A - 05 Bijlage 4.Onderzoeksrapport Openbaar maken van overheidsinformatie deel 2

3.11 Derde belanghebbenden nog niet altijd herkend • Bij de 200 Wob-besluiten was in 111 gevallen een derde belanghebbende betrokken. Daar waar bij Wob-besluiten derde belanghebbenden betrokken zijn, heeft de ambtelijke organisatie dat in twee derde van de gevallen onderkend. In een derde van de besluiten is dat niet nagegaan.

52

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

– In 68 van de 111 Wob-besluiten zijn er derde belanghebbenden betrokken bij het Wob-besluit en heeft de ambtelijke organisatie dat onderkend. In 60 van de 68 Wob-verzoeken zijn deze ook in de gelegenheid gesteld om hun rechten uit toe oefenen. > Ter illustratie een voorbeeld115: “De derde belanghebbenden zijn in staat gesteld zienswijzen in te dienen. De zienswijzen van de derde belanghebbenden heb ik in mijn belangenafweging meegenomen.” Bij de overige acht Wob-besluiten zijn derde belanghebbenden betrokken, maar niet in de gelegenheid gesteld om hun rechten uit te oefenen. – In 43 van de 111 Wob-besluiten heeft de ambtelijke organisatie niet onderkend dat er derde belanghebbenden zijn, terwijl uit het Wob-besluit blijkt dat er wel derde belanghebbende is of derde belanghebbenden zijn. > Ter illustratie een voorbeeld, de Wob-verzoeker heeft om informatie verzocht over de exploitatie van de Lidl op de Hemonylaan 25116, toch is de Lidl niet als derde belanghebbende benaderd.

3.12 Wob-besluiten nog niet altijd toegankelijk Normen

• Wob-besluiten en bijbehorende documenten zijn voor het publiek toegankelijk. – Alle Wob-besluiten voorzien van (deels) openbaar gemaakte documenten en het Wob-verzoek worden gepubliceerd op de gemeentelijk website of op de website van het Stadsarchief. > Alle documenten die in het Wob-besluit zijn genoemd en waarvan is besloten dat deze (deels) openbaar zijn gemaakt, zijn ook gepubliceerd. – De gepubliceerde documenten zijn tekst doorzoekbaar. – Het Wob-besluit is goed te begrijpen en is goed leesbaar en bevat geen ingewikkelde juridische passages. Bevindingen

• Van de gepubliceerde Wob-dossiers is gemiddeld 85% compleet. Bovendien boekt het college van B en W sinds 2020 vooruitgang in het publiekelijk toegankelijk maken van de documenten, in die zin dat de documenten vaker worden gepubliceerd op de gemeentelijke website of op de website van het Stadsarchief. Die laatste website is overigens minder toegankelijk dan de gemeentelijke website, maar is wel betrouwbaarder. Slechts 10% van de gepubliceerde documenten is tekst doorzoekbaar. Dit maakt ze ontoegankelijk, zeker voor mensen met een (visuele) beperking. – Van het merendeel van de onderzochte afgehandelde Wob-besluiten (85%) zijn het Wob-verzoek, het Wob-besluit en de bijbehorende documenten gepubliceerd op de gemeentelijke website of de website van het Stadsarchief

53

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

(zie tabel 3.6). Bij de overige 15% ontbrak het Wob-verzoek, het Wob-besluit en/of een of meerdere (deels) openbaar gemaakte documenten. > In 3 van de 200 onderzochte Wob-besluiten is verwezen naar een reeds openbaar document, waarbij de link naar de vindplaats van het document een foutmelding geeft of de vindplaats niet meer bestaat. – Het percentage van gepubliceerde Wob-dossiers dat volledig is, is gestegen van 78% in 2018 naar 90% in 2020.

Tabel 3.6 - Volledigheid gepubliceerde Wob-dossiers Wob-dossier volledig

Wob-dossier onvolledig

2018

39 (78%)

11 (22%)

2019

41 (82%)

9 (18%)

2020

45 (90%)

5 (10%)

2021 (tot en met juni)

45 (90%)

5 (10%)

– De Wob-dossiers op www.wob.amsterdam.nl (Wob-dossiers tot 1 februari 2021) zijn toegankelijker dan de Wob-dossiers op de website van het Stadsarchief. > De Wob-dossiers op www.wob.amsterdam.nl zijn ieder met een eigen weblink navolgbaar, ook is elk document met één klik op het bestand te downloaden. > De Wob-dossiers op de website van het Stadsarchief https://archief.amsterdam/inventarissen/details/31245/keywords/wob/w ithscans/0/start/0/limit/10/flimit/5 (Wob-dossiers vanaf 1 februari 2021), staan op een genummerde rij en beschikken niet over een eigen weblink, de Wob-dossiers zijn daarom minder makkelijk terug te vinden. Ook is het proces om bestanden te downloaden ingewikkelder, hier zijn meerdere stappen voor nodig. > In de periode 6 oktober 2021 tot en met 9 november 2021 was de website www.wob.amsterdam.nl niet altijd toegankelijk, waardoor de Wob-dossiers niet konden worden geraadpleegd. Na een melding van ons op 6 oktober 2021 en 11 oktober 2021 aan de CIO-office konden de websites weer snel doorzocht worden op Wob-dossiers. – Slechts 10% van alle Wob-dossiers zijn volledig tekst doorzoekbaar, over de tijd heen verbetert dit nauwelijks (zie tabel 3.7). Bij de overige 90% van de Wobdossiers zijn het Wob-verzoek en/of het Wob-besluit en/of een of meerdere (deels) openbaar gemaakte documenten niet-tekst doorzoekbaar. Daarmee zijn

54

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

de Wob-dossiers niet of zeer slecht toegankelijk, zeker voor mensen met een (visuele) beperking.

Tabel 3.7 - Doorzoekbaarheid Wob-dossiers Wob-dossier volledig doorzoekbaar

Wob-dossier niet (volledig) doorzoekbaar

2018

6 (12%)

44 (88%)

2019

5 (10%)

45 (90%)

2020

2 (4%)

48 (96%)

2021 (tot en met juni)

7 (14%)

43 (86%)

– Ongeveer 9 van de 10 Wob-besluiten zijn in begrijpelijke taal opgesteld (oordeel goed of voldoende). Voor 1 op de 10 Wob-besluiten is dit niet het geval (oordeel onvoldoende), zie tabel 3.8 en het kader Voorbeelden Wob- besluiten.

Tabel 3.8 - Oordeel begrijpelijkheid Wob-besluiten Oordeel

Aantal Wob-besluiten

Goed: het Wob-besluit is goed te begrijpen en is goed leesbaar en bevat geen ingewikkelde juridische passages.

47

Voldoende: het Wob-besluit is over het algemeen goed te begrijpen en goed leesbaar, maar bevat wel enkele ingewikkelde juridische passages.

131

Onvoldoende: de woordkeuze en zinsconstructies maakt het Wobbesluit slecht leesbaar.

22

Voorbeelden Wob-besluiten Goed Het Wob-besluit over de uitgifte van parkeerplaatsen in de Uithoorstraat en de Holendrechtstraat is goed te begrijpen en leesbaar en bevat geen ingewikkelde juridische passages.117 Voldoende Het Wob-besluit rondom de Pride Amsterdam, proud faces of pride (20 oktober

55

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

2020) dat goed te begrijpen is, en enkele juridische passages bevat over het toepassen van een uitzonderingsgrond.118 Onvoldoende Het Wob-besluit inzake informatie ten aanzien van de berekeningswijze van de onbezwaarde waarde en van de buurtstraatquote (BSQ) scoort onvoldoende: “Blijkens de memorie van toelichting bij de Wet woz heeft de wetgever met artikel 40 van de Wet woz een toegesneden regeling willen treffen inzake openbaarmaking en geheimhouding van voor de waardebepaling van onroerende zaken van belang zijnde gegevens. Daarbij heeft de wetgever getracht een evenwicht te vinden tussen het belang van degene jegens wie een beschikking is genomen om de waardebepaling van de eigen onroerende zaak te kunnen controleren en het belang van geheimhouding van gegevens over een niet aan hem toe te rekenen object.”119

4 Ervaringen ambtenaren 4.1 Conclusies In augustus 2021 is een enquête uitgezet onder alle ambtenaren van de gemeente Amsterdam om zicht te krijgen in de mate waarin zij betrokken zijn bij Wob-verzoeken en op hun ervaringen met de afhandeling daarvan (zie paragraaf 4.2). Daaruit volgen de volgende conclusies:

• Een kleine meerderheid van de ambtenaren die de enquête hebben ingevuld • •

•

•

handelt meerdere Wob-verzoeken af (zie paragraaf 4.3); Deze ambtenaren zijn met name betrokken bij de uitvoerende taken van het afhandelen van Wob-verzoeken (zie paragraaf 4.4); Voor veel ambtenaren is het afhandelen van een Wob-verzoek vaak een taak die erbij komt, dus naast hun reguliere werkzaamheden en dat leidt tot ervaren werkdruk (zie paragraaf 4.5); Ambtenaren constateren dat maar een beperkt deel van de Wob-verzoeken tijdig wordt afgehandeld (45%). Een derde van de ambtenaren weet niet of Wobverzoeken tijdig zijn afgehandeld (zie paragraaf 4.6); Ambtenaren geven aan dat kennis van de regels, ervaring van collega's met Wobverzoeken en de houding van de organisatie een positief effect hebben op de afhandeling van Wob-verzoeken. De tijdige afhandeling van Wob-verzoeken wordt door zeven factoren negatief beïnvloed: 1. de complexiteit en omvang van het Wob-verzoek, 2. de vindbaarheid van documenten, 3. de beschikbare capaciteit, 4. de inrichting werkprocessen, 5. de beschikbaarheid van (technische) hulpmiddelen, 6. de mate waarin verantwoordelijkheden helder zijn en 7. de mate waarin de ambtelijke organisatie afhankelijk is van derden voor informatie (zie paragraaf 4.7);

56

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

• Een deel van de ambtenaren ervaart spanning bij het afhandelen van een Wobverzoek. Het gaat om spanning tussen het belang van het openbaar maken van informatie en de mogelijkheid dat de gemeente hierdoor in een slecht daglicht kan komen te staan. Maar ook om spanning tussen het belang van het openbaar maken van informatie en de mogelijkheid dat hierdoor het vertrouwen in de gemeente kan afnemen (zie paragraaf 4.8); • Nog niet alle ambtenaren zien het openbaar maken van informatie als een recht van een Wob-verzoeker (zie paragraaf 4.9).

4.2 Enquête onder ambtenaren De enquête onder ambtenaren is verstuurd naar 21.439 emailadressen van ambtenaren, waarvan er 4.800 niet bleken te werken ('bounce email'). De respons op de 16.639 werkende emailadressen is als volgt:

• De enquête is (deels) ingevuld door 5.682 ambtenaren (34%). Dat betekent dat 10.957 (66%) ambtenaren de enquête niet hebben ingevuld. – Er hebben 4.653 ambtenaren aangegeven dat zij niet betrokken zijn geweest bij de afhandeling van Wob-verzoeken. – Van de 1.029 ambtenaren die wel betrokken waren bij de afhandeling van Wobverzoeken hebben 870 ambtenaren de enquête volledig (85%) en 159 ambtenaren de enquête deels ingevuld (15%). > We hebben de antwoorden op deze gedeeltelijk ingevulde enquêtes meegenomen in de bevindingen. Daardoor verschilt de respons per vraag. We geven daarom steeds per vraag aan door hoeveel ambtenaren de vraag is beantwoord (N=). • Met een afsluitende open vraag is aan ambtenaren gevraagd of zij nog opmerkingen hadden over het Wob-verzoek of de Wob-verzoeken waarbij zij betrokken waren. – Van deze mogelijkheid is veelvuldig gebruikgemaakt: 348 ambtenaren hebben een extra toelichting gegeven. – Ongeveer twee derde (64%) van deze antwoorden is afkomstig van ambtenaren die meerdere Wob-verzoeken hebben afgehandeld. Daarnaast is ongeveer de helft (53%) van de antwoorden afkomstig van ambtenaren die ook in 2021 Wob-zoeken hebben afgehandeld. – Deze open antwoorden hebben we kwalitatief geanalyseerd en gecategoriseerd naar verschillende thema's.

De bevindingen uit deze kwalitatieve analyse presenteren we hieronder bij de kwantitatieve bevindingen uit de gesloten enquêtevragen, waaraan zij gerelateerd zijn. • In bijlage 1 van dit onderzoeksrapport is de volledige vragenlijst opgenomen.

57

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

4.3 Kleine meerderheid handelt meerdere Wob-verzoeken af • Binnen de gemeente bestaat geen overzicht van welke ambtenaren betrokken zijn (geweest) bij de afhandeling van Wob-verzoeken (zie paragraaf 2.4). Uit de maandrapportage aan de burgemeester (bijvoorbeeld die van oktober 2021) blijkt dat stadsdelen en de directies Openbare Orde en Veiligheid, Grond en Ontwikkeling, Verkeer en Openbare Ruimte, Ruimte en Duurzaamheid en Wonen de meeste Wob-verzoeken ontvangen per maand. Daaruit maken wij op dat een aantal ambtenaren van deze directies zeker betrokken zijn geweest bij het afhandelen van Wob-verzoeken. • Uit de enquête blijkt dat 4.653 ambtenaren niet betrokken en 1.029 ambtenaren wel betrokken zijn geweest bij het behandelen van Wob-verzoeken in de periode 2018 tot en met juni 2021 (zie paragraaf 2.2). • Van de ambtenaren die betrokken zijn geweest bij (de afhandeling van) een Wobverzoek in de periode 2018 tot en met juni 2021, was 43% dat bij één Wobverzoek en 57% bij meerdere Wob-verzoekenz. • Ongeveer de helft (46%) van de ambtenaren is in meerdere jaren betrokken geweest bij het afhandelen van Wob-verzoeken. – Uit figuur 4.1 blijkt dat ongeveer een derde van de ambtenaren (31%) (ook) in 2018 betrokken was bij het afhandelen van een of meer Wob-onderzoek(en).

Daarnaast was iets minder dan de helft van de ambtenaren betrokken bij de afhandeling van Wob-verzoeken in 2019 (45%), in 2020 (48%) en/of eerste helft van 2021 (47%).aa

z N=1.029. aa N=1.020.

58

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

Figuur 4.1 - Jaren waarin ambtenaren betrokken waren bij een Wob-verzoek (2018 - juni 2021) weergave in percentages (N=1.020)

Bron: Rekenkamer Metropool Amsterdam enquête onder ambtenaren september 2021.

4.4 Ambtenaren zijn vooral betrokken bij uitvoerende taken • Een groot deel van de ambtenaren dat betrokken is bij de afhandeling van Wobverzoeken heeft daarbij uitvoerende taken gehad.bb – In totaal hebben 864 ambtenaren (88%) aangegeven een of meerdere uitvoerende taken te hebben uitgevoerd in de periode 2018 tot en met juni 2021 op de door ons vooraf gegeven antwoordcategorieëncc. > In de enquête hebben wij de vraag gesteld: "In welke hoedanigheid was u betrokken bij de uitvoering van de afhandeling van een Wob-verzoek? (meerdere antwoorden mogelijk)".dd

bb N=986. cc Dat zijn alle antwoordcategorieën behalve 'anders', 'niet betrokken geweest bij de uitvoering' en

'weet ik niet'. dd Daarbij kon worden gekozen uit de volgende antwoorden: zoeken van documenten, beoordelen van documenten, bewerken van documenten, het opstellen van een Wob-besluit, het tekenen van een Wob-besluit, communicatie over een Wob-besluit, anders, namelijk…, niet betrokken geweest bij de uitvoering en geen antwoord.

59

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

> Het merendeel van de ambtenaren dat uitvoerende taken heeft verricht bij het afhandelen van een Wob-verzoek is betrokken geweest bij het zoeken van documenten (71%). > Ook bij het beoordelen (46%) en bewerken (32%) van documenten is een aanzienlijk deel van de ambtenaren betrokken geweest (zie figuur 4.2). – Een deel van de ambtenaren heeft aangegeven een andere uitvoerende taak uit te voeren dan de taken die door ons waren benoemd (het betreft hier de categorie 'Anders' (14%) in figuur 4.2. Bij deze open vraag zijn zowel uitvoerende als strategische taken benoemd die ook door ons benoemd zijn in de enquête. Daarnaast zijn door 35 ambtenaren vier uitvoerende taken beschreven die nog niet door ons waren benoemd in de enquête: > Het registreren en doorzetten van het verzoek; > Het onderhouden van contact met de verzoeker tijdens de afhandeling van het Wob-verzoek; > Verlenen van technische ondersteuning, bijvoorbeeld rondom informatiesystemen waarin documenten worden gezocht; > Verlenen van (administratieve) ondersteuning aan de inhoudelijke afdeling die het Wob-verzoek afhandelt.

Figuur 4.2 - Uitvoerende taken van ambtenaren (2018 - juni 2021)

Bron: Rekenkamer Metropool Amsterdam enquête onder ambtenaren september 2021.

60

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

• Het aandeel ambtenaren dat strategische of coördinerende taken heeft uitgevoerd bij de afhandeling van Wob-verzoeken is een stuk beperkter dan ambtenaren die uitvoerende taken hebben uitgevoerd.ee – Er zijn in totaal 321 ambtenaren (32%) die hebben aangegeven een of meerdere strategische/coördinerende taken te hebben uitgevoerd in de periode 2018 tot en met juni 2021 op de ons vooraf gegeven antwoordcategorieën (zie figuur 4.3)ff. > In de enquête hebben wij de vraag gesteld: "In welke hoedanigheid was u betrokken bij de strategie of coördinatie van de afhandeling van een Wobverzoek? (meerdere antwoorden mogelijk)".gg > Het ging dan grotendeels om een combinatie van zowel strategische/coördinerende als uitvoerende taken. – Een groter deel (35%) van de ambtenaren die zeggen strategische en coördinerende taken te hebben uitgevoerd bij het afhandelen van een Wobverzoek heeft daarbij de taak 'anders' aangegeven. De taken die zij hierbij vervolgens noemen zouden wij echter grotendeels indelen bij de taken zoals benoemd in figuren 4.2 en 4.3 (zowel strategisch/coördinerend als uitvoerend). Door tien ambtenaren zijn wel drie taken benoemd die daadwerkelijk aanvullend waren op de keuzemogelijkheden in de enquête: > contactpersoon privacy; > klachtencoördinatie; > afhandelen van bezwaren over Wob-besluiten.

ee N=996. ff Daarmee bedoelen we de antwoordcategorieën zonder 'anders', niet betrokken geweest bij de

strategie of coördinatie', en 'weet ik niet'. gg Daarbij kon worden gekozen uit de volgende antwoorden: bestuurlijke advisering, ambtelijke leiding, strategisch en procedureel advies rondom Wob-zaken, Wob-coördinatie, juridisch advies, anders, namelijk…, niet betrokken geweest bij de strategie of coördinatie, of weet ik niet / geen antwoord.

61

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

Figuur 4.3 - Strategische taken van ambtenaren (2018 - juni 2021)

Bron: Rekenkamer Metropool Amsterdam enquête onder ambtenaren september 2021

4.5 Afhandelen Wob-verzoek is extra taak die leidt tot werkdruk • Uit de enquête blijkt dat bij de afhandeling van Wob-verzoeken binnen de gemeente Amsterdam veel ambtenaren betrokken zijn voor wie het geen onderdeel is van het reguliere takkenpakket.hh – De afhandeling van Wob-verzoeken is voor 2% van de betrokken ambtenaren zijn of haar hoofdtaak. – Daarnaast is het voor 12% van de ambtenaren een van de taken uit het takenpakket. – De overgrote meerderheid (80%) is echter alleen zijdelings of incidenteel betrokken bij de afhandeling van Wob-verzoeken. • Uit de beantwoording van de afsluitende open vraag blijkt ook dat de afhandeling van Wob-verzoeken vaak een taak is die erbij komt. Ongeveer zestig ambtenaren merkten op dat Wob-verzoeken veel tijd kosten en zorgen voor extra werkdruk (zie kader Citaten ambtenaren werkdruk). – Volgens deze ambtenaren kosten Wob-verzoeken veel tijd, maar tegelijkertijd wordt vaak geen extra capaciteit beschikbaar gesteld, zodat de afhandeling bovenop de reguliere werkzaamheden komt. Omdat Wob-verzoeken onverwachts komen, is de afhandeling bovendien niet vooraf in te plannen. hh N=985.

62

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

– Vanwege de wettelijke termijnen wordt er bovendien tijdsdruk ervaren. De afhandeling van de Wob-verzoeken krijgt voorrang op de reguliere taken. Dit gaat in de beleving van de betrokken ambtenaar ten koste van de reguliere taken en/of de zorgvuldigheid van de afhandeling. – Een aantal ambtenaren geeft aan dat de afhandeling van het Wob-verzoek ten koste is gegaan van het werkplezier. Citaten ambtenaren werkdruk "Een Wob-verzoek komt altijd naast je gewone werk en er ligt een enorme tijdsdruk op. Dat zorgt voor extra hoge werkdruk en maakt het afhandelen ervan een zeer ongeliefde bezigheid" "Men verwacht dat je als beleidsadviseur een Wob er even bij doet. Dat gaat niet. Het kost heel veel tijd"…"Het levert een hoop stress op." "Wob verzoeken hebben een enorm impact op het ambtelijk apparaat, het plezier in het werk neemt enorm af. Dossiers blijven liggen." "Ik ben door de Wob-verzoeken van baan gewisseld. Het was afschuwelijk. Ik heb hier echt trauma's aan. Het was op wethouderniveau en het werd net zo lang doorgeschoven tot dat ik het helemaal van a-z mocht gaan uitvoeren. Ik heb er nachten wakker van gelegen. […]".

4.6 Weinig zekerheid over tijdige afhandeling Wob-verzoeken • Een beperkt deel van ambtenaren geeft aan dat Wob-verzoeken waarbij zij waren betrokken (gedeeltelijk) tijdig is afgehandeld (45%). Opvallend is dat een ruim een derde van de ambtenaren (35%) niet weet of het Wob-verzoek waarbij zij zijn betrokken tijdig is afgehandeld. – 26% van de ambtenaren geeft aan dat de Wob-verzoeken waarbij zij betrokken zijn geweest tijdig werd afgehandeld. – Eveneens 20% van de ambtenaren geeft aan dat Wob-verzoeken soms wel en soms niet tijdig zijn afgehandeld. – 19% van de ambtenaren geeft aan dat er geen sprake is geweest van een tijdige afhandeling. – Een derde van de ambtenaren (35%) geeft aan dat ze geen zicht hebben op de (tijdige) afhandeling van Wob-verzoekenii.

4.7 Veel omgevingsfactoren van belang geacht voor tijdige afhandeling • Ambtenaren geven aan dat kennis van de regels, ervaring van collega's met Wobverzoeken en de houding van de organisatie een positief effect hebben op de

ii Dit betreft de antwoordcategorieën 'geen zicht' (circa 33%) en 'geen antwoord' (circa 2%).

63

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

(tijdige) afhandeling van Wob-verzoeken. Ambtenaren ervaren dat de tijdige afhandeling van Wob-verzoeken door zeven factoren negatief wordt beïnvloed: 1. de complexiteit en omvang van het Wob-verzoek, 2. de vindbaarheid van documenten, 3. de beschikbare capaciteit, 4. de inrichting van werkprocessen, 5. de beschikbaarheid van (technische) hulpmiddelen, 6. de mate waarin verantwoordelijkheden helder zijn en 7. de mate waarin de ambtelijke organisatie afhankelijk is van derden voor informatie. De overige zeven factoren die we hebben voorgelegd, zijn volgens de ambtenaren niet van invloed op de (tijdige) afhandeling van Wob-verzoeken. – Aan de ambtenaren zijn zeventien factoren voorgelegd met de vraag of deze factoren een tijdige afhandeling van het (meest tijdrovende) Wob-verzoek positief hebben beïnvloed, negatief hebben beïnvloed, of niet van invloed waren op de afhandeling van het Wob-verzoek.jj > De respons is redelijk verspreid.kk Tabel 4.1 bevat daarom een overzicht van de meest gegeven antwoorden: hebben de ambtenaren het vaakst aangegeven dat deze factor een positieve, negatieve of geen invloed had op de afhandeling? In bijlage 2 is het geheel van scores terug te vinden. – Veel van de zeventien voorgelegde mogelijke factoren worden door ambtenaren van belang geacht voor een tijdige afhandeling van Wobverzoeken.

jj De zeventien factoren hebben wij ontleend aan M. Vos, Tijdig beslissen: een mission (im)possible?,

in: Jonge Var-reeks, Niet tijdig beslissen, nummer 5, 24 november 2006, en Research voor Beleid, Omvangrijke en oneigenlijke Wob-verzoeken - Vragenlijst, rechte tellingen en antwoorden op open vragen. Bijlagenrapport, 27 oktober 2010. Met 'positief’ wordt bedoeld dat de factor de ambtenaar in staat stelde om diens taak binnen een Wob-verzoek snel en goed af te handelen; met negatief wordt bedoeld dat deze factor juist een belemmerende werking had bij het uitvoeren van de activiteit. kk N=893-889. Het verschilt per factor hoeveel ambtenaren antwoord hebben gegeven.

64

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

Tabel 4.1 - Beïnvloedende factoren voor afhandeling Wob-verzoek Positieve invloed

Negatieve invloed

Geen invloed

• Kennis/ervaring

• Complexiteit/omvang Wob-

• Eigen kennis

collega’s m.b.t. Wobverzoeken (43%) • Kennis collega's wettelijke regels (42%) • Houding ambtelijke organisatie t.a.v. Wob-verzoeken (32%)

• • • •

•

•

verzoek (58%) Vindbaarheid documenten (48%) Beschikbare capaciteit collega's (46%) Inrichting werkprocessen (43%) Beschikbaarheid (technische) hulpmiddelen (41%) Helderheid verantwoordelijkheden (41%) Afhankelijkheid derden voor informatie (37%)

• •

•

• •

•

wettelijke regels (40%) Moment indiening Wob-verzoek (40%) Eigen kennis/ervaring m.b.t. Wobverzoeken (36%) Houding college B en W t.a.v. Wobverzoeken (36%) Eigen beschikbaar gestelde tijd (36%) Eigen kennis procedures/ werkinstructies (33%) Duidelijkheid wettelijke regels (30%)

– Drie factoren beïnvloeden het proces van afhandelen het vaakst in positieve zin. Deze drie factoren hebben met name te maken met de kennis, ervaring en houding van collega's. > De houding van collega's is wisselend beantwoord met 32% positief, 24% negatief en 26% geen invloed. – Zeven factoren beïnvloeden het proces van afhandeling het vaakst in negatieve zin. > Het gaat dan allereerst om de omvang en complexiteit van het Wob-verzoek. Een meerderheid van de ambtenaren vindt dat deze factor de afhandeling negatief beïnvloedt. > Andere factoren hebben vooral betrekking op de inrichting van het Wobproces en de gemeentelijke systemen, namelijk de helderheid van verantwoordelijkheden, de inrichting van de werkprocessen, de beschikbaarheid van (technische) hulpmiddelen en de vindbaarheid van de documenten. > Ook de beschikbare capaciteit van collega's heeft een negatieve invloed. Wat betreft de eigen beschikbare tijd is het meest geantwoord dat het geen

65

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

–

–

–

–

invloed had (36%), maar slechts een iets kleiner percentage antwoordde daarentegen dat ook de eigen tijd een negatieve invloed had (33%). > Tot slot heeft de afhankelijkheid van derden voor het verkrijgen van informatie een negatieve invloed op de afhandelingstijd. Van zeven andere factoren wordt niet ervaren dat deze van invloed zijn op de afhandeling van Wob-verzoeken. > Het betreft met name factoren rondom de eigen kennis en ervaring. Aan de ambtenaren zijn ook twee specifieke vragen gesteld over hun eigen kennis en kunde. Hieruit blijkt dat 34% zich zeker capabel voelt om hun eigen taken binnen een Wob-verzoek af te handelen, 46% enigszins en 14% niet.ll En dat 22% van de ambtenaren zeker bekend is met de wettelijke regels en deze kan toepassen, 55% is dat enigszins en 20% is dat niet. mm > Ook het moment van indienen van het Wob-verzoek, de duidelijkheid van de wettelijke regels en de houding van het college zijn factoren die niet van invloed worden geacht. > Opvallend is wel dat wat betreft de houding van het college een nog groter percentage (45%) zegt niet te weten wat de invloed daarvan is geweest. Ambtenaren hebben ook nog aangeven dat er andere factoren zijn die van invloed waren op de tijdige afhandeling van hun Wob-verzoek(en).

> Het merendeel van de 101 opmerkingen hierover had een relatie met de zeventien gegeven factoren, zoals de omvang/complexiteit van het Wobverzoek, beschikbare capaciteit, de helderheid van verantwoordelijkheden, inrichting werkprocessen, de vindbaarheid van de documenten en de houding van de ambtelijke organisatie en het college. Bij de open vraag hebben ambtenaren nog een groot aantal opmerkingen gemaakt die een relatie hebben met de factoren die van negatieve invloed zijn op de (tijdige) afhandeling van Wob-verzoeken. We bespreken hierna de opmerkingen die gemaakt zijn rondom vijf factoren uit tabel 4.1.nn Veel opmerkingen hebben betrekking op het gebrek aan coördinatie en ondersteuning bij de afhandeling van een Wob-verzoek (factoren helderheid verantwoordelijkheden en inrichting werkprocessen: gebrek aan coördinatie en ondersteuning) > Er zijn ruim honderd opmerkingen gemaakt rondom de coördinatie en ondersteuning bij de afhandeling van Wob-verzoek en dan met name het gebrek hieraan (zie kader Coördinatie en ondersteuning)

ll N=970. mm N=968. nn Wat betreft de factor beschikbare capaciteit zijn de opmerkingen al meegenomen in paragraaf

2.2.3. De factor afhankelijkheid van derden voor informatie kwam niet terug als thema in de gemaakte kwalitatieve opmerkingen.

66

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

Coördinatie en ondersteuning De belangrijkste zaken die naar voren kwamen rondom een gebrekkige coördinatie: •

Taken en verantwoordelijkheden zijn onvoldoende duidelijk;

•

Het kan enige tijd duren voordat het Wob-verzoek bij de juiste personen belandt, waarbij de wettelijke termijn al zo goed als verlopen is;

•

Na het aanleveren van documenten wordt geen terugkoppeling meer gegeven over de verdere afhandeling van het Wob-verzoek.

Wat betreft de ondersteuning tijdens de afhandeling geven de ambtenaren aan dat: •

zij de kennis en ondersteuning van gespecialiseerde Wob-medewerkers en/of juristen missen.

•

ook duidelijke werkinstructies ontbreken over bijvoorbeeld wat wel of geen Wob-verzoek is, welke info er wel of niet moet worden gedeeld, en hoe en wat moet worden geanonimiseerd.

•

dit zorgt ervoor dat de medewerkers zelf steeds het wiel opnieuw moeten uitvinden, wat zorgt voor veel onduidelijkheden. Sommige ambtenaren gaven ook aan zich daardoor kwetsbaar te voelen.

•

zij daarnaast soms tegen tegenstrijdigheden aanlopen bij juristen en verschillende werkwijzen binnen de gemeente.

> Verschillende ambtenaren stellen voor om de afhandeling van Wobverzoeken centraal (per afdeling, per directie, stedelijk) in te richten. Deze partij kan dan de coördinatie op zich nemen en ondersteuning bieden aan (inhoudelijke) medewerkers bij de afhandeling. > Vijf ambtenaren laten zich positief uit over de samenwerking met de Wobcoördinatoren. Tegelijkertijd benoemen sommige ambtenaren dat nog niet elk organisatieonderdeel over een Wob-coördinator beschikt. Citaten ambtenaren helderheid verantwoordelijkheden en inrichting werkprocessen "Het duurt te lang voordat een WOB verzoek binnen de gemeente op de juiste plek terecht komt en dan moet er meteen al verdaagd worden." "Ik heb enorm lopen worstelen met een WOB-verzoek, omdat onze afdeling geen WOB-coördinator had. Ik moest zelf op zoek naar informatie over proces/wat al dan niet lakken/hoe te communiceren met verzoeker en kreeg van verschillende mensen informatie die vaak tegenstrijdig was, waardoor ik niet wist of ik het goed deed en dat voelde best kwetsbaar." "Als er een WOB verzoek binnenkomt, en die komt bij jou als behandelend ambtenaar terecht, en je hebt geen kennis van de procedures want daar ben je niet

67

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

(juridisch) in geschoold, dan is het heel lastig om een verzoek goed af te handelen. Vaak is het onduidelijk welke info je moet geven, je mag geven, en vaak zelfs welke informatie gevraagd wordt. Ondersteuning bij het procedureel en juridisch juist afhandelen van WOB verzoeken is daarbij heel lastig te vinden. Het afbreukrisico voelt ook groot als het bij individuen neer wordt gelegd ipv gecoördineerd door een afdeling." "Het verliep nogal chaotisch, veel onduidelijkheid over werkwijze. Alsof er voor het eerst een WOB verzoek werd gedaan." "Wob coördinator was zeer prettig in haar communicatie en duidelijk over proces, rollen en verantwoordelijkheden, zodat het WOB dossier in korte tijd aangeleverd kon worden."

– Een deel van de opmerkingen heeft betrekking op de algemeen gestelde Wobverzoeken (factor omvang en complexiteit Wob-verzoek: regelmatig erg breed). Ongeveer vijftig ambtenaren merkten op dat het Wob-verzoek regelmatig erg algemeen gesteld is (bijvoorbeeld: ‘alle informatie over onderwerp X’). Daarmee is ook niet altijd duidelijk wat nu het doel van de Wob-verzoeker is. Dit zorgt ervoor dat er heel veel informatie moet worden opgezocht (zie kader Citaten ambtenaren omvang en complexiteit). > Sommige ambtenaren geven aan dat het vrijwel onmogelijk is om zo'n omvangrijk verzoek binnen de wettelijke termijnen af te handelen. > Sommige ambtenaren geven aan dat bij dergelijke algemene vragen ook niet alle verzamelde informatie uiteindelijk relevant is voor de verzoeker. > Een aantal ambtenaren geeft aan dat het kan werken om eerst in gesprek te gaan met de Wob-verzoeker om de vraag te specificeren, zodat informatie gerichter kan worden gezocht. Soms kon het Wob-verzoek daarna zelfs als een gewoon informatieverzoek worden afgedaan. Citaten ambtenaren omvang en complexiteit "Bij veel van de WOB/verzoeken wordt m.i. overdreven veel informatie gevraagd, waarbij het niet duidelijk is wat het doel van de vraag is, en waar op misschien op een ander, simpelere manier in te voorzien is.

Voelt een beetje als schieten met hagel." "De WOB wordt nog te vaak gebruikt als een soort sleepnet om over een betrekkelijk lange periode (bijvoorbeeld meer dan twee jaar) alle documenten rondom een bepaald thema op te vragen. Zonder hierin een specificatie te vragen in type documenten of specifieke vraag. Dit maakt het onmogelijk om een WOB-verzoek binnen de tijd af te handelen, omdat tientallen collega's betrokken zijn, honderden formele besluiten, ontelbare informele afstemmomenten."

68

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

– Een deel van de opmerkingen heeft betrekking op de vindbaarheid van documenten (factor vindbaarheid documenten: informatiehuishouding is niet op orde). Circa vijftig ambtenaren maken opmerkingen over de vindbaarheid van documenten. Zij lopen ertegenaan dat het verzamelen van de gevraagde informatie veel tijd kost (zie kader Citaten ambtenaren vindbaarheid documenten). > Binnen de gemeente zijn verschillende (documentmanagement)systemen in omloop. > Deze systemen zijn ook niet zodanig ingericht dat informatie over een bepaald onderwerp er snel uitgehaald kan worden. > Verschillende ambtenaren noemen daarbij dat de werkprocessen meer op openbaarheid ingericht zouden moeten worden, bijvoorbeeld met meer eenduidige regels over archivering. > Ongeveer twintig ambtenaren merken op dat stukken bij voorbaat al meer openbaar zouden moeten worden gemaakt, waardoor Wob-verzoeken ook minder nodig zijn. Citaten ambtenaren vindbaarheid documenten "Daarnaast blijft het een Hercules klus om sommige Wob verzoeken goed af te handelen omdat de informatie overal en nergens is en er geen goede archivering is van alle stukken die wij hebben in het sociaal domein. Om van e-mails maar te zwijgen." "Onze systemen (incl. email/apps etc.) zijn niet zo ingericht dat per project/onderwerp wordt opgeslagen.

Als openbaarheid het streven is, moet het hele werkproces zo zijn ingericht dat ook op geordende wijze gecommuniceerd wordt en dit wordt opgeslagen. Ik vraag mij af of wij hiertoe in staat zijn." "Een WOB verzoek is nog te vaak een test van ons beperkte systeem van registreren en archiveren. Voor de bestuurlijke besluitvorming gaat dat prima, maar voor al hetgeen wat daar aan afstemming aan vooraf gaat ben je afhankelijk van het enthousiasme van collega's. Dat is zorgelijk!"

– En deel van de opmerkingen heeft betrekking op een gebrek aan technische hulpmiddelen (factor beschikbaarheid (technische) hulpmiddelen: software lakken schiet tekort). Door circa twintig ambtenaren is gesteld dat er onvoldoende (technische) hulpmiddelen beschikbaar zijn. Met name software om te anonimiseren wordt daarbij specifiek genoemd (zie kader Citaten ambtenaren beschikbaarheid hulpmiddelen). > Er is volgens deze ambtenaren geen (goede) software beschikbaar om te lakken of deze is niet standaard te gebruiken voor alle ambtenaren. > Ook is een aantal maal opgemerkt dat het anonimiseren beter door een gespecialiseerd team zou kunnen worden gedaan.

69

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

Citaten ambtenaren beschikbaarheid hulpmiddelen "Er is nog steeds geen software voor het deugdelijk lakken van informatie. Die moet er echt komen want nu hebben we al ettelijke keren gehad dat documenten gemakkelijk schoon te vegen zijn. Dat komt knullig over en is een inbreuk op de privacy van betrokken personen." "Ik zou wensen dat voor de eenvoudige taken, zoals bijv. het weglakken van gegevens in documenten een gespecialiseerd team beschikbaar zou zijn. Dat is effectiever dan wanneer wij als inhoudelijk betrokkenen voor de enkele keer dat we een Wob verzoek krijgen allemaal apart een licensie voor zo'n programma moeten aanvragen (en daarop moeten wachten). En voorkomen we dat we naar eigen inzicht gaan weglakken (vanwege onduidelijke instructie)." "Het sorteren, ontdubbelen, categoriseren, filteren en anonimiseren van documenten vindt volledig handmatig plaats. Dit kost veel tijd, is fout gevoelig, wordt uitgevoerd door veelal dure krachten, verstoort de reguliere taken en iedere keer vindt men het wiel opnieuw uit. Inzet van geautomatiseerde hulpmiddelen en centrale verwerking van alle gevonden documenten heeft positief effect op kwaliteit en snelheid van afhandelen van het Wob-verzoek." "Je mag het alleen uitzoeken, googelen op de wet en regelgeving en avonden met de lakstift in de weer, of zelfs de kinderen laten helpen adressen weg te lakken.

Later toen het digitaal kon was het programma niet beschikbaar en werkte het niet."

4.8 Deel ambtenaren ervaart spanning bij openbaarmaking informatie • Circa 35% van de ambtenaren geeft aan spanning te hebben ervaren bij het maken van een belangenafweging of informatie wel of niet openbaar gemaakt kan worden wanneer de reputatie van of het vertrouwen in de gemeente in het geding kan zijn. Een wat grotere groep heeft geen spanning ervaren bij het afwegen van deze belangen (circa 43%).oo Daarnaast geeft circa 13% aan dat deze spanning niet heeft gespeeld ('niet van toepassing') bij het betreffende Wob-verzoek. 9% gaf aan dit niet te weten.pp – In de open vraag geven vijftien ambtenaren aan ook spanning te ervaren bij het maken van belangenafwegingen over het openbaar maken van informatie, als dit de belangen van derden kan schaden (zie kader Citaten ambtenaren belangenafweging). > Het gaat dan om de belangen van partners van de gemeente, wat ook de samenwerkingsrelaties kan verstoren.

oo Wat betreft de reputatie van de gemeente gaat het om 38% die deze spanning wel heeft ervaren,

versus 42% die deze spanning niet heeft ervaren. Wat betreft een mogelijke afname van het vertrouwen in de gemeente gaat het om respectievelijk 35% versus 45%. pp N=881.

70

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

> Ook moet er geschipperd worden tussen openbaarmaking en het naleven van de AVG-wetgeving (beschermen van persoonsgegevens). Citaten ambtenaren belangenafweging "Daarnaast is er een voortdurende worsteling tussen de WOB en de AVG. Veel verzoeken die wij krijgen gaan over gegevens, met name adressen en afgegeven vergunningen. Die gegevens hebben we wel in onze systemen, maar het is altijd een worsteling in hoeverre we deze, met het gediende doel de WOB, openbaar mogen maken. Hier is vaak discussie over. Ook dit kost tijd." "Dilemma ligt veel vaker in kwesties rondom info die tussen gemeente en derden (bijv. rijksoverheid) is gedeeld en of je die kunt openbaren, en of dat positie van gemeente t.o.v. die derde schaadt, of de positie van die derde."

– Daarnaast merken ongeveer twintig ambtenaren op dat de mogelijkheid van openbaarmaking tot 'kramp' in het werkproces leidt (zie kader Citaten ambtenaren 'kramp' in werkproces). > Meerdere ambtenaren geven aan dat zijzelf of hun collega's zich terughoudender opstellen in bijvoorbeeld app- of mailcontact en dat zaken vaker mondeling worden afgedaan. > Daarbij geven ze aan dat het gevoel dat er niet meer in vrijheid van gedachten kan worden gewisseld tegelijkertijd negatieve gevolgen heeft voor de kwaliteit van het werk. Citaten ambtenaren 'kramp' in werkproces "Door een Wob-verzoek komt er als gevolg hierop een kramp in de manier van werken tussen collega’s onderling. Whatsapp tussen collega’s is vaak ook met humor en plezier opgeschreven. Dit kan door journalistiek/opvrager WOB niet juist beoordeeld worden. Deze kramp vermindert werkplezier." "De keerzijde van de WOB is dat te vaak vooraf nagedacht wordt over hoe zaken opgeschreven moeten worden en er zaken mondeling worden afgehandeld, om te voorkomen dat de informatie in de toekomst bij een eventueel Wob verzoek verkeerd geinterpreteerd wordt. Het beïnvloedt daarmee de hele manier van werken op ene negatieve wijze."

4.9 Nog niet alle ambtenaren zien informatie als recht • 71% van de ambtenaren schat dat collega's het openbaar maken van informatie meer als een recht van de Wob-verzoeker beschouwen, dan dat ze het beschouwen als een gunst aan de Wob-verzoeker. Daarentegen schat 29% van de ambtenaren in dat hun collega's het openbaar maken van informatie meer als een gunst aan de Wob-verzoeker zien.

71

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

– We hebben aan de ambtenaren gevraagd om met een cijfer aan te geven in hoeverre collega's het openbaar maken van informatie meer zien als een gunst (cijfer 1) of als een recht van (cijfer 10) de Wob-verzoeker.qq – 27% van de ambtenaren heeft deze vraag niet beantwoord. – Van de 640 ambtenaren die deze vraag hebben beantwoord, geeft 71% van de ambtenaren een cijfer van 5,5 of hoger. Deze ambtenaren ervaren dus dat het openbaar maken van informatie meer als een 'recht' van de Wob-verzoeker wordt gezien, dan als een 'gunst' aan de Wob-verzoeker. > Ruim 60% geeft een rapportcijfer van 7 of hoger. > Door 15% van de ambtenaren is zelfs aangeven dat hun collega's het volledig als een recht van de Wob-verzoeker zien (rapportcijfer 10). – Ongeveer 30% van de ambtenaren geeft een rapportcijfer lager dan 5,5 wat betekent dat zij denken dat het openbaar maken van informatie door collega's meer als een gunst wordt gezien, dit in tegenstelling tot de ambitie van het college. > In mei 2018 is in het coalitieakkoord de ambitie gesteld dat openbaarheid als een recht van de burger moet worden gezien (zie paragraaf 2.2.1 in deel 1).

• Uit de opmerkingen die zijn gemaakt bij de open vraag leiden wij af dat de mate waarin de Wob als 'recht van' of 'gunst aan' de burger wordt gezien, wordt beïnvloed door de indruk van ambtenaren dat dit democratische instrument ook regelmatig door Wob-verzoekers wordt ingezet voor andere doelstellingen. Circa vijftig ambtenaren maken opmerkingen in deze richting (zie kader Citaten over doelen Wob-verzoekers). – Volgens deze ambtenaren gaat het de Wob-verzoekers niet altijd om openbaarmaking van de informatie, maar: > om persoonlijke belangen van de Wob-verzoekers, zoals het niet eens zijn met een gemeentelijk besluit of conflicten tussen personen/bedrijven onderling. > om journalisten die op zoek zijn naar een scoop. > om notoire Wob-verzoekers die ‘de gemeente willen pesten’. – Verschillende ambtenaren geven aan dat (het groeiende aantal) Wob-verzoeken voortkomt uit een wantrouwen tegen de overheid. – Door verschillende ambtenaren wordt geopperd om een drempel in te voeren voor het indienen van Wob-verzoeken. Een Wob-verzoek is nu eenvoudig ingediend, maar burgers zouden zich niet altijd realiseren dat het veel ambtelijke capaciteit en daarmee gemeenschapsgeld kost.

– Ongeveer vijftien ambtenaren geven aan dat de gemeente Amsterdam transparanter moet worden, de Wob nog meer als een recht van de burger mag worden gezien en er meer aandacht moet komen om medewerkers meer 'Wobbewust' te maken.

qq N=878.

72

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

Citaten ambtenaren over doelen Wob-verzoekers "Vanuit mijn ervaringen worden veelvuldig WOB-verzoeken ingediend vanuit een onderhandeling, het niet eens zijn met een besluit en/of de gemeente 'pesten'. Het kost de ambtelijke organisatie enorm veel tijd en vanuit mijn ervaring komt er vrijwel nooit wat uit vanuit de aanvrager. Er zou wel strikter bekeken mogen worden (vanuit wetgeving?) wanneer een WOB-verzoek ingediend kan worden of enige drempel worden opgericht." "Heel veel Wob verzoeken worden gedaan om die informatie in allerlei procedures zowel civiel als bestuursrechtelijk te gebruiken en dus voor eigen doeleinden. Slechts enkele Wob verzoeken hebben als doel om informatie openbaar te maken. Tevens heeft de gemeente te maken met notoire Wob-verzoekers die het instrument vooral gebruiken om de gemeente dwars te zitten. Deze verzoeken kosten behoorlijk veel tijd." "Veel WOB verzoeken die zijn ingediend door de pers leiden uiteindelijk niet tot publicaties. Met andere woorden: pers dient veel verzoeken in, verwerken ervan kost veel tijd en mankracht. Maar resultaat is kennelijk niet nieuwswaardig genoeg om krant of website mee te vullen."

5 Ervaringen Wob-verzoekers 5.1 Conclusies Hoe ervaren de ambtenaren en Wob-verzoekers de afhandeling van een Wob-verzoek? Op de enquête onder Wob-verzoekers (zie paragraaf 5.2) hebben ruim tweehonderd Wobverzoekers gereageerd:

• Het merendeel van de Wob-verzoekers heeft één verzoek ingediend (zie paragraaf • • • • • •

5.3); De informatie over het indienen van een Wob-verzoek is voldoende helder, maar de ondersteuning kan beter (zie paragraaf 5.4); Wob-verzoekers worden nauwelijks geïnformeerd over de voortgang van hun Wob-verzoek (zie paragraaf 5.5); Het merendeel van de Wob-besluiten wordt te laat genomen (zie paragraaf 5.6); De motivering rondom het niet-openbaar maken van documenten wordt door de Wob-verzoekers vaak niet begrepen (zie paragraaf 5.7); Niet alle documenten worden bij het besluit (in de juiste vorm) verstrekt (zie paragraaf 5.8); Niet alle Wob-besluiten worden gepubliceerd (zie paragraaf 5.9);

73

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

• 30% van de Wob-verzoekers is in bezwaar gegaan. Bij een op de drie beslissingen op bezwaar heeft dit geleid tot aanvullende openbaarmaking van informatie (zie paragraaf 5.10); • Ruim een derde van de Wob-verzoekers, wiens bezwaar is afgewezen, is in beroep gegaan (zie paragraaf 5.11); • Een Wob-verzoek levert niet altijd de gewenste informatie op (zie paragraaf 5.12); • Het merendeel van de Wob-verzoekers geeft aan dat hun vertrouwen in de gemeente is afgenomen, vanwege hun ervaringen met afhandelen van het Wobverzoek door het college (zie paragraaf 5.13).

5.2 Enquête onder Wob-verzoekers De gemeente Amsterdam voert zelf geen klanttevredenheidsonderzoek uit onder de Wobverzoekers. Wij zijn bekend met enkele individuele uitingen van Wob-verzoekers over hun ervaringen met een Wob-verzoek. Deze ervaringen zijn over het algemeen niet rooskleurig. Om een breder beeld te krijgen op de ervaringen van Wob-verzoekers die een Wobverzoek hebben ingediend bij de gemeente Amsterdam, hebben wij Wob-verzoekers benaderd met een enquête.

• De (potentiële) respondenten voor de enquête zijn via de volgende kanalen benaderd: – post- en e-mailadressen van Wob-verzoekers die bekend waren bij de gemeente Amsterdam. > Wij hebben de ambtelijke organisatie verzocht om voor ons de contactgegevens te verzamelen van de Wob-verzoekers waarvan het Wobverzoek, -besluit en de documenten zijn gepubliceerd op de website van de gemeente (wob.amsterdam.nl), zodat wij de Wob-verzoekers konden uitnodigen om deel te nemen aan een enquête. – Wob-verzoekers die zich op onze website hebben aangemeld om mee te doen aan de enquête. > Begin september deden wij een oproep via de (social) media met als doel om Amsterdamse Wob-verzoekers te bewegen om hun ervaringen in een enquête met ons te delen. – De afdeling Onderzoek, Informatie en Statistiek van de gemeente Amsterdam heeft de enquête daarnaast uitgezet onder haar panelleden. Het was vooraf niet bekend of deze panelleden daadwerkelijk een Wob-verzoek hadden ingediend.rr • Wob-verzoekers die zich aanmeldden nadat de enquête van start was gegaan, konden om technische redenen niet meer deelnemen aan de enquête. Deze Wob-

rr Van de 913 panelleden van OIS die de enquête hebben geopend, hebben er 28 de enquête (deels)

ingevuld. De overige hebben aangegeven dat zij geen Wob-verzoek hebben ingediend of hier geen antwoord op gegeven.

74

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

•

•

•

•

verzoekers konden nog een verkorte versie (drie vragen) van de enquête invullen op onze website.ss De enquête is ingevuld door 224 Wob-verzoekers.tt Daarvan hebben 181 (81%) Wob-verzoekers de enquête volledig en 43 (19%) Wob-verzoekers de enquête deels ingevuld. – We hebben de antwoorden op de gedeeltelijk ingevulde enquêtes meegenomen in de bevindingen. Daardoor verschilt de respons per vraag. We geven daarom steeds per vraag aan door hoeveel Wob-verzoekers de vraag is beantwoord (N=). – De verkorte versie van de enquête op onze website is door twaalf respondenten ingevuld. Deze antwoorden zijn handmatig toegevoegd aan de enquêteresultaten. Dit zorgt eveneens voor een afwijkend responsaantal bij vijf vragen (de vragen die onderdeel waren van de verkorte enquête). Met een afsluitende open vraag is aan de Wob-verzoekers gevraagd of zij nog opmerkingen hadden over de afhandeling van hun Wob-verzoek(en). – 181 Wob-verzoekers hebben een extra toelichting gegeven. – Deze open antwoorden hebben we kwalitatief geanalyseerd en gecategoriseerd naar verschillende thema's. De bevindingen uit deze kwalitatieve analyse presenteren we hieronder bij de kwantitatieve bevindingen uit de gesloten enquêtevragen, waaraan zij gerelateerd zijn. – Drie Wob-verzoekers hebben naar aanleiding van de enquête telefonisch contact met ons gezocht.

Twee van hen hebben correspondentie tussen hen en de gemeente met ons gedeeld. Bevindingen daaruit hebben wij verantwoord bij de open antwoorden. 30% van de Wob-verzoekers die deze enquête heeft ingevuld heeft ook bezwaar gemaakt tegen het Wob-besluit van het college. We zien dat deze groep Wobverzoekers negatiever is over: het vertrouwen in de gemeente na afronding van het Wob-traject, het algemene oordeel over de afhandeling van het Wob-verzoek (uitgedrukt in een rapportcijfer) en hoe open ze de gemeente vinden (zie paragraaf 5.13). Voor de overige vragen zien wij geen verschil in de antwoorden tussen de twee groepen. In bijlage 3 van dit onderzoeksrapport is de volledige vragenlijst opgenomen.

5.3 Merendeel Wob-verzoekers heeft één verzoek ingediend • Circa 60% van de 212 respondenten (hierna: Wob-verzoekers) heeft één Wobverzoek ingediend in de periode januari 2018 tot en met juni 2021.

ss De enquête liep van 15 tot en met 28 september 2021. Het was mogelijk om tot 10 oktober 2021

nog een verkorte versie van de enquête op onze website in te vullen. tt 62% is afkomstig van e-mailadressen, 20% via de post, 13% van het panel van OIS. 5% heeft zich via onze website aangemeld.

75

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

– Van deze Wob-verzoekers dienden de meesten het verzoek in 2020 in (37%), gevolgd door respectievelijk de jaren 2018 (21%), 2019 (circa 20%) en de eerste helft van 2021 (circa 15%). De overige acht procent wist het jaartal niet meer of heeft hier geen antwoord gegeven. • 40% van de Wob-verzoekers deed meerdere Wob-verzoeken. Zij deden dat voornamelijk in 2019 en 2020. • De meeste Wob-verzoekers zijn burgers, terwijl ook bedrijven en journalisten Wob-verzoeken indienen, zie figuur 5.1.

Figuur 5.1 - Achtergrond Wob-verzoekers (2018 - juni 2021)

Bron: Rekenkamer Metropool Amsterdam enquête onder Wob-verzoekers september 2021.

5.4 Informatie over indienen Wob-verzoek voldoende, maar ondersteuning kan beter • Voor iets meer dan de helft van de Wob-verzoekers is de informatie over hoe een Wob-verzoek kan worden ingediend duidelijk. Circa 30% van de Wob-verzoekers vond deze informatie onduidelijk. • De helft van de Wob-verzoekers geeft aan dat ze niet goed zijn geholpen door medewerkers van de gemeente bij het indienen van een Wob-verzoek. Circa 20% geeft aan wel goed te zijn geholpen: in de open antwoorden benoemen enkele Wob-verzoekers dat de Wob-beambten doorgaans goede wil hebben120 en dat er door een ambtenaar naar een oplossing is gezocht.121 De overige Wob-verzoekers hebben een neutraaluu antwoord of geen antwoordvv gegeven (zie kader Citaten uu Dit betreft het antwoord: niet mee eens, niet mee oneens. vv Dit betreft een van de twee volgende antwoordcategorieën: 1) niet van toepassing of 2) weet ik

niet / geen antwoord.

76

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

Wob-verzoekers over het indienen van een Wob-verzoek). Citaten Wob-verzoekers over het indienen van een Wob-verzoek "De Wob-beambten hebben doorgaans goede wil is mijn indruk, maar kunnen niet onafhankelijk kun werk doen." "Ik heb het Wob-verzoek uiteindelijk ingetrokken. Dat kwam omdat een ambtenaar van de gemeente een passende oplossing heeft gevonden voor het probleem waardoor ik genoodzaakt was een Wob-verzoek in te dienen."

5.5 Wob-verzoekers worden nauwelijks geïnformeerd over voortgang • Ruim 60% van de Wob-verzoekers gaf aan zelf te moeten informeren bij de gemeente over de voortgang van de afhandeling van het Wob-verzoek. Een kleine 30% heeft niet zelf hoeven informeren en de overige 10% antwoordde neutraalww of gaf geen antwoordxx. • Wob-verzoekers gaven aan dat het vaak erg lang duurt voordat het college een besluit neemt (zie paragraaf 5.6) en dat bij het uitblijven van een beslissing binnen de wettelijke termijn het college maar beperkt contact met de Wob-verzoekers zoekt, terwijl die dat wel op prijs stellen. – Voor ongeveer 70% van de verzoeken waar nog geen besluit over is genomen heeft het college van B en W geen contact opgenomen met de Wob-verzoeker. – Ruim 60% van de Wob-verzoekers had dit wel op prijs gesteld, dit betreft voornamelijk de Wob-verzoekers die al langer dan een jaar wachten op een besluit. • Voor slechts een heel klein deel van de Wob-verzoekers (circa 12%) was het duidelijk waarom het college de beslistermijn van het Wob-verzoek heeft verdaagd ('verlengd') of opgeschort.

Voor 60% was dit onduidelijk en de overige 28% antwoordde neutraalyy of gaf geen antwoord.zz – Voor de Wob-verzoekers die meerdere Wob-verzoeken hebben ingediend is het percentage dat het niet duidelijk vond waarom het college de beslistermijn van het Wob-verzoek heeft verdaagd of opgeschort (circa 70%) groter dan voor de Wob-verzoekers die één verzoek hebben ingediend (50% van deze groep Wobverzoekers vond dit niet duidelijk). • Ook in de open antwoorden besteedden Wob-verzoekers aandacht aan informatievoorziening door de gemeente. Negentien respondenten gaven aan dat

ww Dit betreft het antwoord: niet mee eens, niet mee oneens. xx Dit betreft een van de twee volgende antwoordcategorieën: 1) niet van toepassing of 2) weet ik

niet / geen antwoord. yy Dit betreft het antwoord: niet mee eens, niet mee oneens. zz Dit betreft een van de twee volgende antwoordcategorieën: 1) niet van toepassing of 2) weet ik niet / geen antwoord.

77

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

de gemeente vaak niets van zich laat horen (zie kader Citaten Wob-verzoekers over het contact met de gemeente). – Op het indienen van Wob-verzoeken krijgen Wob-verzoekers veelal geen reactie122 en er wordt niet gereageerd op vragen123. Eén Wob-verzoeker benoemt dat dit stelselmatig gebeurt.124 – Wob-verzoekers laten weten dat het college vaak geen contact opneemt over het niet halen van de wettelijke termijnen125 en een Wob-verzoeker geeft aan dat dit wel wenselijk zou zijn.126 – Een enkele Wob-verzoeker, die meerdere Wob-verzoeken heeft ingediend, is positief over de gemeente en gaf aan dat de gemeente vrijwel altijd contact opneemt met hem of haar nadat een Wob-verzoek is ingediend.127 Citaten Wob-verzoekers over het contact met de gemeente "De vraag ontbreekt of de gemeente Amsterdam überhaupt wel reageert na het, tegen ontvangstbewijs afgeven, van een WOB-verzoek. De vraag ontbreekt of de gemeente Amsterdam reageert na het, voor de 2e keer tegen ontvangstbewijs afgeven, van hetzelfde WOB-verzoek.

Er was ook nog een derde keer en ook toen kwam er geen enkele reactie!" "…en hier vervolgens bij vragen niet meer op reageren…" "… en vervolgens wordt de informatievraag niet beantwoord." "Het stelselmatig niet reageren op verzoeken en vragen." "De gemeente neemt vrijwel altijd contact met Wob-indiener op om te onderhandelen, verzoek af te raden, om te vormen." "…heeft de gemeente alle termijnen laten verstrijken, zonder hierover te communiceren." "Überhaupt een ontvangstbevestiging of een bericht dat de wettelijke termijn niet gehaald gaat worden zou ik al waarderen."

5.6 Het merendeel van de Wob-besluiten wordt te laat genomen • Het merendeel van de Wob-verzoekers heeft een Wob-besluit ontvangen. – Circa 60% van de Wob-verzoekers geeft aan op hun Wob-verzoek een besluit te hebben ontvangen.aaa – 17% van de Wob-verzoekers geeft aan dat het college nog niet voor alle Wobverzoeken een besluit heeft genomen. Dit betreft Wob-verzoekers die meerdere Wob-verzoeken hebben ingediend, waarbij voor sommige verzoeken een Wobbesluit is genomen en voor andere niet.

aaa N=218: hier zit ook de extra respons van de website bij.

78

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

– Ruim 15% van de Wob-verzoekers geeft aan nog geen Wob-besluit te hebben ontvangen. Van deze besluiten is het Wob-verzoek voor bijna driekwart van de Wob-verzoekers langer dan een jaar geleden ingediend. Het overige kwart betreft Wob-verzoeken die tussen de twee en twaalf maanden geleden zijn ingediend; ook bij deze categorie is dus de termijn van vier plus vier weken verstreken. – De overige 8% van de Wob-verzoekers geeft aan niet te weten of het college een Wob-besluit heeft genomen.bbb • Voor de Wob-verzoeken waar het college van B en W wel (of deels) een besluit voor heeft genomenccc duurde het voor 80% van de verzoeken langer dan acht weken, dus langer dan de wettelijke beslistermijn van vier + vier weken. – Wob-verzoekers geven aan dat het college van B en W op circa 20% van de door hen ingediende Wob-verzoeken tijdig heeft beslist. Dit percentage ligt lager dan het gemiddelde (38%) dat uit de gemeentelijke registratie blijkt (stand augustus 2021, zie paragraaf 2.2.6). – 50% van de besluiten werd genomen in een periode van twee tot zes maanden. – Voor circa 17% van de Wob-verzoeken nam het college een besluit tussen zes maanden en een jaar na ontvangst van het Wob-verzoek. – Voor circa 8% van de ontvangen Wob-verzoeken had het college langer dan een jaar nodig om een besluit te nemen. – De overige 5% wist niet met welke termijn een besluit was genomen.

• Uit de open antwoorden blijkt dat enkele Wob-verzoekers een verlenging van de termijn als standaard ervaren (zie kader Citaten Wob-verzoekers over de termijnen waarin besluiten worden genomen). – Wob-verzoekers benoemen dat het college de beslistermijn van vier weken standaard verlengt met vier weken128 en dat het college ook na deze verlenging niet tijdig beslist.129 • In de open antwoorden werden ook enkele positieve ervaringen gedeeld: zo benoemt een Wob-verzoeker dat er redelijk snel een besluit is genomen op het ingediende verzoek.130 Citaten Wob-verzoekers over de termijnen waarin besluiten worden genomen "…standaard wordt de 4 weken termijn verlengd met 4 weken…" "Gemeente rekt alle termijnen steeds maximaal op en overschrijdt ze ook." " …heeft de gemeente alle termijnen laten verstrijken.." "In mijn geval werd weliswaar redelijk snel een besluit genomen."

bbb Het betreft hier de antwoordcategorieën 'daar heb ik geen zicht op' en 'geen antwoord'. ccc N=174: hier zit ook de extra respons van de website bij.

79

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

5.7 Motivering niet-openbaar maken documenten vaak niet begrepen • Volgens twee derde van de Wob-verzoekersddd heeft het college niet begrijpelijk gemotiveerd waarom documenten of delen daarvan niet-openbaar zijn gemaakt. – Eén Wob-verzoeker geeft in de open antwoorden aan dat een afwijzing van een Wob-verzoek niet altijd begrijpelijk is131 en een andere Wob-verzoeker benoemt dat bij het verstrekken van informatie met gelakte passages de motivering niet altijd toereikend is. Daarnaast geeft één Wob-verzoeker aan dat de ambtelijke organisatie zowel bij het Wob-besluit als bij de beslissing op bezwaar stukken heeft geweigerd, zonder deze stukken te hebben gezien (zie kader Citaten Wob-verzoekers over motivering Wob-besluiten).132 – Wob-verzoekers die meerdere verzoeken hebben ingediend zijn negatiever over de motivering van de openbaarheid: het percentage dat vindt dat het college niet begrijpelijk heeft gemotiveerd waarom documenten of delen daarvan niet-openbaar zijn gemaakt is in deze groep circa 74%, tegenover circa 53% onder de Wob-verzoekers die één verzoek hebben ingediend.

Citaten Wob-verzoekers over motivering Wob-besluiten "…Afwijzing van een Wob-verzoek is niet altijd begrijpelijk.." " Er worden artikelen uit het de wet genoemd waarom er is witgelakt, maar de motivering waarom er dit witlakken is toegepast op grond van dat artikel ontbreekt of is veel te mager."

5.8 Niet alle documenten worden (in de juiste vorm) verstrekt • Bij het nemen van een besluit en het verstrekken van de documenten melden vijf Wob-verzoekers in de open antwoorden dat slechts een deel van de opgevraagde informatie is verstrekt133 en voor een enkele Wob-verzoeker is de opgevraagde informatie niet verstrekt134 (zie kader Citaten Wob-verzoekers over het verstrekken van informatie). • Ook benoemt een Wob-verzoeker dat het college van B en W de, in het Wobbesluit, toegezegde informatie niet heeft geleverd135 (zie kader Citaten Wobverzoekers over het verstrekken van informatie). • Daarnaast geeft 70% van de Wob-verzoekers aan ontevreden te zijn over de manier waarop het college de gevraagde informatie heeft verstrekt. – Opnieuw zijn de Wob-verzoekers die meerdere verzoeken hebben ingediend ontevredener: circa 80% van de Wob-verzoekers die meerdere Wob-verzoeken hebben ingediend is ontevreden tegenover circa 50% van de Wob-verzoekers die één verzoek hebben ingediend.