A - 05 Bijlage 3.Onderzoeksrapport Openbaar maken van overheidsinformatie deel 1

De regering neemt het doel ‘een goede en democratische bestuursvoering’ over.68 Die formule kwam terecht in de considerans en werd vervolgens ook gebruikt in verschillende rechterlijke uitspraken.69 De regering sluit echter specifiek uit dat er een recht op openbaarheid bestaat. Openbaarheid is volgens de regering geen doel op zichzelf, maar een middel tot een doel.70 Het doel is een geïnformeerd publiek dat beslissingen kan nemen. De regering beschrijft het als volgt: “De openbaarheid van het bestuur is geen doel op zichzelf maar een middel om de communicatie tussen bestuur en samenleving te bevorderen.”71 De belangen gediend door openbaarheid moeten worden afgewogen tegen andere te respecteren belangen. Het opnemen van een breed recht op openbaarheid zoals voorgesteld door de Commissie-Biesheuvel zou ook de eenheid van beleid in de weg kunnen zitten en een doorbreking van de ministeriële verantwoordelijkheid vormen.72 Daarnaast worden het beschermen van de privésfeer en doelmatig bestuur genoemd als belangen die tegenstrijdig kunnen zijn aan verdergaande openbaarheid.73 De regering besloot als gevolg van deze afweging geen algemeen recht op informatie in de wet op te nemen.74

24

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

Thans geldende Wob In 1983 is de Wob (oud) geëvalueerd. In het rapport Openbaarheid tussen gunst en recht75 stelt de evaluatiecommissie dat er drie fasen van openbaarheid zijn: openbaarheid kan een gunst zijn van het bestuur, een recht van de burger en een vanzelfsprekendheid. Zoals de titel al stelt zat openbaarheid toen in de fase tussen een gunst en een recht. De nieuwe Wob zou daar verandering in moeten brengen. In de Memorie van toelichting bij de wet wordt gesteld: “Met nadruk wijzen wij erop dat onze keuze voor een vernieuwde tekst van de wet niet betekent dat de aan de bestaande wet ten grondslag liggende beginselen verandering hebben ondergaan.”76 Er wordt dus aangesloten bij de geest van de oude Wob. Dat neemt niet weg dat er een aantal indicaties is dat de gedachte over openbaarheid toch is verschoven. Daar waar de regering in 1970 nog voorzichtig was, is de regering in 1986 enthousiaster over openbaarheid. Ze schrijft: “Uitgegaan is van het uitgangspunt van de bestaande wet dat zowel bij informatieverstrekking op verzoek als uit eigen beweging openbaarheid voorop staat.”77 De gewijzigde Wob had met name betrekking op het uniformeren van de Wob-praktijk.

Het was de bedoeling dat de normen uit lagere regelingen in de Wob zouden komen te staan, om een gelijke behandeling in verschillende overheidsorganen te bevorderen.78 Het recht op openbaarheid werd op sommige onderdelen uitdrukkelijk verbreed, bijvoorbeeld door te benoemen welke documenten onder de Wob vallen.e

• De wetgever beoogt met de Wet open overheid (Woo) vijf doelen te realiseren. Deze doelen zien wij al deels terug in het huidige beleid van het college. In het beleid over het openbaar maken van informatie is nog geen aandacht voor het voorkomen van corruptie en anderen in de gelegenheid stellen toegevoegde waarde te creëren met de openbaar gemaakte informatie. – De wetgever beoogt met de Wet open overheid (Woo) vijf doelen (zie kader Wetsgeschiedenis Woo - doelen): 1 Creëren van randvoorwaarden voor de democratie; 2 Realiseren van beter bestuur en een cultuuromslag; 3 Voorkomen van corruptie; 4 Emanciperen van de burger; 5 Realiseren van macro-economische voordelen.

e Op grond van artikel 1, derde lid, van het BOB, zijn schriftelijke stukken of ander materiaal dat

gegevens bevat, niet als document te beschouwen indien zij bestemd zijn om te worden verzonden of reeds zijn verzonden, totdat mag worden aangenomen dat zij de geadresseerde(n) hebben bereikt. Zolang dat niet het geval is, worden ook de concepten voor en kopieën van zulke stukken en ander materiaal niet als documenten beschouwd. Deze bepaling in het BOB heeft als gevolg dat daardoor ten aanzien van een grote hoeveelheid stukken en ander materiaal de openbaarheid in de zin van de WOB wordt opgeschort. (Kamerstukken II 2011/12 33328, nr. 3 (Memorie van Toelichting), p. 10.

25

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

– Een aantal van de door de wetgever beoogde doelstellingen van de Woo zien wij al deels terug in het beleid van het college. > Doelstelling 1 - creëren van randvoorwaarden voor de democratie: In het coalitieakkoord Een nieuwe lente en een nieuw geluid (mei 2018) is de ambitie opgenomen om te streven naar een open en transparant bestuur (zie paragraaf 2.2.1). Het college wil zelf actief meer informatie openbaar maken en geeft aan zich in te spannen om de elf informatiecategorieën van de Woo actief openbaar te maken (zie paragraaf 2.2.3). Over het inrichten van een elektronisch toegankelijk openbaar register heeft het college zich nog niet uitgesproken. Dat is ook het geval inzake de actieve openbaarmaking van wetten en andere algemeen verbindende voorschriften, gemeentelijke besluiten, emissiegegevens, de organisatie en werkwijze van de gemeente en de bereikbaarheid van het bestuur en de organisatie (zoals genoemd in artikel 3.3 lid 1 van de Woo). We merken daarbij op dat de bedoelde informatie deels al actief openbaar wordt gemaakt door de gemeente. > Doelstelling 2 - realiseren van beter bestuur en een cultuuromslag: > Het college wil de informatie vrijer toegankelijk maken en onderkent dat dit gevolgen heeft voor de ict en een cultuuromslag vergt (zie paragraaf 2.2.1).

In het beleid wordt echter nog niet onderkend dat dit ook gevolgen heeft voor de juridische infrastructuur. > Doelstelling 3 - voorkomen van corruptie: Maakt geen onderdeel uit van het beleid om informatie openbaar te maken. > Doelstelling 4 - emanciperen van de burger: Het college onderkent dat informatie geen gunst aan, maar een recht is van de burger omdat de burger belang heeft bij die informatie. Zo stelt het college dat inwoners in staat moeten worden gesteld om beleid beter te volgen en gericht input moeten kunnen leveren. En dat het onontbeerlijk is dat inwoners betere toegang tot keuze-informatie krijgen. > Doelstelling 5 - realiseren van macro-economische voordelen: Het college wil daar waar mogelijk werken met open data en wil informatie uit eigen beweging openbaar maken. Het college wil daarnaast coöperaties ondersteunen die een alternatief bieden voor platform-monopolisten.79 Het beleid van het college is er nog niet op gericht om burgers en bedrijven in de gelegenheid gesteld toegevoegde waarde te creëren met de openbaar gemaakte informatie, maar staat die doelstelling ook niet in de weg. Wetsgeschiedenis Woo - doelen De Wet open overheid (Woo) was volgens de initiatiefnemers nodig, omdat de politieke afwegingen uit de jaren 70 niet meer zouden passen bij de huidige tijd.

In de Woo wordt – anders dan in de Wob – het recht op informatie in het eerste artikel van de wet als zodanig erkent. In de Memorie van toelichting wordt gesteld:

26

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

“Democratie verdraagt geen geheimhouding; alleen een goed geïnformeerd publiek kan overwogen keuzes maken. Overheidsinformatie is niet gebaat bij exclusiviteit; de actieve ter beschikking stelling ervan kan de publieke sector, de informatie-economie en het cultureel wetenschappelijke leven slimmer en sterker maken. Het toegankelijk maken van publieke informatie is geen gunst van de overheid, maar een recht van de burger dat hem of haar in staat stelt de overheid te controleren, fundamentele rechten uit te oefenen en economische en culturele waarde te creëren.”80 Het opnemen van een recht op overheidsinformatie en wettelijke verplichtingen tot het actief openbaar maken van informatie zal volgens de indieners een cultuurverandering opleveren. Een recht van de burger op overheidsinformatie en een cultuur van openheid bij de overheid dient de volgende vijf doelen: 1. Creëren van randvoorwaarden voor de democratie: “Democratie staat of valt bij de gratie van een goed geïnformeerd publiek. Alleen als burgers op de hoogte kunnen worden gesteld van alle successen en gebreken van politieke en bestuurlijke keuzes, kan een overwogen stem uitgebracht worden. (…) Deze voorwaarde voor democratie beperkt zich niet tot de wetgevende en rechtsprekende machten. Democratische controle, en daarmee de democratie zelf, vereist een hoge mate van transparantie van alle overheden (…).”81 2.

Het realiseren van beter bestuur en een cultuuromslag: “Openbaarheid en transparantie zijn niet alleen nuttig en noodzakelijk voor burgers, maar bieden ook kansen voor overheden en semi-overheden. In eerdere stukken is dit wel bestempeld als «overheidshygiëne» (…) dat overheidshandelen voor het oog van het publiek moet plaatsvinden en dat we ons beter gedragen als we beter in de gaten worden gehouden (…) Vrijere toegankelijkheid en gebruikbaarheid van overheidsinformatie (…)maakt de burgers ook mondiger doordat deelname aan de democratie wordt versterkt en een transparant, verantwoordelijk en doelmatiger overheidsoptreden wordt gestimuleerd (…) Dit stelt hoge eisen aan de ict-capaciteit (…) de juridische infrastructuur vergt investeringen (…) Net zo goed is vereist dat een omslag in de Nederlandse bestuurscultuur wordt bewerkstelligd.

Zolang het informatiemonopolie van de overheid niet doorbroken wordt en een mentaliteit dat de overheid haar informatie ten dienste van het publieke domein bezit (…)Uiteindelijk wordt daarmee beoogd een cultuurverandering in de publieke sector te faciliteren die past bij de gedigitaliseerde informatiesamenleving (…) Het doel van de cultuuromslag van bestuurlijke geslotenheid naar openheid kan niet worden bereikt enkel door de materiële en formele verplichtingen aan organen (…)meer in het algemeen moet het nut informatiecommissaris bezien worden, namelijk in het bieden van een tegenwicht voor de neiging van overheden en semioverheden om de stroom van informatie naar het publiek te beheersen en te beperken. Door een voortdurende campagne voor transparantie en openbaarheid, het delen van best practices en het politiek op de kaart zetten van

27

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

problemen uit de praktijk, wordt het voor organen gemakkelijker om te komen tot de nodige hervorming van de bestuurscultuur.”82 3. Het voorkomen van corruptie: “Ook het Verdrag van de Verenigde Naties tegen Corruptie erkent transparantie als een goed middel ter bestrijding van corruptie (…) Openbaarheid en transparantie zijn dan extra waarborgen om te controleren dat overheden en semi-overheden geen misbruik maken van hun informatiepositie.”83 4. Emancipatie van de burger: “Met dit wetsvoorstel krijgt eenieder een recht op toegang tot publieke informatie (…) De erkenning van dit recht is een belangrijke stap in het emancipatieproces van de burger tegenover de overheid (…) Waar openbaarheid van bestuur eerst werd gezien als vorm van voorlichting en als gunst van de overheid en de huidige Wob openbaarheid als verplichting richting de overheid neerzet, zet dit voorstel een volgende stap in de erkenning van het belang van openbaarheid voor de burger.”84 5. Macro-economische voordelen: “Door informatie via internet beschikbaar te stellen voor hergebruik, worden burgers en bedrijven in de gelegenheid gesteld toegevoegde waarde te creëren en informatie zodanig te bundelen en beschikbaar te stellen, dat derden daar weer gebruik van kunnen maken.”85 Tijdens de parlementaire behandeling zijn er veel inhoudelijke wijzigingen geweest op de verplichtingen voor bestuursorganen.

Volgens de indieners betekent dat niet dat de doelen van de wet zijn gewijzigd. Zij stellen dat doelen juist alleen behaald kunnen worden, als de wet beter uitvoerbaar is: “De initiatiefnemers zijn van oordeel dat de door hen gewenste (cultuur)verandering niet zal worden bereikt als overheden zelf twijfels hebben over deze aspecten van de wet. Met deze wijzigingswet worden daarom onduidelijkheden in de Woo verhelderd, wordt een aantal inhoudelijke wijzigingen voorgesteld en wordt een aantal technische verbeteringen geformuleerd. Het doel van de Woo blijft ongewijzigd.86 Daarbij stellen zij dat actieve ontsluiting van informatie nog steeds het uitgangspunt is: “De initiatiefnemers zijn van oordeel dat het belang van actieve openbaarheid niet kan worden overschat. Een systematische ontsluiting van voor burgers relevante informatie draagt bij aan inzicht in de bestuursvoering en is daarmee onmisbaar voor democratische participatie en controle van het bestuur.”87 De Woo die op 1 mei 2022 in werking zal treden zou haar doelen moeten bereiken door (1) de burger een recht te geven op overheidsinformatie, (2) meer informatie actief te ontsluiten en (3) door een cultuurverandering richting openheid te bewerkstelligen in de overheid. Het belang hiervan is nogmaals onderstreept door de Kinderopvangtoeslagaffaire.88

28

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

2.2.6

Ruime inzet op verbeteren openbaar maken informatie

Normenkader

• Het college zet in op verbeteringen om beleidsambities verder te realiseren. Bevindingen

• Naast de in paragraaf 2.2.4 genoemde besluiten heeft het college nog verschillende andere maatregelen getroffen om het openbaar maken van informatie te verbeteren. – In het coalitieakkoord staat de ambitie om een informatiecommissaris aan te stellen, die ervoor moest zorgen dat het uitgangspunt 'open, tenzij' werd gewaarborgd, aangejaagd en gehandhaafd.89 Op 8 november 2018 nam de gemeenteraad een motie van de SP aan, waarin het college werd verzocht om met een voorstel te komen voor de positionering, de taken en verantwoordelijkheden van de informatiecommissaris.90 In de brief aan de gemeenteraad van 26 februari 2019 heeft het college de taken en verantwoordelijkheden van de informatiecommissaris benoemd en aangegeven dat deze zou worden gepositioneerd bij de Chief Information Officier (CIO).91 De informatiecommissaris is in mei 2019 benoemd.92 – In december 2019 is door de ambtelijke leiding aan het Bureau Interim & Advies (BIA) en het Projectmanagementbureau (PMB) de opdracht verstrekt om een inventarisatie te maken voor extra capaciteit en middelen om het Wobproces te verbeteren en om een leer- en verbeterproces te starten met alle betrokkenen. Doelen van dit leer- en verbeterproces waren:93 > Een gezamenlijk en gedragen werkproces.

> Een goede positionering van de centrale en decentrale taken, rollen en verantwoordelijkheden in combinatie met het benodigde eigenaarschap op verschillende niveaus in de organisatie. > Eenduidige kwaliteitseisen aan proces en medewerkers en bijbehorende functietyperingen eventueel aangevuld met een opleidingsprogramma. > Een indicatie van benodigde capaciteit op verschillende niveaus, zowel centraal als decentraal, onderzoeken of en hoe huidige informatiebeheerders/DIV daarbij een rol (in de toekomst) kunnen gaan spelen. > Een voortgangssysteem en digitale hulpmiddelen voor het werkproces om het management in staat te stellen om centraal en decentraal te kunnen sturen op Wob-verzoeken. > Een implementatievoorstel voor het vervolg. – De resultaten van deze opdracht zijn neergelegd in de notitie Optimalisering van het Wob-proces van februari 2020. Hierin zijn de eerste observaties gedeeld met de ambtelijke opdrachtgever over de constateerde problemen (zie paragraaf

29

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

–

–

–

–

2.2.2) en worden twee adviezen gegeven om het Wob-proces te verbeteren (zie paragraaf 4.2).94 In november 2020 is een project Generieke voorzieningen informatiebeheer gestart. In dit project wordt nagedacht over het inkrimpen van het huidige aantal van 49 documentmanagementsystemen (DMS-en) tot 3 DMS-en voor de gehele gemeente. Deze mogelijkheid wordt in november 2021 onderzocht.95 Bij de Voorjaarsnota 2021 zijn middelen toegekend om de informatiehuishouding op orde te brengen. Het gaat om € 1,2 miljoen in 2021 en € 2,5 miljoen in 2022 en 2023. Om het informatiebeheer op orde te brengen, waardoor informatie actief openbaar gemaakt kan worden en Wob/Wooverzoeken makkelijker kunnen worden afgehandeld, wordt aangekondigd dat een meerjarenprogramma Open Amsterdam wordt gestart met modern informatiebeheer, conform de verplichting uit de Woo en conform het Rijksprogramma voor Duurzaam Digitale Informatiehuishouding (RDDI).96 In het concept-programmaplan Open Amsterdam (versie oktober 2021) is aangeven dat de uitgangspunten zijn dat informatie openbaar is, tenzij het echt (nog) niet kan en dat de Amsterdammer centraal staat.

Die uitgangspunten moeten worden vertaald in:97 > een 'open mind' waarbij het openbaar maken een onderdeel wordt van het organisatie-DNA, kennisontwikkeling, competentieontwikkeling, bewustwording van alle ambtenaren en het aanjagen, borgen en handhaven van het uitgangspunt 'open, tenzij'. > het operationaliseren van 'open, tenzij' door de organisatie te helpen bij het versnellen van de afhandeling en kwaliteitsverbetering Wob, actief openbaar maken standaardiseren en aansluiten op het landelijk platform actief openbaar maken. > een eigentijds innovatief informatiebeheer, zodat processen voor het openbaar maken van Amsterdamse informatie, geautomatiseerd en versneld plaats kunnen vinden. Het GMT heeft in het voorjaar van 2020 aan de directeur Juridische Zaken en de directeur Juridisch Bureau de opdracht gegeven om een verkenning te doen naar de eerstelijns juridische adviesfunctie binnen de gemeente Amsterdam en verbetervoorstellen daarvoor te formuleren onderscheidenlijk te bezien of door bundeling kan worden gekomen tot een efficiëntere behandeling van bezwaaren beroepsprocedures.98 In februari 2021 heeft de burgemeester aan de raad toegezegd haar visie op de juridische functie te schrijven en te delen met de raad.

Afhankelijk van deze visie wordt de verkenning verder gebracht.99 Verder heeft de burgemeester in februari 2021 de gemeenteraad haar visie op de juridische functie (de juridische vernieuwing) toegezegd in reactie op vragen van het raadslid Van Schijndel. Deze visie zal zij in januari aan de gemeenteraad sturen.100 We hebben van die (concept) visie geen kennisgenomen.

30

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

2.3 Organisatorische randvoorwaarden recent tot stand gebracht 2.3.1

Verantwoordelijkheden zijn belegd, maar roepen vragen op

Normenkader

• De verantwoordelijkheden zijn bestuurlijk en ambtelijk belegd zodat dat alle Wobverzoeken doeltreffend en rechtmatig worden afgehandeld. • De verantwoordelijkheden zijn bestuurlijk en ambtelijk belegd zodat alle uit eigen beweging openbaar te maken informatie doeltreffend en rechtmatig openbaar wordt gemaakt. • De verantwoordelijkheden zijn bestuurlijk en ambtelijk belegd zodat alle beslissingen op bezwaar doeltreffend en rechtmatig worden afgehandeld. • De verantwoordelijkheden zijn bestuurlijk en ambtelijk belegd zodat uitvoering wordt gegeven aan alle gerechtelijke uitspraken over Wob-bezwaren. Bevindingen

• Bestuurlijk is de burgemeester stelselverantwoordelijk voor de afhandeling van Wob-verzoeken. De wethouder in wiens portefeuille het Wob-verzoek valt, is inhoudelijk verantwoordelijk voor het Wob-besluit. Het Wob-besluit kan in de praktijk door het college als geheel, of in mandaat door de wethouder, het dagelijks bestuur van een bestuurscommissie of door een directeur worden genomen. Het Wob-besluit wordt altijd namens het college genomen.101 – In bijlage 2 van de Verordening op het lokaal bestuur in Amsterdam worden de bevoegdheden om te besluiten op verzoeken tot verstrekking van informatie (art. 6 Wob) en het beslissen inzake het eigener beweging verstrekking van informatie (art. 8 Wob) gemandateerd aan de dagelijkse besturen van de bestuurscommissies.102 • De ambtelijke verantwoordelijkheden voor passieve en actieve openbaarmaking zijn belegd in het Bevoegdhedenbesluit en de Verordening op het lokaal bestuur in Amsterdam. – In Bijlage 1 van het Bevoegdhedenbesluit worden onder D. de bevoegdheid om te besluiten op verzoeken tot verstrekking van informatie (art. 6 Wob) en het beslissen inzake het eigener beweging verstrekking van informatie (art.

8 Wob) gemandateerd aan de gemeentesecretaris.103 – De verdere ondermandatering van de aan de gemeentesecretaris gemandateerde bevoegdheden voor passieve en actieve openbaarmaking, is geregeld in het Bevoegdhedenbesluit ambtelijke organisatie Amsterdam en individuele (onder)mandaatbesluiten).104 > In sommige directies is de directeur bevoegd. In andere directies zijn ook afdelingshoofden, programmanagers en/of teamleiders bevoegd om het Wob-besluit te nemen. • De bevoegdheid tot het nemen van een beslissing op bezwaar (over Wob-zaken) ligt bij de burgemeester of bij het college van B en W, afhankelijk van wie het Wob-

31

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

besluit heeft genomen. De burgemeester heeft deze bevoegdheid niet gemandateerd. Het college heeft de bevoegdheid wel gemandateerd aan de dagelijkse besturen, maar deze mandatering is door de vele uitzonderingen ingewikkeld geregeld. – In bijlage 3 van de Verordening op het lokaal bestuur in Amsterdam wordt de bevoegdheid tot het nemen van een beslissing op bezwaar belegd bij het dagelijks bestuur van de bestuurscommissie.105f – De bevoegdheid tot het nemen van een beslissing op bezwaar namens het college van B en W is belegd bij de directeur Juridische Zaken, voor zover het bestuurlijk-gevoelig onderwerpen betreft.106g Van politiek of bestuurlijkgevoelig onderwerpen is sprake als er: > hoge afbreukrisico's aanwezig zijn; > directie of stadsdeeloverstijgende belangen spelen; > uniforme besluitvorming gewenst is; > strategische belangen van het stadsbestuur in het geding zijn; > expertise nodig is die bij het organisatieonderdeel van gemandateerde niet goed is ontwikkeld.

– Als het om een bevoegdheid gaat van het college dat via het bevoegdhedenbesluit is gemandateerd aan een directeur, dan is die directeur ook bevoegd de beslissing op bewaar te nemen bij een Wob-verzoek over dat onderwerp.107 Het dagelijks bestuur van de stadsleden neemt zelf de beslissingen op bezwaar.108 – De directeur van het Juridisch Bureau is niet bevoegd om in mandaat te beslissen op bezwaar met betrekking tot Wob-verzoeken, maar is wel gemandateerd om de beslissingen op bezwaar bekend te maken.109 • Wie het besluit (in mandaat) neemt om hoger beroep in te stellen, is ingewikkeld geregeld.110 – De burgemeester kan zelf beslissen om in hoger beroep te gaan als het beroep de burgemeester zelf betreft. – De directeur DJZ heeft op grond van het bevoegdhedenbesluit mandaat om namens het college van B en W te besluiten om hoger beroep in te stellen. – De directeur van het Juridisch Bureau is gemandateerd om voor de stadsdelen hoger beroep in te stellen voor zover het bevoegdheden betreft die zijn overgedragen aan de stadsdelen.111

f Het Juridisch Bureau ondersteunt verschillende directies en de dagelijkse besturen van de

bestuurscommissie door het opstellen van een advies ten behoeve van het nemen van een beslissing op bezwaar. g De directeur DJZ is niet bevoegd om de beslissing op bezwaar te nemen wanneer de directeur DJZ zelf het Wob-besluit heeft genomen (art. 10:3 derde lid Awb). Ook is de directeur DJZ niet bevoegd om een beslissing in bezwaar te nemen indien de directeur ondergeschikt is aan degene die het Wob-besluit heeft genomen, zoals het college van B en W of de gemeentesecretaris (art. 7:11 Awb en Centrale Raad van Beroep, 12 augustus 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2060).

32

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

• De verantwoordelijkheden om uitvoering te geven aan alle gerechtelijke uitspraken over Wob-bezwaren zijn bestuurlijk en ambtelijk niet afzonderlijk belegd. Dit betreft dezelfde verantwoordelijkheidsverdeling als bij het nemen van het besluit op een Wob-verzoek.112 • In de praktijk zijn er echter nogal wat onduidelijkheden over de bevoegdheidsverdeling. – De informatiecommissaris constateerde dat in 2019 de ambtelijke verantwoordelijkheden voor het afhandelen van Wob-verzoeken niet duidelijk belegd waren. De Directie Juridische Zaken (DJZ) had in deze context veel meer activiteiten naar zich toegetrokken dan de eigen taakstelling rechtvaardigt, omdat de activiteiten niet door andere directies werd of kon worden opgepakt.

DJZ had een kaderstellende rol, adviseerde de directies en stadsdelen bij politiek-gevoelige Wob-verzoeken en adviseerde het college over Wobbesluiten.113 – De Chief Information Officer (CIO) en DJZ gaven het Projectmanagementbureau in januari 2020 mede daarom de opdracht het Wob-proces te verbeteren, waarbij onder meer moest worden gekomen tot een goede positionering van de centrale en decentrale taken, rollen en verantwoordelijkheden.114 – In december 2020 deed de informatiecommissaris het voorstel te onderzoeken hoe alle Wob-taken centraal konden worden georganiseerd, zonder dat de verantwoordelijkheid bij directies en stadsdelen werden weggehaald.115 – In de Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken (maart 2021) zijn per processtap van het afhandelen van de rollen en verantwoordelijkheden benoemd, met uitzondering van het bewaken van en sturing op een tijdige afhandeling van het Wob-verzoek.116 > De bevoegdheidsverdeling heeft betrekking op de processtappen van het in behandeling nemen van het Wob-verzoekh en het behandelen van het Wobverzoek.i De processtap bewaken van en sturing op een tijdige afhandeling van het Wob-verzoek maakt geen onderdeel uit van de Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken. > De verantwoordelijkheden zijn weergegeven volgens het RASCI-model.

Waar bij de R staat voor Responsible (uitvoerend verantwoordelijke), de A voor Accountable (eindverantwoordelijk), de S voor Supportive (ondersteuner), de C voor Consulted (te raadplegen functie) en de I voor Informed (te informeren functie).

h De processtap In behandeling nemen Wob-verzoek bestaat uit de volgende negen deelstappen: 1.

Indienen Wob-verzoek, 2. Ontvangen Wob-verzoek, 3. Registreren Wob-verzoek, 4. Beoordelen Wob-verzoek, 5. Is het een Wob-verzoek?, 6. Bespreken reikwijdte met aanvrager / directie, 7. Bevoegd orgaan? 8. Doorsturen naar bevoegd orgaan. i De processtap Behandelen Wob-verzoek bestaat uit de volgende tien deelstappen: 1. Verzamelen informatie, 2. Beoordelen informatie, 3. Anonimiseren informatie, 4. Betrekken rollen over te nemen besluit, 5. Opstellen Wob-besluit, 6. Politiek gevoelig?, 7. Ondertekenen Wob-besluit, 8. Verzenden Wob-besluit, 9. Overbrengen Wob dossier, 10. Publiceren Wob dossier.

33

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

– Op 24 juni 2021 is het voorstel van de informatiecommissaris over het anders organiseren van taken, zonder dat daarbij de verantwoordelijkheden worden gewijzigd (december 2020) besproken in het GMT.117 In een andere notitie (17 juni 2021) die voor dit overleg is opgesteld, wordt geconstateerd dat er onduidelijkheid bestaat over de rollen en verantwoordelijkheden, hoewel niet is benoemd waaruit deze onduidelijkheden bestaan.118 Voor zover ons bekend, hebben het voorstel van de informatiecommissaris en de constatering dat de verantwoordelijkheden onduidelijk zijn, niet geleid tot een besluit van het GMT met als doel de verantwoordelijkheden eenduidig te maken.

2.3.2

Nog niet alle processen zijn beschreven

Normenkader

• Het afhandelen van Wob-verzoeken is uitgewerkt in procedurebeschrijvingen, werkinstructies of afspraken. • Het afhandelen van Wob-bezwaren is uitgewerkt in procedurebeschrijvingen, werkinstructies of afspraken. • Het uitvoeren van gerechtelijke uitspraken over beslissingen op Wob-bezwaren is uitgewerkt in procedurebeschrijvingen, werkinstructies of afspraken. • De openbaarmaking van alle uit eigen beweging openbaar te maken informatie is uitgewerkt in procedurebeschrijvingen, werkinstructies of afspraken. Bevindingen

• Voor de afhandeling van Wob-verzoeken is sinds maart 2021 een centrale procedurebeschrijving opgesteld. Een deel van deze procesbeschrijving is nader uitgewerkt in werkinstructies en modelbrieven. – De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) is in 1980 in werking getreden en in 1992 herzien (zie paragraaf 2.2.5). – Uit interviews blijkt dat zeker tot en met oktober 2020 alle directies en stadsdelen Wob-verzoeken op een eigen wijze met eigen registratiesystemen afhandelden.119 – In maart 2021 is voor het eerst een Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken opgesteld die voor alle directies en stadsdelen geldt. Het GMT heeft op 24 juni 2021 de procesbeschrijving vastgesteld.120 – In de Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken (maart 2021) wordt verwezen naar de modelbrieven. > Sinds 2016 heeft DJZ modelbrieven opgesteld voor de afhandeling van Wobverzoeken, die zijn gebaseerd op de modelbrieven van het Rijk. Deze brieven zijn in de loop der jaren aangepast door DJZ en er zijn modelbrieven toegevoegd. Er vindt hier geen controle of monitoring op plaats of de modelbrieven worden gebruikt. Het gebruik ervan wordt wel wenselijk geacht, maar is niet verplicht gesteld.121

34

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

– Naast de Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken (maart 2021) zijn er ook acht werkinstructies van kracht die betrekking hebben op het afhandelen van Wob-verzoeken (zie paragraaf 2.2.3). Naar geen van deze werkinstructies is verwezen in de Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken. Ze bestaan naast de Procesbeschrijving. • Een organisatiebrede procesbeschrijving of werkinstructie voor het afhandelen van bezwaren of het uitvoeren van gerechtelijke uitspraken ontbreekt. – Op 1 januari 2016 is de Regeling bezwaar en beroep (college en burgemeester) in werking getreden. Deze regeling regelt de instelling en samenstelling van een (interne en externe) bezwaarschiftencommissie voor het college van B en W en voor de burgemeester. Deze regeling geeft op hoofdlijnen de werkwijze van bezwaarschriftencommissie weer in aanvulling op de Awb. Niet is geregeld wie, wanneer en hoe uitvoering moet worden gegeven aan een uitspraak in (hoger) beroep of bij een voorlopige voorziening.122 > Wel is geregeld dat het dagelijks bestuur het oorspronkelijk bevoegde bestuursorgaan bij de besluitvorming betrekt indien tegen een door het dagelijks bestuur genomen beslissing op een bezwaarschrift beroep of hoger beroep wordt ingesteld bij de bestuursrechter.

Verder betrekt het dagelijks bestuur het oorspronkelijk bevoegde bestuursorgaan bij de besluitvorming indien zij voornemens is tegen een uitspraak van de bestuursrechter hoger beroep dan wel incidenteel hoger beroep in te stellen. Het beroep en het hoger beroep worden in overeenstemming met DJZ door het dagelijks bestuur behandeld.123 > Ook is geregeld dat de directeur DJZ bevoegd is om het besluit te nemen om namens de gemeente en het college administratieve beroepsprocedures te voeren en handelingen ter voorbereiding daarop te verrichten.124 – Het Juridisch Bureau heeft deze regeling nader uitgewerkt in een beschrijving van het werkproces voor het afhandelen van bezwaren, dat met enige regelmaat wordt geactualiseerd. De bezwaren hebben ook betrekking op Wobbesluiten (veelal van stadsdelen).125 – DJZ werkt in september 2021 aan een verbetertraject voor het afhandelen van bezwaar en beroep door DJZ, waarbij een procesbeschrijving wordt opgesteld. DJZ beoogt met het verbetertraject de volgende doelen te realiseren:126 > efficiëntere en snellere besluitvorming; > optimalisatie van lerend vermogen door registratie, terugkoppeling en voorkomen van eventuele hiaten in de primaire besluitvorming; > eenduidige besluitvorming door formats die centraal worden beheerd.

– Een nadere procesbeschrijving of een instructie voor de afhandeling van het beroep of het hoger beroep is niet opgesteld.127 • Er zijn geen standaard procesbeschrijvingen of werkinstructies voor het actief openbaar maken van documenten. 128

35

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

– Inzake Shell en erfpacht geeft de gemeente aan uit eigen beweging documenten openbaar te maken. Dit heeft echter nog niet geleid tot een standaardwerkwijze voor het actief openbaar maken van informatie. – Wel is voor Shell een werkinstructie opgesteld voor het openbaar maken van informatie (september 2020). – Ook voor het actief openbaar maken van documenten op grond van de Wet elektronische publicaties en het Besluit elektronische publicaties129, die op 1 juli 2021 in werking is getreden, hebben wij geen procesbeschrijving of werkinstructie aangetroffen.

2.3.3

Afhandeling Wob-verzoeken kan eind 2020 deels centraal worden bewaakt

Normenkader

• De gemeente heeft een systeem of meerdere systemen voor het bewaken van een doeltreffende en rechtmatige afhandeling van Wob-verzoeken. Bevindingen

• Sinds maart 2020 wordt informatie over de lopende Wob-verzoeken centraal verzameld door CIO-office. Vanaf oktober 2020 wordt eveneens centraal informatie verzameld over de afgehandelde Wob-verzoeken. Met deze informatie kan de afhandeling van Wob-verzoeken centraal worden bewaakt. Maar in december 2021 is deze informatie nog niet volledig. Ook is de actualiteit van de informatie afgenomen. Tot juli 2021 werd deze informatie wekelijks geactualiseerd, vanaf juli 2021 wordt de informatie maandelijks geactualiseerd. – Begin 2019 werden stadsdelen en directies voor het eerst verplicht om informatie over de lopende Wob-verzoeken via een vast Excel-sjabloon wekelijks aan te leveren bij DJZ. DJZ zag het eerste halfjaar 2019 niet voldoende toe op de aanlevering van de gevraagde informatie. Vanaf de zomer van 2019 leverde stadsdelen en directies frequenter informatie aan.130 – In oktober 2019 heeft DJZ voor het eerst een rapportage ten behoeve van de burgemeester opgesteld waarin de informatie van de stadsdelen en directies samengevoegd is weergegeven. Vanaf dat moment ontving de burgemeester elke zes weken een rapportage over de Wob.131 – In maart 2020 heeft het team Informatiecommissaris, onderdeel van CIO-office, het opstellen van de informatievoorziening overgenomen van DJZ.132 Het te gebruiken Excel-sjabloon is daarna uitgebreid.

– Vanaf oktober 2020 heeft de ambtelijke organisatie gedeeltelijk centraal zicht op de afgehandelde Wob-verzoeken. 133 – In oktober 2020 is het stedelijk Wob-ondersteuningsteam, dat onderdeel uitmaakt van CIO-office, gestart met het registreren van de Wob-verzoeken in het zaaksysteem Decos.134 – Tot juli 2021 werden de stadsdelen en directies wekelijks om informatie gevraagd, vanaf juli 2021 wordt de informatie maandelijks opgevraagd.135

36

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

– CIO-office werkt toe naar een centrale registratie van de binnengekomen, lopende en afgeronde Wob-verzoeken. In oktober 2021 was een centrale registratie nog niet gerealiseerd. Daarom wordt ook in oktober 2021 nog gewerkt met een Excel-sjabloon dat maandelijks door de stadsdelen en directies moet worden ingevuld en toegestuurd naar CIO-office.136 > Tot en met oktober 2021 handelen alle directies en stadsdelen Wobverzoeken zelf af, en registeren zij de afhandeling in een eigen registratiesysteem.137 > CIO-office heeft als doel gesteld dat er in de toekomst gemeentebreed met één centraal systeem gewerkt gaat worden. – De centrale monitoringsinformatie voor zowel de lopende als de afgehandelde Wob-verzoeken is in december 2021 deels volledig (zie paragraaf 5.2). – CIO-office stelt op basis van de registratie in Excel een overkoepelende rapportage op voor de burgemeester en deelrapportages ten behoeve van portefeuillehouders, stadsdelen en directeuren.138 Portefeuillehouders spreken de directeuren aan op de tijdigheid van het afhandelen van Wob-verzoeken. Daarmee werd een centraal (verantwoordings)proces opgelegd. De CIO en de informatiecommissaris zien hun rol als de tweede lijn binnen het 'three lines of defencemodel', waarbij zij een 'control' functie vervullen.

Daarnaast heeft de CIO door middel van argumenten draagvlak gecreëerd voor de door te voeren verbeteringen.139 Volgens het bevoegdhedenbesluit zijn de directeuren verantwoordelijk en niet CIO-office.

3 Processtappen 3.1 Conclusies In welke mate dragen de processtappen bij aan een doeltreffende en rechtmatige openbaarmaking van informatie? Een doeltreffende en rechtmatige afhandeling van Wob-verzoeken is nog onvoldoende geborgd (paragraaf 3.2). Hieronder volgt een samenvatting in welke mate de individuele processtappen bijdragen aan een doeltreffende en rechtmatige afhandeling van Wobverzoeken:

• Het indienen van Wob-verzoek is vereenvoudigd, maar er is te weinig sturing mogelijk op de tijdige afhandeling van Wob-verzoeken (paragraaf 3.3). De gemeente werpt geen drempels voor het indienen van een Wob-verzoek (paragraaf 3.3.1) en de inhoud van het Wob-verzoek wordt vroegtijdig onderzocht (paragraaf 3.3.2), maar aan de voorkant is er te weinig sturing mogelijk op de tijdige afhandeling (paragraaf 3.3.3);

37

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

• • • • • • •

• • •

De instructies voor het zoekproces zijn te summier (paragraaf 3.4); De verzamelde documenten worden vastgelegd (paragraaf 3.5); De openbaarheidsafweging is geborgd, maar kan efficiënter (paragraaf 3.6); Het verlengen van de beslistermijn is procedureel geregeld, maar dat tijdig wordt beslist is niet procedureel geregeld (paragraaf 3.7); Dat Wob-beslissingen gemotiveerd worden en dat Wob-verzoekers op de rechtsbescherming worden gewezen is voldoende geborgd (paragraaf 3.8); Dat de informatie wordt verstrekt in de vorm die de Wob-verzoeker wenst, is niet geborgd (paragraaf 3.9); Het openbaar maken van het Wob-besluit en bijbehorende documenten en de archivering van dit ‘Wob-dossier’ is grotendeels geregeld. De toegankelijkheid van dit ‘Wob-dossier’ is nog niet geborgd (paragraaf 3.10); Het openbaar maken van documenten nadat daartoe in bezwaar of (hoger) beroep is besloten, is nog niet geregeld (paragraaf 3.11); Het evalueren en leren is nog onvoldoende procedureel geborgd (paragraaf 3.12); Een doeltreffende en rechtmatige actieve openbaarmaking van informatie is nog nauwelijks geborgd (paragraaf 3.13).

3.2 Doeltreffende en rechtmatige afhandeling nog onvoldoende geborgd Normenkader

• Het proces van afhandelen van Wob-verzoeken is uitgewerkt in te onderscheiden processtappen en is een samenhangend geheel. Bevindingen

• Het proces van het afhandelen van Wob-verzoeken is grotendeels pas in 2021 (maart 2021) beschreven. De beschrijving is nog niet volledig (zie hiervoor de paragrafen 3.3 tot en met 3.12) en nog niet in samenhang beschreven, waardoor het doeltreffend en rechtmatig handelen nog onvoldoende is geborgd. – Het proces van het afhandelen is in verschillende procesbeschrijvingen en (werk)instructies beschreven (zie hiervoor de paragrafen 3.3 tot en met 3.12). Die vormen op dit moment nog geen samenhangend geheel. – Er is aangegeven dat de procesbeschrijving nog verder wordt ontwikkeld en zal worden geëvalueerd. – Bijna altijd betreft het generieke beschrijvingen die voor de gehele ambtelijke organisatie gelden. In het geval van bezwaar en beroep is er daarnaast nog voor het Juridisch Bureau een afzonderlijke procesbeschrijving (zie paragraaf 3.11).

38

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

3.3 Indienen verzoek vereenvoudigd, weinig sturing tijdige afhandeling mogelijk 3.3.1

Gemeente werpt geen drempels voor indienen Wob-verzoek

Normenkader

• De processtap indienen van een Wob-verzoek is beschreven in een procedure of instructie. • Het Wob-verzoek kan op verschillende manieren worden ingediend bij de gemeente (bijvoorbeeld via de website, telefonisch, gesprek aan de balie, e-mail, brief, etc.). • De gemeente verstrekt informatie over hoe een Wob-verzoek kan worden ingediend. • De gemeente is open over de eisen die het stelt aan een Wob-verzoek. Bevindingen

• De processtap indienen van een Wob-verzoek is beschreven in een procedure of instructie. – De processtap is sinds maart 2021 beschreven in het document Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken door CIO-office. CIO-office is verantwoordelijk voor het ontwikkelen van generieke werkprocessen, werkinstructies en handleidingen.140 • Het Wob-verzoek kan op verschillende manieren worden ingediend bij de gemeente. De gemeente verstrekt daarover informatie op de website. Ze heeft daarbij voorkeuren, maar communiceert niet eenduidig over deze voorkeuren. – In de Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken is aangegeven dat de indiener zijn verzoek vormvrij kan indienen. Dit betekent dat het verzoek digitaal, schriftelijk, telefonisch of mondeling kan worden ingediend.141 De gemeente stimuleert de indieners wel zoveel mogelijk hun verzoek via een webformulier in te dienen.142 Op de gemeentelijke website worden Wob-verzoekers echter gevraagd om het Wob-verzoek in te dienen per mail of per post.143 In de praktijk kan een verzoek ook mondeling of telefonisch worden ingediend. Medewerkers van de loketten en het centrale informatienummer worden voor dat geval geïnstrueerd om het webformulier toe te sturen aan de verzoeker of de notitie van het telefoongesprek te sturen naar het mailadres van de gemeente.144 • De gemeente is open over de eisen die ze stelt aan een Wob-verzoek.

– De gemeente vermeldt op de website de volgende eisen aan een Wobverzoek:145 > Vermeld in het Wob-verzoek altijd: > dat het gaat om een Wob-verzoek > over welk bestuurlijk onderwerp het gaat > om welke of wat voor soort documenten het gaat > over welke periode het gaat

39

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

> uw contactgegevens. – De gemeente vermeldt op de website dat iedereen om informatie mag vragen over alle bestuurlijke onderwerpen van de gemeente Amsterdam.146

3.3.2

Inhoud verzoek wordt vroegtijdig onderzocht

Normenkader

• Bij een Wob-verzoek wordt in een vroegtijdig stadium vastgesteld: – of het een Wob-verzoek of een ander soort verzoek is; – of het een bestuurlijke aangelegenheid betreft; – of de Wob-verzoeker moet worden doorverwezen; – of het Wob-verzoek moet worden doorgezonden. Bevindingen

• De inhoud van een Wob-verzoek wordt in een vroegtijdig stadium vastgesteld. – Volgens de Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken (maart 2021) beoordeelt het Stedelijk Team Openbaarheid alle ontvangen Wob-verzoeken op:147 > Is het een Wob-verzoek? > Voldoet het aan de wettelijke criteria? > Betreft het een informatievraag voor een ander proces? > Kan het als informatieverzoek worden afgedaan? > Is het politiek, bestuurlijk of mediagevoelig en wie moet daarover geïnformeerd worden? > Is de informatie reeds openbaar te vinden? > Bevindt deze informatie zich al in het Stadsarchief? – Volgens de Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken (maart 2021) wordt de indiener over een doorverwijzing geïnformeerd, waarna een warme overdracht plaatsvindt naar de afdeling of organisatie die het Wob-verzoek in behandeling gaat nemen.148

3.3.3

Sturing op tijdige afhandeling beperkt mogelijk

Normenkader

• Bij een Wob-verzoek wordt de Wob-vraag geregistreerd. • Beschreven is in welke gevallen aanvullend contact wordt gezocht met de Wobverzoeker om het Wob-verzoek te preciseren en om de Wob-verzoeker daarbij behulpzaam te zijn. • Bij een Wob-verzoek wordt het moment van ontvangst van het verzoek vastgelegd, zodat bewaakt kan worden dat de openbaarmaking tijdig (binnen de termijnen) plaatsvindt. • Vastgelegd wordt of het Wob-verzoek betrekking heeft op milieu-informatie en welke uiterste beslistermijn geldt: vier weken voor een regulier Wob-verzoek,

40

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

twee weken voor een Wob-verzoek dat betrekking heeft op milieu-informatie. De beslissing kan dan slechts worden verdaagd als de omvang of de gecompliceerdheid van de milieu-informatie dat rechtvaardigt. Bevindingen

• Bij een Wob-verzoek wordt de Wob-vraag geregistreerd. – Bij een Wob-verzoek wordt de Wob-vraag geregistreerd in Decos en in het Excel-sjabloon. Voor het registreren in Decos is een werkinstructie, aldus de ambtelijke organisatie. Deze werkinstructie is niet aan ons verstrekt.149 – Het onderwerp van het Wob-verzoek maakt onderdeel uit van het Excelsjabloon dat tot juli 2021 wekelijks werd ingevuld door de afzonderlijke organisatieonderdelen binnen de gemeente, en daarna maandelijks.150 • Uit de procedure wordt niet duidelijk in hoeverre de reikwijdte van de informatievraag voldoende wordt nagevraagd en wanneer de Wob-verzoeker moet worden verzocht om het Wob-verzoek te preciseren. Het is de vraag of ambtenaren in voldoende mate op het spoor worden gezet om de reikwijdte van het Wob-verzoek te bepalen en de verzoeker te helpen bij het concretiseren van het Wob-verzoek. – In de Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken (maart 2021) is opgenomen dat de reikwijdte van het verzoek wordt besproken met de directie en eventueel met de verzoeker. Over het contact met de verzoeker is alleen vermeld dat dit gebeurt als een verdere toelichting gewenst is (verzoek om precisering).151 In welke gevallen om een nadere precisering moet worden gevraagd is niet uitgewerkt in de instructie.

• Met het Excel-sjabloon dat door de directies en stadsdelen moet worden ingevuld, wordt gestimuleerd dat de datum van ontvangst van het Wob-verzoek wordt geregistreerd (zie paragrafen 2.3.3 en 5.2). Deze werkwijze is niet geformaliseerd in een procedure of een instructie. Dit beperkt de mogelijkheid om te sturen op het tijdig afhandelen van Wob-verzoeken. – De datum waarop het Wob-verzoek bij de gemeente binnenkomt, maakt onderdeel uit van het Excel-sjabloon dat periodiek wordt ingevuld door de afzonderlijke organisatieonderdelen binnen de gemeente.152 • Bij het registreren van het verzoek wordt niet vastgesteld en geregistreerd of het Wob-verzoek betrekking heeft op milieu-informatie, waarvoor een beslistermijn geldt van maximaal twee weken, of betrekking heeft op een regulier Wob-verzoek waarvoor het besluit binnen vier weken genomen moet worden. Dit beperkt de mogelijkheid om te sturen op het tijdig afhandelen van Wob-verzoeken. – In de Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken (maart 2021) noch in de modelbrieven wordt het onderscheid gemaakt tussen Wob-verzoeken die betrekking hebben op milieu-informatie en andere onderwerpen. – In het Excel-sjabloon dat periodiek wordt ingevuld door de afzonderlijke organisatieonderdelen binnen de gemeente, wordt niet bijgehouden of een

41

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

verzoek betrekking heeft op het verstrekken van milieu-informatie en dus valt onder artikel 6, lid 6 van de Wob.153

3.4 De instructies voor het zoekproces zijn te summier Normenkader

• De processtap voor het identificeren, toewijzen en onderzoeken van informatiebronnen is beschreven in een procedure of instructie. Daarin is vastgelegd: – wat documenten zijn; – wat zorgvuldig onderzoek is naar het in kaart brengen van de gevraagde documenten; – dat in de geselecteerde bronnen wordt gezocht; – dat de gebruikte zoektermen zijn vastgelegd of zijn te reconstrueren;j – dat de zoekactie wordt gecoördineerd en te onderzoeken bronnen worden toegewezen aan functionarissen; – dat documenten niet meer mogen worden vernietigd nadat het Wob-verzoek is ontvangen. Bevindingen

• De identificatie, de toewijzing en het onderzoek van informatiebronnen is verspreid beschreven in verschillende documenten (Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken, Anonimiseringsrichtlijn voor het openbaar maken van informatie, Memo Openbaarheid Whatsapp). Dit verhoogt de duidelijkheid niet. • Duidelijk is omschreven wat documenten zijn. – Het gemeentelijke intranet bevat de definitie van documenten:154 > Onder de definitie documenten wordt verstaan een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat. Dit betekent dat ook geluidbanden, films en foto’s documenten zijn in de zin van de Wob. Informatie in digitale bestanden zoals e-mailberichten en elektronische versies van documenten vallen ook onder de Wob. Ook sms- en whatsapp berichten die staan op telefoons met een abonnement op naam van het betrokken bestuursorgaan vallen hieronder. – In de Anonimiseringsrichtlijn (november 2020) is omschreven wat documenten zijn. Sms- en WhatsApp-berichten worden hiertoe uitdrukkelijk gerekend:155 > Een document is een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat. Een geheel van samenhangende gegevens, vastgelegd op een of meer gegevensdragers.

j Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 20 januari 2021,

r.o. 4.1 (ECLI:NL:RVS:2021:98) blijkt dat het college van B en W moet kunnen aantonen met welke trefwoorden in welke systemen is gezocht.

42

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

– In de Memo Openbaarheid Whatsapp (ongedateerd) wordt expliciet aangegeven dat sms'jes en WhatsApp-berichten onder de Wob vallen. Het maakt daarbij niet uit of deze berichten op zakelijke of op privé-telefoons van ambtenaren of bestuurders staan.156 Dit is in lijn met de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (maart 2019 en oktober 2020).157 • In de Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken (maart 2021) en de werkinstructiesk is vrijwel niets te vinden over het uitvoeren van het onderzoek naar de informatie. Wat zorgvuldig onderzoek is, wordt niet aangegeven. Er wordt niet gewezen op het in kaart brengen van mogelijke informatiebronnen, het toewijzen van deze bronnen aan functionarissen om deze bronnen te doorzoeken, het gebruik van en het vastleggen van zoektermen. – Op hoofdlijnen worden wat wenken gegeven voor het verzamelen van de opgevraagde informatie:158 > De behandelende ambtenaren van de directie verzamelen de opgevraagde informatie. Hierbij wordt de informatie ontdubbelt/gerangschikt. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van een inventarisiatielijst. > Hierbij wordt zo nodig (met name bij grote dossiers) ondersteuning gevraagd van het Stedelijk Team Openbaarheid. > Wie heeft wel en niet toegang tot informatiesystemen. > De volgorde en de verantwoordelijkheden t.a.v.

de volgende activiteiten (verzamelen opgevraagde informatie/ ontdubbelen van informatie/ beoordelen informatie/ anonimiseren informatie) is nog voor discussie vatbaar en kan op een later moment nog worden aangepast. – In de Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken (maart 2021) is vastgelegd dat de Wob-coördinator de Wob-verzoeken coördineert en bewaakt richting de directie of afdeling die de informatie voor het Wob-verzoek moet opleveren. Of deze coördinerende taak ook betrekking heeft op het zoeken van de documenten, wordt niet uitdrukkelijk vermeld in de procesbeschrijving. Met andere woorden: het blijft onduidelijk wie verantwoordelijk is voor het zoekproces. De ambtelijke organisatie geeft in de reactie op de nota van bevindingen (december 2021) aan dat er een functieprofiel voor Wobcoördinatoren is beschreven en momenteel wordt vastgelegd. Wel is vastgelegd dat afhankelijk van het soort Wob-verzoek en de politieke, bestuurlijke of mediagevoeligheid verschillende rollen worden betrokken in het voornemen om tot een besluit te komen. Dit kunnen woordvoerders en bestuursadviseurs zijn.159 • In de Memo Openbaarheid Whatsapp (ongedateerd) is aangegeven dat er na de indiening van een Wob-verzoek geen informatie meer mag worden verwijderd over het onderwerp. De tekst in de Memo luidt:160

k Zie hiervoor paragraaf 2.2.3.

43

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

– Op het moment dat een Wob-verzoek over een bepaald onderwerp is ingediend, mag geen informatie over dat onderwerp meer worden verwijderd (ook als is het geen informatie die er voor de uitvoering van je taak of werkproces en het besluitvormingsproces echt toe doet of heeft gedaan).

3.5 Verzamelde documenten worden vastgelegd Normenkader

• De processtap voor het verzamelen van documenten is beschreven in een procedure of instructie. Daarin is vastgelegd: – dat documenten centraal worden verzameld, geordend, ontdubbelt en machine leesbaar gemaakt zodat ze doorzocht kunnen worden en een inventarisatielijst van verzamelde documenten kan worden opgesteld. Bevindingen

• In de procedures is vastgelegd hoe documenten in dossiers moeten worden vastgelegd. Op grond daarvan wordt een inventarislijst van verzamelde documenten opgesteld. – In de Korte werkinstructie vorming en ordening Wob-dossier staat hoe dossiers van documenten moeten worden opgesteld en vastgelegd. Aandacht wordt gegeven aan de naamgeving van documenten (zodat ze op chronologische volgorde kunnen worden gesorteerd), het ontdubbelen van documenten, het ordenen van documenten, hoe om te gaan met mails en bijlagen en dat alle documenten moeten worden omgezet naar een pdf-bestand.161 > Maak op de G:schijf een map met een duidelijke en unieke titel. Gebruik hiervoor geen leestekens, afkortingen e.d.). > Pas de titel van een document aan door er de documentdatum voor te zetten (bijv. jjjjmmdd_onderwerp_xxxx_abcd). – Verzamelende en ontdubbelde documenten worden vastgelegd in een inventarislijst.162

3.6 Openbaarheidsafweging is geborgd, maar kan efficiënter Normenkader

• De processtap inhoudelijke beoordeling en bewerken van documenten is beschreven in een procedure of instructie. Daarin is vastgelegd: – per zelfstandig onderdeel van een document, zoals een alinea, moet de afweging worden gemaakt of dat onderdeel van het document openbaar gemaakt kan worden of niet. Bij die afweging moet het algemeen belang van openbaarheid van informatie moeten daarnaast de relatieve uitzonderingsgronden van de Wob om informatie niet openbaar te maken worden afgewogen tegen het algemeen belang van openbare informatie (artikel 10 tweede lid Wob). Ook

44

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

moet worden beoordeeld of zo'n onderdeel een persoonlijke beleidsopvatting (artikel 11 Wob) bevat en of die informatie in geanonimiseerde vorm openbaar gemaakt kan worden; – welk soort functionaris deze beoordeling kan maken; – dat zelfstandige onderdelen die niet openbaar worden gemaakt, onleesbaar worden gemaakt ('gelakt'). • Documenten bevatten classificaties zodat eenvoudig is te beoordelen welk deel van het document niet-openbare informatie bevat. Bevindingen

• In de werkinstructies is vastgelegd dat per onderdeel van een document moet worden beoordeeld of die informatie openbaar kan worden gemaakt. – Dit staat in de Wob-uitgangspunten (ongedateerd). Daarin wordt uitdrukkelijk gesteld dat een document nooit geheel kan worden geweigerd, tenzij zich een uitzonderingsgrond voordoet bij elk onderdeel. Alinea's of bij elkaar horende opsommingen worden als onderdelen van een document gezien.163 • Voor relatieve uitzonderingsgronden van de Wob is aangegeven dat deze moeten worden afgewogen tegen het algemeen belang van openbaarheid van informatie en dat deze afweging per onderdeel van een document moet worden gemaakt, tenzij zich een uitzonderingsrond voordoet bij elk onderdeel van het document. Daarnaast zijn de uitzonderingsgronden inhoudelijk toegelicht in verschillende documenten. – In de Wob-uitgangspunten (ongedateerd) en in de modelbrieven wordt expliciet ingegaan op drie van de zeven relatieve uitzonderingsgronden waarbij de belangenafweging moet worden gemaakt.

Het betreft de uitzonderingsgrond bescherming van de economische of financiële positie van de gemeente (artikel 10 tweede lid onder b Wob), de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10 tweede lid en onder e Wob) en het voorkomen van evenredige bevoordeling of benadeling (artikel 10 tweede lid en onder g Wob).164 – De uitzonderingsgronden betrekkingen van Nederland met andere staten, de vervolging van strafbare feiten, het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen en het belang van geadresseerden om als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie worden alleen genoemd in de modelbrief Standaard en voorbeeldoverwegingen t.a.v. de toepassing van de uitzonderingsgronden van de Wob.165 • Voor absolute uitzonderingsgronden is ook aangegeven dat per onderdeel van het document moet worden aangegeven of deze van toepassing zijn. De uitzonderingsgronden zijn inhoudelijk toegelicht. – In de Wob-uitgangspunten wordt expliciet ingegaan op de absolute uitzonderingsgronden bedrijfs- en fabricagegegevens en persoonsgegevens (art. 10, lid 1, c. en d.), waarbij deze belangenafweging niet mag worden gemaakt. Naar de uitzonderingsgronden gevaar voor de eenheid van de kroon en de veiligheid van de staat wordt hier niet verwezen. (art. 10, lid 1, a. en b.).

45

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

166 Deze worden wel genoemd in de modelbrief Standaard en voorbeeld-

overwegingen t.a.v. de toepassing van de uitzonderingsgronden van de Wob.167 • Ook voor intern beraad (persoonlijke beleidsopvattingen) is aangegeven dat per onderdeel van het document moet worden aangegeven of dit van toepassing is. Dit is als volgt toegelicht: – Voor wat betreft persoonlijke beleidsopvattingen (artikel 11 Wob) wordt gesteld dat deze geanonimiseerd openbaar worden gemaakt als geen andere uitzonderingsgronden van toepassing zijn.168 – Als naast persoonlijke beleidsopvattingen ook een andere uitzonderingsgrond van toepassing is, kunnen de geanonimiseerde persoonlijke beleidsopvattingen wel worden geweigerd. Als bijvoorbeeld sprake is van een juridische procedure en openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvattingen de gemeente in haar procespositie schaadt, dan zou de gemeente onevenredig worden benadeeld door openbaarmaking ervan. In dat geval worden de persoonlijke beleidsopvattingen op grond van artikel 11 van de Wob geweigerd.169 • De Wob-coördinator is sinds maart 2021 verantwoordelijk voor het maken van de afweging ‘openbaar of niet’ en het onleesbaar maken van informatie. – In de Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken (maart 2021) is aangegeven dat de Wob-coördinator verantwoordelijk is voor het beoordelen en onleesbaar maken van informatie.

Hij of zij kan hierbij ondersteund worden door een Wobondersteuner.170 • De generieke werkinstructies Vorming en ordening Wob dossier (ongedateerd) en NR Handleiding functie Adobe bevatten instructies voor het onleesbaar maken van informatie ('lakken'). Daarbij is tevens aandacht voor het vier-ogen-principe, dat wil zeggen een controle op de noodzaak van het lakken voordat bepaalde tekst definitief onleesbaar wordt gemaakt.171 Ook is specifieke aandacht voor hoe moet worden omgegaan met persoonsgegevens in documenten en hoe deze persoonsgegevens onleesbaar moeten worden gemaakt.172 Dit is nader uitgewerkt in de Anonimiseringsrichtlijn waarin acht stappen zijn onderscheiden (zie kader Stappen anonimiseringsrichtlijn). Uit zowel de handleiding als de richtlijn valt op dat er veel handelingen moeten worden verricht om informatie onleesbaar te maken. Het onleesbaar maken van informatie is daarmee momenteel een arbeidsintensieve taak, die waarschijnlijk met tools efficiënter kan worden uitgevoerd. In oktober 2021 is de ambtelijke organisatie gestart met een pilot om het 'lakken' te automatiseren.173

46

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

Stappen Anonimiseringsrichtlijn Vooraf: Verwerk zo min mogelijk persoonsgegevens tijdens de uitvoering van het werk. Stap 1: Breng in kaart welke persoonsgegevens de informatie bevat die je openbaar wilt maken. Stap 2: Maak een publicatiebestand aan op basis van het oorspronkelijke bestand en volg daarbij de regels voor het opslaan, metadateren en classificeren. Stap 3: Maak de afweging of het algemeen belang van openbaarheid opweegt tegen het belang van privacy en bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Uitgangspunt van de gemeente is dat informatie openbaar wordt gemaakt, tenzij er een wettelijke grond is om de informatie niet openbaar te maken. Stap 4: Stem stap 4 [wij nemen aan dat hier stap 3 wordt bedoeld] af met de Informatiecommissaris, FG of DJZ bij twijfel. Stap 5: Maak de persoonsgegevens die je niet openbaar mag maken onleesbaar. De gemeente gebruikt hiervoor Acrobat Pro. Stap 6: Motiveer in het besluit waarom passages in documenten zijn gezwart. Daarbij is het uitgangspunt open, tenzij. De uitzonderingsgronden moeten altijd juridisch worden onderbouwd door een verwijzing naar het betreffende wetsartikel. In het besluit moet worden gemotiveerd waarom die uitzonderingsgrond van toepassing is.