5. Memorie van toelichting consulatieversie Wblo.pdf

53 Wegens het ontbreken van een positieve beoordeling van humaan composteren is deze techniek niet opgenomen in dit wetsvoorstel. Deze techniek zal opnieuw moeten worden beoordeeld op haar toelaatbaarheid als nieuwe bestemming, voordat van een wettelijke regeling sprake kan zijn. Inhoud van de regeling In de reactie van het toenmalige kabinet op het advies van de Gezondheidsraad is reeds aangegeven dat de beoogde wettelijke regeling van alkalische hydrolyse zoveel mogelijk zal aansluiten bij de regeling voor cremeren. 54 Vandaar dat in dit wetsvoorstel de bestemming van de vaste stof die overblijft na de alkalische hydrolyse, op gelijke wijze wordt geregeld als de as na crematie. De regels voor vestiging van een hydrolysatorium, waar het proces van alkalische hydrolyse in het geval van overleden mensen plaatsvindt, zijn eveneens gelijk aan die van crematoria. Daaruit volgt dat alkalische hydrolyse als een gewone bestemming wordt beschouwd, gelijkwaardig aan begraven en cremeren. In aanvulling hierop is in de kabinetsreactie aangekondigd om de nabehandeling en de afvoerroutes voor het effluent te regelen. Dat gebeurt niet in het onderhavige wetsvoorstel, maar in het Besluit activiteiten leefomgeving dat onder het stelsel van de Omgevingswet valt. Dat besluit zal tegelijk met dit wetsvoorstel in werking treden.

Kamerstukken II 2020/21, 30696, nr. 51. Algemene overleg van 16 oktober 2014, het nota overleg van 27 mei 2019 en het algemeen overleg van 26 november 2019 (respectievelijk Kamerstukken II 2014/15, 30696, nr. 39, Kamerstukken II 2018/19, 35077, nr. 12; Kamerstukken II 2019/20, 30696, nr. 47). 54 Kamerstukken II 2020/21, 30696, nr. 51. 52 53

14

Consultatieversie

De hiervoor genoemde kabinetsreactie kondigde ook het kader aan voor de beoordeling van andere nieuwe bestemmingen wettelijk te regelen. Een dergelijke regeling zou ook aansluiten bij de wens van Uitvaartorganisaties Nederland dat hierin een mogelijkheid ziet om nieuwe bestemmingen niet wettelijk te regelen, zodat technologieën eenvoudiger kunnen worden toegestaan. Daarvan is echter afgezien. De regering vindt het vanwege het maatschappelijk gewicht van de introductie van een nieuwe bestemming voor het lichaam van een overledene wenselijk dat de wetgever telkens een eigen, zelfstandige afweging over de toelaatbaarheid daarvan kan maken. Uiteraard is het van groot belang dat bij de voorbereiding van nieuwe beleidsvoornemens over nieuwe technieken het door de Gezondheidsraad ontwikkelde toetsingskader wordt betrokken, maar ook dat daarvan kan worden afgeweken als nieuwe ontwikkelingen in de samenleving of opvattingen over de toelaatbaarheid van nieuwe bestemmingen daarvoor aanleiding geven. Een wettelijke regeling van het toetsingskader kan hierbij onnodig belemmerend werken. De voorgestelde wettelijke regeling van alkalische hydrolyse, overeenkomstig met de regeling van cremeren, omvat de volgende elementen: -

Vestiging van hydrolysatoria (voorgestelde artikelen 39 en 40) Dit wetsvoorstel voorziet voor het in gebruik nemen van een hydrolysatorium in een vergunningplicht, net zoals bij crematoria het geval is, en tevens in de eis dat vestiging op de desbetreffende plaats moet passen binnen de bestemming die de gemeenteraad daaraan heeft gegeven. Dit wordt verder toegelicht in paragraaf 3.3.7. Deze vestigingsvoorwaarden bieden gemeenten de gelegenheid om te beoordelen of de komst van een hydrolysatorium op die plaats passend is en of deze voldoet aan de wettelijke voorschriften. Belanghebbenden hebben de gelegenheid om bezwaar te maken tegen de komst van een hydrolysatorium (zie hoofdstuk 9 over rechtsbescherming).

-

Bestemmingen vaste stof (voorgesteld artikel 74) In dit wetsvoorstel wordt de vaste stof die resteert na de alkalische hydrolyse, gelijkgesteld aan de as na crematie. Na crematie wordt de as geborgen in de asbus, waarvoor de Wlb verschillende bestemmingen regelt, zoals het bijzetten van de asbus of het verstrooien van de as. De asbestemmingen zijn geregeld met het oog op de bescherming van de nagedachtenis en dit wetsvoorstel biedt, als voor alkalische hydrolyse als bestemming wordt gekozen, op dezelfde wijze gelegenheid tot nagedachtenis. De resterende vaste stof lijkt qua vorm op as en is daarmee geschikt voor nagedachtenis. De vaste stof is herleidbaar tot de overledene omdat de vaste stof voortkomt uit de resterende botten. Dat is niet het geval bij het effluent dat als restvloeistof van het proces overblijft. Het effluent bevat geen persoonlijke eigenschappen meer, zoals DNA of RNA. 55 Daarom is het niet nodig om in dit wetsvoorstel ook de bestemming van het effluent te regelen, aangezien deze vloeistof geen nagedachtenisfunctie heeft. Wel is het van belang dat het effluent voldoet aan de regelgeving die ziet op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving (zie ook hieronder).

-

Registerplicht (voorgesteld artikel 41) De Wlb kent al een registerplicht voor begraafplaatsen, crematoria en locaties die asbussen bewaren. Hiermee kan worden achterhaald waar de bestemming heeft plaatsgevonden en waar de overblijfselen van het lichaam zich bevinden. Het doel van de registers is het bieden van gelegenheid tot nagedachtenis en het kan eveneens eventuele toekomstige belangen van opsporing van strafbare feiten dienen. In navolging hiervan wordt voorgesteld dat ook de hydrolysatoria en locaties die stofbussen bergen een register bijhouden van de lichamen die zijn gehydrolyseerd en van de bijgezette stofbussen. Omdat het effluent niet tot een persoon herleidbaar is en dus geen functie heeft bij de opsporing of de nagedachtenis, is registratie van het effluent niet nodig.

In dit wetsvoorstel is verder een delegatiegrondslag opgenomen om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels te kunnen stellen over de wijze van alkalische hydrolyse en de inrichting van hydrolysatoria (voorgesteld artikel 73). Deze delegatiegrondslag wijkt daarmee af van de delegatiegrondslag voor nadere regeling van begraven en cremeren, omdat ook krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld. In dit wetsvoorstel is alkalische hydrolyse breed gedefinieerd, namelijk als het proces waarbij het lichaam van een overledene wordt opgelost in een basische vloeistof, waarbij een vloeistof en een vaste stof overblijft. Er worden geen nadere criteria gesteld, zoals dat het proces onder druk moet plaatsvinden 56. Deze brede definitie biedt ruimte om alkalische hydrolyse op verschillende manieren vorm te geven in 55 56

Advies Gezondheidsraad (2020), p. 18. Zie bijvoorbeeld Verordening (EU) nr. 142/2011

15

Consultatieversie

aansluiting op verschillende technieken van alkalische hydrolyse die nu zijn ontwikkeld en nog in ontwikkeling zijn. Bij alkalische hydrolyse is het wel van belang, zoals de naam van het wetsvoorstel ook al aangeeft, dat het lichaam wordt bestemd. Dat betekent dat van het lichaam slechts botten resteren, welke worden gecremuleerd tot stof. Verder is bij alkalische hydrolyse van belang dat de resterende vloeistof geen stoffen bevat die tot overledene zijn te herleiden. Bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden opgenomen om dat te borgen. Ook kunnen regels worden gesteld aan alkalische hydrolyse om de leefomgeving of de gezondheid van mens en dier te beschermen (bijvoorbeeld tegen ziekteverwekkers). Door in lagere regelgeving nadere eisen te stellen aan alkalische hydrolyse wordt ruimte geboden aan verschillende en nieuwe technieken en is het tegelijkertijd eenvoudiger om de kwaliteit van die nieuwe technieken te waarborgen. In dit wetsvoorstel zijn ten aanzien van alkalische hydrolyse, evenals bij crematie, twee elementen niet geregeld. Ten eerste is het cremuleren van de resterende botten tot vaste stof niet geregeld. Het bestaan van een stofbus veronderstelt dat de resterende botten worden gecremuleerd. Dit is ook het geval bij cremeren, waarbij de resterende botten eveneens worden gecremuleerd en daarna met de as in de asbus worden geborgen.

Verder zijn de resterende medische hulpmiddelen niet geregeld. In tegenstelling tot de medische hulpmiddelen die resteren na crematie, kunnen medische hulpmiddelen na de alkalische hydrolyse nog bruikbaar zijn. Medische hulpmiddelen worden in dit wetsvoorstel niet beschouwd als onderdeel van het het lichaam van overledene dat bestemd moet worden en worden daarom niet in dit wetsvoorstel geregeld. Kwaliteit fysieke leefomgeving en routering effluent Het proces van alkalische hydrolyse heeft gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Het is wenselijk om de leefomgeving te beschermen tegen negatieve effecten van hydrolyse-installaties en het effluent. Zoals hiervoor is toegelicht, is het effluent volledig ontdaan van menselijke en persoonlijke eigenschappen. Het is niet meer personificeerbaar, zodat ook niet meer valt te bepalen of het gaat om het effluent van een mens, dier of ander organisch materiaal. Verder heeft het effluent, in tegenstelling tot de tot stof vermalen botten, nooit als zodanig onderdeel uitgemaakt van het menselijk lichaam. Het effluent na de alkalische hydrolyse wordt daarom beschouwd als een regulier restproduct, dat wordt afgevoerd in de fysieke leefomgeving. De Omgevingswet stelt met het oog op duurzame ontwikkeling regels ten aanzien van het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving.

Artikel 1.2 van de Omgevingswet definieert de fysieke leefomgeving, welke in ieder geval bestaat uit onder meer bouwwerken, infrastructuur, bodem, water, lucht en natuur. In een onderzoeksrapport 57 worden de gevolgen van uiteenlopende afvoerroutes van het effluent beschreven. De uitkomsten van dit rapport worden betrokken bij nadere regelgeving ten aanzien van het effluent in het Besluit activiteiten leefomgeving. Regels met betrekking tot de veiligheid van de installatie worden beschreven in het Warenwetbesluit drukapparatuur 2016. Aanvullende bestemmingen voor levenloos geboren of vroeg overleden kinderen Het wetsvoorstel is in navolging van de Wlb niet van toepassing op levenloos geboren of vroeg overleden kinderen. Dat betekent onder meer dat er geen plicht is om volgens deze wet voor hen te voorzien in een bestemming. Artikel 11a Wlb regelt dat deze kinderen een bestemming mogen krijgen en dat daarvoor een verklaring van de behandelende arts wordt overgelegd, maar ziet alleen op de bestemmingen begraven en cremeren. In dit wetsvoorstel worden de bestemmingen verbreed naar alkalische hydrolyse en donatie ten behoeve van ontleding in het belang van de wetenschap (voorgesteld artikel 24), mits een verklaring van de behandeld arts wordt overgelegd waaruit blijkt dat het lichaam een levenloos geboren kind of een binnen 24 uur na de geboorte overleden kind is.

De regering ziet geen reden om aan deze uitbreiding van bestemmingen in de weg te staan. 3.1.2

Gezamenlijke bestemming van lichamen van overledenen

Met dit wetsvoorstel wordt de mogelijkheid voorgesteld om lichamen van overledenen gezamenlijk een bestemming te geven. Het is gebleken dat hieraan een maatschappelijke behoefte bestaat. In paragraaf 2.2 is al benoemd dat de motie-Belhaj/Middendorp 58 verzoekt om een limitatieve uitzonderingsbepaling in de Wlb op te nemen op grond waarvan het mogelijk wordt om in uitzonderlijke en specifieke gevallen, zoals bij tweelingen of meerlingen die bij de geboorte vlak na elkaar overlijden, en na toestemming van de officier van justitie af te wijken van het verbod op 57 58

Bijlage 1122385 bij Kamerstukken II 2023/24, 30696, nr. 58. Kamerstukken II 2018/19, 35077, nr. 5.

16

Consultatieversie

gelijktijdig begraven en cremeren in één kist. Ook in de initiatiefnota-Den Boer 59 is aandacht gevraagd voor de wens van mensen om gezamenlijk te worden begraven of gecremeerd. Ook hier worden doodgeboren tweelingen als voorbeeld genoemd, maar ook de in het kraambed gestorven moeder en kind en twee partners die tijdens een auto-ongeluk tegelijkertijd overlijden. Momenteel is dit niet mogelijk, omdat de artikelen 3 en 5 van het Besluit op de lijkbezorging voorschrijven dat respectievelijk begraven en cremeren van een lichaam plaatsvindt in een kist en daarmee dat iedere overledene een eigen kist of omhulsel krijgt. Gelet op de menselijke waardigheid acht de regering het van belang dat iedere overledene in principe een eigen kist of omhulsel heeft. Dit uitgangspunt wordt in dit wetsvoorstel als hoofdregel opgenomen (voorgesteld artikel 4, eerste lid). Maar dat betekent niet dat er geen ruimte moet zijn voor gezamenlijke bestemming van overledenen als dit te herleiden is tot de wens of vermoedelijke wens van de overledenen en wanneer het redelijkerwijs kan worden gevergd van de nabestaanden om invulling te geven aan deze wens. 60 De wens om gezamenlijk bestemd te worden kan worden verondersteld in situaties die in de motie-Belhaj/Middendorp en de initiatiefnota-Den Boer zijn genoemd en die hiervoor zijn aangestipt. Ook kan daarbij nog worden gedacht aan gezamenlijke euthanasie.

Meer ruimte voor gezamenlijke bestemming doet recht aan de keuzevrijheid van de burger en de doelstelling van dit wetsvoorstel om belemmeringen die de keuzevrijheid beperken voor zover mogelijk weg te nemen. Voorgesteld artikel 4, tweede lid, voorziet hierin. Een gezamenlijke bestemming mag echter de belangen van opsporing en vervolging van strafbare feiten niet in de weg staan. Uit gesprekken met het Openbaar Ministerie (hierna: OM) is gebleken dat een gezamenlijke bestemming niet als belemmering wordt gezien zolang voldoende identificerende kenmerken aan de afzonderlijke lichamen worden aangebracht zodat de overledenen nog steeds geïdentificeerd kunnen worden. Mede om die reden wordt in artikel 15, vierde lid, voorgesteld om aan alle lichamen op een niet-invasieve manier een identificerend middel aan te brengen en een eigen registratienummer op de kist of het omhulsel (zie verder paragraaf 3.3.1). Op die manier is de identificatie van overledenen, ook na de gezamenlijke bestemming, ten behoeve van een eventueel strafrechtelijk onderzoek geborgd. 61 Gezamenlijke bestemming is bovendien alleen toegestaan als voor beide lichamen een verlof is afgegeven en er geen beletselen voor bestemming zijn, zoals een geclausuleerde vrijgave van het lichaam van de overledene in geval van een verdenking van een misdrijf.

Afzonderlijke toestemming van de officier van justitie voor een gezamenlijke bestemming per geval is dan niet nodig. Onder de hiervoor genoemde voorwaarden acht de regering het niet langer nodig om vast te houden aan het beginsel dat gelijktijdige bestemming in één kist niet is toegestaan. 3.1.3

Flexibilisering van de termijnen voor bestemming

De Wlb regelt dat het lichaam van een overledene na 36 uur en binnen zes werkdagen na overlijden een bestemming moet krijgen (artikel 16 Wlb). Het is slechts mogelijk om af te wijken van deze termijn met expliciete toestemming van de burgemeester, die hierover eerst een arts, en in geval van een kortere termijn ook de officier van justitie, raadpleegt. Het is gebleken dat deze administratieve last als belemmerend wordt ervaren voor het verwezenlijken van specifieke wensen voor een spoedige bestemming van het lichaam, bijvoorbeeld voor de bestaande praktijk binnen een aantal religieuze stromingen om binnen 24 uur te begraven. De eerdergenoemde motieBelhaj/Özütok verzoekt het kabinet te onderzoeken hoe het mogelijk te maken is dat personen binnen 24 uur na overlijden kunnen worden begraven of gecremeerd en daarbij te betrekken of dit ook te bewerkstelligen is op zon- en feestdagen. De regering meent dat het van belang is dat eenieder in Nederland zijn religieuze en/of levensovertuigende tradities zoveel mogelijk in ere kan houden. Daarom heeft zij de mogelijkheid tot wijziging van de minimum- en maximumtermijn voor de bestemming bestudeerd. Daarbij is overlegd met het OM gedaan vanwege de strafvorderlijke belangen die destijds een rol hebben gespeeld bij de regeling van die twee termijnen.

De conclusie van het onderzoek is dat de minimumtermijn van 36 uur na overlijden voor begraven in alle gevallen kan vervallen (zie het voorgestelde artikel 27). Bij alkalische hydrolyse en crematie daarentegen is geen onderzoek in het kader van opsporing meer mogelijk naar de as of stof. Om die reden wordt deze termijn voor cremeren en alkalische hydrolyse niet geschrapt. Omdat er in het kader van opsporing geen onderzoek meer mogelijk is naar de as of stof, zijn de bepalingen uit de Wlb die het strafvordelijk belang ten aanzien van de as beschermen komen te vervallen. Het gaat om handelingen die de Kamerstukken II 2018/19, 35077, nr. 2. Nu al vastgesteld in artikel 18, eerste lid, Wlb. 61 Kamerstukken II 2018/19, 30696, nr. 44. 59 60

17

Consultatieversie

officier van justitie kan verbieden of juist diens schriftelijk verlof of ontheffing vergen (de artikelen 29 vierde lid, 59, vierde lid, en 76, derde en vierde lid, Wlb). Het feit dat de minimumtermijn van 36 uur voor het begraven vervalt, betekent niet dat het begraven zonder meer op elk gewenst moment kan geschieden. Het blijft van belang dat het spoedig begraven een eventueel strafrechtelijk onderzoek niet belemmert. Belangrijke voorwaarden voor het begraven zijn daarom dat de schouw is afgerond, de schouwarts een verklaring van natuurlijk overlijden heeft afgegeven en verlof is verleend voor de begraving. Pas daarna is het begraven van het lichaam van een overledene toegestaan. Dat betekent dat in het geval van aanwijzingen voor een mogelijk niet-natuurlijke overlijden, begraven uitdrukkelijk niet toegestaan is totdat de officier van justitie het lichaam heeft vrijgegeven met een verklaring van geen bezwaar (voorgesteld artikel 22, vierde lid). Deze voorwaarden voor het begraven betekenen dat het vervallen van de 36-uurs termijn geen recht op begraven binnen 24 uur met zich brengt. Aanvullend op het vervallen van de 36-uurs termijn voor begraven wordt in het voorgestelde artikel 55 voorgesteld dat de hoofdregel op de gemeentelijke begraafplaatsen voortaan is dat iedere dag van het jaar gedurende een redelijke tijd gelegenheid wordt geboden voor begraving.

Dit draagt bij aan de mogelijkheid om binnen 24 uur te begraven. De voorgestelde bepaling is van regelend recht; gemeenten kunnen in hun gemeentelijke verordening van deze hoofregel afwijken, indien zij deze voorzieningen niet passend of haalbaar achten in de lokale context. Voorgenoemde hoofdregel geldt op grond van voorgesteld artikel 61 ook voor gemeentelijke crematoria. Bijzondere begraafplaatsen en crematoria blijven vrij om te bepalen in hoeverre zij elke dag gelegenheid voor begraven of cremeren willen bieden. De maximale termijn waarbinnen het lichaam van een overledene een bestemming moet worden gegeven wordt in dit wetsvoorstel tien dagen in plaats van zes werkdagen. Vanwege de voorgestelde nieuwe hoofdregel om ook op zon- en feestdagen het lichaam een bestemming te geven, wordt de termijn uitgedrukt in dagen in plaats van werkdagen. Er is bij de wetswijziging van 2009 middels het amendement-Knops 62 voor een termijn van zes werkdagen gekozen om administratieve lasten voor de verlenging van de termijn van begraven of cremeren voor burgers en uitvaartondernemers te voorkomen. Naar aanleiding van het voorstel in de initiatiefnota-Den Boer om de termijn waarbinnen de uitvaart moet plaatsvinden te verlengen van zes naar acht werkdagen, is met de uitvaartsector gesproken over de wenselijkheid van de verlenging van de termijn.

De sector heeft laten weten dat deze geen problemen ervaart met de termijn van zes werkdagen en raadde het af om die termijn te verlengen omdat het zou kunnen leiden tot langere doorlooptijden van de voorbereiding van een uitvaart en daarmee tot hogere kosten voor burgers. Om die redenen is in dit wetsvoorstel afgezien van het verlengen van de termijn. Wel is bij het omrekenen van de termijn van werkdagen naar dagen het uitgangspunt gehanteerd dat onder normale omstandigheden – dat wil zeggen zonder tussenkomst van feestdagen – de termijn niet wordt verkort ten opzichte van de huidige situatie. Dat betekent dat bij deze omrekening de langste termijn wordt gehanteerd, namelijk de termijn in het geval van een overlijden op een zaterdag, waardoor de termijn uitkomt op 10 dagen. 63 Verder wordt de procedure voor het verlengen van de termijn vereenvoudigd. De burgemeester, aan wie toestemming moet worden gevraagd voor het verlengen van de termijn, is op grond van dit wetsvoorstel niet meer verplicht om een arts te horen voordat de termijn kan worden verlengd. Het verplicht horen van een arts wordt onnodig geacht, omdat een medisch oordeel niet in alle gevallen noodzakelijk is. De burgemeester kan als gevolg van deze wijziging per geval beoordelen of een medisch advies vereist is.

Door het vervallen van de verplichting om altijd een arts te horen, kan de burgemeester in het merendeel van de gevallen sneller beslissingen nemen. 3.1.4

Verruiming mogelijkheden rondom de as-bestemming en begraven

In het wetsvoorstel wordt een aantal voorstellen gedaan over de procedures rond de asbus. Die hebben tot doel om onnodige belemmeringen weg te nemen. Het gaat om het eerder ophalen van de asbus, de vermenging van de as, het bijzetten van een asbus in een kist en het bergen van de as in een asbus na ruiming van een graf. Deze voorgestelde wijzigingen worden hierna

Amendement Knops, Kamerstukken II 2007/08, 30696, nr. 19. Bij het overlijden op een doordeweekse dag komt de omrekening uit op acht dagen, bij het overlijden op en zondag komt de omrekening uit op negen dagen. Wanneer een termijn van acht dagen zou worden gehanteerd en het overlijden zou plaatsvinden op een zaterdag, zou dat een verkorting van de termijn van twee dagen betekenen ten opzichte van de huidige situatie. 62 63

18

Consultatieversie

achtereenvolgend toegelicht. Voor de vaste stof die overblijft na alkalische hydrolyse, zullen deze wijzigingen op dezelfde wijze gelden. Eerder ophalen van de asbus De termijn waarna de asbus kan worden opgehaald, wordt met dit wetsvoorstel teruggebracht van een maand naar twee weken. Aanleiding hiervoor zijn de motie-Belhaj/Middendorp 64 die verzoekt om de termijn te verkorten naar een week of korter en het voorstel van Uitvaartorganisaties Nederland om de termijn te stellen op twee weken. Momenteel geldt volgens artikel 59, eerste lid, Wlb een bewaartermijn van een maand. Er geldt verder een procedure om een ontheffing van de bewaartermijn aan te vragen bij de officier van justitie (artikel 59, vierde lid, Wlb). Het doel hiervan was om voor strafvordelijke belangen de as eventueel nog te kunnen vorderen. Het OM heeft aangegeven dat er geen strafvorderlijk belang bij de as bestaat. De bewaartermijn van een maand en de ontheffingsprocedure voor de officier van justitie worden daarom niet meer nodig geacht en vervallen daarom in dit wetsvoorstel. Met het voorstel wordt tegemoetgekomen aan de motie-Belhaj/Middendorp. Deze motie verzoekt om te regelen dat de as van de overledene zo snel als praktisch en op zorgvuldige wijze mogelijk is, bij voorkeur binnen een week na de crematie, kan worden opgehaald bij het crematorium.

Daarbij menen de indieners van deze motie dat het verplicht een maand wachten op de as niet meer van deze tijd is en dat nabestaanden zelf moeten kunnen bepalen of zij de as enkele dagen na de crematie of pas na een paar maanden ophalen. Verder komt deze wijziging tegemoet aan de zorgen uit de praktijk als de bewaartermijn wordt gemarginaliseerd of komt te vervallen. Het samenwerkingsverband “Uitvaartorganisaties Nederland” heeft gepleit voor een bewaartermijn van twee weken van de asbus. De uitvaartsector – in het bijzonder de Landelijke Vereniging Crematoria (LVC) – en het Notarieel Bureau geven aan dat geschillen over de bestemming van de as een probleem kunnen zijn en dringen aan op een afdoende termijn van twee weken. Een bewaartermijn van twee weken vergroot volgens het samenwerkingsverband “Uitvaartorganisaties Nederland” ook de kans dat niet-ingelichte nabestaanden voor de asbestemming op de hoogte zijn van het overlijden. Met het terugbrengen van de wettelijke bewaartermijn ontstaat er een recht om de asbus na twee weken te mogen meenemen. Crematoria mogen ook een kortere bewaartermijn hanteren, als zij daarvoor ruimte zien. Voorgesteld wordt daarom dat de as gedurende een termijn van ten hoogste twee weken wordt bewaard door de houder van het crematorium. Nabestaanden kunnen in voorkomende gevallen vragen om eerder te kunnen beschikken over de asbus.

Er ontstaat echter geen recht om de asbus eerder op te halen. Het is aan de crematoriumhouder om te bepalen in hoeverre deze mogelijkheden wil bieden om de asbus eerder mee te geven. Een kortere termijn mag niet ten koste gaan van de uitvoering van de wettelijke taken, waaronder de zorg voor het goed bergen van de as en de administratie die daarop betrekking heeft. Nabestaanden kunnen er vanzelfsprekend ook voor kiezen om de asbus later op te halen. Vermenging van de as Op grond van de Wlb draagt de crematoriumhouder in het crematieproces tot en met het bergen van de as in de asbus zorg voor het voorkomen van asvermenging. Daarom zijn ook de nodige vereisten gesteld aan de berging van de as in een asbus waarop de persoonsgegevens van de overledene en een registratienummer worden vermeld. Het is de regering niettemin gebleken dat er behoefte bestaat aan vermenging van de as met de as van een andere overledene, zoals een geliefde of een familielid. Nadat de berging van de as en de registratie van de asbus in het register is afgerond, is er geen bezwaar tegen deze vermenging, zolang dit op verzoek van de nabestaanden gebeurt. Dit wetsvoorstel regelt daarom expliciet dat asvermenging is toegestaan als asbestemming (voorgesteld artikel 64, derde lid).

Crematoria kunnen, na separate berging en registratie van de as, uitvoering geven aan een verzoek van nabestaanden tot vermenging van de as van twee of meer overledenen. Bijzetten van de asbus in de kist voor begraven Het is tevens gebleken dat er behoefte bestaat om voorafgaand aan het begraven de asbus in de kist te kunnen bijzetten. De Wlb staat hier niet aan in de weg, maar door het ontbreken van een expliciete mogelijkheid is hierover onduidelijkheid in de praktijk ontstaan. De regeling in dit wetsvoorstel neemt deze onduidelijkheid weg door dit expliciet te regelen (voorgesteld artikel 66, eerste lid, onder d). Als twee (of meer) dierbaren elk verschillende bestemmingen wensen en de laatstoverledene heeft bij leven voor begraven gekozen, wordt het mogelijk om de asbus in de kist 64

Kamerstukken II 2018/19, 35077, nr. 11.

19

Consultatieversie

te zetten voor de begraving. Een dergelijke voorziening wordt niet geregeld voor cremeren, aangezien de as van twee gecremeerde lichamen na de berging van de as vermengd kan worden. Asbus bij crematie na ruiming De Wlb biedt al de mogelijkheid dat de overblijfselen van het lichaam van een overledene na de ruiming van het graf gecremeerd worden als de nabestaanden daarom verzoeken (artikel 29, derde lid, Wlb). De Wlb regelt niet of daarna ook een asbus aan hen kan worden meegegeven, zoals dat bij het cremeren wel het geval is, en ook niet of vervolgens de andere asbestemmingen toegepast kunnen worden, zoals bijzetting of verstrooiing. Uit gesprekken met de uitvaartsector blijkt dat hier onder nabestaanden behoefte aan bestaat. Omdat de asbus voorziet in een functie van de nagedachtenis en er geen bezwaren zijn tegen een asbestemming in het geval van crematie na een opgraving of een ruiming, wordt dit nu geregeld (voorgestelde artikelen 47, derde lid, en 49, derde lid). De asbestemming wordt in die gevallen enkel gegeven op verzoek van de opdrachtgever tot de crematie. Verruiming mogelijkheden grondwaterstand bij begraven De motie Van der Molen 65 verzoekt in de uitvoeringsregelgeving ook criteria op te nemen die zijn toegesneden op eeuwigdurende grafrust.

De motie overweegt daarbij dat voor het begraven met eeuwigdurende grafrust, zoals natuurbegraven, andere criteria kunnen gelden, bijvoorbeeld op het gebied van grond en grondwaterstand. Ook het samenwerkingsverband Uitvaartorganisaties Nederland vraagt om aanpassing van vereisten rond de grondwaterstand voor natuurbegraafplaatsen. Zij licht toe dat bij een hoge waterstand een lichaam minder goed vergaat, wat het ruimen van een graf bemoeilijkt. Bij natuurbegraafplaatsen wordt niet geruimd en dient een dergelijke waterstandeis volgens het samenwerkingsverband dus geen doel, maar belemmert die eis wel de aanleg van natuurbegraafplaatsen en mogelijk ook van andere typen begraafplaatsen die niet ruimen. Zoals in paragraaf 2.3 is toegelicht, is het doel van dit wetsvoorstel, net als bij de Wlb, dat het lichaam een andere bestemming krijgt. De grondwaterstand is daarbij van belang. Artikel 5, derde lid, van het Besluit op de lijkbezorging regelt daarom dat de graven zich ten minste dertig centimeter boven het niveau van de gemiddeld hoogste grondwaterstand bevinden. Dat moet voorkomen dat de ontbinding van het lichaam wordt belemmerd doordat het lichaam te veel wordt blootgesteld aan het grondwater.

Indien er echter eeuwigdurende grafrust, in de zin dat de grafrust eindeloos duurt en het graf niet wordt geruimd, of langdurende grafrust is beoogd (zoals bij natuurbegraafplaatsen veelal het geval is), is er meer tijd voor ontbinding van het lichaam en kan de vereiste grondwaterstand worden aangepast. Voorgesteld artikel 52 bevat net als artikel 32 van de Wet op de lijkbezorging een delegatiegrondslag voor de inrichting van het graf en de onderlinge afstand tussen de graven. In navolging van dit wetsvoorstel zal ook het onderliggende besluit gemoderniseerd worden. Daarbij zal een afwijkende vereiste grondwaterstand geregeld worden voor graven met een eeuwigdurende of langdurende grafrust. 3.1.5

Rechten religieuze en levensbeschouwelijke instellingen

Dit wetsvoorstel stelt voor, ook in reactie op de initiatiefnota van Van Baarle over eeuwigdurende grafrust 66 (zie ook paragraaf 2.2), om te verduidelijken dat de rechten die kerkgenootschappen onder de Wlb hebben, ook gelden voor andere instellingen met een religieuze of levensbeschouwelijke doelstelling als invulling van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging (zie ook paragraaf 4.1.2). Dit kan bijdragen aan het beter vervullen van de wens of vermoedelijke wens van de overledene. Kerkgenootschappen hebben van oudsher al recht op een deel van de gemeentelijke begraafplaats 67, zij kunnen volgens de Wlb ondersteuning van de gemeente vragen bij de realisatie van een eigen begraafplaats of kunnen een deel van de gemeentelijke begraafplaats claimen (de artikelen 38, 39, 40, derde lid, Wlb). Deze rechten zijn nu alleen geregeld voor religieuze en levensbeschouwelijke instellingen die de in het Burgerlijk Wetboek erkende rechtsvorm van kerkgenootschap hebben aangenomen (artikel 2:2 BW). In de praktijk blijkt er behoefte aan een regeling die beter tegemoetkomt aan de wens van religieuze en levensbeschouwelijke instellingen om een eigen begraafplaats te realiseren, ook al hebben zij niet die rechtsvorm. Het Contactorgaan Moslims en Overheid (CMO) heeft aangegeven dat islamitische organisaties niet de rechtsvorm Kamerstukken II, 2018/19, 35077, nr. 7.

Kamerstukken II 2021/22, 35952, nr. 2. 67 Deze voorziening is in ieder geval sinds 1869 van toepassing, zie ook artikel 19 van de Begraafwet (Stb. 1869, 65) 65 66

20

Consultatieversie

kerkgenootschap willen aannemen, omdat die naam een onderscheidende religieuze overtuiging met aanhang veronderstelt. De behoefte aan ondersteuning bij het vinden van ruimte voor een begraafplaats blijkt ook uit de initiatiefnota van Van Baarle. De opsteller van de initiatiefnota heeft de Minister van BZK verzocht om te onderzoeken of het wettelijk opnemen van het begrip eeuwigdurende grafrust in de Wlb en het opnemen van een plicht voor gemeenten om bij voldoende vraag graven met eeuwigdurende grafrust te realiseren op gemeentelijke begraafplaatsen zou kunnen bijdragen aan de realisatie van meer graven met eeuwigdurende grafrust. De kabinetsreactie op de initiatiefnota kondigt aan dat in de Wlb zal worden verduidelijkt dat het recht op een eigen bijzondere begraafplaats of deel van de gemeentelijke begraafplaats niet enkel is voorbehouden aan religieuze en levensbeschouwelijke instellingen die de rechtsvorm van «kerkgenootschap» hebben aangenomen maar ook geldt voor andere rechtspersonen met een religieuze of levensbeschouwelijke grondslag. 68 In navolging van de kabinetsreactie op de initiatiefnota van Van Baarle verduidelijkt dit wetsvoorstel daarom dat de ondersteuning bij de vestiging van een eigen begraafplaats of de ingebruikname van een deel van de gemeentelijke begraafplaats toekomt aan alle religieuze en levensbeschouwelijke instellingen (voorgesteld artikel 56).

Hier is gekozen voor een verdere verruiming ten opzichte van de kabinetsreactie, omdat rechtspersoonlijkheid in dit voorstel niet langer wordt gevergd. Er zijn geen gronden om hier rechtspersoonlijkheid te vergen, aangezien dit ook niet wordt verlangd bij het aanleggen en in stand houden van bijzondere begraafplaatsen (voorgesteld artikel 37). Het vergen van rechtspersoonlijkheid zou het beoefenen van het recht op het hebben van een eigen begraafplaats als uitvloeisel van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging onnodig belemmeren. De enige beperkingen zijn dat deze instellingen zich houden aan de voorschriften van dit wetsvoorstel, er sprake moet zijn van een instelling, dus een georganiseerde groep personen en dat deze instelling gericht is op de belijdenis van godsdienst en levensovertuiging. De gemeente kan bij twijfel aan de instelling vragen om deze doelstelling aan te tonen, bijvoorbeeld middels statuten. Gelet op de staatsneutraliteit 69 is het niet de bedoeling dat de gemeente verder beoordeelt in hoeverre er bij de betreffende instelling sprake is van een godsdienst of levensovertuiging. Tegelijkertijd moet eventueel misbruik van deze publieke voorziening worden voorkomen.

Indien een gemeente op grond van aanwijzingen overtuigd is dat de verzoekende partij geen instelling is en geen religieuze of levensbeschouwelijke doelstelling dient, is het passend dat de gemeente niet in deze ondersteuning voorziet 70. In navolging van de Wlb strekt het recht van religieuze en levensbeschouwelijke instellingen op een eigen begraafplaats zich uit tot een tot een zodanige uitgestrektheid van die eigen begraafplaats, als overeenkomt met een redelijk deel van de grond, welke in de gemeente voor begraafplaatsen bestemd is. Uit de gemeentelijke uitvoeringspraktijk blijkt dat niet altijd helder is hoe dat redelijk deel moet worden vastgesteld. Dat redelijk deel moet worden bepaald aan de hand van de omvang van de aanhang van de instelling met een religieuze of levensbeschouwelijke doelstelling binnen die gemeente en aan de hand van het deel al door de betreffende instelling in gebruik is 71. Uit voorgesteld artikel 56 vloeit voort dat de gemeente aan de betreffende instelling kan vragen om een betrouwbaar beeld van de omvang van haar aanhang te schetsen. Kerken en moskeeën houden hun ledenaantal over het algemeen goed bij. Indien een instelling geen actueel bestand heeft van haar aanhang, kan de gemeente met de betreffende instelling afspraken maken over hoe een betrouwbaar beeld van de omvang van de aanhang het beste kan worden gerealiseerd.

Het is vervolgens aan de gemeente om het redelijke deel vast te stellen. Ingevolge voorgesteld artikel 39 is het aan de gemeenteraad bij het aanwijzen van grond voor een begraafplaats om af te wegen of de grootte wel overeenkomt met een redelijk deel van de grond als bedoeld in voorgesteld artikel 56. Indien een religieuze of levensbeschouwelijke instelling reeds een redelijk deel in gebruik heeft, betekent dat dat het recht van het voorgestelde artikel 56 op dat moment niet tot verdere aanspraken kan leiden. Dat laat onverlet, blijkens ook de tweede volzin van het eerste lid van het voorgestelde artikel 56, dat het de gemeenteraad vrij staat om aan de betreffende instelling meer grond kan toebedelen. 3.2

Vaststelling aard overlijden, doodsoorzaak en identiteit overledene

Zoals in paragraaf 2.2 is beschreven, heeft de Taskforce lijkschouw en gerechtelijke sectie in 2017 onderzoek gedaan naar de keten van lijkschouw en gerechtelijke sectie. Het onderzoek van de Kamerstukken II 2021/22, 35952, nr. 5. Zie ook hoofdstuk 5 van het rapport Eeuwigdurende grafrust van 14 december 2022, bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 35952, nr. 5 (blg-1077914). 70 Vgl. Hoge Raad 31 oktober 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9553. 71 Zie ook Kamerstukken II 1970/71, 11256, nr. 3 (p. 5 onder artikel 40). 68 69

21

Consultatieversie

Taskforce heeft geresulteerd in het rapport ‘De dood als startpunt’ 72, waarin de Taskforce aanbevelingen heeft gedaan ter verbetering van de werking van de gehele keten van lijkschouw en gerechtelijke sectie. Een van de aanbevelingen betrof de uitbreiding van de bevoegdheid van de gemeentelijk lijkschouwer (hierna: schouwarts), in die zin dat hij nader invasief onderzoek kan verrichten aan het lichaam van de overledene (aanbeveling 6). Als de gemeentelijk schouwarts de mogelijkheid krijgt tot het afnemen van bloed, oogbolvocht, urine of ander lichaamsmateriaal en het daaropvolgende toxicologisch onderzoek stelt dat hem volgens de Taskforce beter in staat om vast te stellen of er sprake is van een natuurlijk of niet-natuurlijk overlijden. Een bevoegdheid tot het afnemen van lichaamsmateriaal bestaat op dit moment echter niet. Prof. Sijmons en mr. Derckx hebben in een vervolgonderzoek, in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, geconcludeerd dat het afnemen van het genoemde lichaamsmateriaal ten behoeve van het verrichten van toxicologisch en radiologisch onderzoek aan het lichaam onder omstandigheden van belang is om vast te kunnen stellen of een persoon al dan niet op natuurlijke manier is overleden en dat dit om die reden een gerechtvaardigde beperking vormt van de postmortale integriteit van het lichaam van de overledene.

73 Verder concluderen zij dat voor een dergelijke verruiming van de bevoegdheid van de gemeentelijk schouwarts een wettelijke grondslag nodig is die momenteel ontbreekt. De toenmalige minister van BZK heeft naar aanleiding daarvan aangekondigd deze verruiming te zullen betrekken bij de voorbereidingen van een voorstel tot modernisering van de Wlb. 74 Het nader onderzoek door de gemeentelijk schouwarts wordt nu wettelijk geregeld (voorgesteld artikel 14). Dergelijk nader onderzoek wordt verricht nadat de gemeentelijk schouwarts het voornemen daartoe heeft gemeld aan de officier van justitie. Als de officier van justitie op dat moment vermoedt dat sprake is van een strafbaar feit, wordt geen nader onderzoek door de gemeentelijk schouwarts verricht, maar wordt een strafrechtelijk onderzoek onder leiding van de officier van justitie gestart. Als er wel nader onderzoek door de gemeentelijk schouwarts wordt verricht, en dit onderzoek een redelijk vermoeden van schuld aan een strafbaar feit doet rijzen, wordt daarna een strafrechtelijk onderzoek gestart onder leiding van de officier van justitie. Met deze werkwijze wordt het risico verkleind dat bijvoorbeeld misdrijven worden gemist 75 en kan nabestaanden meer duidelijkheid worden verschaft over de vraag of hun dierbare een natuurlijke of niet-natuurlijke dood is gestorven.

Een andere aanbeveling van de Taskforce betrof de noodzaak om het toezicht op de schouw wettelijk te waarborgen (aanbeveling 9), omdat dat volgens de Taskforce de kwaliteit van de schouw bevordert. Het gaat daarbij om het toezicht op de schouw zowel door de behandelend arts als de gemeentelijke schouwarts. De hiervoor genoemde ministers hebben in hun brief van 28 september 2018 76 aan de Tweede Kamer toegezegd die aanbeveling op te volgen. Dit wetsvoorstel regelt daartoe dat ambtenaren van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (hierna: IGJ) worden belast met het toezicht op de schouw. Ook wordt geexpliciteerd dat de schouw van goede kwaliteit en van goed niveau dient te zijn en wordt uiteengezet wat daaronder wordt verstaan (zie hierna onder 3.2.6.). 3.2.1

Verbetering onderzoek identiteit en aard van overlijden

Als iemand is overleden, moet een arts het lichaam schouwen om te bepalen of het gaat om een natuurlijk of niet-natuurlijk overlijden (zoals een misdrijf, zelfmoord of een ongeval) naar aanleiding waarvan eventueel verdere actie moet worden ondernomen. Dit is in eerste instantie een behandelend arts. Deze moet een gemeentelijk schouwarts inschakelen als hij niet is overtuigd van een natuurlijk overlijden. Bij een direct vermoeden van een niet-natuurlijk overlijden verricht een gemeentelijk schouwarts de schouw. De gemeentelijk schouwarts is een forensisch arts, die benoemd is door het college van burgemeester en wethouders, vaak in dienst is bij een Taskforce lijkschouw en gerechtelijke sectie, ‘De dood als startpunt. Een onderzoek naar de keten van lijkschouw en gerechtelijke sectie’, bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 34775-VI, nr. 91. 73 J.G. Sijmons & V.L Derckx, ‘Rapport uitbreiden bevoegdheden lijkschouw’, bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 30696, nr. 46. 74 Brief van 10 april 2020, Kamerstukken II 2019/20, 30696, nr. 48. 75 De taskforce concludeert dat zij onvoldoende harde informatie heeft gevonden waarmee zij de veronderstelling uit het NFI-rapport ’De lijkschouw en sectie beschouwd’ dat strafbare feiten zijn gemist kan bevestigen of ontkrachten. 76 Kamerstukken II 2018/19, 33628, nr. 38, p. 12. 72

22

Consultatieversie

gemeentelijke gezondheidsdienst (GGD) en is ingeschreven in een daartoe gehouden register. Bij aanwijzingen voor een mogelijk niet-natuurlijk overlijden vindt de schouw plaats in het kader van het overlijdensonderzoek; het gezamenlijk onderzoek door een gemeentelijk schouwarts en ambtenaren van politie naar de aard van het overlijden en - indien deze onbekend is – de identiteit van een overledene. In dit wetsvoorstel wordt dus onderscheid gemaakt tussen een schouw buiten een overlijdensonderzoek en een schouw binnen een overlijdensonderzoek. In beide gevallen gaat het om een uitwendig onderzoek – nader uitgelegd in paragraaf 3.2.2 - aan het lichaam van een overledene naar de aard van het overlijden. Uit het recht op leven (artikel 2 Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)) vloeit de positieve verplichting voor de Staat voort dat er een effectief rechtssysteem bestaat om bij overlijden te onderzoeken of een ander verantwoordelijk is voor de dood en in dat geval de schuldige(n) te vervolgen of ter verantwoording te roepen. 77 Op de Staat rust de plicht hier op eigen initiatief te handelen, zoals door de uitvoering van een schouw bij overlijden. 78 De schouw van elk lichaam van een overledene dient dus een zwaarwegend publiek belang.

Zoals in paragraaf 2.2 is toegelicht, heeft het rapport van de Taskforce aanleiding gegeven voor de voorbereiding van een wetswijziging op twee onderdelen: de wettelijke regeling van de bevoegdheid van de gemeentelijk schouwarts om nader onderzoek te doen bij onverklaard overlijden en het toezicht op de schouw. Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel is tevens gebleken dat het nodig is voor de verbetering van de mogelijkheden tot vaststelling van de identiteit en de aard van het overlijden om, grotendeels in lijn met aanbevelingen van de Taskforce, enkele bevoegdheden voor de politie wettelijk te regelen. Hierna wordt eerst het huidige proces kort uitgelegd, waarna achtereenvolgens de wijzigingen voor het nader onderzoek, de bevoegdheden van de politie en het toezicht op de schouw worden toegelicht. 3.2.2

Huidig proces

Bij het verrichten van de schouw kan onderscheid worden gemaakt tussen inwendige en uitwendige schouw. Inwendige schouw wordt ook wel autopsie, sectie of obductie genoemd en is thans geregeld in de artikelen 72 tot en met 75 Wlb. De uitwendige schouw houdt allereerst in dat de overledene uitwendig wordt onderzocht. Zijn lichaam wordt niet geopend. Tot de uitwendige schouw wordt ook gerekend het met een naald of katheter afnemen van lichaamsvocht of -weefsel, of het binnendringen van het lichaam met een thermometer of een ander instrument, als dit ten dienste staat van de schouw. Het oordeel van de schouwarts wordt gebaseerd op onderzoek dat is verricht volgens de toepasselijke veldnormen. Die normen betreffen de in 2016 uitgebrachte Handreiking (niet-)natuurlijke dood van het OM, het Forensisch Medisch Genootschap (FMG), de IGJ en de Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot bevordering der Geneeskunst (KNMG) en de richtlijn Lijkschouw voor behandelend artsen (2016) van het Nederlands Huisartsen Genootschap (NHG) in samenwerking met Verenso, de Nederlandse Internisten Vereniging, de Nederlandse Vereniging voor Heelkunde, de Nederlandse Vereniging voor Cardiologie, het FMG en de KNMG voor artsen en zorgaanbieders die betrokken zijn bij de lijkschouw. Waar in deze paragraaf over schouw wordt gesproken wordt uitsluitend de uitwendige schouw bedoeld.

De schouw vindt zo spoedig mogelijk na het overlijden plaats door de behandelend arts of de gemeentelijk schouwarts (voorgesteld artikel 7, eerste lid). De behandelend arts is in de regel de arts die hoofdbehandelaar was van een patiënt tot aan zijn overlijden. In het geval iemand niet onder behandeling is van een medisch specialist, is dat doorgaans de huisarts. Onder de behandelend arts valt ook de waarnemend arts of de dienstdoende (huis)arts indien hij over voldoende informatie beschikt om in redelijkheid tot een verklaring van overlijden te kunnen besluiten en hij dit besluit voldoende kan motiveren. 79 De behandelend arts overtuigt zich ervan dat er sprake is van een natuurlijk overlijden. Als dat het geval is, kan hij de schouw afronden en de overlijdensverklaring invullen. Als de arts constateert dat er geen sprake is van een natuurlijk Zie o.a. EHRM 8 juli 2004, nr. 53924/00 (Vo/Frankrijk), EHRM 30 november 2004, nr. 48939/99 (Öneryildiz/Turkije) en EHRM 12 maart 2013, nr. 16281/10 (Aydan/Turkije). Zie J.H. Gerards, ‘Right to Life’, in: P. van Dijk e.a. (red.), Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, Cambridge: Intersentia 2018, p. 377. 78 EHRM 6 juli 2005, nr. 43577 en 43579/98 (Nachova/Bulgarije). 79 Kamerstukken II 2019/20, 35551, p. 18, met verwijzing naar Handreiking (niet-) natuurlijke dood (versie 1.0.

januari 2016), vindplaats: https://www.igj.nl/onderwerpen/calamiteiten/documenten/publicaties/2016/02/16/handreiking-nietnatuurlijke-dood. 77

23

Consultatieversie

overlijden, of hij hierover twijfelt, dan licht hij terstond een gemeentelijk schouwarts (forensisch arts) in, die de schouw overneemt. Bij een direct vermoeden van een niet-natuurlijke dood verricht de gemeentelijk schouwarts de schouw. De schouw door een gemeentelijk schouwarts zal in de regel uitgebreider zijn dan een schouw door de behandelend arts. Als de gemeentelijk schouwarts vaststelt dat sprake is van een niet-natuurlijk overlijden of er niet van overtuigd is dat de dood is ingetreden als gevolg van een natuurlijke oorzaak, brengt hij verslag uit aan de officier van justitie. Die kan vervolgens besluiten om een strafrechtelijk onderzoek te starten, als hij vermoedt dat het overlijden het gevolg is geweest van een strafbaar feit. De officier van justitie kan in verband met een strafrechtelijk onderzoek opdracht geven tot een gerechtelijke sectie van het lichaam van een overledene. Een gerechtelijke sectie is zonder toestemming van de nabestaanden ook mogelijk in opdracht van de IGJ of de Onderzoeksraad voor Veiligheid. 3.2.3

Nader onderzoek door de gemeentelijk schouwarts

In dit wetsvoorstel wordt in navolging van de adviezen van de Taskforce en van prof. Sijmons en mr. Derkx aan de gemeentelijk schouwarts de bevoegdheid toegekend tot het verrichten of laten verrichten van nader onderzoek aan het lichaam van de overledene (voorgesteld artikel 14). Deze bevoegdheid wordt geïntroduceerd voor de specifieke situatie waarin de gemeentelijk schouwarts na uitvoering van de initiële schouw niet overtuigd is van een natuurlijk overlijden, maar evenmin zeker is dat sprake is van een niet-natuurlijk overlijden. Dat onderzoek kan bestaan uit het afnemen van lichaamsmateriaal van het lichaam ten behoeve van toxicologisch onderzoek of uit radiologisch onderzoek naar inwendig letsel dat mogelijk de oorzaak is van een niet-natuurlijk overlijden. Met dit wetsvoorstel worden in het kader van het overlijdensonderzoek ook enkele bevoegdheden voor de politie geïntroduceerd (artikel 13a). Deze worden verderop toegelicht. Het nader onderzoek, bedoeld in artikel 14, vindt in de regel plaats na het onderzoek van de politie, bedoeld in artikel 13a. Daarom is in artikel 14 opgenomen dat de gemeentelijk schouwarts het nader onderzoek verricht zoveel mogelijk na overleg met de bij het overlijdensonderzoek betrokken ambtenaren van politie.

Vanwege de grondwettelijke bescherming van de lichamelijke integriteit (artikel 11 Grondwet) kunnen alleen die handelingen worden verricht die noodzakelijk zijn voor het vaststellen of sprake is van een natuurlijk of niet-natuurlijk overlijden. Het gaat hier om handelingen waarbij in het lichaam wordt geprikt of gesneden en waarbij lichaamsmateriaal wordt afgenomen, te weten een punctie of katheterisatie, of handelingen waarbij door middel van röntgenologische straling de integriteit van het lichaam wordt aangetast (hierna: nader onderzoek). Er is gekozen voor een limitatieve opsomming in de wet van de te verrichten handelingen bij nader onderzoek aan het lichaam, omdat de regering van oordeel is dat invulling van een dergelijk vergaande bevoegdheid niet enkel aan de gemeentelijk schouwarts zou moeten worden overgelaten, maar dat de wetgever – ook gelet op de grondwettelijke beperkingssystematiek van grondrechten – vooraf helderheid moet scheppen over de vraag welke handelingen de gemeentelijk schouwarts wel mag verrichten, en welke (dientengevolge) niet. Deze systematiek sluit aan bij de wijze waarop voorbehouden handelingen van artsen in de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Wet BIG) zijn geregeld.

Onderzoek naar de aard van het overlijden van het overlijden, met uitzondering van minderjarigen De bevoegdheid tot het doen van nader onderzoek door de gemeentelijk schouwarts moet worden gezien als een aanvulling op de initiële schouw. 80 De bevoegdheid is uitdrukkelijk niet primair bedoeld voor verdergaand (inwendig) onderzoek naar de exacte doodsoorzaak van de overledene. Dat onderzoek kan uiteraard wel plaatsvinden, en is ook nu al mogelijk in de volgende gevallen: op verzoek van de nabestaanden (klinische sectie) of in het kader van een eventueel strafrechtelijk onderzoek onder leiding van de officier van justitie (gerechtelijke sectie). Dit blijft ook in dit wetsvoorstel zo. Voor minderjarigen is er sinds 1 augustus 2016 de procedure Nader Onderzoek naar de DoodsOorzaak bij Kinderen (NODOK). In geval van onverwacht en onverklaard overlijden van een minderjarige, kan met toestemming van de ouders nader onderzoek naar de doodsoorzaak plaatsvinden. Het achterhalen van de doodsoorzaak kan bijdragen aan de rouwverwerking van de ouders. Ook kan een erfelijke oorzaak van het overlijden worden gevonden, wat van belang kan zijn voor familieleden. De huidige NODOK-procedure is ingericht op basis van artikel 10a, tweede lid, Wlb.

Artikel 14 van dit wetsvoorstel sluit hierop aan, met dien verstande dat het hierbij in de basis gaat om nader onderzoek naar de aard van het overlijden (artikel 14, eerste lid). Alleen in Hiermee wordt aangesloten bij de inrichting van de huidige zogenoemde NODOK-procedure (nader onderzoek doodsoorzaak overleden kinderen) van artikel 10a, tweede lid, Wlb.

80

24

Consultatieversie

het geval van minderjarigen is er sprake van nader onderzoek naar de doodsoorzaak (artikel 14, tweede lid). Op deze wijze blijft de huidige NODOK-procedure ongewijzigd. Wel worden in artikel 14 van dit wetsvoorstel explicietere bevoegheden en waarborgen voorgesteld ten opzichte van het huidige artikel 10a Wlb. Beoordeling noodzaak tot nader onderzoek Het is de professionele inschatting van de gemeentelijk schouwarts, zoveel mogelijk na overleg met de bij het overlijdensonderzoek betrokken ambtenaren van politie, om te bepalen of de noodzaak tot nader onderzoek aanwezig is. De gemeentelijk schouwarts wordt vanwege zijn deskundigheid geacht in staat te zijn om te beoordelen of het doel dat met de uitoefening van deze onderzoeksbevoegdheid wordt beoogd niet op een andere, minder ingrijpende wijze kan worden bereikt en of de uitoefening van de bevoegdheid in een redelijke verhouding met dat doel staat en dus proportioneel is. Omdat het nader onderzoek is ingegeven door twijfel of sprake is van een natuurlijk overlijden en om een goede aansluiting op een eventueel toekomstig strafrechtelijk onderzoek te waarborgen, informeert de gemeentelijk schouwarts, voordat hij van zijn onderzoeksbevoegdheid gebruikmaakt, altijd de officier van justitie (zie verder hierna).

Aangezien het nader onderzoek een beperking van de lichamelijke integriteit van het lichaam van de overledene vormt, moet de introductie van deze bevoegdheid proportioneel zijn, ook gelet op de impact daarvan op de nabestaanden. Met de toekenning van de onderzoeksbevoegdheid aan de gemeentelijk schouwarts, in navolging van de conclusies van het onderzoek van prof. Sijmons en mr. Derckx, is daar naar het oordeel van de regering sprake van. Voor regeling van eventueel verdergaande bevoegdheden aan de gemeentelijk schouwarts ontbreekt een wetenschappelijke onderbouwing van de noodzaak en proportionaliteit. Overwogen is om ook de mogelijkheid van sectie toe te voegen aan de bevoegdheid tot het doen van nader onderzoek door de gemeentelijk schouwarts, zoals nu op grond van de Wlb mogelijk is ingeval het een minderjarige betreft. De dood van een minderjarige die niet kan worden verklaard, is echter dusdanig uitzonderlijk dat dat de mogelijkheid van een verdergaand onderzoek rechtvaardigt. De mogelijkheid van sectie op alle (onverklaarde) overlijdens van meerderjarigen zou een enorme uitbreiding zijn ten opzichte van de huidige situatie. De regering is van mening dat dit niet proportioneel is en dat de noodzaak daartoe niet is aangetoond.

Radiologisch onderzoek Bij radiologisch onderzoek gaat het om de uitvoering van een CT-scan of röntgenologisch onderzoek (voorgesteld artikel 14, vijfde lid, onder a). Dit type onderzoek kan aangewezen zijn wanneer er twijfel is over de aard van het overlijden, maar tijdens de initiële schouw aan het lichaam van de overledene geen tekenen van letsel zijn waargenomen. Het lichaam van de overledene zal voor het radiologisch onderzoek in de praktijk vaak worden overgebracht naar een daartoe aangewezen instantie die beschikt over de benodigde scanapparatuur. De gemaakte beelden worden door een gespecialiseerde arts (radioloog) beoordeeld en de uitkomsten daarvan worden gedeeld met de gemeentelijk schouwarts. Uit de gemaakte beelden kan bijvoorbeeld naar voren komen dat de desbetreffende persoon is overleden als gevolg van inwendige verwondingen die weer het gevolg zijn van bijvoorbeeld een klap of botsing. Dat kan tot de conclusie leiden dat sprake is geweest van een niet-natuurlijk overlijden. Toxicologisch onderzoek Daarnaast wordt aan de gemeentelijk schouwarts de bevoegdheid toegekend tot het afnemen van lichaamsmateriaal ten behoeve van de uitvoering van toxicologisch onderzoek (voorgesteld artikel 14, vijfde lid, onder b). Met een punctie of katheterisatie kan bijvoorbeeld bloed, oogbolvocht of urine worden afgenomen.

Dat onderzoek richt zich op de vaststelling van de aanwezigheid van bepaalde stoffen die uitsluitsel kunnen geven over de vraag of sprake is van een niet-natuurlijk overlijden. De gemeentelijk schouwarts zal in de praktijk het toxicologisch onderzoek slechts in zeer beperkte mate zelf verrichten. Hij zal dat alleen doen indien het mogelijk is een zogenaamde sneltest te doen, waarbij het afgenomen lichaamsmateriaal op een zeer beperkt aantal stoffen kan worden onderzocht. In de overige gevallen zal hij het toxicologisch onderzoek in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen laboratoria van bijvoorbeeld ziekenhuizen of het NFI laten verrichten. De deskundige van het laboratorium die dat onderzoek verricht, zal de uitkomst van het toxicologisch onderzoek delen met de gemeentelijk schouwarts. Uitvoering en verwerking van het afgenomen lichaamsmateriaal en de gemaakte scans Afhankelijk van de uitkomst van het nader onderzoek geeft de gemeentelijk schouwarts een verklaring van natuurlijk overlijden af of brengt hij verslag uit aan de officier van justitie en 25

Consultatieversie

waarschuwt hij de ambtenaar van de burgerlijke stand. Het verslag aan de officier van justitie kan in eerste instantie telefonisch plaatsvinden, maar zal zo snel mogelijk van een schriftelijke bevestiging moeten worden voorzien (voorgesteld artikel 14 negende en artikel 10 vierde lid). De door de behandelend arts aan de gemeentelijk schouwarts verstrekte informatie of afschriften van bescheiden mogen niet voor een ander doel gebruikt worden dan voor het vaststellen van de aard van het overlijden door de gemeentelijk schouwarts (voorgesteld artikel 14 tiende lid). Deze kan de verstrekte informatie dus niet delen met anderen, waaronder de officier van justitie, omdat de behandelend arts die de informatie heeft verstrekt een verschoningsrecht heeft. Ten aanzien van het afgenomen lichaamsmateriaal geldt dat de officier van justitie, indien hij op basis van de uitkomsten van het nader onderzoek besluit tot een strafrechtelijk onderzoek, gebruik kan maken van de hem op grond van het Wetboek van Strafvordering toebedeelde bevoegdheden, waaronder de bevoegdheid om te bevelen een voor inbeslagneming vatbaar voorwerp ter inbeslagneming uit te leveren (artikel 96a, eerste lid van het Wetboek van Strafvordering).

Wanneer de gemeentelijk schouwarts op basis van de uitkomsten van het nader onderzoek tot de conclusie komt dat sprake is van een natuurlijk overlijden, is er geen aanleiding het afgenomen lichaamsmateriaal te bewaren en dient het derhalve te worden vernietigd. Dit geldt evenzeer voor de in het kader van het radiologisch onderzoek gemaakte beelden (scans) van het lichaam van de overledene. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen eisen worden gesteld aan het nader onderzoek door de gemeentelijk schouwarts (de wijze van afname van het lichaamsmateriaal en het verrichten van het toxicologisch en radiologisch onderzoek), en het bewaren, vervoeren en vernietigen van het lichaamsmateriaal in dat kader (voorgesteld artikel 14, achtste lid). In het wetsvoorstel wordt geregeld dat het radiologisch en toxicologisch onderzoek uitsluitend mag worden verricht door een arts of in opdracht van een arts. Indien het onderzoek wordt verricht door een ander, bijvoorbeeld een medewerker van een laboratorium of een radioloog, blijft de gemeentelijk schouwarts de opdrachtgever. De feitelijke uitvoering van het radiologisch of toxicologisch onderzoek behoeft daarmee geen afzonderlijke wettelijke grondslag. De opdrachtgever moet wel zorgen voor aanwijzingen en toezicht, voor zover dit redelijkerwijs nodig is.

Aansluiting op de strafrechtketen Zoals is aangegeven, is een van de doelstellingen van de schouw en het nader onderzoek om na te gaan of mogelijk sprake is van een niet-natuurlijk overlijden, zoals een ongeval of een strafbaar feit. Beantwoording van de vraag of al dan niet sprake is geweest van een strafbaar feit behoort niet tot de taak van de behandelend arts of gemeentelijk schouwarts. Hij moet enkel en alleen vaststellen of het overlijden naar zijn oordeel een natuurlijke of niet-natuurlijke oorzaak heeft. Op grond van de Wlb geldt dat wanneer de gemeentelijk schouwarts niet overtuigd is van een natuurlijke dood, hij verslag uitbrengt aan de officier van justitie (artikel 10, eerste lid, Wlb). De officier van justitie bepaalt vervolgens of aan het juridisch criterium van een redelijk vermoeden van schuld aan een strafbaar feit is voldaan. Dit blijft ook in dit wetsvoorstel zo (voorgesteld artikel 10, vierde lid). Daaraan is toegevoegd dat de gemeentelijk schouwarts dit zoveel mogelijk doet na overleg met de politie en dat de politie ook verslag uitbrengt aan de officier van justitie (artikel 13a, vijfde lid). De voorgestelde uitbreiding van onderzoeksbevoegdheden stelt de gemeentelijk schouwarts, als het overlijdensonderzoek onvoldoende uitsluitsel heeft gegeven, beter in staat om de officier van justitie op dit punt te adviseren.