A - 05 Bijlage 3.Onderzoeksrapport Openbaar maken van overheidsinformatie deel 1

2.2 Zweedse visie op overheidstransparantie Zweden heeft de oudste wetgeving op het gebied van openbaarheid van overheidsinformatie. In 1766 werd het recht op toegang tot officiële documenten voor elk persoon opgenomen in een van de vier documenten die samen de Zweedse Grondwet vormen. De Tryckfrihetsförordning (Persvrijheidsverordening) is één van deze vier documenten. De verordening garandeert het recht op toegang tot overheidsinformatie en geeft de Riksdag (het parlement) de opdracht om dat recht verder uit te werken en te begrenzen. Daarnaast geeft de Grondwet de Riksdag de opdracht om een systeem op te stellen voor documentopslag vanuit het belang van openbaarheid. Al ruim 250 jaar ontwikkelt de Zweedse staat zich met als basisbeginsel een open overheid. In Zweden is de heersende opvatting dat een goede overheid een transparante overheid is. Aan de transparantiewetgeving in 1766 lag het idee ten grondslag dat met de informatie misstanden, corruptie en inefficiënties aan het licht zouden komen.5 Het wetsvoorstel is

3 J. Lidberg, 'Keeping the bastards honest': the promise and practice of freedom of information legislation.

PhD thesis, Murdoch University 2006; J. Eriksson, På väg mot en digital offentlighetsprincip, slutrapport från projektet Undervaka [Op weg naar een digitaal beginsel van toegang voor het publiek, eindrapport van het Undervaka project] 2017, p. 10. 4 Stockholmstad, Statistik om Stockholm, Befolkningsöversikt 2020 Årsrapport, 2021 (bevolkingsoverzicht jaarrapport), p. 4. 5 S. Lamble, “Freedom of information, a Finnish clergyman’s gift to democracy”, Freedom of Information Review 2002, (97), p. 2–8. Anders Chedenius wordt gezien als de vader van het recht op openbaarheid. Interessant is dat hij geïnspireerd is door de Tang dynastie in China in de zevende eeuw. Die had de

7

ingevoerd in een tijd die in Zweden wordt aangemerkt als de frihetstiden [tijd van de vrijheid]. Het wordt gezien als een onderdeel van verlicht liberaal gedachtegoed. Dat die transparantie onderdeel uitmaakt van de Zweedse cultuur bleek ook tijdens ons interview met het Stadsarchief. Zo werd onder meer verteld dat elke Zweed als scholier wel eens officiële documenten heeft opgevraagd bij een publieke instantie. Elke inwoner van Stockholm heeft hierdoor basiskennis over het recht op openbaarheid. Openbaarheid van overheidsinformatie hoort ook bij de basistraining van ambtenaren als zij nieuw in dienst komen. Dat Zweden transparantie als grondrecht van groot belang acht, komt ook naar voren in haar verhouding tot de Europese Unie (EU). Bij de toetreding tot de EU was er in Zweden een debat over de gevolgen voor het principe van overheid dat toetreding in een Unie met landen in continentaal Europa met een traditioneel meer gesloten overheid met zich mee zou nemen.6 Daarbij speelt privacybescherming een bijzondere rol. Zweden heeft bij toetreding tot de EU een statement gemaakt dat Zweden met de regels inzake open overheid voldoet aan Europees recht. Bij de implementatie van de Richtlijn persoonsgegevens heeft Zweden een uitzondering voor publieke informatie opgenomen in de Zweedse Personal Data Act.

Dat in Zweden veel informatie als publieke informatie wordt gezien, blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat het mogelijk is om van elke Zweed schoolcijfers op te vragen. Het Zweedse recht kent geen uitzonderingsgronden op het recht op informatie, maar geheimhoudingsgronden. Naast het grondwettelijke recht van elke burger om officiële documenten in te zien, bestaat het grondwettelijke recht voor ambtenaren om elke publieke zaak openlijk te bespreken. Dat wordt beschouwd als een geprivilegieerde vorm van de vrijheid van meningsuiting. Als informatie onder een geheimhoudingsgrond valt, heeft dat zowel gevolgen voor het recht van het publiek om documenten op te vragen, als voor ambtenaren om vrijelijk over de zaak te spreken.7 De ambtenaren die als ‘whistleblower’ informatie naar buiten brengen worden beschermd. De overheid mag niet op zoek gaan naar de identiteit van de ambtenaar en journalisten kunnen vervolgd worden voor het bekend maken van hun bronnen. De geheimhoudingsgronden zijn opgenomen in de Offentlighets- och sekretesslag [Wet openbare toegang en geheimhoudingen]. Ze worden restrictief toegepast. In de gevallen dat openbaarheid wordt afgewogen tegen het recht op privacy, wint het belang van openbaarheid in veel gevallen. Er bestaat geen uitzonderingsgrond ten behoeve van intern beraad.

functie van Keizerlijke Censuur. Dat was een functie voor hoogopgeleide ambtenaren. Zij hadden de functie om Keizerlijke beslissingen te bekritiseren en mochten daarbij gebruik maken van alle overheidsinformatie. Zie voor een uitgebreidere uiteenzetting ook: L. Rydholm, “China and the World's First Freedom of Information Act: the Swedish Freedom of the Press Act of 1766”, Javnost 2013. Vol. 20(4), p. 45-63. 6 I. Österdahl, “Between 250 Years of Free Information and 20 Years of EU and Internet”, Etikk I Praksis 2016 10(1), 27–44. 7 Art. 3 - 6 hoofdstuk 3 Tryckfrihetsförordning [Persvrijheidwet] 1949:105; J. Nordin, “The Swedish Freedom of Print Act of 1776, Background and Significance”, Journal of International Media & Entertainment Law 2018 vol. 7(2) P. 144.

8

Het voorgaande betekent niet dat er geen debat is over openbaarheid of dat Zweden niet tegen problemen aanloopt bij het garanderen van een open overheid. Een eerste kritiekpunt op het Zweedse systeem is dat de openbaarheid ertoe leidt dat belangrijke onderwerpen door bestuursorganen niet worden opgeschreven.8 Ten tweede is er ook discussie of het recht op privacy niet meer moet worden gewaarborgd. Ten derde is er een verschil tussen recht en praktijk. Toezicht door het stadsarchief, de parlementaire ombudsman of rechtbanken wijst uit dat niet alle ambtenaren op de hoogte zijn van de wet en dat bestuursorganen niet altijd achter transparantie staan.9 Tot slot wordt erop gewezen dat in Zweden deels de wet van de remmende voorsprong geldt. Zo bestaat er geen algemene actieve openbaarmakingsverplichting en is er discussie over de vraag of Cloud-opslag van overheidsinformatie wel mag en mogelijk is.10 Dat doet er niet aan af dat gesteld kan worden dat Zweden, en Stockholm in het bijzonder, een grote mate van transparant bestuur kennen. De cultuur, het recht en de werkprocessen werken samen om een recht te garanderen op overheidsinformatie voor alle burgers. Hierna zal verder worden ingegaan op het recht op informatie en op die werkprocessen.

2.3 Hoever strekt het recht op openbaarheid? De overheid gebruikt een grote verscheidenheid aan documenten, zoals notulen, agenda’s, emails, nota’s, brieven, logboeken, kalenders, elektronische kalenders, memo’s etc. Het recht om toegang te krijgen tot overheidsinformatie is echter beperkt tot officiële documenten. De definitie van officieel document volgt uit de Persvrijheidswet. Een document is elke ‘informatiedrager’, ongeacht in welke vorm de informatie is opgeslagen.11 Opgeslagen geluidsfragmenten, tekeningen en geschriften vallen daar onder. Daarnaast moet een bestuursorgaan ook zelf toegang hebben tot de informatie in het document.12 Een document is een officieel document als het is ontvangen of opgesteld door het bestuursorgaan. Verzonden documenten door het bestuursorgaan worden beschouwd als opgestelde documenten. Dit betekent dat elk inkomend en uitgaand bericht een officieel document is.13

8 I. B. Ahlenius, “Rätten att granska tomma skåp. Dagens Nyheter” [Het recht om lege kasten te

inspecteren], Dagens Nyheter 23 april 2004 (Opiniestuk van de Auditor General van het Zweeds Nationaal audit office). 9 JO 2009/10 p. 462, dnr 5807-2007, In deze zaak voor de parlementaire ombudsman (JO) gebruikte ambtenaren bijvoorbeeld hun privé-mail. 10 In 2019 werd er een onderzoek gestart of dat mag onder de wettelijke kaders: Commissie van het Ministerie van Infrastructuur, Säker och kostnadseffektiv it-drift för den offentliga förvaltningen [Veilige en kosteneffectieve IT-operatie voor het openbaar bestuur] Dir 2019:64. 11 Ministry of Justice (Government offices of Sweden), Public access to information and secrecy [Wet openbare toegang en geheimhoudingen], The legislation in brief 2020, p. 11. 12Art. 3 hoofdstuk 2 Tryckfrihetsförordning [Persvrijheidwet] 1949:105; Ministry of Justice (Government offices of Sweden), Public access to information and secrecy [Wet openbare toegang en geheimhoudingen], The legislation in brief 2020, p. 12. Uitgezonderd zijn gevallen waar een bestuursorgaan de documenten houdt voor een ander orgaan, bijvoorbeeld als back-up. 13 Art. 6 hoofdstuk 2 Tryckfrihetsförordning [Persvrijheidwet] 1949:105. Uitgezonderd zijn concepten die naar een ander bestuursorgaan ter beoordeling worden gestuurd. E-offentlighetskommittén, Allmänna handlingar i elektronisk form, offentlighet och integritet [officiële documenten in elektronische vorm,

9

Voor e-mails, brieven of whatsappberichten maakt het niet uit of die naar de ambtenaar persoonlijk of naar de instantie algemeen is verstuurd. Het onderwerp is leidend: als het document een bestuurlijke aangelegenheid betreft, dan is het een officieel document.14 Interne e-mails of andere berichten gelden echter in de regel niet als verstuurd of ontvangen documenten. Naast externe communicatie kunnen ook andere documenten officiële documenten zijn, mits deze “af” zijn. Dat betekent dat concepten, memo’s etc. die opgemaakt zijn ter voorbereiding van een brief, presentatie of besluit geen officiële documenten zijn. Een uitzondering daarop is echter dat memo’s, concepten of andere documenten die voor archivering in aanmerking komen, wél officiële documenten zijn.15 Het is het bestuursorgaan of de archiefautoriteit, die bepaalt welke documenten precies gearchiveerd dienen te worden.16 Voor de gemeente Stockholm is de relevante archiefautoriteit het Stadsarchief van Stockholm.

In de archiefregels van Stockholm staat dat elk document dat nieuwe informatie over een publieke zaak bevat, gearchiveerd moet worden.17 Dit betekent concreet dat als een ambtenaar een notitie maakt over een telefoongesprek met een deskundige ter voorbereiding van een publieke zaak, het dus moet worden gearchiveerd omdat het valt onder de definitie van een officieel document.18 Hetzelfde geldt voor interne rapporten die moeten worden gearchiveerd.19 Tot slot zijn agenda’s, kalenders, e-maillogboeken en andere documenten die constant worden bijgehouden en informatie geven over de werkzaamheden van een publieke instantie ook officiële documenten.20 Belangrijk is daarnaast dat over het algemeen documenten pas “officiële documenten” worden op het moment dat de zaak waarnaar ze refereren afgerond is.21 In de meeste gevallen is een dossier afgerond zodra een besluit is genomen in de zaak of om de zaak niet inhoudelijk te behandelen. Voor opgestelde documenten ter voorbereiding van een langdurig project kan het

openbaarheid en integriteit], Statens Offentliga Utredningar 2010:4, p. 40 (eindrapport van de door de regering ingestelde commissie van e-openbaarheid). 14 Art. 4 hoofdstuk 2 Tryckfrihetsförordning [Persvrijheidwet] 1949:105; e-mails die geen betrekking hebben op bestuurlijke aangelegenheden zijn dus geen officiële documenten: Högsta förvaltningsdomstolen 27-12-2013 2013:86, Målnummer 5339-13 (Uitspraak van de hoogste administratieve rechtbank in Zweden). 15 Art. 9 hoofdstuk 2 Tryckfrihetsförordning [Persvrijheidwet] 1949:105. 16 E-offentlighetskommittén, Säkerhetskopiors rättsliga status [Juridische status van back-ups] Statens Offentliga Utredningar 2009:5, p. 44-45 (tussenrapport van de door de regering ingestelde commissie van e-openbaarheid). 17 Art. 3 Arkivregler för Stockholms stad [archiefregels voor de stad Stockholm] 2015:27. Hetzelfde geldt voor Upsalla (de derde stad van Zweden) Uppsala kommun, Registrering och hantering av allmänna handlingar [Registratie en behandeling van officiële documenten], 2009, p. 5. 18 Voorbeeld uit: E-offentlighetskommittén, Säkerhetskopiors rättsliga status [Juridische status van backups] Statens Offentliga Utredningar 2009:5, p. 43 (tussenrapport van de door de regering ingestelde commissie van e-openbaarheid). 19 Regeringsrätten, 18-9-1998, RÅ 1998:30, Målnummer 6498-97 (Voorheen de hoogste administratieve rechter).

20 E-offentlighetskommittén, Allmänna handlingar i elektronisk form, offentlighet och integritet [officiële documenten in elektronische vorm, openbaarheid en integriteit], Statens Offentliga Utredningar 2010:4, p. 42. 21 Art. 3 hoofdstuk 2 Tryckfrihetsförordning [Persvrijheidwet] 1949:105.

10