A - 05 Bijlage 3.Onderzoeksrapport Openbaar maken van overheidsinformatie deel 1

71

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

weken daaraan voorafgaand en het aandeel verzoeken dat binnen of buiten de beslistermijn van acht weken liep.261 > In de periode hierna werd volgens deze opzet elke vijf tot zes weken een rapportage opgesteld voor de burgemeester, hoewel er ook periodes ontbreken. Er ontbreken rapportages voor week 51 en 52 van 2019 en week 1 van 2020 en voor week 15 tot en met 20 van 2020.262 > Vanaf 24 juni 2020 is in de rapportages aan de burgemeester informatie opgenomen over de vijf clustersq en de stadsdelen waar verzoeken in behandeling zijn en over het totaal aantal verzoeken die in behandeling zijn bij de stadsdelen. Tevens is er informatie opgenomen over de indieners (naar categorie). Vanaf 9 oktober 2020 is informatie over de cluster Interne Dienstverlening toegevoegd.263 > Vanaf 31 maart 2021 is ook informatie opgenomen over de directies of stadsdelenr met de meeste lopende Wob-verzoeken.264 Vanaf 8 juni 2021 zijn dit de zogenaamde Wob top zes.s Vanaf 7 juli 2021 wordt informatie gegeven over het totaal aantal lopende Wob-verzoeken op langere termijn (per maand).265 > De rapportages aan de burgemeester bevatten alleen informatie over lopende Wob-verzoeken (conform het verzoek van de burgemeester van 10 juli 2019). Er is geen informatie opgenomen over afgehandelde Wobverzoeken.

> Vanaf 8 juni 2021 is de burgemeester in de rapportage geïnformeerd over het percentage van de lopende verzoeken dat binnen de wettelijke termijn van nul tot acht weken is afgehandeld.t Het merendeel van lopende Wobverzoeken (69%) loopt op dat moment buiten die termijn. 266 > Tevens is de burgemeester met die rapportage voor het eerst geïnformeerd over de ambtelijke doelstelling ('streven') om 40% van de lopende verzoeken (voor het eind van het jaar) binnen de wettelijke termijn van nul tot acht weken af te handelen. Het ‘streven’ van 40% is in de rapportage tot en met september (11 oktober 2021) ongewijzigd gebleven, terwijl het percentage van lopende verzoeken dat buiten de termijn loopt, licht is gedaald naar 65%.267 In de feitelijke reactie is aangegeven dat het percentage Wob-verzoeken dat binnen de termijn is afgehandeld in oktober 2021 is

q Dit zijn: Bestuur en Organisatie, Dienstverlening en Informatie, Ruimte en Economie, Sociaal en

Stadsbeheer. r Dit zijn: Grond en Ontwikkeling, Openbare Orde en Veiligheid, stadsdeel Noord, Ruimte en Duurzaamheid, Verkeer en Openbare Ruimte, Wonen en Varen. s Dit zijn: Grond en Ontwikkeling, Openbare Orde en Veiligheid, Ruimte en Duurzaamheid, Verkeer en Openbare Ruimte, Wonen en alle stadsdelen samen. t In de feitelijke reactie (17 december 2021) is aangegeven dat de burgemeester ook in de periode daarvoor via een bijlage (Excellijst) bij de rapportage is geïnformeerd over de percentages binnen en buiten de termijn lopende Wob-verzoeken. We hebben deze bijlagen bij de rapportages niet ontvangen.

72

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

gestegen naar 42%.u Daarnaast geeft de ambtelijke organisatie aan dat voor omvangrijke verzoeken, waarin vooraf door de ambtelijke organisatie de inschatting werd gemaakt dat deze niet binnen acht weken konden worden afgehandeld, in gesprek wordt gegaan met de verzoeker om een andere, langere beslistermijn af te spreken.268 > De bestuurlijke doelstelling is om voor 1 januari 2022 alle achterstanden in het afhandelen van de Wob-verzoeken te hebben weggewerkt (zie paragraaf 2.2.3). Over het (niet-)bereiken van die doelstelling wordt de burgemeester impliciet geïnformeerd, met de zin: "Het streven is om voor het eind van het jaar minimaal 40% van de lopende verzoeken binnen de termijn van 8 weken af te handelen. De verwachting is dat dit lukt."269 > De ambtelijke organisatie streeft ernaar aan het eind van 2021 40% van de lopende Wob-verzoeken afgehandeld te hebben binnen acht weken. Voor medio 2022 streeft het naar 50% tot 60%.270 > In geen van de rapportages is informatie opgenomen over het aantal bezwaren of lopende juridische procedures. De rapportages gericht aan de burgemeester bevatten summiere informatie over actieve openbaarmaking. > Naast de informatie over aantallen en het halen van termijnen is de burgemeester vanaf de zomer van 2020 ook over andere ontwikkelingen ingelicht.

Dit betreft aanvankelijk de opzet voor een fijnmazigere meting van de termijnen en voor het genereren van sturingsinformatie, die ook later tot stand is gebracht271 (zie hierboven). Vanaf najaar 2020 is de burgemeester ingelicht over de ondersteuning van diverse directies door het stedelijk Wob-ondersteuningsteam.272 In de rapportage van oktober 2021 is de burgemeester uitgebreider geïnformeerd over de resultaten van het inlopen van bestaande achterstanden bij diverse directies. In deze rapportage wordt een overzicht gegeven van de verbeteringen die zijn aangebracht in het instrumentarium om Wob-verzoeken af te handelen. Tevens wordt ingegaan op het Programma Open Amsterdam en ons onderzoek.273 – Vanaf april 2021 worden ook rapportages verstuurd aan de wethouders en stadsdeelbestuurders. Ook deze bevatten informatie over lopende Wobverzoeken. Opvallend is dat hierin wel enige informatie is opgenomen over het aantal afgehandelde Wob-verzoeken.274 > De informatie aan de wethouders en stadsdeelbestuurders omvat informatie over de directies die onderdeel uitmaken van de portefeuille van de wethouder of over de afzonderlijke stadsdelen. > In deze rapportages is in een managementsamenvatting informatie opgenomen over het gemiddeld aantal dagen dat de lopende Wob-verzoeken in behandeling zijn (en de ontwikkeling daarin), de onderwerpen waarop de

u

Uit onze berekening blijkt dat dit 41% is. Zie paragraaf 2.2.8 uit onderzoeksrapport deel 2.

73

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

meeste lopende Wob-verzoeken betrekking hebben, het aantal nieuwe, afgehandelde en lopende Wob-verzoeken in die maand (en de ontwikkeling daarin), wie de verzoekers zijn en welk percentage van de lopende Wobverzoeken nog binnen de wettelijke termijn loopt en welk percentage buiten de wettelijke termijn wordt afgehandeld (zie kader Rapportage augustus 2021). Daarnaast bevat de rapportage een overzicht van de lopende Wobverzoeken. Hierin is per verzoek onder meer aangegeven wat de verwachte afhandeldatum van het Wob-verzoek is, of een Wob-verzoek (politiek) gevoelig is, een schatting van het aantal documenten waarom het Wobverzoek betrekking heeft, wat de status van de afhandeling is, en wie de verantwoordelijke Wob-coördinator is.275 > Stadsdeelbesturen ontvangen net zoals de wethouders maandelijks een rapportage. Dit proces loopt nog niet vlekkeloos. Soms wordt de rapportage niet geagendeerd, aldus de ambtelijke organisatie.276

Rapportage augustus 2021

Bron: CIO-office, Rapportage Wob-verzoeken Van Doornick, augustus 2021.

74

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

5.3.2

Raad is alleen in grote lijnen geïnformeerd over openbaar maken van informatie

Normenkader

• Het college informeert de raad structureel en zo nodig incidenteel over de doeltreffendheid en rechtmatigheid van de afhandeling van Wob-verzoeken en het actief openbaar maken van informatie. Bevindingen

• Het college beantwoordt een groot aantal vragen van raadsleden die geïnteresseerd zijn in het (gebrek aan) openbaar maken van overheidsinformatie. Raadsleden stellen raadsvragen en dienen moties en initiatiefvoorstellen in om de openbaarheid te vergroten. – Op 26 oktober 2018 heeft raadslid Van Dantzig (D66) een initiatiefvoorstel ingediend getiteld ‘Ontwikkel een online Wob-archief’. In het voorstel wordt geconstateerd dat de gemeente een site heeft waarop documenten worden gepubliceerd die openbaar zijn gemaakt na een Wob-verzoek, maar dat deze site niet goed lijkt te functioneren. Gemeten over een periode van vijf maanden zijn zeven Wob-besluiten gepubliceerd, terwijl de gemeente Utrecht in dezelfde periode tachtig Wob-verzoeken publiceerde op haar website. Het voorstel betreft: 1. het ontwikkelen van een online archief waarin alle Wob-verzoeken, -besluiten en (deels) openbaar gemaakte stukken worden gepubliceerd; 2. het opstellen van een geheimhoudingsregister en 3.

de adviezen van de bezwaarcommissie en de beslissingen op bezwaar openbaar te maken.v277 – Vanuit de overwegingen dat de afhandeling van informatieverzoeken een kostbare aangelegenheid is, waarbij vindbaarheid van relevante documenten een uitdaging is, de ambities van het college op de onderwerpen digitale stad en democratisering groot zijn, en het vervullen van de rol van moderne overheid vraagt om het nemen van rekenschap voor het gebruik van data, dient raadslid Temmink (SP) in november 2018 een motie in. Het raadslid verzoekt het college daarbij om op korte termijn met een voorstel te komen voor de positionering en de taken en verantwoordelijkheden van de in het coalitieakkoord aangekondigde informatiecommissaris.278 – Het raadslid Ceder (CU) heeft het initiatiefvoorstel “Openbaar tenzij” op 16 juni 2020 ingediend. Het voorstel heeft zowel betrekking op geheime stukken als Wob-verzoeken, waarbij het college wordt verzocht een nieuw protocol met het ‘vier-ogenprincipe’ te presenteren ten aanzien van het afhandelen van Wobverzoeken en de proportionaliteit van het weglakken van geheime informatie. Toegelicht is dat Amsterdam te veel tekst weglakt, wat de indruk kan wekken

v In de vergaderingen van 6 en 7 november 2019 heeft de gemeenteraad ingestemd met het

aangepaste initiatiefvoorstel waarbij het college wordt verzocht een online archief te maken waarin alle Wob-besluiten, de bijbehorende stukken en alle geweigerde Wob-verzoeken en de gronden waarop deze geweigerd zijn, te publiceren.

75

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

dat geprobeerd wordt om zoveel mogelijk geheim te houden. Het vierogenprincipe kan er bij de afhandeling van het verzoek voor zorgen dat iemand anders dan de behandelend ambtenaar nog een keer controleert of de weggelakte delen terecht weggelakt zijn.279 Op 6 oktober 2020 heeft het college bestuurlijk gereageerd op het voorstel. Het college zegt daarin dat er een werkinstructie komt voor de afhandeling van Wob-verzoeken en dat het vierogenprincipe daarin kan worden vastgelegd. Bij een deel van de gemeentelijke organisatie is dit vierogenprincipe al praktijk, maar dat zou bij alle organisatieonderdelen het geval moeten zijn en het is goed dit expliciet te maken.280 Het initiatiefvoorstel is door de gemeenteraad overgenomen op 16 december 2020.281 Het vierogenprincipe is opgenomen in de in maart 2021 vastgestelde Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken.282 – Raadsleden stellen ook schriftelijke vragen.

Zo verzoekt het raadslid Van Lammeren (PvdD) voor het liggeld pleziervaart alle in- en uitgaande correspondentie, inclusief alle onderliggende documentatie doen toekomen, inclusief alle eventuele concepten (januari 2020).283 En stelt het raadslid Van Dantzig (D66) in april 2020 vragen over de afhandeling van Wob-verzoeken en Wob-bezwaren, over de volledigheid van het online Wob-archief en over een overzicht van Wob-verzoeken die tussen gemeentelijke diensten 'zweven'.w284 In november 2020 stelt raadslid Van Soest (PvdO) vragen over de volledigheid van het online Wob-archief en de acties die worden ondernomen om het archief volledig te maken.x285

w Het betrof de volgende vragen: 1. Weten we hoe lang het gemiddeld duurt voordat een besluit wordt

genomen op een Wob-verzoek? 2. In welk aandeel van de gevallen waarin iemand bezwaar maakt tegen een afwezen Wob-verzoek wordt de procedure meteen gedaagd? 3. In welk aandeel van de gevallen waarin iemand bezwaar maakt tegen een afgewezen Wob-verzoek Uitspraak commissie bezwaar en beroep komt de uitspraak (gedaagd of niet gedaagd) te laat? 4. Is het archief met Wobverzoeken inmiddels compleet? Als dit niet het geval is, wanneer kunnen wij verwachten dat die compleet is? 5. Is deze lijst inmiddels opgesteld? 6. Kan het college dit beeld voor ons schetsen? x Het betrof de volgende vragen: 1. Worden via de gemeentelijke link voor de Wob-verzoeken alle verzoeken gedeeld inclusief de stadsdelen, inclusief datum ontvangst, de datum waarop het besluit genomen zou moeten worden en de datum waarop het besluit uiteindelijk genomen is? Zo nee, waarom niet? 2. Is het college bereid om via de link alle Wob-verzoeken inclusief de stadsdelen vanaf 1 januari 2018 tot heden, inclusief datum ontvangst, inclusief de datum waarop het besluit genomen zou moeten worden en de datum waarop het besluit uiteindelijk genomen is te delen? Zo nee, waarom niet? Zo ja, op welke termijn? 3. Is het college bereid om deze lijst wekelijks te verversen, naar Utrechts voorbeeld1, zodat de stad transparant inzicht heeft in alle informatie? Zo nee, waarom niet? Zo ja, op welke termijn? 4.

“Binnen het verbetertraject wordt verkend welke ‘quick wins’ behaald kunnen worden en welke lange termijn oplossingen er zijn, waarbij onder andere de organisatie van het Wobproces onder de loep wordt genomen”, schrijft het college en “Het college onderschrijft het belang van de registratie van aantallen Wob-verzoeken, de termijnen waarbinnen besluiten worden genomen en de (hoeveelheid) bezwaren en beroepen die hiertegen worden ingediend. In het verbetertraject wordt daarom onderzocht wat er nodig is om deze registratie zo goed mogelijk te kunnen doen.” Hoe rijmt zich dat met het feit dat er nog steeds honderden Wob-besluiten en documenten ontbreken op de site? 5. Is het college bereid om de ontbrekende besluiten en geopenbaarde documenten op de gemeentewebsite voor 1 januari 2021 alsnog te publiceren zodat die voor eenieder openbaar zijn? Zo nee, waarom niet? Zo ja, op welke termijn?

76

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

• Het college heeft de gemeenteraad in grote lijnen geïnformeerd over de doeltreffendheid en rechtmatigheid van de afhandeling van Wob-verzoeken. De brieven aan de raad bevatten vooral informatie over het voorgenomen beleid, maar veel minder over de resultaten daarvan. De gemeenteraad is op de hoogte gesteld van: 1. de stappen die het college heeft gezet om de organisatie van de uitvoering te verbeteren, 2. van de publicatie van afgehandelde Wob-verzoeken en 3. van de lijst van documenten waarop geheimhouding is opgelegd. Het college heeft de gemeenteraad duidelijk gemaakt dat er achterstanden zijn in de afhandeling van Wob-verzoeken, maar niet hoe groot die zijn. De gemeenteraad is niet geïnformeerd over de voortgang of resultaten van het classificatiebeleid en van het meer in de lijn van de Woo toepassen van de uitzonderingsgronden 'onevenredige benadeling' en 'intern beraad'. De uitvoering van het beleid inzake actieve openbaarmaking is pas recent (najaar 2021) begonnen, zodat aan de gemeenteraad nog maar weinig resultaten kunnen worden gemeld. – Het college heeft de gemeenteraad sinds 2018 in een aantal raadsbrieven geïnformeerd over het openbaar maken van informatie. Deze brieven hebben een incidenteel en geen structureel karakter.

– De brieven aan de gemeenteraad van 22 januari 2018, 30 oktober 2018, 26 februari 2019 en 2 september 2019 informeren de gemeenteraad met name over het voorgenomen beleid. Dat is niet vreemd, aangezien er in deze periode nog maar weinig van resultaten sprake was (zie voor de inhoud van deze brieven paragrafen 2.2.1 en 2.2.2). – In de raadsbrief van 26 februari 2019 informeert het college de raad over de taken en de positionering van de informatiecommissaris. Het college kondigt aan dat de informatiecommissaris per 1 mei 2019 kan worden aangesteld.286 – De raadsbrief van 3 februari 2021 is concreter over de eerste genomen stappen: de invoering van een Wob-proces voor de hele organisatie, de invoering van een centrale registratie, de centralisatie van de ondersteuning van directies en stadsdelen, de start van een stedelijk Wob-ondersteuningsteam en de publicatie van een jaarlijks overzicht van geheime geclassificeerde documenten. – In dezelfde raadsbrief wordt de gemeenteraad geïnformeerd over de achterstand in de afhandeling van de Wob-verzoeken. Er is geen informatie in de brief opgenomen over de omvang van de achterstand.287 De raadsbrief is besproken in de commissie AZ van 8 april 2021.288 – In 2018 is een start gemaakt met publicatie van afgehandelde Wob-verzoeken op de website van de gemeente.

In de raadsbrief van 22 januari 2018 wordt gemeld dat dit nog niet via de website van het Stadsarchief kan, en dat dit voorlopig via een tijdelijke voorziening zal gebeuren door de directie Communicatie.289 In de raadsbrief van 30 juni 2021 schrijft het college dat in februari 2021 een start is gemaakt met het publiceren van de Wob-besluiten via de website van het Stadsarchief.290 – In de raadsbrief van 30 juni 2021 geeft het college ook aan dat in het derde kwartaal van 2021 de eerste resultaten worden verwacht van een pilot om via

77

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

–

– –

–

het landelijke Platform Open Overheidsinformatie (PLOOI) Wob-verzoeken actief openbaar te maken.291 In de raadsbrief van 1 april 2021 is informatie opgenomen over het plan tot openbaar maken van circa 40.000 documenten over de vernieuwing van het erfpachtstelsel.292 De raadsbrief is besproken in de raadscommissie RO op 19 mei 2021.293 In geen van de raadsbrieven is informatie opgenomen over de voortgang of resultaten van het classificatiebeleid. In de raadsbrief van 30 oktober 2018 heeft het college aangekondigd dat het de bestaande (relatieve) uitzonderingsgronden van de Wob meer in lijn met de Woo zal gaan toepassen. Het gaat met name om de uitzonderingsgrond voor persoonlijke beleidsopvattingen die bestemd zijn voor intern beraad en de restgrond (onevenredige bevoordeling of benadeling).294 Over de resultaten hiervan is de gemeenteraad tot op heden niet geïnformeerd. In enige producten in de P&C-cyclus heeft het college informatie opgenomen over de afhandeling van Wob-verzoeken en de overgang naar de Woo.

> In het Jaarverslag 2018 (mei 2019) wordt vermeld dat er in 2018 550 Wobverzoeken zijn ingediend en wordt het Wob-protocol benoemd.295 > In de Begroting 2020 (september 2019) zegt het college dat het de taken en de bevoegdheden van de informatiecommissaris gaat invullen en dat er in 2019 een overzicht is opgesteld van alle Wob-verzoeken die bij de gemeente binnen zijn gekomen.296 > In het Jaarverslag 2019 (mei 2020) wordt nogmaals op dit overzicht gewezen. Het college meldt dat de organisatie ongeveer honderd Wobverzoeken in behandeling heeft en dat de afhandeling hiervan nog niet loopt als het college wil. Eind 2019 is een project gestart om de afhandeling te verbeteren.297 > In het Jaarverslag 2020 (april 2021) zegt het college dat er continu zo'n honderd Wob-verzoeken in behandeling waren. Het bestaande proces kon deze hoeveelheid verzoeken niet aan, waardoor verzoeken niet altijd juist en tijdig werden afgehandeld. In 2020 koos het college voor een ander organisatiemodel voor afhandeling van Wob-verzoeken. In 2021 zal dit organisatiemodel worden geïmplementeerd. In 2020 is gewerkt aan de uitvoering van het besluit van het college om te onderzoeken hoe de gemeente - in lijn met de Woo - documenten op korte termijn actief openbaar kan maken.298 > In de Voorjaarsnota 2021 (mei 2021) is beschreven dat de afhandeling van verzoeken in het kader van de Wob beter moet.

Het college investeert hierin de komende jaren voor een totaal van € 6,2 miljoen tot en met 2023. Deze investering heeft ook betrekking op de implementatie van de Woo en het verbeteren van de informatiehuishouding. Ook wordt bezien hoe hiervoor binnen de bestaande ambtelijke capaciteit extra ruimte gemaakt kan worden.299 De ambtelijke organisatie geeft aan dat de extra middelen bij de

78

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

voorjaarsnota zijn aangevraagd om actieve openbaarheid en de Woo te implementeren. Voor in openbaarheid in zijn algemeenheid en vanuit de Woo is het noodzakelijk dat het informatiebeheer integraal op orde wordt gebracht, zodat doorlooptijden kunnen worden verkort en zoveel mogelijk informatie actief openbaar gemaakt kan worden.300 > In de Begroting 2022 (september 2021) staat dat informatie openbaar is, tenzij er een zwaarwegende wettelijke uitzonderingsgrond van toepassing is, waardoor de informatie echt (nog) niet openbaar kan worden gemaakt. Dit is volgens het college een helder uitgangspunt, maar het is evident dat de gemeente in de uitvoering nog lang niet is waar ze wil zijn. Daarom wordt de informatiehuishouding op orde gebracht in een meerjarenaanpak.301 Het college vermeldt verder dat de afhandeling van de grote hoeveelheid Wobverzoeken nog niet optimaal loopt. Verzoeken worden niet altijd juist en tijdig afgehandeld. Om de afhandeling van Wob-verzoeken te versnellen en de achterstanden in te lopen is in oktober 2020 het stedelijk team Openbaarheid (pilot) gestart. Het team is in april 2021 uitgebreid met extra capaciteit om de directies en stadsdelen te helpen bij het afhandelen van Wob-verzoeken (coördineren, juridische en informatiekundige hulp). De afhandeling van Wob-verzoeken is van 22% binnen wettelijke termijn in januari 2021 naar 38% (augustus) gegaan.

Medio 2021 is het programma Open Amsterdam gestart om actieve openbaarmaking te stimuleren en de organisatie te ondersteunen bij de overgang naar de Woo. Eigentijds informatiebeheer is ook onderdeel van dit programma.302

6 Rechtsvergelijking 6.1 Conclusie Hoe is de openbaarmaking van informatie in de drie internationale steden geregeld en hoe verhoudt zich dit tot de Woo? Het sneller beslissen op informatieverzoeken, het meer uit eigen beweging openbaar maken en het realiseren van een cultuurverandering gericht op openbaarheid, zijn belangrijke doelen van de Wet open overheid (Woo), die per 1 mei 2022 in werking treedt en waaraan alle overheden, dus ook de gemeente Amsterdam, moeten voldoen. Op basis van het rechtsvergelijkend onderzoek van de Universiteit van Leiden (zie paragraaf 6.2) geven wij in dit hoofdstuk een beschrijving over hoe drie internationale steden tijdig beslissen op openbaarheidsverzoeken (zie paragraaf 6.3) en hoe zij hebben gewerkt aan een bestuurscultuur die gericht is op openbaarheid (zie paragraaf 6.4). Onze

79

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

verwachting is dat dit leerzame aandachtspunten kan opleveren voor Amsterdam bij de implementatie van de Woo.

6.2 Rechtsvergelijkend onderzoek Op ons verzoek hebben mr. dr. A. Drahmann en mr. L.F.D. Honée van de afdeling Staats- en bestuursrecht van de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Leiden een onderzoek uitgevoerd naar de wijze van openbaarmaking van overheidsinformatie in drie verschillende internationale steden. Het betreft Stockholm (Zweden), Londen (Verenigd Koninkrijk) en Miami (Verenigde Staten). Daarbij is ook een overkoepelende analyse gemaakt waarbij uiteen is gezet hoe de drie steden zich onderling verhouden en hoe ze zich verhouden tot de Nederlandse Wet open overheid (Woo) die per 1 mei 2022 in werking treedt. De uitkomsten van dit rechtsvergelijkende onderzoek (22 november 2021) zijn opgenomen als een afzonderlijke bijlage bij dit deel van het onderzoeksrapport en is zelfstandig leesbaar. Voor de inhoud van dat document is alleen de Universiteit Leiden verantwoordelijk. In dit hoofdstuk zijn wij nagegaan of en welke aangrijpingspunten er uit dit onderzoek komen voor Amsterdam. Deze analyse uitgevoerd nadat wij de analyses in de hoofdstukken twee tot en met vijf hebben afgerond. De teksten in dit hoofdstuk zijn gebaseerd op de teksten in het rechtsvergelijkend onderzoek van Leiden. Amsterdam laat zich als hoofdstad en tevens grootste stad van Nederland soms lastig vergelijken met andere Nederlandse steden.

Vooraf merken we op dat de bevolkingsomvang van de internationale steden in dit onderzoek ook afwijken van die van Amsterdam. Amsterdam telt in 2021 ongeveer 872.000 inwoners. Stockholm heeft ongeveer 975.000 en Miami 475.000 inwoners. Londen is een veel grotere stad met ongeveer 8,9 miljoen inwoners. Voor zowel Miami als Londen geldt dat zij net zoals Amsterdam jaarlijks honderden informatieverzoeken (Wob-verzoeken) per jaar ontvangen, voor Stockholm is die informatie niet bekend.y

6.3 Tijdig beslissen op openbaarheidsverzoeken • De internationale vergelijking laat zien dat er in de verschillende landen verschillende principes worden gehanteerd bij openbaarmaking van overheidsinformatie. Belangrijke verschillen zijn het wel of niet aanwezig zijn van een wettelijke beslistermijn, het hanteren van een documentenstelsel of een informatiestelsel en de (uitzonderings)gronden om informatie niet openbaar te maken.

y Londen ontving 1.020 verzoeken en Miami ontving 3.621 verzoeken in 2020 (Bron: questionnaire

Universiteit Leiden waarop door de stad Miami op 4 november 2021 is gereageerd). In Stockholm wordt niet geregistreerd hoeveel Wob-verzoeken worden ontvangen. Wob-verzoeken worden daar decentraal door individuele ambtenaren afgehandeld (Bron: Mail van de Universiteit Leiden aan de rekenkamer, 24 november 2021).

80

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

– Miami en Stockholm kennen geen wettelijke beslistermijn, Amsterdam en Londen hebben wel te maken met een wettelijke beslistermijn (van vier weken, met de mogelijkheid van een eenmalige verlenging). > Miami en Stockholm kennen geen wettelijke beslistermijn, maar hanteren een “redelijke termijn” om informatie openbaar te maken. Het valt op dat het in Stockholm in veel gevallen lukt om informatie dezelfde of de volgende dag openbaar te maken. Voor grote verzoeken is het echter ook niet ongebruikelijk dat Zweedse bestuursorganen langere termijnen hanteren, zoals weken of maanden. Bij de korte reactietermijn in Stockholm is een belangrijke kanttekening op zijn plaats. In Zweden moeten verzoeken concreet worden geformuleerd en moeten verzoeken gericht zijn op specifieke officiële documenten, in plaats van dat een informatieverzoek kan worden gedaan. Dat zal effect hebben op de mogelijkheid voor bestuursorganen om korte termijnen te halen. > 'Officiële documenten' in Stockholm zijn die documenten die het bestuursorgaan ontvangt of verzendt. Daarnaast zijn interne documenten alleen officiële documenten als deze volgens de regels van de archiefautoriteit moeten worden gearchiveerd en de zaak waaraan ze refereren, afgerond is. Zowel de externe als de interne documenten moeten gaan over een bestuurlijke aangelegenheid.

Een document is net zoals in Nederland niet gebonden aan een bepaald medium. Voor e-mails, brieven of WhatsApp-berichten maakt het niet uit of die naar de ambtenaar persoonlijk of naar de instantie algemeen zijn verstuurd. Dat betekent dat wekelijkse nieuwsbrieven, intern contact tussen ambtenaren, concepten, memo’s etc. die opgemaakt zijn ter voorbereiding van een brief, presentatie of besluit vaak geen officiële documenten zijn. Er bestaat een groot grijs gebied van documenten die wel of niet officieel kunnen zijn en er bestaat dan ook veel jurisprudentie over de precieze reikwijdte van de term ‘officieel document’. > Nederlandse bestuursorganen hebben, net als Londen, te maken met een vaste wettelijke termijn van vier weken, met mogelijkheid tot verlenging. Het valt op dat het Londen in veruit de meeste gevallen lukt om verzoeken binnen de termijn van vier weken af te handelen. Londen mag echter grootschalige verzoeken of verzoeken die ter kwader trouw zijn gedaan weigeren om in behandeling te nemen. Wat een belangrijke verklaring voor het tijdig beslissen kan zijn. Dat neemt niet weg dat andere factoren in Londen ook zeker een rol spelen bij het tijdig kunnen beslissen op een informatieverzoek.

Zo geldt de voorwaarde dat het informatiemanagement op orde is en dat documenten snel vindbaar zijn, > Londen kan een verzoek om informatie om twee redenen afwijzen zonder inhoudelijke behandeling: 1. Omdat het onredelijk veel publieke middelen zou kosten (appropriate limit of costs). Londen mag een verzoek afwijzen als het vinden van de relevante informatie meer dan achttien werkuren zou kosten. De tijd die het kost om de uitzonderingsgronden toe te passen mag

81

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

niet mee worden genomen in de motivatie voor het standpunt dat het onredelijk veel publieke middelen kost. En 2. omdat het een verzoek te kwader trouw is (vexatious request). Een verzoek is te kwader trouw als het behandelen daarvan een verspilling van publieke middelen zou zijn. Indicaties daarvan zijn agressief taalgebruik in het verzoek, triviale verzoeken of onredelijk omvangrijke verzoeken. – Stockholm en Miami hebben te maken met een documentenstelsel, Londen met een informatiestelsel. In Nederland is er sprake van een hybride situatie. > Informatieverzoeken in Nederland kunnen betrekking hebben op grote hoeveelheden documenten, als gevolg een hybridestelsel dat zich tussen een documenten- en informatiestelsel bevindt en het feit dat een verzoek in behandeling moet worden genomen als het verzoek betrekking heeft op publieke informatie. Dat maakt dat Nederlandse bestuursorganen soms grotere inspanning moeten leveren in vergelijking met de onderzochte drie steden. Het lijkt dus gedeeltelijk verklaarbaar dat in Nederland het behandelen van informatieverzoeken soms wordt ervaren als duur en tijdrovend. > In het openbaarheidsrecht kan onderscheid worden gemaakt tussen een documentenstelsel en een informatiestelsel. In een documentenstelsel moet men een verzoek doen naar een of een groep van documenten om toegang te krijgen tot informatie die daarin is neergelegd.

In een informatiestelsel verzoekt men naar informatie en is het vervolgens aan het bestuursorgaan om de informatie te vinden in documenten die het onder zich heeft. Zweden en Florida hebben een documentenstelsel. Het Verenigd Koninkrijk hanteert een informatiestelsel. In Nederland is geen sprake van een documentenstelsel in de zin dat de verzoeker een concreet document moet aanwijzen bij het verzoek. Tegelijkertijd moet de informatie wel zijn neergelegd in een ‘document’ om voor openbaarmaking in aanmerking te komen. Het bestuursorgaan kan na een Woo-verzoek een of meerdere documenten (gedeeltelijk) openbaar maken in een vorm waar de verzoeker om vraagt (bijvoorbeeld een pdf-versie of een kopie van het bestaande document). Het is dus niet vereist dat een bestuursorgaan in reactie op een verzoek een nieuw document opstelt. > In Nederland zijn de vereisten dat het onderwerp van het Woo-verzoek niet een onbegrensde verscheidenheid aan onderwerpen behelst en dat het voldoende duidelijk is om welke 'publieke informatie' gaat. Deze eisen zijn inherent aan openbaarheidswetgeving, omdat een bestuursorgaan ten minste moet weten om welke informatie wordt verzocht. – De gronden om informatie te weigeren zijn beperkt en concreet geformuleerd in Zweden. In het Verenigd Koninkrijk zijn de uitzonderingsgronden veel ruimer geformuleerd, net zoals in Nederland.

> In Londen worden informatieverzoeken behandeld door een gespecialiseerd team. De reden hiervoor is dat de wet uitzonderingsgronden kent die ruim

82

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

geformuleerd zijn en waarvan de exacte reikwijdte nog niet uitgekristalliseerd was. Daarom werd het nodig geacht om een team dat gespecialiseerd is in het recht hiervoor verantwoordelijk te maken. Bovendien wordt daarmee een professionele en uniforme afhandeling van informatieverzoeken beoogd. > De Nederlandse uitzonderingsgronden om informatie niet te verstrekken zijn minder concreet dan de Zweedse geheimhoudingsgronden, waardoor het, zeker zonder nader beleid of handreikingen, voor een niet in de Woo gespecialiseerde ambtenaar naar verwachting niet eenvoudig zal zijn om te bepalen of een uitzonderingsgrond van de Woo van toepassing is. • De internationale vergelijking biedt inzicht hoe het beslissen op informatieverzoeken conform de uitgangspunten van de Woo kan worden ingericht. Belangrijke aandachtspunten zijn: het beleggen van verantwoordelijkheden (voor het gemeentelijk informatiemanagement, het afhandelen van een verzoek en de opslag van documenten), de opslag van documenten in een documentmanagementsysteem en de mate waarin de opgeslagen documenten tekstueel doorzoekbaar moeten zijn, het bij de bron classificeren van documenten, het archiveren van documenten en de inzet van software die het openbaar maken van informatie ondersteunt. – In alle drie steden is een centrale ambtenaar verantwoordelijk voor de keuzes van het informatiemanagement.

> In Stockholm, Miami en Londen is er één ambtenaar met een senior managementfunctie in de organisatie die gaat over de grote keuzes van informatiemanagement. Dat betreft het opzetten van beleid en procedures en de aankoop van nieuwe ict-systemen. Daarnaast moeten grote bestuursorganen in elk departement of afdeling een informatiemanager aanwijzen. > In alle drie de steden zijn die informatiemanagers ook de contactpersonen van de centrale verantwoordelijke instantie op het terrein van informatiemanagement. Dat maakt het centrale beleid, de begeleiding en de standaardisatie beter uitvoerbaar. Verder is in Stockholm en Miami de verantwoordelijkheid voor informatiemanagement en openbaarheid aan elkaar gelinkt. In Miami is de City Attorney’s Office zowel verantwoordelijk voor het beleid over informatiemanagement als de coördinatie van verzoeken om openbare documenten. In Stockholm worden de meeste verzoeken behandeld door de ambtenaar die verantwoordelijk is voor het dossier. – In Miami en Stockholm is de verantwoordelijkheid voor de afhandeling van verzoeken decentraal belegd, in Londen centraal. > In Stockholm en Miami wordt intern in de departementen of afdelingen geregeld wie het verzoek om overheidsinformatie afhandelt. In Stockholm zal dat vaak de persoon zijn die verantwoordelijk was voor de behandeling van de bestuurlijke aangelegenheid waar het verzoek betrekking op heeft.

83

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Het hoofd van het departement of de afdeling is formeel verantwoordelijk, dus die zal betrokken zijn in complexe of gevoelige verzoeken om informatie. > In Miami loopt de afhandeling van informatieverzoeken via de 'custodian', een ambtenaar of een afdeling die als verantwoordelijke is aangewezen voor het houden van documenten, het reageren op openbaarheidsverzoeken en bepalen of uitzonderingsgronden van toepassing zijn. > In Londen zijn de verantwoordelijkheden voor het reageren op informatieverzoeken centraal belegd. Het Information Governance Team behandelt alle verzoeken. De ambtenaren van dit team zijn verantwoordelijk voor het zoeken en vinden van documenten, in veel gevallen door ze op te vragen bij de behandelende ambtenaren. Ook zijn zij verantwoordelijk voor het toepassen van de uitzonderingsgronden. – In alle drie de steden zijn ambtenaren voor een deel zelf verantwoordelijk voor het opslaan van informatie. > In Londen is bijvoorbeeld bij interne e-mails de verzender degene die verplicht is het document op te slaan. Degene die een gedeeld dossier aanmaakt, is daarvan de eigenaar en moet daarom de kwaliteit van de opslag bewaken. In Miami worden afdelingen geacht zelf afspraken te maken over de eindverantwoordelijke voor documentopslag. De verantwoordelijke ambtenaar is de 'custodian', die vervolgens ook verantwoordelijk is voor openbaarheidsverzoeken.

De custodians houden bij welke dossiers bestaan, welke soorten documenten zich daarin bevinden en wat de bewaartermijn daarvan is. – In Miami en Stockholm bestaan duidelijke afspraken over de opslag van informatie in informatiesystemen. Miami stelt de aanvullende eis dat de systemen volledig doorzoekbaar zijn, ook voor derden. Stockholm stelt de aanvullende eis dat informatie al bij de bron wordt geclassificeerd en in Stockholm worden documenten gearchiveerd zodra het dossiers is afgesloten. > Stockholm maakt gebruik van centrale systemen voor de opslag van officiële documenten. Dat volgt uit de verplichting om officiële documenten te registreren (en te markeren) in een centraal systeem. Daarnaast gebruikt Stockholm één e-mailsysteem (Office 365). Dat levert overzichtsdocumenten op, zoals een e-maillogboek of een documentenregister. In Miami wordt ook een centraal e-mailsysteem gebruikt, waardoor ambtenaren hun eigen mail niet meer hoeven op te slaan. Verder is in Miami, net als in Stockholm en Londen, het doel om opslagsystemen te standaardiseren voor de hele gemeente. > In Stockholm ligt de nadruk van documentopslag vooral op ‘zo snel mogelijk’. Als een officieel document is opgesteld, moet het direct worden geregistreerd of opgeslagen in de daartoe bestemde dossiers (zoals bij personeelsdossiers, cliëntdossiers, protocollen etc.).

Registratie vindt plaats in het centrale documentsysteem van het bestuursorgaan. Metadata zoals de auteur, datum en andere gegevens over het document moeten worden

84

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

toegevoegd. Documenten worden dus al bij de bron geclassificeerd. Documenten die vallen onder de geheimhouding moeten altijd worden geregistreerd. De ambtenaar die het document heeft opgesteld, moet dus direct bepalen of op het document of delen daarvan geheimhoudingsgronden van toepassing zijn. Aan het betreffende document of de passage moet een marker met de geheimhoudingsgrond worden toegevoegd. Deze werkwijze bespoedigt het openbaarmakingsproces aanzienlijk, omdat bij de afwikkeling van informatieverzoeken nog slechts in het documentmanagementsysteem gezocht hoeft te worden en er ook al een eerste indicatie is of op het document een geheimhoudingsgrond van toepassing is. > In Stockholm is niet alleen gedacht aan de interne vindbaarheid, maar ook aan de archivering: zodra een dossier wordt gesloten, worden de documenten gearchiveerd. > In Miami is er veel aandacht voor digitale opslagsystemen voor documenten. Niet alleen brieven, maar ook e-mails en andere documenten worden in documentmanagementsystemen (DMS) opgeslagen, verschillende bestuursorganen en afdelingen in Miami maken gebruik van hun eigen documentmanagementsysteem. Er bestaat geen centraal documentopslagsysteem voor de gehele stad Miami. De informatie in de DMS is full-tekst doorzoekbaar.

Degene die het verzoek om documenten behandelt, heeft toegang tot deze DMS-en kan daarom zelf door middel van zoektermen op zoek naar relevante informatie en is daarvoor niet afhankelijk van degene die het document heeft opgesteld of ontvangen. > In Londen heeft de informatiehuishouding nog minder aandacht gekregen. Het is nauwelijks geïntegreerd met openbaarheid en ze gebruiken geen DMS voor opslag. In reactie op de helft van de informatieverzoeken wordt gereageerd dat de informatie zich niet onder het bestuursorgaan bevindt. – In Miami wordt software ingezet die het openbaar maken van informatie ondersteunt. > Miami maakt daarnaast gebruik van een systeem dat assisteert bij het openbaar maken van informatie en kent op hoofdlijnen twee functionaliteiten: samenwerking en het geautomatiseerd onleesbaar maken van informatie. Het systeem maakt samenwerken eenvoudiger, omdat ambtenaren elkaar via dat systeem taken kunnen geven Daarnaast kan het persoonlijke data, zoals namen, e-mailadressen, telefoonnummers etc. automatisch weglakken.

6.4 Werken aan bestuurscultuur • De wijze waarop de drie internationale steden (en zelfs op landsniveau) hebben gewerkt aan een ‘openbaarheid’ als bestuurscultuur geeft een aantal aandachtspunten voor het implementeren van de Woo. Uit de analyse blijkt dat het bestuur en de ambtenaren van een stad hechten aan het belang van openbaarheid,

85

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

waarbij openbaarheid als het ware als een vanzelfsprekendheid wordt ervaren. Aan openbaarheid wordt meer belang gehecht als er trainingen worden gegeven en gevolgd over zowel informatiemanagement als openbaarmaking van informatie op verzoek. Het uit eigen beweging openbaar maken van informatie wordt bovendien ervaren als katalysator voor een cultuurverandering van een gesloten overheid naar een open overheid. Openbaarheid kan ook een wezenlijk deel van de cultuur van een land uitmaken, zoals in Zweden. Het Zweedse onderwijssysteem verwacht van middelbare scholieren dat zij ten minste één informatieverzoek doen. Er zijn echter ook signalen uit Stockholm dat ambtenaren die werken binnen een context waarin openbaarheid ‘vanzelfsprekend’ is, minder aan papier willen toevertrouwen. – Zweden (1766) en Florida (1909) hebben een lange geschiedenis met openbaarheidswetgeving en beide landen benadrukken dat openbaarheid een belangrijk onderdeel is van de bestuurscultuur. – Het Verenigd Koninkrijk heeft juist voor ogen gehad om een cultuur van openbaarheid te creëren door in 2005 openbaarheidswetgeving te introduceren. Aan deze wetgeving lagen een tweetal beleidshypotheses ten grondslag. Ten eerste dat transparantie noodzakelijk is om te voorkomen dat bestuurders arrogant worden. Zij moeten de burger dienen en door informatie openbaar te maken, worden ze daaraan herinnerd.

Ten tweede is participatie in besluitvorming alleen mogelijk met de relevante informatie. In het Verenigd Koninkrijk moet er een cultuuromslag plaatsvinden, zodat meer recht wordt gedaan aan het belang van openbaarheid. – Uit het vergelijkende onderzoek komt het beeld naar voren dat het grondwettelijke recht in Stockholm en Miami ertoe bijdraagt dat het recht op overheidsinformatie in de haarvaten van de organisatie zit. Openbaarheid is een vanzelfsprekendheid. Een voorwaarde voor een succesvolle cultuuromslag is dat het belang van openbaarheid wordt ingezien door het bestuur. In zowel Stockholm als Miami is openbaarheidstraining over zowel informatiemanagement als openbaarmaking van informatie aan verzoekers deel van de introductie van ambtenaren als zij in dienst treden. In Zweden wordt het recht op informatie nog breder verspreid, door alle leerlingen als opdracht voor school een verzoek om officiële documenten te laten doen. Een kritiekpunt op het Zweedse systeem is er ook. Openbaarheid kan ertoe leiden dat belangrijke onderwerpen door bestuursorganen niet worden opgeschreven. – Op het terrein van proactieve openbaarmaking heeft het Verenigd Koninkrijk in het algemeen en Londen specifiek de meest vooruitstrevende wetgeving en praktijk.

In Zweden en Florida is proactieve openbaarmaking van oudsher nauwelijks een thema in het openbaarheidsrecht, dat voor de komst van het internet is opgezet. Zij stellen wel allebei dat proactieve openbaarheid een praktische oplossing kan zijn om verzoeken voor te zijn. In het Verenigd Koninkrijk was proactieve openbaarheid juist een speerpunt bij het aannemen van de Britse Freedom of Information Act. Proactieve openbaarmaking wordt

86

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

gezien als katalysator voor een cultuurverandering van een gesloten overheid naar een open overheid. Londen heeft haar verantwoordelijkheid opgepakt. Dat is te zien uit het feit dat Londen op verschillende onderdelen meer informatie publiceert dan het Information Commissioner Office - de centrale regiehouder adviseert.

87

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Verantwoording 7 Onderzoeksteam Rekenkamer Amsterdam Directeur

dr. Jan de Ridder

Onderzoekers

Mr. drs. Arjan Kok RA (projectleider) drs. John van Leuken drs. Caroline van Zon Meike Jansen MSc Wies Brijker BSc

8 Dankwoord Wij willen onze dank uitspreken aan alle personen die hebben meegewerkt aan ons onderzoek naar het openbaar maken van overheidsinformatie. Met speciale dank aan de ambtenaren van de gemeente Amsterdam van CIO-office voor het aanleveren van documenten (ook voor de landelijke benchmark), het beantwoorden van (aanvullende) vragen, de gevoerde gesprekken en het controleren van ons rapport op feitelijke onjuistheden.

88

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

Bijlagen 9 Bijlage 1 Rapport Universiteit Leiden Openbaarmaking van overheidsinformatie Stockholm, Miami en Londen Zie de volgende pagina’s voor het rapport.

89

Openbaarmaking van overheidsinformatie in Stockholm, Miami en Londen Een rechtsvergelijkend onderzoek 22 NOVEMBER 2021

Mr. dr. A. Drahmann Mr. L.F.D. Honée

Universiteit Leiden

Inhoudsopgave 1. Inleiding .............................................................................................................................. 5 2. Transparantie in Stockholm ................................................................................................. 7 2.1 2.2 2.3 2.4

Inleiding..........................................................................................................................................7 Zweedse visie op overheidstransparantie ......................................................................................7 Hoever strekt het recht op openbaarheid? .....................................................................................9 Interne organisatie van de informatieopslag................................................................................ 11 2.4.1 Wat zijn de verplichtingen? ......................................................................................................................... 11 2.4.2 Wie is verantwoordelijk? ............................................................................................................................ 13 2.4.3 Welke processen/systemen zijn in gebruik? .............................................................................................. 13

2.5

Openbaarheid van overheidsinformatie ....................................................................................... 15 2.5.1 Proactieve openbaarmaking ....................................................................................................................... 15 2.5.2 Reikwijdte van het verzoek ........................................................................................................................ 16 2.5.3 Beslistermijnen ........................................................................................................................................... 17 2.5.4 Geheimhoudingsgronden ............................................................................................................................ 18 2.5.5 Proces van openbaarmaking ....................................................................................................................... 19

2.6 2.7

Toezicht en rechtsbescherming ..................................................................................................... 19 Afronding ...................................................................................................................................... 20

3. Transparantie in Miami...................................................................................................... 22 3.1 3.2 3.3 3.4

Inleiding........................................................................................................................................ 22 Florida’s visie op overheidstransparantie .................................................................................... 22 Hoever strekt het recht op openbaarheid? ................................................................................... 23 Interne organisatie van de informatieopslag................................................................................ 24 3.4.1 Wat zijn de verplichtingen? ......................................................................................................................... 24 3.4.2 Wie is verantwoordelijk? ............................................................................................................................ 26 3.4.2 Welke processen/systemen zijn in gebruik? .............................................................................................. 27

3.5

Openbaarheid van overheidsinformatie ....................................................................................... 28 3.5.1 Proactieve openbaarmaking ....................................................................................................................... 29 3.5.2 Reikwijdte van het verzoek ........................................................................................................................ 29 3.5.3 Beslistermijnen ........................................................................................................................................... 30 3.5.4 Uitzonderingen op het recht op openbare documenten .............................................................................. 31 3.5.5. Proces van openbaarmaking ...................................................................................................................... 32

2

3.6 3.7

Toezicht en rechtsbescherming ..................................................................................................... 34 Afronding ...................................................................................................................................... 36

4. Transparantie in Londen .................................................................................................... 37 4.1 4.2 4.3 4.4

Inleiding........................................................................................................................................ 37 Londen’s visie op overheidstransparantie .................................................................................... 37 Hoever strekt het recht op openbaarheid? ................................................................................... 39 Interne organisatie van de informatieopslag................................................................................ 40 4.4.1 Wat zijn de verplichtingen? ......................................................................................................................... 40 4.4.2 Wie is verantwoordelijk? ............................................................................................................................ 41 4.4.3 Welke processen/systemen zijn in gebruik? .............................................................................................. 42

4.5

Openbaarheid van overheidsinformatie ....................................................................................... 43 4.5.1 Proactieve openbaarmaking ....................................................................................................................... 43 4.5.2 Verzoek om informatie ............................................................................................................................... 45 4.5.3 Beslistermijnen ........................................................................................................................................... 47 4.5.4 Uitzonderingen op het recht op openbare documenten .............................................................................. 47 4.5.5 Proces van openbaarmaking ....................................................................................................................... 48

4.6 4.7

Toezicht en rechtsbescherming ..................................................................................................... 50 Afronding ...................................................................................................................................... 52

5. Samenvattende bevindingen en reflectie .......................................................................... 54 5.1 5.2

Inleiding........................................................................................................................................ 54 Algemene visie op openbaarheid van overheidsinformatie .......................................................... 54 5.2.1 Bevindingen van Stockholm, Miami en Londen ........................................................................................... 54 5.2.2 Het Nederlandse perspectief ....................................................................................................................... 55 5.2.3 Reflectie....................................................................................................................................................... 56

5.3

Waarop ziet het recht op openbaarheid? ...................................................................................... 57 5.3.1 Bevindingen van Stockholm, Miami en Londen ........................................................................................... 57 5.3.2 Het Nederlandse perspectief ....................................................................................................................... 58 5.3.3 Reflectie....................................................................................................................................................... 58

5.4

Interne organisatie van de informatieopslag................................................................................ 59 5.4.1 Wat zijn de verplichtingen? ......................................................................................................................... 59 5.4.2 Wie is verantwoordelijk? ............................................................................................................................ 62 5.4.3 Welke processen/systemen zijn in gebruik? .............................................................................................. 63

5.5

Openbaarheid van overheidsinformatie ....................................................................................... 65 3

5.5.1 Proactieve openbaarmaking ....................................................................................................................... 65 5.5.2 Verzoek om informatie ............................................................................................................................... 67 5.5.3 Termijn ........................................................................................................................................................ 69 5.5.4 Uitzonderingsgronden ................................................................................................................................. 71 5.5.5 Proces van openbaarmaking ....................................................................................................................... 73

5.6 Toezicht en rechtsbescherming ............................................................................................................. 74 5.6.1 Bevindingen van Stockholm, Miami en Londen ........................................................................................... 74 5.6.2 Het Nederlandse perspectief ....................................................................................................................... 75 5.6.3 Reflectie....................................................................................................................................................... 77

5.7 Afronding .............................................................................................................................................. 77

4

1. Inleiding Op verzoek van de Rekenkamer Amsterdam is een internationaal rechtsvergelijkend onderzoek gedaan naar de openbaarheid van overheidsinformatie in drie verschillende steden, te weten Stockholm (Zweden), Miami (Florida) en Londen (Verenigd Koninkrijk). Door over de grens te kijken, kunnen mogelijk ‘best practices’ worden gevonden die Amsterdam zou kunnen overnemen. De focus van dit onderzoek ligt uitdrukkelijk niet op een beschrijving van het wettelijk kader, maar op de uitvoeringspraktijk. Amsterdam is weliswaar gebonden aan de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) – en vanaf 1 mei 2022 aan de Wet open overheid (Woo) – maar deze wetten bieden ruimte voor het opstellen van beleid, processen en routines. In dit onderzoek wordt van de drie steden het proces beschreven dat informatie doorloopt van creatie tot openbaarmaking. Ook wordt ingegaan op de vraag hoe informatie wordt bewaard en gearchiveerd in de drie steden. Opslag van informatie is immers een voorvraag voor openbaarheid: informatie dat er niet is, kan ook niet worden geopenbaard. De keuze voor deze drie steden is gemaakt om uiteenlopende redenen. De drie onderzochte steden hebben ieder een eigen praktijk om openbaarheid van overheidsinformatie te realiseren. Zo heeft Zweden de oudste regelgeving heeft op dit gebied en is het recht op informatie zelfs verankerd in de Grondwet.

Daarnaast wordt gesteld dat Zweden zeer snel is in het afhandelen van verzoeken om informatie, namelijk binnen 24 uur.1 Zou Amsterdam een ‘best practice’ kunnen overnemen van de wijze waarop Stockholm informatieverzoeken afhandelt? Het Verenigd Koninkrijk is gekozen voor het vergelijkend onderzoek, onder meer omdat er een belangrijke rol is weggelegd voor de Information Commissioner. Deze Commissioner heeft een rol bij het bepalen welke informatie (proactief) openbaar wordt gemaakt en ook bij de rechtsbescherming tegen beslissingen die op informatieverzoeken worden genomen. Verder zou het beantwoorden van een Wob-verzoek in Nederland ongeveer €4.800 aan werktijd kosten tegen € 600 in het Verenigd Koninkrijk.2 Zou Amsterdam daarom een ‘best practice’ kunnen overnemen van Londen? Ten slotte zijn de Verenigde Staten interessant omdat zij al ver zijn met het elektronisch beschikbaar stellen van informatie. Zo zijn alle informatieverzoeken die zijn ingediend en de stand van zaken ervan inzichtelijk op de website https://miami.nextrequest.com/. Voor het rechtsvergelijkend onderzoek is met name gebruik gemaakt van openbaar te raadplegen bronnen. Daarnaast is voor elke stad een expert op het gebied van openbaarheid van overheidsinformatie benaderd voor verdiepende vragen. Voor Stockholm en Londen was dat in de vorm van een interview en voor Miami was dat een questionnaire.

Dit onderzoek kent ook beperkingen. Ieder land heeft namelijk zijn eigen rechtssysteem met eigen kenmerken. Dit onderzoek legt de focus op de openbaarheid van overheidsinformatie in drie steden en beschrijft niet het gehele rechtssysteem van de landen. Bij het overnemen van een ‘best practice’

1 Zie hierover recent Kamerstukken I, 2020/21, 33328, nr. W. 2 Kamerstukken I, 2015/16, 33328, nr. B.

5

uit een land zal dan ook kritisch moeten worden bezien of dit wel past binnen het Nederlandse rechtssysteem. Dit onderzoeksrapport is als volgt opgebouwd. Eerst wordt het systeem van de openbaarheid van overheidsinformatie in Stockholm (hoofdstuk 2), Miami (hoofdstuk 3) en Londen (hoofdstuk 4) beschreven. De drie hoofdstukken hebben een gelijke opbouw. Eerst wordt ingegaan op de visie op openbaarheid. Vervolgens wordt ingegaan op de strekking van het recht op openbaarheid. Daarna wordt de interne organisatie van informatieopslag uiteengezet. Ten vierde wordt ingegaan gaan we in op het daadwerkelijk openbaar maken van informatie. Tot slot worden de mechanismes voor toezicht en handhaving beschreven. Hoofdstuk 5 is vervolgens een vergelijkend hoofdstuk waarin ook aanbevelingen worden gegaan voor de Nederlandse praktijk.

Mr. dr. A. (Annemarie) Drahmann, universitair hoofddocent aan de afdeling staats- en bestuursrecht van de universiteit Leiden Mr. L.F.D. (Louis) Honée, onderzoeksmedewerker aan de afdeling staats- en bestuursrecht van de universiteit Leiden 22 november 2021

6

2. Transparantie in Stockholm 2.1 Inleiding Zweden heeft een internationale reputatie op het gebied van overheidstransparantie. Zweden wordt vaak genoemd als ‘best practice’ voor andere landen. Transparantie zit in de bestuurscultuur, zo wordt gesteld, omdat het al sinds 1766 in de Grondwet is opgenomen. Daarnaast is Zweden razendsnel met het antwoorden op informatieverzoeken.3 Het is dan ook interessant om de wijze waarop Stockholm overheidsinformatie openbaar maakt te vergelijken met Amsterdam. Qua staatsrechtelijke verhoudingen lijkt Zweden in veel opzichten op Nederland. De gemeente Amsterdam en Stockholm zijn allebei de meest lokale overheidslaag van in totaal drie lagen. De stad Stockholm kent 975.551 inwoners.4 In dit hoofdstuk zal het systeem van de openbaarmaking van overheidsinformatie in Zweden en meer in het bijzonder in de gemeente Stockholm worden geschetst. Daartoe zal achtereenvolgens worden ingegaan op: de visie op overheidstransparantie (onder 2) en de reikwijde van het recht op informatie (onder 3), de interne organisatie voor informatieopslag (onder 4), de toegang tot documenten (onder 5) en het toezichtsysteem (onder 6). Paragraaf 7 bevat een afronding.