A - 05 Bijlage 3.Onderzoeksrapport Openbaar maken van overheidsinformatie deel 1

ONDERZOEKSRAPPORT

Openbaar maken van overheidsinformatie in Amsterdam Deel 1 - Opzet, leren en informatievoorziening 28 JANUARI 2022

DEFINTIEF Dit onderzoeksrapport (deel 1) is een document van de Rekenkamer Amsterdam en bevat de bevindingen van het eerste deel van het onderzoek Openbaar maken van overheidsinformatie in Amsterdam. Het onderzoeksrapport bevat in detail de bevindingen en beantwoording van de onderzoeksvragen. Het document vormt samen met het bestuurlijk tussenrapport de volledige rapportage van het eerste deel van het onderzoek. Beide digitale documenten kunt u raadplegen op de projectpagina.

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

Inhoudsopgave Toelichting en leeswijzer ................................................................................................... 3 1

Inleiding ..................................................................................................................... 3

1.1 Aanleiding onderzoek....................................................................................................................3 1.2 Doel en onderzoeksvragen............................................................................................................5 1.3 Afbakening onderzoek ..................................................................................................................6 1.4 Aanpak ..........................................................................................................................................6 1.5 Leeswijzer .....................................................................................................................................8

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen ............................................................................ 9 2

Beleid en organisatie.................................................................................................. 9

2.1 Conclusies......................................................................................................................................9 2.2 Beleidsmatige keuzes dragen deels bij aan een doeltreffende en rechtmatige afhandeling.......10 2.3 Organisatorische randvoorwaarden recent tot stand gebracht ...................................................31

3

Processtappen .......................................................................................................... 37

3.1 Conclusies....................................................................................................................................37 3.2 Doeltreffende en rechtmatige afhandeling nog onvoldoende geborgd........................................38 3.3 Indienen verzoek vereenvoudigd, weinig sturing tijdige afhandeling mogelijk ..........................39 3.4 De instructies voor het zoekproces zijn te summier ....................................................................42 3.5 Verzamelde documenten worden vastgelegd ..............................................................................44 3.6 Openbaarheidsafweging is geborgd, maar kan efficiënter..........................................................44 3.7 Verlengen van beslistermijn geregeld, sturing tijdig beslissen niet ............................................48 3.8 Motivering Wob-beslissing en rechtsbescherming voldoende geborgd .......................................49 3.9 Informatieverstrekking in de gewenste vorm niet geborgd ........................................................50 3.10 Openbaarmaking en archivering grotendeels geregeld, maar toegankelijkheid nog niet geborgd .......................................................................................................................................50 3.11 Openbaarmaking na bezwaar en (hoger) beroep niet geregeld

..................................................52 3.12 Evalueren en leren onvoldoende procedureel geborgd ...............................................................54 3.13 Doeltreffende en rechtmatige actieve openbaarmaking nauwelijks geborgd .............................55 1

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

4

Leren ........................................................................................................................ 56

4.1 Conclusies....................................................................................................................................56 4.2 Leren gericht op vraag 'doen we het goed' is opgepakt ..............................................................57 4.3 Het beleid wordt nog niet heroverwogen ....................................................................................65 4.4 De invoering van de Woo wordt voorbereid ................................................................................66

5

Informatievoorziening.............................................................................................. 68

5.1 Conclusies....................................................................................................................................68 5.2 Monitoringsinformatie deels volledig, maar niet actueel en onvoldoende relevant....................69 5.3 Informatievoorziening over doeltreffendheid en rechtmatigheid is beperkt ..............................71

6

Rechtsvergelijking .................................................................................................... 79

6.1 Conclusie .....................................................................................................................................79 6.2 Rechtsvergelijkend onderzoek ....................................................................................................80 6.3 Tijdig beslissen op openbaarheidsverzoeken ..............................................................................80 6.4 Werken aan bestuurscultuur........................................................................................................85

Verantwoording ............................................................................................................... 88 7

Onderzoeksteam ...................................................................................................... 88

8

Dankwoord ............................................................................................................... 88

Bijlagen ............................................................................................................................ 89 9

Bijlage 1 Rapport Universiteit Leiden Openbaarmaking van overheidsinformatie Stockholm, Miami en Londen .................................................................................... 89

Eindnoten ....................................................................................................................... 166

2

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

Toelichting en leeswijzer 1 Inleiding 1.1 Aanleiding onderzoek 1.1.1

College wil open en transparant bestuur en onderneemt actie

In het coalitieakkoord Een nieuwe lente en een nieuw geluid (mei 2018) heeft het college aangegeven te streven naar een open en transparant bestuur. De gemeente Amsterdam gaat uit eigen beweging meer informatie openbaar maken. Er komt een informatiecommissaris die er samen met de gemeentelijke privacy officer voor zorgt dat de uitgangspunten ‘open tenzij’ en ‘privacy by design’ worden gewaarborgd, aangejaagd en gehandhaafd. Inwoners moeten in staat worden gesteld om beleid beter te volgen. Daarvoor hebben zij niet alleen betere toegang tot keuze-informatie nodig, ook belangrijke informatie over wat er in hun buurt nodig is en de besluitvorming daarover is daarbij onontbeerlijk. Raadsinformatie, Wob-verzoeken en documenten worden toegankelijk.1

1.1.2

De raad dringt aan op een grotere openbaarheid

Raadsleden tonen een grote interesse in het (gebrek aan) openbaar maken van overheidsinformatie. In de huidige raadsperiode dienden ze hiervoor initiatiefvoorstellen en moties in. Bovendien stelden ze verschillende keren raadsvragen over het onderwerp.

1.1.3

Signalen uit rekenkameronderzoek Geheimhouding

De afweging om geheimhouding op te leggen op een document is grotendeels hetzelfde als de afweging om een document niet (geheel) openbaar te maken. Deze afweging wordt gemaakt op grotendeels dezelfde uitzonderingsgronden en moet deugdelijk gemotiveerd zijn.a In het onderzoek naar geheimhouding (oktober 2020) constateren wij dat de motivering soms ontbreekt (2%), of dat de motivering bestaat uit een kopie van de wettekst van artikel 10 Wob (10%). Ook bij de motiveringen in eigen woorden gaat het niet altijd goed. Ze zijn vaak te algemeen, juridisch verwoord, en doen plichtmatig aan. Daarnaast ontbreekt regelmatig een expliciete belangenafweging waarom het belang van geheimhouding zwaarder zou moeten wegen dan het algemeen belang van openbaarheid. Dat roept vragen op over de kwaliteit van de motivering bij Wob-verzoeken.

a Voor zowel de afweging om geheimhouding op te leggen als voor de afweging om documenten

(gedeeltelijk) openbaar te maken zijn de uitzonderingsgronden van artikel 10 Wob van toepassing. Daarnaast vindt de afweging van het (gedeeltelijk) openbaar maken van documenten plaats op grond van artikel 11 Wob (persoonlijke beleidsopvattingen).

3

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Tot slot constateerden wij dat de afhandeling van het Wob-verzoek van NH Nieuws om een overzicht van de geheime stukken te ontvangen een doorlooptijd heeft van meer dan één jaar. b2

1.1.4

Benchmarkonderzoek NVRR

In april 2021 is de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) een benchmarkonderzoek gestart naar de Wob. Wij hebben besloten hieraan deel te nemen. De resultaten van dit onderzoek worden gepresenteerd in de vorm van een benchmark, waarbij ruim negentig decentrale overheden (gemeenten, provincies en waterschappen) worden vergeleken. Het benchmarkonderzoek van NVRR zal naar verwachting een overzicht bieden over hoe de gemeente Amsterdam het openbaar maken van overheidsinformatie heeft geregeld en hoe ze ervoor staat ten opzichte van andere decentrale overheden (zie kader Benchmarkonderzoek in het kort). Benchmarkonderzoek in het kort Het benchmarkonderzoek wordt in opdracht van de NVRR door het externe onderzoeksbureau Pro Facto uitgevoerd. Voor wat betreft de Wob-verzoeken en het actief openbaar maken van informatie richt het onderzoek zich op de periode 2018 tot en met 2020. Daarnaast wordt met het onderzoek ook vooruitgekeken naar de voorbereiding op de nog vast te stellen Wet open overheid (Woo).

De hoofdvraag van het benchmarkonderzoek luidt: Hoe geven de deelnemende decentrale overheden vorm aan de afhandeling van Wob-verzoeken, in hoeverre gebeurt dit rechtmatig, hoe wordt hierover verantwoording afgelegd, hoe is actieve openbaarmaking geregeld en hoe verhoudt zich dat tot de eisen die de Woo straks gaat stellen? In het benchmarkonderzoek worden zeven deelvragen beantwoord: 1. Hoe hebben de deelnemende decentrale overheden de afhandeling van Wob-verzoeken beleidsmatig en organisatorisch vormgegeven? 2. Tot welke resultaten heeft dit geleid? 3. In hoeverre gebeurt afhandeling van Wob-verzoeken rechtmatig? 4. Hoe wordt informatie openbaar gemaakt over de uitkomsten van besluiten op afzonderlijke Wob-verzoeken? 5. Hoe worden volksvertegenwoordigers geïnformeerd over Wob-verzoeken? 6. Hoe is actieve openbaarmaking van informatie beleidsmatig en organisatorisch vormgegeven? 7. Hoe verhouden de antwoorden op vragen 1 t/m 6 zich tot de eisen die de Woo straks gaat stellen? Bron: Pro Facto, Offerte voor de NVRR, Doemee2021 - Wob, april 2021.

b Het Wob-verzoek dateert van 4 januari 2019 en het besluit van 7 januari 2020.

4

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

1.2 Doel en onderzoeksvragen 1.2.1

Doelstelling van het onderzoek

De doelen van dit onderzoek zijn om inzichtelijk te maken of de huidige praktijk rondom het openbaar maken van informatie in lijn is met het door het college geformuleerde beleid en de (landelijke) regels daarover. En of de door het college en de wetgever geformuleerde doelen ook worden gerealiseerd. Daarbij zullen ook de ervaringen van Wob-verzoekers en de ambtenaren die de Wob-verzoeken hebben afgehandeld worden meegewogen. De uitkomsten van dit onderzoek bieden verder inzichten in de verbeteractiviteiten die het college onderneemt en de voorbereidingen die worden getroffen voor de implementatie van de Wet open overheid.

1.2.2

Onderzoeksvragen

De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek luidt:

In hoeverre handelt het college doeltreffend en rechtmatig bij het actief en passief openbaar maken van overheidsinformatie? De centrale onderzoeksvraag beantwoorden we aan de hand van de volgende deelvragen: 1 In welke mate dragen de beleidsmatige en organisatorische keuzes bij aan een doeltreffende en rechtmatige openbaarmaking van informatie? 2 In welke mate dragen de processtappen bij aan een doeltreffende en rechtmatige openbaarmaking van informatie? 3 In welke mate laat de praktijk een doeltreffende en rechtmatige openbaarmaking van informatie zien? (*) 4 In welke mate leert het college van Wob-verzoeken, -besluiten, beslissingen op bezwaar en uitspraken in (hoger) beroep?c 5 Hoe ervaren de ambtenaren en Wob-verzoekers de afhandeling van een Wobverzoek? (*) 6 In welke mate rapporteert het college over de doeltreffendheid en rechtmatige openbaarmaking van informatie? Het openbaar maken van overheidsinformatie is doeltreffend wanneer dit bijdraagt aan het realiseren van de gemeentelijke doelen (zoals het terughoudend toepassen van de uitzonderingsgronden), de realisatie van landelijke doelen (zoals tijdig de Wob-verzoeker voorzien van de gevraagde informatie) en het realiseren van beoogde effecten (zoals

c Wij hebben de onderzoeksvraag uit de onderzoeksopzet aangepast en 'de gemeente' vervangen

door 'het college’.

5

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

ontsluiten van informatie op buurtniveau). Het openbaar maken van overheidsinformatie is rechtmatig als in lijn met het geldend recht wordt gehandeld. (*) Dit onderzoeksrapport heeft betrekking op de deelvragen 1,2, 4 en 6. De deelvragen 3 en 5 worden in het tweede onderzoeksrapport beantwoord.

1.3 Afbakening onderzoek We hebben voor dit onderzoek gekozen voor de onderstaande afbakening. Tijdsperiode De onderzoeksperiode heeft betrekking op de huidige raadsperiode, waarbij we de informatie tot oktober 2021 mee hebben genomen. Voor wat betreft de aantallen hebben we ons primair gericht op de periode 2018 tot en met 2020. Data uit 2021 zijn tot en met september betrokken in het onderzoek. Onderzoek naar het handelen van het college Niet de gemeente, maar bestuursorganen van de gemeente nemen besluiten over het (deels) openbaar maken van documenten. De gemeente kent verschillende bestuursorganen, waaronder de gemeenteraad, de burgemeester, de inspecteur, de bezwaarschriftencommissie, de rekenkamer, de leerplichtambtenaar en het college van B en W. Dit onderzoek beperkt zich tot de Wob-verzoeken die (ook) betrekking hebben op het college van B en W. Onderzoek naar het voor een ieder openbaar maken van informatie Op grond van de Wob kan informatie op verzoek of uit eigen beweging openbaar worden gemaakt. Die informatie is voor een ieder toegankelijk.

Met betrekking tot de informatievoorziening van het college van B en W (artikel 169 Gemeentewet) of van de burgemeester (artikel 180 Gemeentewet) aan de gemeenteraad in verband met de actieve informatieplicht van beide bestuursorganen, beperken wij ons in dit onderzoek tot de informatievoorziening over het uit eigen beweging openbaar maken van informatie, over Wob-verzoeken, en over de Woo en andere ontwikkelingen die daarmee samenhangen. Actieve informatievoorziening aan de gemeenteraad over andere onderwerpen maakt geen onderdeel uit van dit onderzoek.

1.4 Aanpak De aanpak van dit eerste deel van het onderzoek bestond uit een verdiepend onderzoek naar het beleid van het college, de wijze waarop dit beleid is vertaald in procedures, de wijze waarop de ambtelijke organisatie leert, en de informatie die aan het college en de gemeenteraad is verstrekt. Verder is een rechtsvergelijkend onderzoek tussen drie (buitenlandse) steden - Londen, Miami en Stockholm - uitgevoerd door de universiteit van Leiden. Wij hebben Amsterdam vervolgens vergeleken met deze drie steden. In het tweede deel van het onderzoek zal de aandacht gericht zijn op de praktijk van het afhandelen van Wob-verzoeken en het actief openbaar maken van informatie. Daarbij

6

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

wordt ook ingegaan op de ervaringen van de Wob-verzoekers en de ambtenaren die betrokken zijn geweest bij het afhandelen van deze verzoeken. Daarnaast zijn de inhoud van tweehonderd openbare Wob-dossiers en veertien gerechtelijke uitspraken over Amsterdamse Wob-verzoeken geanalyseerd. Het was in beperkte mate mogelijk om de resultaten van het benchmarkonderzoek in het onderzoeksrapport te verwerken.

1.4.1

Verdiepend onderzoek rekenkamer

Het verdiepende onderzoek bestond uit onderzoek naar het beleid van het college en naar welke beleidsmatige en organisatorische keuzes het heeft gemaakt. Denk hierbij onder meer aan welke actoren binnen de gemeente zijn betrokken bij het afhandelen van een Wob-verzoek, hoe het proces voor het actief en passief openbaar maken in Amsterdam is ingericht en aan het verbetertraject waar Amsterdam sinds begin 2021 op inzet. Daarnaast hebben wij de informatievoorziening aan het college en de gemeenteraad onderzocht. We gebruikten verschillende onderzoeksmethoden om de deelvragen te beantwoorden, namelijk document-analyses, bestand(data)-analyses en interviews. De diepgang kon per onderdeel van het onderzoek verschillen. Soms beperkten we ons tot inlichtingen of signalen uit gesprekken, in andere gevallen zijn beweringen getoetst aan de hand van data en/of documenten. Voor dit deel van het onderzoek hebben we gesproken met en informatie ontvangen van de stedelijk directeur Dienstverlening tevens Chief Information Officer, de informatiecommissies en medewerkers van CIO-office, het Juridisch Bureau, de directie Juridische Zaken, het Stadsarchief Amsterdamd, de ombudsman en raadsgriffie. Van deze gesprekken hebben wij gespreksverslagen opgesteld die feitelijk zijn gewederhoord.

Indien wij in dit rapport verwijzen naar informatie afkomstig uit gespreksverslagen dan gebruiken wij een formulering met 'ambtelijke organisatie'. Een tijdige en kwalitatief goede afhandeling van Wob-verzoeken of het actief openbaar maken van overheidsinformatie hangt niet alleen samen met een adequate inrichting van dat proces (zie hoofdstuk 3), maar ook met de inrichting van de informatiehuishouding van de gemeente. Het proces informatiehuishouding heeft betrekking op het creëren, beheren, ontsluiten, bewaren en archiveren van informatie. Met als doel dat informatie (zolang bewaring ervan nodig is) beschikbaar is voor verantwoording en bewijsvoering, voor reconstructie van processen en besluitvorming voor andere doeleinden en in het kader van het cultuurhistorisch belang van informatie.3 Een onderzoek naar de informatiehuishouding van de gemeente Amsterdam vergt een eigen onderzoek en is daarom in dit onderzoek slechts met een beperkte diepgang onderzocht.

1.4.2

Rechtsvergelijkend onderzoek

Op ons verzoek hebben mr. dr. A. Drahmann en L.F.D. Honée, van de afdeling Staats- en bestuursrecht van de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Leiden een onderzoek uitgevoerd om de wijze van openbaarmaking van overheidsinformatie in drie d Onder CIO-office vallen twee teams, het stedelijk Wob-ondersteuningsteam en het Team

Informatiecommissaris.

7

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

verschillende steden te vergelijken met de Nederlandse situatie. Het betreft de steden Stockholm (Zweden), Londen (Verenigd Koninkrijk) en Miami (Verenigde Staten). Daarbij is ook een overkoepelende analyse gemaakt waarbij uiteen is gezet hoe de drie steden zich onderling verhouden en hoe ze zich verhouden tot de Nederlandse Wet open overheid (Woo) die per 1 mei 2022 in werking treedt. De uitkomsten van het rechtsvergelijkende onderzoek zijn opgenomen als een afzonderlijke bijlage bij dit deel van het onderzoeksrapport en zijn zelfstandig leesbaar. Voor de inhoud van dat document is alleen de Universiteit Leiden verantwoordelijk. In hoofdstuk 6 hebben wij op hoofdlijnen een analyse gemaakt hoe de Amsterdamse organisatie zich verhoudt tot de drie internationale steden. De verantwoordelijkheid voor die analyse komt alleen de Rekenkamer Amsterdam toe.

1.5 Leeswijzer Elk hoofdstuk start met de deelvraag en conclusies. Deze conclusies worden in de onderliggende paragrafen uitgewerkt. De bevindingen volgen op het door ons gehanteerde beoordelingskader; de normen. Met opsommingstekens rapporteren wij informatie en bevindingen, soms afgewisseld met tabellen en figuren. In de kaders hebben wij achtergrondinformatie opgenomen.

8

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen 2 Beleid en organisatie 2.1 Conclusies In welke mate dragen de beleidsmatige en organisatorische keuzes bij aan een doeltreffende en rechtmatige openbaarmaking van informatie? Het college van B en W heeft in de afgelopen jaren vele beleidsmatige keuzes gemaakt. Deze dragen bij aan het doeltreffend en rechtmatig openbaar maken van overheidsinformatie (paragraaf 2.2):

• Het college heeft beleid vastgesteld, maar het is versnipperd en weinig • • • •

•

toegankelijk voor burgers (paragraaf 2.2.1). De probleemanalyse is gaandeweg de collegeperiode tot stand gekomen (paragraaf 2.2.2). Het college heeft beleidsambities geformuleerd (paragraaf 2.2.3). De ambities zijn geoperationaliseerd, maar niet altijd concreet (paragraaf 2.2.4). Het beleid is grotendeels gericht op het verwezenlijken van wettelijke doelen in de Wet openbaarheid van bestuur. De doelen van de Wet open overheid (die in mei 2022 in werking treedt) komen al deels terug in het huidige beleid van het college (paragraaf 2.2.5). Het college zet ruim in op het verbeteren van openbaar maken van informatie (paragraaf 2.2.6).

Ook organisatorisch heeft het college vooruitgang geboekt. De organisatorische keuzes dragen deels bij aan een doeltreffende en rechtmatige openbaarmaking van overheidsinformatie (paragraaf 2.3):

• Verantwoordelijkheden zijn belegd, maar blijven vragen oproepen (paragraaf 2.3.1). • Nog niet alle processen zijn beschreven (paragraaf 2.3.2). • Afhandeling Wob-verzoeken kan vanaf eind 2020 deels centraal worden bewaakt (paragraaf 2.3.3).

9

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

2.2 Beleidsmatige keuzes dragen deels bij aan een doeltreffende en rechtmatige afhandeling 2.2.1

Vastgesteld beleid versnipperd en weinig toegankelijk

Normenkader

• Het college heeft beleid vastgesteld voor het doeltreffend en rechtmatig afhandelen van Wob-verzoeken. • Het college heeft beleid vastgesteld voor het actief openbaar maken van informatie. • Het beleid is openbaar toegankelijk voor burgers. Bevindingen

• Het college heeft beleid vastgesteld voor het afhandelen van Wob-verzoeken en voor het actief openbaar maken van informatie, maar het is verspreid over verschillende documenten. Er is geen samenvattend beleidsplan. – Een grondslag voor het beleid voor actieve en passieve openbaarmaking is gelegd in het Beleidskader classificatie van informatieobjecten uit 2020.4 > Volgens de richtlijnen in deze nota wordt informatie als openbaar, vertrouwelijk of geheim geclassificeerd. De gemeente streeft ernaar om zoveel mogelijk informatie als openbaar te classificeren. Het toekennen van de vertrouwelijke of geheime classificatie kan alleen als er een wettelijke grondslag is, moet worden beargumenteerd en voor een bepaalde termijn is.5 > Openbaar geclassificeerde informatie wordt bij een Wob-verzoek ter beschikking gesteld of wordt uit eigen beweging door de gemeente openbaar gemaakt. Informatie krijgt de classificatie openbaar, tenzij er een wettelijke grond is om de openbaarheid (tijdelijk) te beperken. > Wanneer informatie als openbaar geclassificeerd is, betekent dit niet direct dat de informatie actief openbaar gemaakt wordt. Dit geldt wel voor openbaar geclassificeerde informatie die valt onder een van de actief openbaar te maken informatiecategorieën genoemd in het wetsvoorstel Wet open overheid (Woo) of die aangewezen zijn door het college van B en W.

> Voor informatie die niet actief openbaar is gemaakt kan op basis van de Wob een verzoek om openbaarheid worden ingediend. Dit verzoek kan niet worden geweigerd voor informatie die openbaar is geclassificeerd, er zijn immers geen wettelijke uitzonderingsgronden van toepassing.6 > Vertrouwelijk betekent dat niet iedereen recht heeft op toegang tot de informatie. Er is een wettelijke reden om de informatie (nog) niet openbaar te maken.7 > De classificatie geheim kan alleen worden toegekend als daartoe een besluit van het college of de raad is genomen.8 Voor het opleggen van

10

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

geheimhouding inclusief de wettelijke grondslagen wordt verwezen naar een interne instructie.9 > De classificaties vertrouwelijk en geheim zijn altijd voor een bepaalde termijn, die bij het classificeren wordt vastgesteld.10 > Het classificeren van informatie moet gebeuren op het moment dat de informatie gemaakt of ontvangen wordt.11 > Een belangrijke opmerking is verder dat niet alle informatie die in de gemeente aanwezig is op korte termijn geclassificeerd kan worden en dat totdat die afweging is gemaakt informatie als vertrouwelijk wordt behandeld.12 Omdat het onmogelijk wordt gevonden dat vanaf de vaststelling van het classificatiebeleid (maart 2020) alle informatie die de gemeente ontvangt al meteen volledig te classificeren, is als doelstelling vastgelegd om informatie te gaan classificeren als om een document wordt verzocht in een Wob-verzoek (passieve openbaarheid) en als een document onderdeel uitmaakt van het actief openbaar maken van een van de verplichte categorieën uit de Woo (actieve openbaarheid).13 > Aangekondigd wordt dat het beleidskader in 2021 door de CIO wordt geëvalueerd.14 > Verder wil de gemeente transparant zijn over de toegekende classificaties, ook over de niet openbaar geclassificeerde informatie, bijvoorbeeld door jaarlijks een lijst met geheim geclassificeerde informatieobjecten openbaar te maken.15 – Eerder vond ook al een wijziging van de

classificatie van informatie plaats. > In de nota Classificatie van Informatie uit 2014 werden vier niveaus van vertrouwelijkheid onderscheiden, namelijk openbaar, intern, vertrouwelijk en geheim. Voor 2014 bestond weer een andere indeling in actief openbaar, geheim en strikt geheim.16 – In het coalitieakkoord Een nieuwe lente en een nieuw geluid (mei 2018) wordt grotere openbaarheid van de gemeentelijke informatie bepleit, in lijn met het initiatiefvoorstel voor de Wet open overheid (Woo). Daarmee wil het dus verder gaan dan de wettelijke vereisten. Voor het college is openbaarheid namelijk geen gunst maar een recht.17 > In het coalitieakkoord is vastgelegd dat alle inwoners van de stad toegang krijgen tot belangrijke keuze-informatie. > De gemeente gaat daarom uit eigen beweging meer informatie openbaar maken. > De informatiecommissaris moet het uitgangspunt ‘open, tenzij’ waarborgen en de privacy officer het uitgangspunt ‘privacy by design’. Inwoners moeten in staat worden gesteld om beleid beter te volgen en gericht input te kunnen leveren. > Wob-verzoeken en documenten worden toegankelijk. – In verschillende raadsbrieven uit de periode oktober 2018 tot april 2021 komen deze uitgangspunten terug en worden ze deels ingevuld. Problemen bij

11

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

de uitvoering en de oorzaken daarvan worden wel gesignaleerd, maar niet uitgewerkt. Een probleemanalyse, waarin hoofd- en bijzaken worden onderscheiden en verbanden worden gelegd tussen de verschillende problemen, ontbreekt. > In een raadsbrief van 30 oktober 2018 zegt het college dat de uitzonderingsgronden van de Wob al sinds 2016 terughoudend worden toegepast. In aanvulling daarop zal het college de bestaande (relatieve) uitzonderingsgronden van de Wob meer in lijn met de Woo toepassen. Het college wil daarmee verder gaan dan de vereisten uit de Wob, omdat openbaarheid voor het college geen gunst is maar een recht. Het gaat met name om de uitzonderingsgrond voor persoonlijke beleidsopvattingen die bestemd zijn voor intern beraad en de restgrond (onevenredige bevoordeling of benadeling). Het college wil daarnaast actief zelf meer informatie openbaar maken, zoals in ieder geval de eigen declaraties, maar ook eventueel adviezen en andere documenten ter voorbereiding van besluitvorming.18 > In de raadsbrief van 26 februari 2019 zegt het college dat het zich zal inspannen de elf categorieën van informatie die volgens de Woo verplicht actief openbaar moeten worden gemaakt ook openbaar te maken. Daarbij worden de mogelijkheden onderzocht om informatie sneller openbaar te maken door deze eerder over te brengen naar het Stadsarchief.

Tevens wordt aangegeven dat het meer openbaar maken in lijn met de Woo een noodzakelijke cultuuromslag, nieuwe werkwijzen en noodzakelijke ictaanpassingen van de organisatie vraagt. De uitzonderingsgronden 'onevenredige benadeling' en 'intern beraad' mogen niet worden gebruikt om te voorkomen dat de gemeente in een slecht daglicht komt te staan of anderszins leiden tot verlies van vertrouwen in de overheid bij het publiek. Ook zullen persoonlijke beleidsopvattingen waar geen andere Wobuitzonderingsgrond is dan 'intern beraad' wel geanonimiseerd openbaar worden gemaakt. Namen van ambtenaren worden voortaan juist terughoudender gepubliceerd, behalve die van ambtenaren die een meer publieke functie hebben. Het college wil daarmee laten zien "dat zij af wil van het risico op kramp binnen de gemeentelijke organisatie die voorkomt dat informatie wordt geweigerd die openbaar zou moeten zijn. De Amsterdammer heeft er recht op om te weten waarom het bestuur tot een bepaalde keuze is gekomen". Verder worden de taken van de informatiecommissaris aangegeven.19 > In de bestuurlijke reactie op het initiatiefvoorstel 'Ontwikkel effectief online wobarchief ' (juni 2019) herhaalt het college de wens om informatie (actief) openbaar te maken, in lijn met het landelijke initiatiefwetsvoorstel Woo.

In verband met het streven naar grotere openbaarheid van informatie in lijn met de Woo, geeft het college aan dat de focus ligt op het openbaar maken van de elf Woo-categorieën. Daarnaast heeft het college het doel om ook

12

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

overige documenten, zover wettelijk mogelijk is, in hun geheel openbaar te maken. De circa 130.000 bezwaren die het college jaarlijks ontvangt, de adviezen van de bezwaarschriftencommissies en de beslissingen op bezwaar, staan volgens het college "vol met persoonsgegevens", waardoor deze documenten niet openbaar gemaakt kunnen worden.20 > In een raadsbrief van 3 februari 2021 geeft het college aan welke problemen het tegenkomt bij de uitvoering van het beleid en hoe het denkt deze op te gaan lossen. De problemen die worden benoemd zijn het niet halen van de wettelijke afhandeltermijn en niet leveren van de gevraagde kwaliteit. Als oorzaken noemt het college het niet goed belegd zijn van verantwoordelijkheden, de beperkte capaciteit en middelen en het niet voorhanden zijn van technische hulpmiddelen. Het college heeft als oplossing een Wob-proces opgesteld, dat voor de hele organisatie geldt. Daarmee moet de kwaliteit van de afhandeling verbeteren. Er is een centrale registratie ingevoerd van Wob-verzoeken, zodat de tijdigheid van de afhandeling kan worden gemonitord. Verder wordt de ondersteuning van de directies en de stadsdelen bij de afhandeling van verzoeken gecentraliseerd. Een stedelijk Wob-ondersteuningsteam moet extra capaciteit leveren, technische hulpmiddelen leveren en de publicatie van Wob-besluiten versnellen.

Voor het actief openbaar maken van documenten is een pilot gestart voor bestuursstukken.21 > In een raadsbrief van 1 april 2021 kondigt het college aan de erfpachtvernieuwingsdocumenten zoveel mogelijk actief openbaar te gaan maken.22 Tussen 2014 en 2018 zijn voor de vernieuwing van het erfpachtstelsel circa 40.000 documenten geproduceerd en opgeslagen. Deze informatie wordt in kaart gebracht, ontdubbeld en er wordt bezien welke informatie er actief openbaar gemaakt wordt. Er wordt zoveel mogelijk begonnen met het openbaar maken van informatie waar in lopende Wobverzoeken om is gevraagd. De gemeente zal transparant zijn over welke informatie er nog meer is en welke daarvan actief openbaar zal worden gemaakt.23 • Het beleid is maar in beperkte mate toegankelijk voor burgers. – In het coalitieakkoord zijn enige algemene uitgangspunten geformuleerd en in raadsbrieven deels ingevuld. De raadsbrieven zijn weliswaar openbaar, maar niet direct aan burgers gericht. Burgers moeten zeer gericht zoeken om een beeld van het beleid te kunnen krijgen. De versnippering van de uitwerkingen door het college over verschillende raadsbrieven maakt het beleid ook niet toegankelijker voor burgers. Op de website van de gemeente is geen informatie over beleid te vinden.

> Op de website van de gemeente is wel informatie te vinden over de Wob, het recht om een verzoek om informatie in te dienen, over de wijze van indiening en over het verdere proces van afhandeling.24 Verder staat daar dat het uitgangspunt is dat alle informatie openbaar wordt gemaakt, behalve

13

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

als er informatie in documenten staat die niet openbaar mag worden gemaakt. Daarbij wordt verwezen naar de privacy van personen, concurrentie-gevoelige gegevens en de belangen van derden. Meer informatie, die gerelateerd is aan beleid, staat niet op de website. > Raadsbrieven en het coalitieakkoord zijn vindbaar via de website amsterdam.raadsinformatie.25 Daarnaast is het coalitieakkoord gepubliceerd op de gemeentelijke website.26

2.2.2

Probleemanalyse is gaandeweg tot stand gekomen

Normenkader

• Aan het beleid ligt een probleemanalyse ten grondslag. Bevindingen

• De probleemanalyse is gaandeweg de collegeperiode tot stand gekomen. Naast de problemen en oorzaken zoals benoemd in de raadsbrieven (zie paragraaf 2.2.1), zijn in ambtelijke documenten aanvullende problemen benoemd en verder uitgewerkt. In deze documenten is een neerslag van een probleemanalyse te vinden. Daarnaast is het college in juni 2021 een aantal bestuurlijke keuzes voorgelegd. – In Optimaliseren Wob-proces uit februari 2020 wordt een groot aantal problemen kort genoemd:27 > Geen centrale regie op het afhandelingsproces. > Geen uniform werkproces; elk organisatieonderdeel handelt verzoeken naar eigen inzichten af. > Door versnippering in organisatie Wob-proces geen eigenaarschap op managementniveau: management alleen betrokken bij tekenen besluit en eventueel escaleren ten behoeve van opvragen dossiers. > Dienstverlening aan de burger onvoldoende op netvlies. > Geen stuurinformatie op afdelings-, directie-, cluster- en concernniveau. > Geen kwaliteitseisen voor goed werk. > Wob-verzoeken komen op meer dan vijftig plekken de gemeente binnen; er is geen zicht op het totaal aantal verzoeken. > Geen functietyperingen en geen functiebeschrijvingen. > Beperkt aantal werkprocesbeschrijvingen. > Meeste Wob-coördinatoren doen Wob-taken ernaast.

> Vervolgens worden de versnipperde werkwijzen in de directies en het gebrek aan centrale sturing op het Wob-proces als de twee hoofdproblemen benoemd. – In Opdrachtbeschrijving inrichten openbaarheids-governance uit juni 2020, dat is opgesteld door de informatiecommissaris, worden de knelpunten bij rollen en verantwoordelijkheden van passieve openbaarheid gepreciseerd:28

14

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

> Er is geen functieprofiel voor Wob-coördinatoren. Zij vullen hun rol allemaal anders in, waardoor geen eenduidige kwaliteitseisen kunnen worden gesteld. > Er is geen registratiesysteem dat een uniform en gestandaardiseerd proces kan faciliteren. > Sommige directies voelen zich onvoldoende verantwoordelijk. Zij zien openbaarheid als iets wat ze ernaast doen. Voor sommige Wobcoördinatoren is het ook een taak die zij naast ander werk doen, waardoor prioriteiten niet altijd bij het afhandelen van het Wob-verzoek liggen. > DJZ heeft uitvoerende taken naar zich toe getrokken die niet bij de tweede lijn adviserende en juridische kaderstellende taak horen en waarvoor te weinig fte beschikbaar is. > Er is onduidelijkheid over de rolverdeling bij directie- en of stadsdeeloverstijgende verzoeken: wie neemt dan het besluit? – In Opdrachtbeschrijving inrichten openbaarheids-governance (juni 2020) worden andere knelpunten benoemd:29 > De informatiecommissaris stelt dat de rollen en verantwoordelijkheden voor actieve openbaarheid niet benoemd en belegd zijn. > Ook is er geen controlemechanisme en beheersinstrumentarium ingericht. > De informatiecommissaris constateert verder dat er meer bestuurlijke afspraken nodig zijn omdat - naast de burgemeester - meer wethouders bij het beleidsveld betrokken zijn.

> De nieuwe functie van informatiecommissaris vraagt ook om meer samenhang en samenwerking met andere ambtelijke verantwoordelijken (DJZ, CISO, FG en gemeentearchivaris). > Ten slotte zegt de informatiecommissaris dat er geen duidelijke ambtelijke proceseigenaar van het openbaarheidsproces is, die nodig is om verbetermaatregelen door te kunnen voeren. Verbetervoorstellen worden veelal enthousiast ontvangen, maar niemand voelt zich verantwoordelijk om het verder te brengen en dan blijft het bij een goed idee. – In de Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken (maart 2021) zijn tien (oorzaken van) risico's, mogelijke gevolgen en (eenmalige en continue) beheersmaatregelen in het Wob-proces benoemd. Volgens de opstellers van de procedures zijn de twee belangrijkste risico's: 1. niet voldoen aan wettelijke termijnen, 2. verkeerde of onvolledige informatie opsturen. Andere risico's zijn:30 > Geen goede uitvoering kunnen geven aan het Wob-verzoek omdat het Wobverzoek incompleet of onduidelijk is. > Een zoektocht naar de juiste directies(s) of afdelingen waar de aanvrager terechtkan met als gevolg een lange doorlooptijd. > Verkeerde of een niet-tijdige afhandeling van Wob-verzoeken, omdat er onvoldoende afstemming is tussen de verschillende organisatieonderdelen.

15

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

> Informatie die voor het Wob-verzoek noodzakelijk is, is lastig of onbereikbaar. > Het in gebreke blijven voor de Wob en Archiefwet omdat de dossieropbouw niet voldoet. > Onvoldoende sturing op voortgang en er wordt te weinig geleerd als gevolg van een lage betrokkenheid van de verantwoordelijke directeur. – In een presentatie van de ambtelijke organisatie aan andere organisatieonderdelen en in een presentatie aan het college van B en W (juni 2021) wordt een overzicht gegeven van de problemen. Als problemen worden genoemd:31 > Termijnen worden niet gehaald. Waarbij de ambtelijke ambitie (99,9% van de Wob-verzoeken worden binnen vier tot acht weken afgehandeld) en de realiteit (31%) ver uit elkaar liggen. > Versnipperde organisatie en aanpak. > (Technische) ondersteuning ontbreekt. > Onvoldoende kwaliteit. > Geen ervaring met actieve openbaarheid. – In dezelfde presentatie aan het college worden ook een aantal manieren ('bestuurlijke knoppen') aangegeven, waarlangs het bestuur de situatie kan verbeteren:32 > Experiment archivering e-mails en berichtenapps op centrale plaats. > Betere stimulering en sturing richting directies en stadsdelen. > Mogelijke afwijkingen van het bestuurlijke besluitvormingsproces. > Keuze van dossiers voor actieve openbaarmaking. > Creatieve oplossingen voor een veilige, creatieve en open werkomgeving.

– In het concept-programma Open Amsterdam (oktober 2021), worden de huidige problemen uiteengezet die de aanleiding vormen voor het programma:33 > Wob-verzoeken worden niet binnen de wettelijke termijn (vier tot acht weken) afgehandeld. De gemiddelde afhandeltijd bedraagt negentien weken, en de kwaliteit van de besluiten en openbaar gemaakte informatie is niet goed genoeg. > Er is weinig ervaring opgedaan met actieve openbaarheid. Hier wordt tegen dezelfde knelpunten aangelopen als bij het afhandelen van Wob-verzoeken: cultuur, gebrek aan (technologische) ondersteuning en een versnipperd informatielandschap, waardoor informatie moeilijk vindbaar is. > Het informatiebeheer van de gemeente is niet op orde. Dat blijkt onder meer uit het rapport Staat van het informatiebeheer2019-2020 van de gemeentearchivaris: 1. er is onvoldoende inzicht in wat de gemeente aan informatie in huis heeft en 2. de beheerprocessen zijn niet goed ingericht. Veel informatie wordt niet duurzaam (in de tijd houdbaar) toegankelijk (beschikbaar zolang dat nodig is) beheerd.

16

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

2.2.3

Het college heeft beleidsambities geformuleerd

Normenkader

• Het college heeft ambities/beleidsdoelstellingen geformuleerd voor het afhandelen van Wob-verzoeken. • Het college heeft ambities/beleidsdoelstellingen geformuleerd voor het actief openbaar maken van informatie. Bevindingen

• Het college heeft verschillende ambities geformuleerd voor het afhandelen van Wob-verzoeken. – De beleidsdocumenten (paragraaf 2.2.1) bevatten de volgende beleidsambities: 1. Het uitgangspunt van het beleid is dat informatie ‘open, tenzij’ is. 2. Openbaarheid is geen gunst aan, maar een recht van de burger. 3. Van uitzonderingsgronden, met name de uitzonderingsgronden 'onevenredige benadeling' en 'intern beraad', wordt terughoudend gebruik gemaakt en uitzonderingsgronden worden in lijn met de Woo toegepast. 4. De uitzonderingsgronden worden niet gebruikt om te voorkomen dat de gemeente in een slecht daglicht komt te staan of anderszins leiden tot verlies van vertrouwen in de overheid bij het publiek. 5. Persoonlijke beleidsopvattingen worden zoveel mogelijk geanonimiseerd openbaar gemaakt. 6. Wob-verzoeken en documenten worden toegankelijk. 7. De gemeente gaat alle informatie op grond van een Wob-verzoek en alle actief openbaar gemaakte informatie classificeren. 8. De gemeente publiceert jaarlijks een lijst met geheim geclassificeerde informatieobjecten. – Andere beleidsambities zijn: 9.

Het college streeft ernaar de achterstand in de afhandeling van de lopende Wob-verzoeken per 1 januari 2022 te hebben weggewerkt.34 • Het college heeft vier ambities geformuleerd voor het actief openbaar maken van informatie (zie paragraaf 2.2.1): a) Burgers moeten het beleid beter kunnen volgen en gericht input kunnen leveren. b) Het college wil zelf meer informatie actief openbaar maken, zoals in ieder geval de eigen declaraties, maar ook eventueel adviezen en andere documenten ter voorbereiding van besluitvorming. c) Het college zal zich inspannen om de elf categorieën van informatie (zie kader Elf informatiecategorieën Woo) openbaar te maken die volgens de Woo verplicht actief openbaar moeten worden gemaakt. d) Daarnaast heeft het college het doel om ook overige documenten, zover wettelijk mogelijk is, in hun geheel openbaar te maken.

17

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Elf informatiecategorieën Woo Het college van B en W (en andere bestuursorganen van de gemeente) maakt op grond van artikel 3.3. Woo de volgende informatie uit eigen beweging openbaar: 1. Wet- en regelgeving: algemeen verbindende voorschriften, alsmede ontwerpen van wetten en andere algemeen verbindende voorschriften waarover een extern advies is gevraagd, overige besluiten van algemene strekking en emissiegegevens; 2. Organisatiegegevens: inzicht in zijn organisatie en werkwijze, waaronder de taken en bevoegdheden van de organisatieonderdelen, en de bereikbaarheid van het bestuursorgaan en zijn organisatieonderdelen en de wijze waarop een verzoek om informatie kan worden ingediend; 3. Raadsstukken: bij de gemeenteraden ingekomen stukken en vergaderstukken en verslagen van gemeenteraden en hun commissies, tenzij krachtens de Gemeentewet anders is bepaald; 4. Bestuursstukken: agenda’s, besluiten en besluitenlijsten van vergaderingen van colleges van burgemeester en wethouders; 5. Stukken van adviescolleges: adviezen van adviescolleges of -commissies, alsmede de adviesaanvragen en -voorstellen; 6. Convenanten: convenanten, beleidsovereenkomsten en andere soortgelijke afspraken van een bestuursorgaan met een of meer wederpartijen; 7.

Jaarplannen en -verslagen: jaarplannen, jaarverslagen, evaluaties en andere documenten inzake de voorgenomen uitvoering van de taak of verantwoording van die uitvoering, en beslissingen over uitgaven hoger dan € 250.000; 8. Woo-verzoeken: de inhoud van de schriftelijke verzoeken op grond van artikel 4.1, van de schriftelijke beslissingen op die verzoeken en, behoudens bij gehele afwijzingen, de daarbij verstrekte informatie; 9. Onderzoeken: op verzoek van een bestuursorgaan ambtelijk of extern opgestelde documenten ter voorbereiding van besluitvorming over te voeren beleid of te treffen maatregelen die voornamelijk feitelijk materiaal betreffen; 10. Beschikkingen: met uitzondering van expliciet benoemde categorieën van beschikkingen; 11. Klachten: schriftelijke oordelen in klachtprocedures over gedragingen van een bestuursorgaan. Bron: Staatsblad 2021, 499.

18

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

2.2.4

De ambities zijn geoperationaliseerd, maar niet altijd concreet

Normenkader

• Ambities zijn concreet, in de zin dat: – duidelijk is "wat'' het college wil bereiken met de ambitie (het streven), inclusief de richting die het college beoogd (bijvoorbeeld iets laten toenemen of verminderen); – duidelijk is "voor wie" het college de ambitie wil bereiken, inclusief de richting; – duidelijk is "hoe" het college (met welk instrument) de ambitie en de richting wil bereiken. • Ambities zijn geoperationaliseerd in bijvoorbeeld plannen, besluiten, procedures of instructies. Bevindingen

• De ambities zijn voor een deel concreet. "Wat" en “voor wie" het college de ambitie wil bereiken is wel duidelijk, al ontbreken indicatoren (met een nul- en streefwaarde). Maar "hoe" het college dat wil doen is nog niet altijd duidelijk. Voor twee beleidsambities ontbreekt deze beschrijving. – "Wat" en het college van B en W wil bereiken en “voor wie" het college dat wil doen, is duidelijk: zoveel mogelijk meer documenten openbaar maken, zodat burgers beleid beter kunnen volgen op grond van inzicht in de documenten. Voor de beleidsambities zijn geen indicatoren opgesteld. Een nulmeting en streefwaarden ontbreken daarom ook, waardoor niet is geconcretiseerd wat het college wil bereiken. > Het college heeft tot doel (zie paragraaf 2.1.2) dat de gemeente betrouwbare en kwalitatief goede informatie voor burgers en bedrijven op een toekomstbestendige manier beheert en deze informatie veilig beschikbaar stelt voor Amsterdammers. Om dat doel te bereiken zijn drie activiteiten geformuleerd. Geen van deze activiteiten heeft betrekking op de Wob of de Woo. De Wob is slechts als randvoorwaarde benoemd waarbinnen open data beschikbaar wordt gesteld.35 – Een indicator voor de doelrealisatie van de Wob of Woo is niet opgesteld.36 – "Hoe" het college van B en W dat wil doen, is grotendeels duidelijk.

> Het college geeft aan dat het uitgangspunt 'open, tenzij' leidend moet zijn in de gehele organisatie. Openheid en transparantie vraagt om actieve openbaarmaking van documenten en beleidsvorming, waarbij het college begint met het actief openbaar maken van de elf verplichte categorieën van de Woo en de vitale processen. Daarnaast is het archiveren van websites, emails en berichtenapps een noodzakelijke voorwaarde om aan de actieve en passieve openbaarheid tegemoet te kunnen komen. Om 'open tenzij' te realiseren is het bovendien noodzakelijk medewerkers goed worden geïnformeerd over en bewust worden gemaakt van dit uitgangspunt.37

19

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

> Het college geeft aan één Wob-proces te hebben opgesteld, dat voor de gehele organisatie geldt en geeft aan daarmee de kwaliteit van de afhandeling te verbeteren (februari 2021).38 > Momenteel loopt er een pilot van de centrale registratie van binnenkomende Wob-verzoeken, zodat de achterstanden niet verder oplopen en de tijdige afhandeling kan worden gemonitord (februari 2021).39 > Daarnaast gaat het college de ondersteuning van de directies en stadsdelen bij de afhandeling van Wob-verzoeken centraliseren (februari 2021).40 > Verder verwacht het college veel van het stedelijk organiseren van specifieke Wob-taken door een stedelijk Wob-ondersteuningsteam. Het gaat hierbij om ondersteuning in brede zin: van het leveren van extra capaciteit tot het ontwikkelen van technische hulpmiddelen. Het team richt zich in eerste instantie primair op het ondersteunen bij Wob-verzoeken, maar wordt op termijn ook ingezet bij actieve openbaarheid.41 Naast het stedelijk Wobondersteuningsteam blijven de decentrale Wob-coördinatoren ook Wobtaken uitvoeren.

Deze zijn om die reden dus niet alleen stedelijk georganiseerd.42 > Het college wil de achterstand in de afhandeling van de Wob-verzoeken inlopen met behulp van het stedelijk Wob-ondersteuningsteam (februari 2021).43 > Voor de ambities inzake actieve openbaarheid start DJZ met het inventariseren om welke stukken het gaat, welke al openbaar worden gemaakt, welke niet, waar die te vinden zijn (mei 2019).44 Daarnaast loopt een pilot met het openbaar maken van bestuursstukken (februari 2021).45 In juli 2021 is de outline voor het meerjarenprogramma (2021-2024) Open Amsterdam opgesteld. Dat programma richt zich op actieve openbaarheid, te beginnen met de verplichte categorieën van de Wet open overheid, en het organiseren van de randvoorwaarden, waaronder het moderniseren en op orde brengen van het informatiebeheer.46 – "Hoe" het college van B en W dat wil doen, is voor twee ambities onduidelijk. Het betreft de ambities: > 7. De gemeente gaat alle informatie op grond van een Wob-verzoek en alle actief openbaar gemaakte informatie classificeren. > a. Burgers moeten het beleid beter kunnen volgen en gericht input kunnen leveren. • De uitwerking van ambitie 8 (publicatie van lijst van geheime informatieobjecten) komt in de hierboven genoemde plannen en procedures niet terug. Publicatie van een dergelijke lijst is wel tot stand gebracht.

De aanpak van de achterstand in de afhandeling van Wob-verzoeken (ambitie 9) is neergelegd in de GMT-notitie aan het college van juni 2021. • De ambities zijn deels geoperationaliseerd in plannen, procedures en instructies. – Begin 2020 heeft het college besloten om tot één proces van afhandeling van Wob-verzoeken te komen via het programma Bewust Verbeteren (zie kader

20

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

Werkwijze Team Bewust verbeteren). Tot dan hadden veel organisatieonderdelen hun eigen werkwijze voor het afhandelen van Wobverzoeken. Met het programma Bewust Verbeteren zijn het proces, de risico’s en verantwoordelijkheden in kaart gebracht en vastgesteld. Voor enkele processtappen is vastgesteld dat nadere richtlijnen nodig waren, bijvoorbeeld voor termijnen en complexe verzoeken. De procesbeschrijving voor passieve openbaarmaking is vervolgens in 2020 opgesteld en de werkprocessen zijn uitgewerkt in het document Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken.47 Werkwijze Team Bewust Verbeteren Team Bewust Verbeteren heeft een standaard werkwijze ontwikkeld om snel, efficient en optimaal processen te beschrijven op een wijze die ondersteunend is voor de organisatie. De werkwijze bestaat uit acht stappen en de procesbeschrijving kan in acht weken gereed zijn. De standaardwerkwijze start met het onderzoeken van de vraag en de behoefte van de organisatie: Over welk proces gaat het? Waarmee start het proces en waarmee is het afgerond? Wat is het doel van het proces? Kunnen we toegang krijgen tot interne (proces)documentatie? Vervolgens voeren we een intakegesprek met de proceseigenaar (meestal de directeur van de organisatie). Daarna leggen we de afspraken en het akkoord van opdrachtgever vast in een ‘Overeenkomst Traject Procesbeschrijving’.

De laatste stap in de voorbereidende fase is het maken van afspraken over wie gaan deelnemen aan de werksessies waarin het proces beschreven wordt. Bron: Werkwijze Team Bewust Verbeteren, maart 2019.48

– In de periode 2019, maar met name vanaf eind 2020 tot en juni 2021 is een aantal procedures en instructies opgesteld voor de afhandeling van Wobverzoeken die bestaan naast de Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken (maart 2021). Te noemen zijn: > Bericht op het gemeentelijk intranet, Nieuwe lijn college met betrekking tot de Wob, (eerste half jaar 2019) waarin wordt verwezen naar de Verbeterslag inzake de openbaarheid van informatie (maart 2019).49 > De Wob-uitgangspunten van de gemeente Amsterdam (maart 2019).50 > Anonimiseringsrichtlijn voor het openbaar maken van informatie, 6 november 2020.51 > Werkwijze behandelen stadsdeel overstijgende Wob-verzoeken, 15 maart 2021.52 > Instrueren medewerkers loketten/ASC en Postkamermedewerkers (juni 2021).53 > Korte werkinstructie vorming en ordening Wob dossier, (juni 2021).54 > Bericht op het gemeentelijk intranet: 10 gouden regels voor digitaal archiveren, ongedateerd (zie kader Gouden regels voor digitaal archiveren).55

21

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Gouden regels voor digitaal archiveren Uitgangspunt is dat informatie zo snel mogelijk, plaats- en tijdsonafhankelijk, toegankelijk is voor iedereen (burger, bestuur, ambtenaar, externe partij) die het nodig heeft. Zo kan de (volledige en juiste) informatie voor verschillende doeleinden geraadpleegd en gebruikt worden. Wanneer archiveer ik? Digitale informatie is vluchtig en in grote hoeveelheden aanwezig. Daarom is het van belang dat je informatie direct na het ontvangen, verzenden of opmaken ervan op de juiste plaats opslaat. Bron: Gemeente Amsterdam, 10 gouden regels voor digitaal archiveren, ongedateerd.

> Bericht op het gemeentelijk intranet: Memo openbaarheid Whatsapp, ongedateerd.56 – In juni 2021 is het college gestart met een meerjarenprogramma Open Amsterdam. Door middel van dit programma wil het college e-mails veiligstellen, websites archiveren en een groot aantal categorieën informatie actief en beter vindbaar openbaar maken, waarbij wordt voldaan aan de verplichtingen die uit de Woo volgen en in overeenstemming zijn met het Rijksprogramma voor Duurzaam Digitale Informatiehuishouding (RDDI).57 – In 2020 is een instructie opgesteld voor het actief openbaar maken van informatie met betrekking tot het bedrijf Shell: > Werkinstructie voor het openbaar maken van informatie van Shell, 15 september 2020.58 • De hoofdlijnen voor de operationalisering van ambitie 1 (open, tenzij) is neergelegd in een presentatie aan het management. Ambitie 2 (openbaarheid is een recht, geen gunst) is in eerste instantie neergelegd in de Nieuwe lijn college met betrekking tot de Wob en de Verbeterslag inzake de openbaarheid van informatie. De operationalisering van ambities 3 en 4 (terughoudend gebruikmaken van uitzonderingsgronden) is te vinden in de Wob-uitgangspunten. Die van ambitie 5 (geanonimiseerd openbaar maken persoonlijke beleidsopvattingen) in de Wobuitgangspunten en de Anonimiseringsrichtlijn.

Ambitie 6 (toegankelijkheid Wobverzoeken en documenten) is uitgewerkt in de Verbeterslag inzake de openbaarheid van informatie en de Procesbeschrijving Openbaarheidsverzoeken.

2.2.5

Beleid grotendeels gericht op verwezenlijken wettelijke doelen

Normenkader

• De doelstellingen van de Wob voor het afhandelen van Wob-verzoeken en het actief openbaar maken van informatie, maken onderdeel uit van het collegebeleid. • Het college anticipeert op toekomstige wetgeving rond openbaarheid, de Wet open overheid.

22

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

Bevindingen

• De doelstellingen van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) maken grotendeels onderdeel uit van het collegebeleid. Uit de collegedoelstellingen blijkt niet dat het college de wettelijke doelstelling nastreeft om zo spoedig mogelijk te beslissen na ontvangst van een Wob-verzoek. – De wetgever beoogt met de Wob 'een goede en democratische bestuursvoering'. Dit houdt volgens de regering in dat de samenleving bij de besluitvorming betrokken is en dat de burger inzicht heeft in het gevoerde beleid.59 Daardoor is het mogelijk voor burgers om een opinie te vormen.60 De regering stelt: > “dat het noodzakelijk is bestuurlijke gegevens naar buiten bekend te maken en de samenleving bij de besluitvorming te betrekken.”61 > “dat de openbaarheid middel is tot het verschaffen van inzicht in dat bestuur aan de burger.”62 – Daarbij is openbaarheid geen doel op zichzelf, maar een middel om de communicatie tussen overheden en samenleving te bevorderen. Het uitgangspunt daarbij is dat zowel bij informatieverstrekking op verzoek als uit eigen beweging openbaarheid voorop staat, waarbij openbaarheid moet worden gezien als een recht in plaats van een gunst (zie kader Wetsgeschiedenis Wob - doelen).

> Specifiek voor het afhandelen van Wob-verzoeken zijn de doelen dat overheden bij de uitvoering van hun taak informatie verstrekken die actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar is en dat ze bij de verstrekking van die informatie uitgaan van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.63 De overheid beslist zo spoedig mogelijk op een verzoek om informatie.64 > Specifiek voor het actief openbaar maken van informatie zijn de doelen dat overheden uit eigen beweging informatie verschaffen over het beleid, de voorbereiding en de uitvoering, zodra dat in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering. De informatie moet in begrijpelijke vorm worden verschaft zodat belanghebbende en belangstellende burgers zoveel mogelijk worden bereikt en op zodanige tijdstippen, dat deze hun inzichten tijdig met de overheid kunnen delen.65 – De door de wetgever beoogde doelstellingen van een goede en democratische bestuursvoering en daarmee het bevorderen van de communicatie met de samenleving, zien wij - zij het in andere bewoordingen - terug in het coalitieakkoord. Hierin is opgenomen dat wordt gestreefd naar een open en transparant bestuur dat naar buiten gericht is en de zeggenschap van bewoners wil vergroten. Daartoe moeten alle inwoners van de stad toegang krijgen tot belangrijke keuze-informatie.

Het college wil uit eigen beweging meer informatie openbaar maken.66 De coalitie is het met de wetgever eens dat openbaarheid geen gunst maar een recht is en streeft ernaar dat burgers het

23

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

beleid beter kunnen volgen en gericht input kunnen leveren (zie paragraaf 2.2.3). – De specifieke wettelijke doelstellingen voor het afhandelen van Wob-verzoeken, komen niet concreet terug in de beleidsambities. In de ambitie 'open, tenzij' kan worden gelezen dat het college uitgaat van het algemeen belang van openbaarheid van informatie. Maar de doelstelling om zo spoedig mogelijk te beslissen na ontvangst van een Wob-verzoek en gelijktijdig actuele, nauwkeurige en vergelijkbare informatie te verstrekken, lezen wij niet in de collegedoelstellingen (zie paragraaf 2.2.3).

Wetsgeschiedenis Wob - doelen De doelen van de thans geldende Wet openbaarheid van bestuur (Wob) volgen grotendeels deels uit de Wob zoals die in 1980 is getreden. De voormalige Wob De eerste Wob is in 1978 door de Staten-Generaal aangenomen en in 1980 in werking getreden. Een belangrijke katalysator voor het aannemen van de Wob in 1978 was het rapport Openbaarheid Openheid van de Commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting (Commissie-Biesheuvel) tien jaar voor inwerkingtreding van de wet.67 Het rapport pleitte voor de volgende vier onderdelen die nodig zijn voor een goede en democratische bestuursvoering: 1. 2. 3. 4.

Een recht op overheidsinformatie; dat in beginsel ziet op alle overheidsdocumenten; relatief weinig weigeringsgronden met een nauwe interpretatie en; een relatief ruime actieve openbaarheidsverplichting.