vertrouwen.’ Regelmatig contact en de mogelijkheid om privé-onderwerpen te bespreken, zorgen bij deelnemers voor een gevoel van vertrouwen. ‘Ik kan meer praten met hem. Ik heb ruimte om over alles met hem te praten’, zegt iemand uit de extraaandachtsgroep.

Een ander uit de zelfregiegroep: ‘Ik voel me heel erg mezelf in het gesprek [met de klantmanager] en mag er ook zijn.’ Een respondent uit de zelfregiegroep over het contact met haar klantmanager en het belang van vertrouwen voor haar: “Voor mij betekent het echt veel, want ik krijg steun van hem in ­moeilijke situaties en dat is echt belangrijk. Soms als je in een ­moeilijke staat bent, weet je niet hoe je moet doorgaan of heb je gewoon het gevoel dat je niet meer kan. En in die situatie kan de klantmanager steun geven. […] Als iemand vertrouwt in jou, ga je je best doen.” Deze deelnemers hebben niet het gevoel dat ze op hun woorden hoeven te letten in de gesprekken met hun klantmanager, dat zij alles kunnen bespreken en dat hun klantmanager hen ondersteunt waardoor zij zijn of haar vertrouwen voelen. Anderen beantwoorden de vraag juist aan de hand van het vertrouwen dat zij zelf hebben in hun klantmanager, niet of zij zelf vertrouwen ontvangen. Sommige respondenten zijn erg te spreken over het vertrouwen

Bos HvA - DRUK.indd 56

31/05/2023 10:51:48

Belang van begeleiding

57

in hun klantmanager, met name als klantmanagers die met hen meedenken en ‘naast hen staan’. Een kleinere groep deelnemers geeft aan weinig vertrouwen te hebben in hun klantmanager. Zij kijken sceptisch of zelfs wantrouwig naar hun klantmanager en besluiten de kat uit de boom te kijken en letten op wat ze hem of haar vertellen. Bij een aantal respondenten komt deze houding voort uit een incident of een nare ervaring met een eerdere klantmanager, WPI of de belastingdienst. Ze zijn daardoor voorzichtig geworden, terwijl ze wel graag op hun klantmanager willen kunnen rekenen. ‘Als ik een nieuwe klantmanager heb, ben ik wel even wat terughoudender om te kijken hoe diegene is, en dus kan ik dan pas weer wat losser komen’, zegt een deelnemer. Een ander: “Ik vertrouw ze niet meer zo snel. Ik vertrouw iemand heel snel en geef ook het voordeel van de twijfel, en je denkt: dat gaat allemaal goed, en dan word je in één keer belazerd [door een fout met inkomstenverrekening]. […] Je kan niemand meer vertrouwen. Dus ik kan mijn klantmanager eigenlijk niet vertrouwen, want hij kan me desnoods in de problemen helpen, als het ware. Dan denk ik: hè? Het is toch juist een vertrouwenspersoon bij zo’n instantie?” Foutieve informatieverstrekking is funest voor een goede vertrouwensband tussen de bijstandsgerechtigde en de klantmanager, zeker als dit de bestaanszekerheid aantast.

Bij het beschadigen van het vertrouwen in hun klantmanager gaat het dus niet alleen om gebeurtenissen in de relatie met de klantmanager maar ook om fouten door de gemeente met de verrekening van inkomsten of fouten die zijn gemaakt door de belastingdienst. Een klein deel van de respondenten heeft in het verleden te maken gehad met een foutieve verrekening van toeslagen en is daardoor ernstig in de financiële problemen gekomen. Een respondent over de belastingdienst: ‘Ze maken keer op keer dezelfde fouten, en er komen steeds meer dingen boven water. Ze hebben dingen verduisterd en geheimgehouden.’ Hoewel haar klantmanager niets te maken had met de fouten die zijn gemaakt door de belastingdienst, ziet ze hem toch als een vertegenwoordiger van de overheid die haar in de problemen heeft gebracht en vertrouwt ze hem niet meer.

Bos HvA - DRUK.indd 57

31/05/2023 10:51:48

58

Mathieu Portielje en Judith Elshout

Bij andere respondenten werd, voor hen geheel onverwachts, hun huis overhoopgehaald door de afdeling Handhaving van de Gemeente Amsterdam: ‘Dan komen ze gewoon bij mij thuis zoeken, ze heeft ook mijn ondergoed geteld, mijn sokken geteld, alles geteld in mijn huis. […] Ik was heel verdrietig, ik vertrouw iedereen, ik geef aan iedereen.’ Een andere respondent gaf aan dat ze na het aanvragen van haar uitkering drie of vier huisbezoeken heeft gehad. Ze weet nog steeds niet waarom de gemeente bij haar langs is gekomen: ‘Ik had werkelijk geen partner. Ik heb niet eens een vriend of zo, nog steeds niet. Ik had niemand die mij iets toestopte. Ik dacht: je moet niet bij mij wezen.’ Onze indruk is dat het merendeel van de deelnemers aan het experiment niet alleen druk ervaart van hun eigen klantmanager, maar vaker nog vanuit het bijstandssysteem: ‘Dat heeft niet met de klantmanager te maken, maar met het systeem’, zegt een respondent over de druk die zij ervaart in de bijstand. Met ‘het systeem’ bedoelen de betreffende deelnemers de arbeids- en informatieverplichtingen in de Participatiewet, de wijze waarop klantmanagers worden aangestuurd en de wijze waarop inkomsten worden verrekend. Sommige respondenten krijgen het gevoel dat de klantmanagers die hen begeleiden ook niet altijd achter dat ‘systeem’ staan.

Zo vertelt een respondent uit de vergelijkingsgroep het volgende over de, in haar ogen, repressieve benadering van haar klantmanager: “Ik denk echt dat die klantmanager er ook vrij snel mee gestopt is. Ik had zelf het gevoel dat ze er zelf niet meer achter kon staan. Dat zij een soort van opdracht had om iets te doen, terwijl ze ook bij mij zag dat het niet werkt. Ze stond er zelf niet achter.” Een andere deelnemer: ‘Ik snap ook wel dat ze [de klantmanagers] onder druk werken.’ Een structurelere wijziging en versoepeling van de verplichtingen in de Participatiewet is volgens hen nodig om ook daadwerkelijk te ervaren dat zij het vertrouwen krijgen en om ook te kunnen vertrouwen op hun klantmanager. Ze weten immers dat de aanpak van klantmanagers kan verschillen, en dat ze bij een volgende klantmanager weer pech of geluk kunnen hebben. Ondanks de negatieve ervaringen met het bijstands- of toeslagensysteem spreekt een groot deel van deze

Bos HvA - DRUK.indd 58

31/05/2023 10:51:48

Belang van begeleiding

59

deelnemers wel de behoefte uit om actief begeleid te worden door een klantmanager, zodat zij stappen kunnen zetten richting de arbeidsmarkt.

Tussen hoop en teleurstelling Zoals aan het begin van dit hoofdstuk beschreven, formuleren veel deelnemers vrij hoge verwachtingen ten aanzien van de begeleiding en de uitkomsten daarvan. De verwachtingen en hoop om werk te vinden of om een eigen bedrijf op te zetten, hoorden we regelmatig. De hoop slaat om in gevoelens van teleurstelling als blijkt dat verwachtingen niet waargemaakt worden. Deze teleurstellingen komen ook bovendrijven als we deelnemers vragen naar wat ze wel en niet prettig vonden aan hun deelname aan het experiment. Zo hoopte een man die in de zelfregiegroep zat, dat er banen gekoppeld zouden worden aan het experiment, met andere woorden: dat hij een baan zou kunnen krijgen als hij zou deelnemen. Een ander had bij aanvang van het experiment verwacht meer te kunnen gaan werken. En weer een andere deelnemer in de zelfregiegroep vond het minder prettig dat hij geen baan kon vinden. Hij vertelde de ‘hoop op verbetering van zijn situatie door middel van het vinden van werk’ verloren te hebben gedurende zijn deelname. Een vrouw hoopte dat ze erop vooruit zou gaan qua inkomen en werk, ‘maar’, zegt ze teleurgesteld, ‘alles is hetzelfde gebleven’. Ook een andere vrouw uit haar teleurstelling dat het experiment niet heeft opgeleverd wat ze hoopte.

Overigens gaf deze zelfde vrouw bij een eerdere meting juist aan dat haar leven was veranderd door het experiment, omdat ze nu een stage had, met eventueel uitzicht op een betaalde baan. Een jaar later: “Deelname aan het experiment heeft me weinig opgeleverd. Ik voel me nog steeds een ‘hamster in een wiel’ die wel hard werkt, maar niet verder komt. Na mijn leerstage als administratief medewerker bij de belastingdienst [6 maanden] ben ik niet aangenomen en ik voel me nu weer terug bij af.” Een ander hoopte hulp te krijgen bij het starten als zelfstandig ondernemer. Ze werd daar naar eigen zeggen niet mee geholpen en heeft daardoor het idee dat het experiment bedoeld is voor ‘mensen die in

Bos HvA - DRUK.indd 59

31/05/2023 10:51:48

60

Mathieu Portielje en Judith Elshout

loondienst willen werken’. Zij vervolgt: ‘Ik heb de indruk dat dit weer het zoveelste voorbeeld is van een project om mensen aan het werk te helpen dat niet werkt.’ Ook in eerder onderzoek was deze teleurstelling zichtbaar bij bijstandsgerechtigden, als deelname aan projecten van de gemeente en/of begeleiding door de gemeente na verloop van tijd geen betaalde baan oplevert (Kampen, 2014; Elshout, 2016).

Persoonlijke zinvolle aandacht Een vertrouwensband wordt door bijstandsgerechtigden gezien als een voorwaarde om met de klantmanager te werken aan hun re-integratie. Ze vinden het belangrijk dat persoonlijke onderwerpen – zoals de aanwezigheid van schulden, fysieke beperkingen, psychische problemen en onzekerheden – bespreekbaar zijn. Maar dit wordt lastig als de vertrouwensband er niet is of als de nadruk in de begeleiding te veel ligt op het naleven van bijstandsverplichtingen of op zo snel mogelijke uitstroom uit de bijstand. Ook wisselingen van klantmanagers ondermijnen de vertrouwensrelatie. Het vertrouwen moet weer opnieuw opgebouwd worden en mensen moeten opnieuw hun verhaal doen. Concluderend zien we in de interviews dat het belang van vertrouwen in de begeleiding vooral naar voren komt op het moment dat het wordt geschaad door de gemeente Amsterdam of door een andere overheidsinstelling. Het is vervolgens lastig om dat vertrouwen tussen bijstandsgerechtigde en klantmanager weer te herstellen. Vertrouwen komt te voet en gaat te paard, het is een vaststelling die ook geldt voor veel van de mensen die wij spraken. Persoonlijke aandacht, regelmatig contact, stabiliteit en continuïteit in de begeleiding door een vaste klantmanager en de ruimte om zelf doelstellingen en het tempo te bepalen, zijn voorwaarden om die vertrouwensband op te bouwen en te behouden.

We zagen daarnaast dat sommige deelnemers na verloop van tijd teleurgesteld raakten in de opbrengsten van de begeleiding in het experiment. Zo namen de waarderingscijfers voor klantmanagers in de zelfregieen vergelijkingsgroep af. Ook gaven sommige deelnemers aan dat ze hogere verwachtingen hadden ten aanzien van de mogelijkheden om

Bos HvA - DRUK.indd 60

31/05/2023 10:51:48

Belang van begeleiding

61

betaald werk te verkrijgen of een opleiding te doen binnen het experiment. Verwachtingen, die niet voor iedereen zijn waargemaakt. Geregeld hoorden we de wens om directer naar betaald werk toegeleid te worden. Regelmatig zeiden deelnemers de hoop te hebben dat klantmanagers hen aan een baan zouden kunnen helpen of bijvoorbeeld hulp bieden bij het opzetten van een eigen onderneming. Ook zouden sommigen graag hulp krijgen bij het selecteren en financieren van een cursus of opleiding. Teleurstelling volgt als blijkt dat klantmanagers geen banen uit de hoge hoed kunnen toveren en zij niet kunnen helpen bij het financieren van de kosten die het volgen van een opleiding met zich meebrengt.

Bos HvA - DRUK.indd 61

31/05/2023 10:51:48

Bos HvA - DRUK.indd 62

31/05/2023 10:51:48

Hoofdstuk 4

Werken in de bijstand Judith Elshout en Sandra Bos

Betaald werk als norm Betaald werken is een belangrijke norm in onze samenleving. Wie niet betaald werkt, maar wel kán werken, doet volgens deze norm niet ‘echt’ mee. In dit hoofdstuk richten we ons op de waarde van betaald werk voor de deelnemers aan het Amsterdams Experiment met de Bijstand. Het was een belangrijk thema in het onderzoek, omdat ruim de helft van de bijstandsgerechtigden die wij in dit kader spraken, parttime werkt en aanvullend een bijstandsuitkering ontvangt. Dit aandeel is groot, omdat slechts 7% van de gehele Amsterdamse bijstandspopulatie betaald werkt. Dit verschil is goed verklaarbaar: vanuit het principe van de bijverdienpremie mochten deelnemers aan het experiment een deel van hun inkomsten uit betaald werk behouden (zie hierover hoofdstuk 2). Daardoor loonde het voor parttimers om zich voor deelname aan te melden. Doordat we zoveel parttimers spraken, konden we een goed beeld krijgen van ervaringen met parttime werken in de bijstand. We waren ook benieuwd naar waarom de andere helft van de deelnemers niet betaald werkte, of zij gemotiveerd waren om te werken en welke belemmeringen zij mogelijk ervoeren op weg naar werk. Door in te zoomen op motivaties en betekenissen van betaald werk, kwamen we meer te weten over wat deelnemers nodig hebben om mee te (kunnen) doen in de samenleving en welke rol bijverdienen daarin speelt.

In onderstaand kader geven we op basis van de kwantitatieve analyses een beschrijving van parttime werkenden in ons onderzoek. De gepresenteerde bevindingen in de

Bos HvA - DRUK.indd 63

31/05/2023 10:51:48

64

Judith Elshout en Sandra Bos

rest van het hoofdstuk zijn hoofdzakelijk gebaseerd op het kwalitatieve onderzoek, al verwijzen we ter ondersteuning ook naar uitkomsten uit het kwantitatieve onderzoek. Parttimers in de bijstand: een beschrijving van de doelgroep Parttimers in ons onderzoek werken gemiddeld 19 uur per week. Bij de nameting, een jaar na afloop van het experiment, was dat ruim 4 uur meer dan aan het begin ervan (zie hoofdstuk 2 voor de opzet en fasering van de verschillende metingen). Ze werken onder andere in de sector zorg en welzijn (21%), in dienstverlenende functies (17%) en de horeca (16%). Ook werken zij regelmatig in de schoonmaakbranche (12%) en de beveiliging (9%). Bij aanvang van het experiment had 57% van de werkenden een flexibel contract, bij de nameting was dat 46%. Omgekeerd zien we dat gedurende het experiment het percentage bijstandsgerechtigden met een vast contract steeg van 38 naar 47%. Bij de nameting zagen we dat werkenden met een flexibel contract twee keer zo vaak hun werk kwijtraakten als mensen met een vast contract (17% tegenover 9%). Dit is niet verwonderlijk, aangezien werkenden met een flexibel contract kwetsbaarder zijn bij schommelingen in de economische conjunctuur. Dat is niet anders voor deelnemers aan het experiment.

Bij de derde meting (T2) zagen we bijvoorbeeld dat als gevolg van de coronacrisis beduidend minder deelnemers betaald werk hadden dan bij de metingen ervoor (54% op T2, versus 66% op T1 en 64% op T0). Bijna alle deelnemers met een vast contract hadden hun werk behouden (92%) terwijl van de deelnemers met een flexibel contract op T1 of zij die als zzp’er werkten, bijna 40% op T2 niet meer werkte. De kenmerken van de groep deelnemers met parttime werk verschillen niet veel van die in de totale groep bijstandsgerechtigden die meedeed aan het experiment. Zo komt de verdeling van mannen en vrouwen (resp. 69 vs. 31%) bijvoorbeeld overeen met de verdeling in de totale groep (64 vs. 36% op T0). Opvallend is dat 65% van de deelnemers op T3 bij aanvang van het experiment ook een parttimebaan had. Van de parttimers zit 40% al langer dan tien jaar in de bijstand. Dit is te verklaren doordat mensen die korter in de bijstand zitten, vaak meer kans hebben om door te stromen naar een voltijdbaan en daarmee uit te bijstand gaan.

Motivaties om te werken Parttimers die we voor ons onderzoek spraken, zijn over het algemeen tevreden met hun baan. Ze geven hun werk gemiddeld een 7,6. Op onze vraag wat ze prettig vinden aan het werk, horen we het vaakst dat ze het hebben van een werkritme en daarmee een dagelijks ritme fijn vinden.

Bos HvA - DRUK.indd 64

31/05/2023 10:51:48

Werken in de bijstand

65

Werk geeft structuur aan de dag. Daarnaast vinden ze het prettig om iets te doen wat ze leuk vinden en goed kunnen, om collega’s te hebben en om werk te doen waarvoor ze gewaardeerd worden en dat hun dus enige status verschaft. Ze hoeven naar eigen zeggen niet meer thuis te zitten en kunnen zich nuttig voelen. Zo zegt iemand zich te vervelen zonder werk, omdat hij het dan mist om met mensen in contact te komen, bovendien wil hij iets te vertellen hebben als hij thuiskomt. Deze redenen om te willen werken zien we ook terug in opvattingen over het belang van verschillende werkaspecten onder mensen die niet in de bijstand zitten (Conen & De Beer, 2021). Ook zijn parttimers het erover eens dat het prettig is zelf te kunnen voorzien in een deel van hun inkomen en om deel te nemen aan de maatschappij en daaraan een bijdrage te leveren. Dat werk bijdraagt aan eigenwaarde blijkt uit wat zij vertellen over gevoelens van afhankelijkheid vanwege het in de bijstand zitten. Een respondent zegt niet meer afhankelijk te willen zijn van bijstand en dat hij zich schaamt, want hij kan ‘gewoon’ werken. Een ander wil zich geen profiteur voelen; het hebben van parttime werk maakt dat hij in elk geval een deel van zijn inkomen zelf verdient. We vroegen ook niet-werkenden in hoeverre zij gemotiveerd zijn om te werken.

De helft van hen blijkt gemotiveerd te zijn om een baan te vinden.1 Dat werk een inkomen oplevert is daarbij de belangrijkste motivatie, gevolgd door bezig willen zijn en zich nuttig voelen. Dat zij vaker dan parttime werkende deelnemers het genereren van een inkomen noemen als reden om te willen werken, is goed te begrijpen. Als deelnemers zeker zijn van hun baan en een inkomen verdienen, is het voor te stellen dat andere, meer intrinsieke, aspecten van werk belangrijker worden gevonden. Zowel parttime werkende deelnemers als zij die (nog) geen werk hebben, hebben de hoop om uiteindelijk uit de bijstand te kunnen uitstromen.

1.

Bos HvA - DRUK.indd 65

Gedurende het experiment waren deelnemers in de coronaperiode – logischerwijs – iets minder optimistisch over hun kans op het vinden van een baan. Toen geloofde nog maar een op de drie niet-werkenden dat ze binnen twaalf maanden een baan zou vinden.

31/05/2023 10:51:48

66

Judith Elshout en Sandra Bos

Een op de drie parttime werkenden zou daarom meer uren willen werken. Naast dat werk hun additioneel inkomen oplevert, zou uitstromen betekenen dat ze, zoals een deelnemer benadrukt, ‘meer vrij’ zijn. Er hoeft dan geen toestemming meer gevraagd te worden als ze op vakantie willen. Ook het vooruitzicht iets meer geld te besteden te hebben, geeft een gevoel van vrijheid. Ondanks hun goede ervaringen met werk, hun motivatie, hoge verwachtingen en wens om te werken, lukt het desondanks 72% van de deelnemers die aan het experiment zijn begonnen, niet om uit te stromen naar werk. Wat zijn hiervan de oorzaken?

Belemmeringen op weg naar (meer) werk Zorgtaken en gezondheidsbelemmeringen Voor zowel parttime werkende deelnemers als voor hen die nog geen werk hebben, blijken zorgtaken een belangrijk obstakel te zijn. Voor hun gevoel kunnen zij niet méér of überhaupt niet parttime werken. Regelmatig horen we van alleenstaande moeders dat zij vanwege de zorg voor kinderen in de basisschoolleeftijd willen wachten met (meer uren) werken totdat de kinderen naar de middelbare school gaan. Een man van 58 wil graag werken om meer inkomsten te genereren voor zijn grote gezin en om een voorbeeld te zijn voor zijn kinderen, maar vanwege de zorg voor zijn vrouw die zorgbehoevend is en voor het huishouden, ziet hij niet in hoe. ‘Ik moet ook voor mijn vrouw en kinderen zorgen en het huis netjes maken. Ik moet soms koken en alles doen’, vertelt hij. Gezondheidsbelemmeringen horen wij nog vaker dan zorgtaken als reden waarom deelnemers niet of niet meer uren kunnen werken. Bijna een kwart van de parttimers noemt gezondheidsproblemen als reden waarom zij niet meer uren kunnen werken. Van de niet-werkende bijstandsgerechtigden zegt iets meer dan de helft (52%) dat zij niet kunnen werken vanwege ziekte en/of arbeidsongeschiktheid. Dat zoveel deelnemers gezondheidsbelemmeringen ervaren, heeft mogelijk te maken met de invoering van de Participatiewet in 2015.