5. Memorie van toelichting consulatieversie Wblo.pdf
Tekst van het document
Consultatieversie
Modernisering van de bepalingen over het vaststellen van de aard van het overlijden, de doodsoorzaak en de identiteit van overledenen en de bestemming van lichaam van overledene (Wet bestemming lichaam van overledene) MEMORIE VAN TOELICHTING
INHOUDSOPGAVE Algemeen deel .................................................................................................................... 4 1.
Inleiding .................................................................................................................. 4
2.
Achtergrond en aanleiding van het wetsvoorstel............................................................ 5
2.1
Hoofdelementen en voorgeschiedenis van de Wet op de lijkbezorging .......................... 5
2.2
Aanleiding voor het wetsvoorstel ............................................................................. 6
2.3
Visie en uitgangspunten van het wetsvoorstel ........................................................... 9
2.3.1
Limitatieve regeling bestemmingen voor alle overledenen .................................... 9
2.3.2
Bestemming volgens wens overledene .............................................................. 10
2.3.3
Minimale regeling ........................................................................................... 10
2.3.4
Overheidszorg ............................................................................................... 11
3.
Hoofdlijnen van het wetsvoorstel................................................................................ 12
3.1
Verruiming van de keuzemogelijkheden bij bestemming ............................................ 12
3.1.1
Alkalische hydrolyse als nieuwe bestemming......................................................... 12
3.1.2
Gezamenlijke bestemming van lichamen van overledenen ...................................... 16
3.1.3
Flexibilisering van de termijnen voor bestemming ................................................. 17
3.1.4
Verruiming mogelijkheden rondom de as-bestemming en begraven ......................... 18
3.1.5
Rechten religieuze en levensbeschouwelijke instellingen ......................................... 20
3.2
Vaststelling aard overlijden, doodsoorzaak en identiteit overledene............................. 21
3.2.1
Verbetering onderzoek identiteit en aard van overlijden ......................................... 22
3.2.2
Huidig proces .................................................................................................... 23
3.2.3
Nader onderzoek door de gemeentelijk schouwarts................................................ 24
3.2.4
Bevoegdheden politie bij het overlijdensonderzoek ................................................ 27
3.2.5
Zorg burgemeester bij identificatie in geval van natuurlijk overlijden ....................... 29
3.2.6
De termijn van de schouw in relatie tot verzorgende handelingen ............................ 30
3.2.7
Kwaliteit van en toezicht op de schouw ................................................................ 31
3.3
Modernisering van de overige bepalingen................................................................. 32
3.3.1
Identificatie van de overledene ........................................................................... 32
3.3.2
Risicosignalering ten aanzien van overledenen ...................................................... 34
3.3.3
Uniformering verlof bestemming en registers ........................................................ 34
3.3.4
Grafrusttermijn ................................................................................................. 35
3.3.5
Lichamelijke integriteit ....................................................................................... 36
3.3.6
Voorziening door gemeenten in de bestemming .................................................... 38
3.3.7
Vestiging begraafplaatsen, crematoria en hydrolysatoria ........................................ 39
3.3.8
Ruimen van graven ........................................................................................... 40
3.3.9
Staatsnoodrecht ................................................................................................ 41 1
Consultatieversie
3.3.10
Wijzigingen in het kader van het toezicht en de handhaving ................................ 45
3.3.11
Rechtsbescherming ........................................................................................ 46
3.3.12
Ontleding van het lichaam van overledene ........................................................ 47
3.3.13
Lichaamsdelen ............................................................................................... 49
4.
Verhouding tot hoger recht........................................................................................ 50
4.1
Grondrechten en mensenrechten ............................................................................ 50
4.1.1
Lichamelijke integriteit ....................................................................................... 51
4.1.2
Vrijheid van godsdienst en levensovertuiging ........................................................ 51
4.1.3
Het recht op privacy en bescherming van de persoonlijke levenssfeer ...................... 52
4.2 5.
Europees recht ..................................................................................................... 54 Verhouding tot nationaal recht ................................................................................... 55
5.1
Wetboek van Strafrecht ......................................................................................... 55
5.2
Gemeentewet en Financiële-verhoudingswet ............................................................ 56
5.3
Algemene wet bestuursrecht .................................................................................. 56
5.4
Burgerlijk wetboek ................................................................................................ 56
5.5
Omgevingswet ..................................................................................................... 57
5.6
Wetten op het terrein van de volksgezondheid ......................................................... 57
5.7
Het Wetboek van Strafvordering ............................................................................. 58
6.
Gevolgen van het wetsvoorstel voor de samenleving en het milieu ................................. 59
6.1
Zij die komen te overlijden .................................................................................... 59
6.2
Nabestaanden ...................................................................................................... 60
6.3
Effecten op gendergelijkheid .................................................................................. 60
6.4
Grenseffecten ....................................................................................................... 61
6.5
Milieu .................................................................................................................. 61
7.
Uitvoeringsconsequenties .......................................................................................... 62
7.1
Zij die zorgdragen voor bestemming van overledene ................................................. 62
7.2
Houders van begraafplaatsen, crematoria en hydrolysatoria ....................................... 64
7.3
Decentrale overheden ........................................................................................... 64
7.3.1
De burgemeester .............................................................................................. 65
7.3.2
Het college van burgemeester en wethouders ....................................................... 65
7.3.3
De gemeenteraad .............................................................................................. 66
7.3.4
Ambtenaar van de burgerlijke stand .................................................................... 66
7.3.5
Rechtspersoon gemeente ................................................................................... 66
7.4
Provincies ............................................................................................................ 66
7.5
Het openbaar ministerie en de politie ...................................................................... 66
7.6
Overige uitvoeringsconsequenties ........................................................................... 67
8.
Toezicht en handhaving ............................................................................................ 67
8.1
Strafrechtelijke handhaving ................................................................................... 67
8.2
Wijzigingen in verband met het toezicht op de schouw .............................................. 68
8.3
Overige bestuursrechtelijke handhaving door de gemeente ........................................ 68
8.4
Interbestuurlijk toezicht......................................................................................... 69 2
Consultatieversie
9.
Rechtsbescherming .................................................................................................. 69
9.1
Bestuursrechtelijke en strafrechtelijke rechtsbescherming.......................................... 69
9.2
Civielrechtelijke rechtsbescherming......................................................................... 70
10.
Financiële gevolgen .................................................................................................. 70
11.
Consultatie en overleg .............................................................................................. 72
12.
Inwerkingtreding en overgangsrecht ........................................................................... 74
12.1
Inwerkingtreding .................................................................................................. 74
12.2
Overgangsrecht .................................................................................................... 74
Artikelsgewijze toelichting ................................................................................................... 75
3
Consultatieversie
Algemeen deel 1.
Inleiding
Het is van groot belang dat het lichaam van de overledene op een waardevolle en respectvolle manier wordt behandeld en dat, voor zover mogelijk, wordt gehandeld naar de wensen van de overledene. De wettelijke mogelijkheden voor de bestemming van het lichaam moeten aansluiten bij de maatschappelijke ontwikkelingen en persoonlijke wensen en waar mogelijk ook zoveel mogelijk ruimte laten voor de diversiteit aan wensen en tradities bij het afscheid van overledenen. De Wet op de lijkbezorging (hierna ook: Wlb) voldoet hier niet meer in alle opzichten aan en verdient ook in een aantal andere opzichten verbetering, zoals bijvoorbeeld bij het vaststellen van de identiteit, het vaststellen van de aard van het overlijden en de borging van de lichamelijke integriteit van overledenen. Het voorstel van Wet bestemming lichaam van overledenen (hierna: het wetsvoorstel), dat mede namens de minister van Justitie en Veiligheid en de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport wordt ingediend, heeft daarom tot doel de Wlb te moderniseren en te verbeteren en te vervangen. Vanwege de veelheid aan wijzigingen vervangt dit voorstel de Wlb. In dit wetsvoorstel wordt in de eerste plaats de keuzemogelijkheden uitgebreid voor de overledene en de nabestaanden die voorzien in de uitvoering van de bestemming.
Zo wordt, naast de bestaande bestemmingen van begraven, cremeren en terbeschikkingstelling aan de wetenschap, met dit wetsvoorstel alkalische hydrolyse als nieuwe bestemming voor het lichaam van overledenen geïntroduceerd. Ook ten aanzien van de al bestaande bestemmingen biedt het wetsvoorstel nieuwe keuzemogelijkheden. Zo wordt het begraven binnen 24 uur vergemakkelijkt en ook wordt gezamenlijk begraven en cremeren mogelijk. Ten slotte worden onder andere wijzigingen voorgesteld voor de verbetering van de procedures voor het vaststellen van de identiteit en de aard van het overlijden en de borging van de integriteit van het lichaam van overledenen. In het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op de achtergrond en aanleiding van het wetsvoorstel (2). In hoofdstuk drie worden de hoofdlijnen van het voorstel besproken. Daarbij zal aandacht worden besteed aan de verruiming van de keuzemogelijkheden, de verbetering van de mogelijkheden tot het vaststellen van de identiteit en de aard van het overlijden, de rol van de officier van justitie, de burgemeester en de politie daarbij (het overlijdensonderzoek) en de modernisering van overige bepalingen. In hoofdstuk vier wordt stilgestaan bij de verhouding tot hoger recht, waarna in hoofdstuk vijf de verhouding tot het nationaal recht volgt.
In hoofdstuk zes worden de gevolgen van het wetsvoorstel voor de samenleving en het milieu beschreven, gevolgd door de uitvoeringsconsequenties in hoofdstuk zeven. Hoofdstuk acht geeft een uiteenzetting van het toezichts- en handhavingsinstrumentarium van het wetsvoorstel. In hoofdstuk negen wordt besproken welke vormen van rechtsbescherming open staan tegen besluiten en handelingen op grond van dit wetsvoorstel. De financiële gevolgen van het wetsvoorstel staan beschreven in hoofdstuk 10. Hoofdstuk 11 gaat in op de inbreng en verwerking van consultatie en overleg over het wetsvoorstel. Hoofdstuk 12 bespreekt de inwerkingtreding en het overgangsrecht. Deze memorie van toelichting wordt afgesloten met de artikelsgewijze toelichting. Dit wetsvoorstel is niet van toepassing op Caribisch Nederland. Bonaire, Sint-Eustatius en Saba (BES) beschikken over eigen regelgeving met betrekking tot de bestemming van lichamen van overledenen. Naar aanleiding van deze modernisering en gelet op het geldende principe van ‘comply or explain’ 1 zal in overleg worden getreden met de BES-eilanden om te bezien in hoeverre modernisering van de betreffende wetgeving van de openbare lichamen wenselijk en nodig is. Deze memorie van toelichting is mede namens de minister van Justitie en Veiligheid (JenV) en de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) opgesteld.
1
Kamerstukken II 2019/20, 35300-IV nr. 11.
4
Consultatieversie
2.
Achtergrond en aanleiding van het wetsvoorstel
2.1
Hoofdelementen en voorgeschiedenis van de Wet op de lijkbezorging
Per jaar overlijden in Nederland zo’n 170.000 mensen. 2 In de meeste gevallen kiest men voor cremeren of begraven. Nabestaanden kunnen de organisatie van de uitvaart zelf ter hand nemen, maar velen kiezen ervoor om dit (deels) uit handen te geven aan een uitvaartondernemer of uitvaartvereniging. Het overlijden van een dierbare is ingrijpend voor de nabestaanden en behoort tot een van de meest emotionele gebeurtenissen van het leven. Nabestaanden staan niet alleen. Ook de beheerders van begraafplaatsen, crematoria en mortuaria, vervoerders, verschillende toeleveranciers en uitvaartverzekeraars kunnen een belangrijke rol spelen bij de zorg voor het afscheid van overledenen. Om te waarborgen dat op een zorgvuldige wijze wordt omgegaan met het lichaam van de overledene is het van belang om regels te stellen over de bestemming van het lichaam. Momenteel voorziet de Wlb hierin. 3 Deze wet stelt regels over de gang van zaken en de rechten en plichten vanaf het moment van overlijden tot het moment waarop het lichaam van een overledene een bestemming heeft gekregen, en in bepaalde gevallen ook nog op de periode daarna. Het lichaam dient tijdig een bestemming te krijgen die gericht is op het doen vergaan van het lichaam, zoals bijvoorbeeld het geval is bij begraven en cremeren.
Op den duur resteren van het lichaam slechts de botten en daarnaast mogelijk eventuele medische hulpmiddelen of restanten daarvan. De Wlb bepaalt limitatief welke bestemmingen van het lichaam zijn toegestaan, namelijk begraven, cremeren, terbeschikkingstelling aan de wetenschap en (in uitzonderlijke gevallen) het zeemansgraf. De wet kent met andere woorden een gesloten stelsel van bestemmingen. Als gevolg daarvan zijn andere bestemmingen niet toegestaan. Ten behoeve van de nagedachtenis aan de overledene is in de Wlb niet alleen de crematie van het lichaam geregeld, maar ook de bestemming van de as die daarna resteert. Bij de keuze voor een bestemming zijn de (vermoedelijke) wensen van de overledene leidend, voor zoverre dat redelijkerijs kan worden gevergd. 4 Eenieder kan bij leven zijn wensen over de bestemming van zijn lichaam na overlijden (laten) vastleggen, zodat de nabestaanden weten hoe zij het beste invulling kunnen geven aan de bestemming van het lichaam na overlijden. Ook wordt voorzien in overheidszorg als onbekend is wie de nabestaanden zijn of niemand in een bestemming voorziet. In de Wlb zijn daarnaast de nodige bepalingen opgenomen ten behoeve van de opsporing van strafbare feiten, de bescherming van de volksgezondheid.
Deze overheidshandelingen kunnen de lichamelijke integriteit beperken waardoor in een wettelijke regeling wordt voorzien om ervoor te zorgen dat de beperkingen voorzienbaar zijn om zo de bijzondere bescherming, die toekomt aan de integriteit van het lichaam die doorwerkt na het overlijden (artikel 11 Grondwet), te waarborgen.5 Het doel van de schouw was en blijft dat een arts zo spoedig mogelijk het lichaam van de overledene schouwt om vast te stellen of er mogelijk sprake is van een niet-natuurlijke doodsoorzaak (zoals misdrijven en ongevallen) waarop verdere actie dient te worden ondernomen. Een antwoord op de vraag wat de aard van het overlijden is geweest, kan nabestaanden helpen bij de rouwverwerking. Verder is de schouw van belang voor het samenstellen van de statistiek over doodsoorzaken. Deze statistiek kan meer inzicht geven in de stand van de volksgezondheid. Ten slotte wordt beoogd te voorkomen dat door begraving of crematie aanwijzingen van een strafbaar feit verloren gaan. Wanneer de schouwarts overtuigd is van een natuurlijk overlijden, geeft deze een verklaring (de verklaring van overlijden) af waarmee verlof voor de bestemming van het lichaam bij de ambtenaar van de burgerlijke stand kan worden aangevraagd. De ambtenaar van de burgerlijke stand maakt vervolgens een akte van overlijden op in de burgerlijke stand.
Daarna wordt het overlijden geregistreerd in de Basisregistratie Personen. Zonder verlof van de ambtenaar van de burgerlijke stand kan niet worden overgegaan tot de bestemming. Wanneer de schouwarts niet overtuigd is van een natuurlijke dood of vaststelt dat sprake is van een niet-natuurlijke dood, deelt hij zijn bevindingen met de officier van justitie. Deze laatste kan vervolgens besluiten om een strafrechtelijk onderzoek te starten, als hij vermoedt dat het overlijden het gevolg is geweest van een strafbaar feit. In de praktijk wordt de schouwarts hierbij thans al vaak geholpen door de politie. Het lichaam van de overledene kan in geval van een strafrechtelijk onderzoek pas een Zie ook Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), ‘Sterfte’, te raadplegen via: https://www.cbs.nl/nlnl/visualisaties/dashboard-bevolking/bevolkingsgroei/overlijden. In 2022 waren er in Nederland 170.112 sterfgevallen en in 2023 169.363. 3 Wet van 7 maart 1991, houdende nieuwe bepalingen inzake de lijkbezorging (Wet op de lijkbezorging), Stb. 1991, 130-133 (laatst gewijzigd met ingang van 1 januari 2022, Stb. 2021, 408). 4 Zie artikel 18, eerste lid, tweede zin, Wlb. 5 Kamerstukken II 1978/79, 15463, nr. 2, p. 5. 2
5
Consultatieversie
bestemming krijgen nadat de officier van justitie heeft bepaald dat het lichaam geen strafrechtelijk belang meer dient en het lichaam heeft vrijgegeven met een veklaring van geen bezwaar. Gelet op de maatschappelijke en persoonlijke belangen bij een goede bestemming van het lichaam van overledenen, in de Wlb aangeduid als lijkbezorging, is het nodig dat de wetgeving die daarop betrekking heeft, meegaat met haar tijd. Die wetgeving is dan ook al diverse keren aangepast. De eerste wettelijke regeling van de bestemming van het lichaam van overledenen en de procedure van de schouw ─ die kortweg werd aangeduid als de Begraafwet ─ stamt uit 1869. 6 Die regeling voorzag in drie bestemmingen: begraven, terbeschikkingstelling aan de wetenschap en het zeemansgraf. Bij wetswijziging van 1955 7 werd daar cremeren aan toegevoegd en werd de naam van de wet gewijzigd in de Wet op de lijkbezorging, waarna in 1968 cremeren gelijk werd gesteld aan begraven. 8 Vervolgens is in 1991 de oude wet ingetrokken om middels een nieuwe wet tot een systematische herziening te komen. 9 In 2009 zijn in die nieuwe wet nog enkele wijzigingen doorgevoerd op het terrein van het begraven, cremeren en de schouw. 10 Inmiddels is de Wlb opnieuw aan een algehele modernisering toe.
De toenmalige Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft in haar brief van 17 januari 2019 aan de Tweede Kamer de voorbereiding van de modernisering van die wet aangekondigd. 11 Gelet op de omvang van de wijzigingen wordt bij dit wetsvoorstel voorgesteld de Wlb te vervangen door een geheel nieuwe wet, met een citeertitel die beter aansluit bij het huidige spraakgebruik: de Wet bestemming lichamen van overledenen. 2.2
Aanleiding voor het wetsvoorstel
De afgelopen jaren is er een aantal ontwikkelingen geweest die tezamen aanleiding vormen voor dit wetsvoorstel. De belangrijkste aanleiding is de belangstelling voor nieuwe bestemmingen voor het lichaam van overledenen naast de reeds toegestane bestemmingen, namelijk begraven, cremeren, de terbeschikkingstelling aan de wetenschap en het zeemansgraf. Een van de nieuwe bestemmingen is alkalische hydrolyse, ook wel bekend als ‘resomeren’. 12 Bij toepassing van het proces van alkalische hydrolyse lost het lichaam van een overledene op in een verwarmde vloeistof. Gesprekken tussen het Ministerie van BZK en een uitvaartonderneming over de mogelijkheden voor het introduceren van deze bestemming zijn in 2011 gestart. 13 In het debat hierover met de Tweede Kamer in 2014 is ook gesproken over twee andere bestemmingen, te weten humaan composteren en cryomeren. 14 Bij composteren wordt het lichaam gelegd in koolstofrijk materiaal, zoals houtsnippers, zaagsel en bladeren en verder blootgesteld aan stikstof, vocht en zuurstof. Dit leidt tot een microbiologische activiteit van bacteriën en schimmels en daarmee tot de afbraak van het lichaam. Het composteringsproces verloopt aanmerkelijk sneller wanneer de afbraakcondities (zoals percentage zuurstof, temperatuur en vocht gehalte) worden gemonitord en deze worden gecontroleerd in een afsluitbaar, roterend vat.
Bij cryomeren wordt het lichaam afgekoeld en daarna in vloeibare stikstof gelegd, waardoor het broos wordt en in poedervorm uiteenvalt. Het resulterende poeder wordt gevriesdroogd en door aerobe bacteriën verteerd tot compost. De toenmalige Minister van BZK heeft in januari 2019 aangegeven positief te staan tegenover nieuwe bestemmingen en achtte het nadat zij in verband daarmee diverse onderzoeken 15 had laten uitvoeren, wenselijk om de Gezondheidsraad advies te laten uitbrengen over de toelaatbaarheid van de diverse technieken om het lichaam van een overledene een bestemming te geven. 16 De Gezondheidsraad concludeerde na toetsing op veiligheid, waardigheid en duurzaamheid dat Wet van 10 april 1869, tot vaststelling van bepalingen betrekkelijk het begraven van lijken, de begraafplaatsen en de begrafenisregten, Stb. 1869, 65. 7 Wet van 7 juli 1955, houdende bepalingen met betrekking tot de verbranding, de balseming en de schouwing van lijken, Stb. 1955, 390. 8 Wet van 26 september 1968, houdende wijziging van de Wet op de lijkbezorging, Stb. 1968, 494. 9 Wet van 7 maart 1991, houdende nieuwe bepalingen inzake de lijkbezorging, Stb. 1991, 130-133. 10 Wet van 12 juni 2009, houdende wijziging van de Wet op de lijkbezorging, Stb. 2009, 320. 11 Kamerstukken II 2018/19, 30696, nr. 44.
12 In navolging van de Gezondheidsraad wordt deze methode in het wetsvoorstel aangeduid als alkalische hydrolyse, omdat dit de naam is van het proces dat gevolgd wordt voor de ontbinding van het lichaam. Resomeren is een geregistreerde merknaam. 13 Kamerstukken II 2014/15, 30696, nr. 42. 14 Kamerstukken II 2014/15, 30696, nr. 39. 15 Kamerstukken II 2015/16, 30696, nr. 40, Kamerstukken II 2015/16, 30696, nr. 41, Kamerstukken II 2016/17, 30696, nr. 42, Kamerstukken II 2017/18, 30696, nr. 43. 16 Kamerstukken II 2018/19, 30 696, nr. 44. 6
6
Consultatieversie
momenteel alleen alkalische hydrolyse toelaatbaar zou moeten zijn als nieuwe bestemming. 17 In de kabinetsreactie op dat advies is vervolgens een wettelijke regeling van alkalische hydrolyse aangekondigd. 18 Dit wordt nader toegelicht in paragraaf 3.1.1 van deze memorie van toelichting. Naast de belangstelling voor nieuwe bestemmingen, was er ook aandacht voor de modernisering van de Wlb als geheel. De toenmalige Minister van BZK heeft hiertoe eerst in 2017 aangekondigd knelpunten in de uitvoeringspraktijk te gaan onderzoeken. 19 Vervolgens heeft het Kamerlid Den Boer (D66) in 2018 de initiatiefnota “Naar een moderne Uitvaartwet” 20 ingediend, waarna de Tweede Kamer op 11 april 2019 een rondetafelgesprek met de uitvaartsector, betrokken organisaties en personen heeft gehouden. Op 28 mei 2019 vond een notaoverleg over de initiatiefnota plaats. 21 Naar aanleiding hiervan heeft de Tweede Kamer diverse moties aangenomen die verzoeken om meer ruimte te bieden aan nieuwe maatschappelijke behoeften. Zo verzoekt de motie-Belhaj/Middendorp 22 het kabinet om met een wetswijziging het mogelijk te maken om in bepaalde gevallen van het verbod op gelijktijdig begraven en cremeren in één kist te kunnen afwijken.
De motie-Belhaj/Özütok 23 verzoekt het kabinet te onderzoeken hoe mogelijk te maken dat personen binnen 24 uur na overlijden en op zon- en feestdagen kunnen worden begraven of gecremeerd. Ten slotte verzoekt de motie-Belhaj/Middendorp 24 te regelen dat de as zo snel als praktisch en op zorgvuldige wijze mogelijk is, bij voorkeur binnen een week na de crematie, kan worden opgehaald bij het crematorium. In zijn brief van 10 april 2020 heeft de toenmalige Minister van BZK de Tweede Kamer aangegeven op welke wijze hij deze onderdelen in de wet wil wijzigen (zie paragrafen 3.1.2, 3.1.3 en 3.1.4). 25 Ook de uitvaartsector heeft diverse suggesties gedaan om de Wlb te moderniseren, onder meer middels de zeven voorstellen van het samenwerkingsverband Uitvaartorganisaties Nederland van 20 april 2023. 26 De inbreng van de uitvaartsector en de doorwerking ervan in het wetsvoorstel wordt in deze memorie toegelicht (de zeven voorstellen zijn opgesomd in hoofdstuk 11 met per voorstel een verwijzing naar de relevante paragraaf). Een andere belangrijke aanleiding voor dit wetsvoorstel is gelegen in de wens om het onderzoek waarbij de aard van het overlijden en de identiteit van overledenen wordt vastgesteld te verbeteren en, waar dat nog niet was gebeurd, expliciet wettelijk te normeren.
De Taskforce lijkschouw en gerechtelijke sectie (hierna: Taskforce) heeft in 2017 op verzoek van de toenmalige Minister van Justitie en Veiligheid, mede namens de toenmalige Ministers van VWS en BZK, onderzoek gedaan naar de keten van lijkschouw en gerechtelijke sectie. Aanleiding daarvoor was het rapport “De lijkschouw en sectie beschouwd” van het Nederlands Forensisch Instituut (hierna: NFI) 27, waarin werd gesignaleerd dat de keten voorafgaand aan de beslissing van de officier van justitie tot het laten uitvoeren van een gerechtelijke sectie, niet goed functioneert en dat daardoor mogelijk strafbare feiten met dodelijk gevolg worden gemist. Het onderzoek van de Taskforce heeft geresulteerd in het rapport “De dood als startpunt” 28, waarin de Taskforce aanbevelingen heeft gedaan ter verbetering van de werking van de gehele keten. Dit wetsvoorstel kent diverse aanpassingen om deze keten beter te laten functioneren, waaronder uitbreiding van de rol en bevoegdheden van de gemeentelijk schouwarts, de officier van justitie, de burgemeester en de politie. Dit wordt nader toegelicht in paragraaf 3.2. Naar aanleiding van berichtgeving over onwenselijke praktijken bij een uitvaartondernemer 29 wordt in dit wetsvoorstel ook voorgesteld om de lichamelijke integriteit van overledenen bij de voorbereiding van de bestemming beter te waarborgen.
30 Het is gangbaar dat bij overledenen postmortale verzorging van het lichaam plaatsvindt ten behoeve van een goed afscheid van de 17 Gezondheidsraad, Toelaatbaarheid nieuwe vormen van lijkbezorging, bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 30696, nr. 49. 18 Kamerstukken II 2020/21, 30696, nr. 51. 19 Kamerstukken II 2016/17, 30696, nr. 42, zie ook Kamerstukken II 2018/19, 30696, nr. 44. 20 Initiatiefnota-Den Boer, “Naar een moderne Uitvaartwet”, Kamerstukken II 2018/19, 35077, nr. 2. 21 Kamerstukken II 2018/19, 35077, nr. 12. 22 Kamerstukken II 2018/19, 35077, nr. 5. 23 Kamerstukken II 2018/19, 35077, nr. 10. 24 Kamerstukken II 2018/19, 35077, nr. 11. 25 Kamerstukken II 2019/20, 30696, nr. 48. 26 Voor een overzicht van de zeven punten met verwijzingen binnen deze memorie van toelichting wordt verwezen naar hoofdstuk 11 over consultatie en overleg. 27 Bijlage 2 bij Kamerstukken II 2017/18, 34550-VI, nr. 29. 28 Taskforce lijkschouw en gerechtelijke sectie, “De dood als startpunt”, Bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 34775-VI, nr. 91. 29 Uitzending Undercover Nederland, 13 oktober 2019. 30 Kamerstukken II 2019/20, 30696, nr. 46.
7
Consultatieversie
overledene. Dit kan bijvoorbeeld bestaan uit het verrichten van invasieve handelingen, zoals het dichthechten van de mond ten behoeve van de opbaring of het verwijderen van medische hulpmiddelen. Aan deze postmortale zorg zijn in de Wlb thans geen eisen gesteld. Ter bescherming van de lichamelijke integriteit is het van belang om de toestemming als grondslag voor het verrichten van invasieve handelingen in het kader van de verzorging van de overledene, in de wet te verankeren en de informatiepositie van overledenen (bij leven) en nabestaanden daarover te verbeteren. Dit wordt nader toegelicht in paragraaf 3.3.5. Een andere aanleiding voor wetswijziging is de initiatiefnota van het Kamerlid Van Baarle (DENK) over eeuwigdurende grafrust 31 van 27 oktober 2021. De initiatiefnota stelt dat de groep mensen die behoefte heeft aan eeuwigdurende grafrust momenteel enorm groeit, terwijl het aanbod tekortschiet. De groeiende vraag is volgens het lid Van Baarle ontstaan doordat de islamitische gemeenschap groeit en Nederlandse moslims met een migratieachtergrond steeds vaker kiezen voor een begrafenis in Nederland in plaats van in het land van hun voorouders. De initiatiefnota verzoekt om de mogelijkheden te onderzoeken om meer ruimte voor eeuwigdurende grafrust te realiseren.
In reactie op de initiatiefnota 32 ziet het kabinet in het huidige artikel 28, eerste lid, Wlb voldoende mogelijkheden om eeuwigdurende grafrust, in de zin dat de grafrust eindeloos is en het graf niet geruimd wordt, te realiseren, namelijk middels particuliere grafrechten voor onbepaalde tijd en voor bepaalde tijd met recht op eindeloze verlenging (overgenomen in artikel 44, derde en vierde lid, van dit voorstel). Verder is in de kabinetsreactie een wetswijziging aangekondigd, zodat duidelijk is dat de rechten die toekomen aan kerkgenootschappen ook toekomen aan andere religieuze of levensbeschouwelijke instellingen. Zodoende wordt duidelijk dat bijvoorbeeld ook moskee-stichtingen en verenigingen recht hebben op een eigen begraafplaats of een gedeelte van de gemeentelijke begraafplaats. Voorliggend wetsvoorstel geeft invulling aan deze aankondiging. Dit wordt nader toegelicht in paragraaf 3.1.5. Daarnaast is de modernisering van het staatsnoodrecht aanleiding om in dit wetsvoorstel een regeling te introduceren met het oog op een goede, respectvolle bestemming van de overledene in noodsituaties (buitengewone omstandigheden). Een dergelijke regeling ontbreekt nu nog. Met de voorgestelde regeling wordt het mogelijk om onder buitengewone omstandigheden en na een vastgelegde procedure aanvullende of afwijkende regels te stellen ten opzichte van de voorgestelde regeling.
Dat kan bijvoorbeeld nodig zijn als bepaalde wettelijke voorschriften door de buitengewone omstandigheden niet meer uitvoerbaar zijn, bijvoorbeeld door buitengewoon veel sterfgevallen, uitval van nutsvoorzieningen en uitval van medewerkers die een rol hebben bij de bestemming of een combinatie daarvan. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar paragraaf 3.3.9 van het algemeen deel van de toelichting. Bovendien zijn vragen van Kamerleden aanleiding geweest om de Wlb aan te passen. Het gaat dan onder meer om de vraag van het lid Bergkamp over de grafrust van onbekende overledenen (paragraaf 3.3.4) en vragen inzake het ruimen van graven (paragraaf 3.3.8). Ook is gebleken dat de Wlb niet door iedereen als toegankelijk wordt ervaren. Het Kamerlid Den Boer heeft in haar initiatiefnota 33 gesignaleerd dat bepaalde aanduidingen door nabestaanden als grievend worden ervaren en ook vertegenwoordigers uit de uitvaartsector vinden de centrale begrippen uit de huidige wet, zoals ‘lijk’ en ‘lijkbezorging’ niet meer van deze tijd. Ook is het belangrijk dat de wet duidelijk is voor burgers, ondernemers en lokale overheden die een beroep willen doen op de wet of deze toepassen, zodat zij in voorkomende gevallen weten hoe zij moeten of kunnen handelen.
Daarom heeft de toenmalige Minister van BZK in de haar brief van januari 2019 34 aan de Tweede Kamer aangekondigd dat ouderwets en omslachtig taalgebruik wordt aangepast om de wet- en regelgeving eenvoudiger leesbaar te maken. In dit wetsvoorstel wordt het woord ‘lijk’ daarom vervangen door ‘het lichaam van de overledene’ en de term ‘lijkbezorging’ door ‘bestemming’. Ook wordt de ‘lijkschouw’ voortaan aangeduid als de ‘schouw’ en de ‘lijkschouwer’ als ‘schouwarts’. Verder zijn in dit wetsvoorstel diverse artikelen verduidelijkt en zijn een aantal relevante werkafspraken uit de praktijk gecodificeerd. In voorkomemde gevallen wordt dat hieronder toegelicht. Ten slotte is de modernisering van de Wlb aangegrepen om te bezien of het aangewezen is om bepalingen uit de Wlb aan te passen ten behoeve van inhoudelijke verduidelijking en betere aansluiting op andere wetgeving. Voor betere aansluiting op overige regelgeving is de regeling Kamerstukken II 2021/22, 35952, nr.2. Kamerstukken II 2021/22, 35952, nr.5. 33 Initiatiefnota- Den Boer, “Naar een moderne Uitvaartwet”, Kamerstukken II 2018/19, 35077, nr. 2. 34 Kamerstukken II 2018/19, 30696, nr. 44. 31 32
8
Consultatieversie
aangepast ten aanzien van de vestiging van begraafplaatsen, crematoria en hydrolysatoria (paragraaf 3.3.7), het toezicht (paragraaf 3.3.10) en de rechtsbescherming (paragraaf 3.3.11). De regeling is verduidelijkt ten aanzien van ontleding (paragraaf 3.3.12) en voorziening van gemeenten in de bestemming (paragraaf 3.3.6). Ten slotte is omwille van de duidelijkheid een regeling geïntroduceerd over lichaamsdelen (paragraaf 3.3.13). 2.3
Visie en uitgangspunten van het wetsvoorstel
Hoewel weinig zo onveranderlijk is als de dood, verandert wel de manier waarop we met de overledenen omgaan. Zo is er, zoals hiervoor is toegelicht, de behoefte om het lichaam van een overledene naast de reeds volgens de wet toelaatbare bestemmingen als begraven en cremeren ook een andere bestemming te kunnen geven, zoals alkalische hydrolyse. Ook de maatschappelijke en persoonlijke behoeften bij het afscheid van een overledene zijn de afgelopen decennia veranderd. Er is vandaag de dag meer behoefte aan een persoonlijk afscheid dat past bij het karakter van de overledene. Deze wijzigingen in behoeften hebben echter geen consequenties voor de vier fundamentele uitgangspunten waarvan de Wlb uitgaat. Die vier uitgangspunten worden dan ook in dit wetsvoorstel gehanteerd. 2.3.1
Limitatieve regeling bestemmingen voor alle overledenen
Het bestemmen van het lichaam van een overledene is een aangelegenheid die ons allen aangaat, omdat zij ons allen op enig moment treft. Dat hangt niet alleen samen met de eindigheid van het leven die ons en onze dierbaren raakt, maar ook met de gevolgen voor onze omgeving. Het bestemmen van het lichaam is dan ook niet alleen een persoonlijke aangelegenheid, maar ook een maatschappelijke aangelegenheid. Het is van belang dat een bestemming voor het lichaam van een overledene toelaatbaar is, met oog voor de menselijke waardigheid, duurzaamheid en veiligheid. Het beoordelen van de toelaatbaarheid vergt een zorgvuldig proces, waarbij de verschillende belangen goed kunnen worden afgewogen. Het wetgevingsproces en het primaat van de wetgever zijn hiervoor de passende waarborg. Hieruit volgt dat de bestemmingen voor het lichaam steeds wettelijk worden geregeld in een gesloten systeem, waarbij een nieuwe bestemming wetswijziging vergt. Het bestemmen van het lichaam veronderstelt ontbinding van het lichaam. Bestemming van het lichaam is het doel van de Wlb en dit wetsvoorstel. Er is daarbij onderscheid tussen een reguliere en een bijzondere bestemming voor het lichaam van de overledene. In de Wlb gelden begraven en cremeren als reguliere bestemmingen. Dit wetsvoorstel voegt daaraan alkalische hydrolyse toe.
Ontleding het belang van de volksgezondheid ten behoeve van wetenschappelijk onderzoek en wetenschappelijk onderwijs en het zeemansgraf blijven ook in dit wetsvoorstel bijzondere bestemmigen met afwijkende procedures, welke zijn beschreven in hoofdstuk 9 van dit voorstel. Omwille van de menselijke waardigheid is het van belang dat ieder lichaam een bestemming krijgt en dat het lichaam van een overledene niet aan zijn lot wordt overgelaten. Dit geldt ook voor lichaamsdelen, die met dit wetsvoorstel ter verduidelijking een eigen regeling krijgen, gebaseerd op de regeling voor het lichaam van overledene. De verantwoordelijkheid voor de bestemming van het lichaam van de overledene kan liggen bij een nabestaande of iemand anders die die rol op zich neemt, al dan niet in de rol van opdrachtgever van een uitvaartverzorger. Om te borgen dat het lichaam altijd een bestemming krijgt, is het aan de burgemeester om zorg te dragen voor de bestemming als niemand anders daar zorg voor draagt (zie voorgesteld artikel 29). Iedereen verdient immers een bestemming, ook bij onvermogen of zonder voorzieningen daartoe en daar dient de overheid garant voor te staan. Het samenwerkingsverband Uitvaartorganisaties Nederland signaleert dat wetswijzigingen in een langzamer tempo gaan dan innovaties op het gebied van de lijkbezorging.
De inzet van nieuwe vormen van lijkbezorging (‘bestemmingen’) wordt volgens dit samenwerkingsverband daardoor steeds onnodig vertraagd, ook al scoren deze nieuwe vormen goed op de eisen in het Toetsingskader van de Gezondheidsraad. Het samenwerkingsverband pleit er daarom voor om met behoud van zorgvuldigheid nieuwe goedgekeurde vormen van bestemmingen snel toe te kunnen staan. In dit wetsvoorstel wordt vastgehouden aan een uitputtende wettelijke regeling, zoals hierboven beschreven. Het toelaten van nieuwe bestemmingen vergt overigens niet automatisch een omvangrijke modernisering als die nu voorligt. Verder is met het beoordelingskader van de Gezondheidsraad nu goed zicht op welke criteria en welke informatie van belang zijn voor het beoordelen van de toelaatbaarheid van een nieuwe techniek. Derhalve kan de regering zich goed voorstellen dat de beoordeling van de toelaatbaarheid van nieuwe technieken, en de overweging van wetgeving daartoe, in het vervolg met meer snelheid gepaard kan gaan. 9
Consultatieversie
2.3.2
Bestemming volgens wens overledene
In de tweede plaats blijft het uitgangspunt dat de bestemming plaatsvindt volgens de wens of vermoedelijke wens van de overledene voor zoverre dat redelijkerwijs gevergd kan worden, zoals in paragraaf 2.1 is opgemerkt. Het blijft daarbij een eigen verantwoordelijkheid van eenieder om tijdig wensen over de bestemming van zijn lichaam na zijn overlijden vast te leggen en kenbaar te maken, zodat over deze wensen bij de nabestaanden geen misverstanden kunnen ontstaan. Het gaat dan om wensen inzake het soort bestemming, de plaats van de bestemming en het al dan niet gezamenlijk bestemmen. De keuzevrijheid over het eigen afscheid en de bestemming van het eigen lichaam ondersteunt dit uitgangspunt. Om het belang van dit tweede uitgangspunt goed tot uitdrukking te laten komen, zijn de betreffende artikelen aan het begin van het wetsvoorstel opgenomen (de voorgestelde artikelen 4 en 5). Diverse voorgestelde wijzigingen in dit wetsvoorstel dragen bij aan de verruiming van de keuzemogelijkheden, zoals de alkalische hydrolyse als nieuwe bestemming, de gezamenlijke bestemming en de vereenvoudiging van regels ten behoeve van het begraven binnen 24 uur. Paragraaf 3.1 gaat nader op deze wijzigingen in. Indien iemand de wensen over de bestemming niet of onvoldoende duidelijk heeft gemaakt, is het aan de nabestaanden om de vermoedelijke wens te construeren.
Ten slotte kan van de nabestaanden alleen worden verwacht dat zij invulling geven aan de wens of vermoedeljke wens voor zover dit redelijk is. Van de nabestaanden mag bijvoorbeeld niet worden verwacht dat zij zorgdragen voor een gewenste onwettige bestemming. Overwogen is om in dit wetsvoorstel te regelen dat een persoon bij leven een ander kan aanwijzen die de bestemming van het lichaam van de aanwijzende persoon na diens overlijden op zich neemt en dat deze aangewezen persoon voorrang heeft bij het verlof voor het bestemmen van de overledene. Gedachte hierbij was dat hiermee de wens van de overledene verder beschermd kon worden. Hiervan is echter afgezien. Ook in dit wetsvoorstel wordt het aan de nabestaanden overgelaten wie de bestemming van een overledene op zich neemt, omdat dit een private aangelegenheid is. Nabestaanden kunnen zelf het best beoordelen wie van hen in de periode na het overlijden het beste in staat is (of zijn) om in de bestemming van de overledene te voorzien volgens de wens of vermoedelijke wens van overledene. De persoon die ooit door overledene gevraagd is om de bestemming van de overledene op zich te nemen kan bovendien inmiddels zelf niet meer in leven zijn, niet goed meer bij machte zijn om dit op zich te nemen of dit inmidels niet meer willen. 2.3.3
Minimale regeling
Het derde uitgangspunt dat dit wetsvoorstel hanteert is dat niet meer wordt geregeld dan vanuit een oogpunt van de bescherming van de volksgezondheid en van de lichamelijke integriteit van de overledenen en gelet op het belang van het opsporen van strafbare feiten, noodzakelijk is. 35 Deze publieke belangen zijn in paragraaf 2.1 al kort beschreven.Door niet meer te regelen dan strikt nodig is, blijft er zoveel mogelijk ruimte voor invulling naar de eigen wensen van de overledene of als die onbekend zijn, naar zijn vermoedelijke wensen of de wensen van de nabestaanden. Ook moeten de wettelijke voorschriften de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging niet onnodig belemmeren. Het moet bovendien mogelijk blijven dat de nabestaanden de bestemming en het afscheid zelf ter hand kunnen nemen met inachtneming van de wetteljke voorschriften. De nabestaanden kunnen de bestemming en het afscheid ook overlaten aan een ander. Het is gangbaar dat een uitvaartverzorger wordt ingeschakeld voor de organisatie van het afscheid. In dat geval dient de vrijheid van ondernemerschap in acht te worden genomen. 36 Er is namelijk niet alleen een grote diversiteit aan wensen bij overledenen, maar ook in uitvaartverzorgers die daarin kunnen voorzien.
De redenen om een bepaalde uitvaartverzorger in te schakelen lopen uiteen, zoals de voorwaarden van een eventueel afgesloten uitvaartverzekering of ervaringen van familie en vrienden. 37 Er kunnen ook religieuze en levensbeschouwelijke wensen van belang zijn of de wens om de lokale gemeenschap een centrale rol te geven, zoals bij uitvaartverenigingen die gebaseerd zijn op nabuurschap. 38 Ten slotte zijn er ook mensen die geen behoefte hebben aan een ceremonie en bijvoorbeeld kiezen voor een (sobere) technische crematie. Het is wenselijk dat de wet zo veel mogelijk ruimte biedt aan deze diversiteit. 35 Dit sluit ook aan bij het algemene uitgangspunt dat alleen wordt besloten tot het tot stand brengen van een regeling indien de noodzaak daarvan is komen vast te staan. Zie ook aanwijzing 2.2 van de aanwijzingen voor de regelgeving. 36 Vastgelegd in artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. 37 Bijlage 990436 bij Kamerstukken II 2019/20, 30696, nr. 48 en bijlage 1122387 bij Kamerstukken II 2023/24, 30696, nr. 58. 38 De uitvaartverenigingen spreken van ‘noaberschap’.
10
Consultatieversie
Het samenwerkingsverband Uitvaartorganisaties Nederland pleit voor wettelijk verplichte aansluiting voor uitvaartondernemers bij een geschillencommissie en daarmee voor verbreding van de reikwijdte van de wet met consumentenbescherming. De tijdsdruk en moeilijke omstandigheden bij een overlijden rechtvaardigt volgens het samenwerkingsverband extra consumentenbescherming in de vorm van laagdrempelige geschillenbeslechting. Het samenwerkingsverband pleit ervoor dat ondernemers in de uitvaartbranche wettelijk verplicht worden zich aan te sluiten bij een door de overheid erkende geschilleninstantie. In dit wetsvoorstel is deze aanbeveling niet overgenomen. Door aansluiting bij een geschillencommissie voor te schrijven en aansluiting dus niet langer vrijwillig is, ontstaat het risico dat uitvaartondernemers zich wegens de verplichte aansluiting moeten gaan houden aan aanvullende vereisten naast de wettelijke voorschriften, die niet noodzakelijk zijn en die ten koste gaan van het vrije ondernemerschap en ook, afhankelijk van de inhoud van eventuele aanvullende voorschriften, ten koste kunnen gaan van de ruimte om het afscheid en de bestemming in te vullen volgens de (vermoedelijke) wens van de overledene of anders de nabestaanden. Er is bovendien niet gebleken dat de bestaande vrijwillige ombudsfunctie niet voldoende is.
Voor ondernemers die niet zijn aangesloten, geldt dat consumenten zich kunnen wenden tot de kantonrechter bij geschillen over de afgesproken dienstverlening/prijzen, of ander onrechtmatig handelen. De kantonrechter is ook laagdrempelig bedoeld (men kan daar terecht zonder advocaat), en is voor alle rechtzoekenden bindend. Er is verder een grote tevredenheid over de diensten van uitvaartondernemers. Uit twee peilingen, één uit 2020 en één uit 2023, blijkt dat men gemiddeld met dan 8 geeft voor een uitvaart. 39 Dat neemt niet weg dat incidenten zich altijd kunnen voordoen. Maar zelfs als er veel incidenten zouden zijn, is overheidsinterventie nog niet altijd gerechtvaardigd. Aan ingrijpen in de vrije markt worden op grond van het Europese vrij verkeer van diensten en de Dienstenrichtlijn zwaarwichtige eisen gesteld van noodzakelijkheid en proportionaliteit. De regering ziet alles afwegende onvoldoende aanleiding om aansluiting bij een geschillencommissie verplicht te stellen. 2.3.4
Overheidszorg
Een vierde uitgangspunt van dit wetsvoorstel is dat de gemeente zorgdraagt voor enkele waarborgen. 40 De overheidszorg bij het bestemmen van overledenen lijkt bij uitstek een taak die zo dicht mogelijk bij de bevolking moet worden belegd, namelijk bij de gemeente. Dit moet ook voorkomen dat een taak aan twee overheidslagen wordt toebedeeld. Dat laat onverlet dat in specifieke situaties die niet in de Wlb of dit wetsvoorstel zijn geregeld het passend kan zijn dat een andere overheidslaag een taak aan zich trekt. Zo kan er sprake zijn van een nationaal belang. In het geval van de nagedachtenis aan oorlogsslachtoffers wordt er een nationaal belang gezien en draagt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK) zorg voor de financiering van de grafrust om deze oorlogsslachtoffers te herdenken. Verder kan het in buitengewone situaties aangewezen zijn dat andere bestuurslagen taken en bevoegdheden aan zich trekken (zie ook paragraaf 3.3.9). Uitgangspunt is dat de overheidszorg wordt verleend door gemeenten. De gemeentelijke overheidszorg bestaat uit verschillende taken. Indien niemand zorg draagt voor een schouw, draagt de burgemeester daarvoor zorg. Als de identiteit van een overledene in geval van natuurlijk overlijden niet vaststaat, draagt de burgemeester daarnaast ook zorg voor het vaststellen van de identiteit van de overledene.
Verder draagt de burgemeester ook in dit wetsvoorstel zorg voor een bestemming als niemand anders daarin voorziet. Daarnaast blijft de taak van de gemeente behouden om te voorzien in een gemeentelijke begraafplaats. Hiermee wordt beoogd begraven als bestemming voor eenieder – ongeacht diens levensovertuiging – en op redelijke tijden mogelijk te maken. Als een gemeente bovendien eigenaar is van een binnen haar grenzen gevestigd crematorium, gelden de regels voor een gemeentelijke begraafplaats ook voor dat gemeentelijke crematorium. De uitgifte van graven op de gemeentelijke begraafplaats gebeurt op een kostendekkende wijze; de tarieven worden zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten.41 Verder geldt ter ondersteuning van een toegankelijk karakter van de gemeentelijke begraafplaatsen het recht van kerkgenootschappen om een deel van die begraafplaats in gebruik te nemen als zij geen gebruik maken van hun recht om een eigen begraafplaats te houden. In dit wetsvoorstel wordt verduidelijkt dat dit recht toekomt aan alle religieuze en levensbeschouwelijke instellingen (zie verder paragraaf 3.1.5). Bijlage bij Kamerstukken II, 2019/20, 30696, nr. 48 (bijlage 929955). Zie ook Kamerstukken II, 1970/71, 11256, nr. 2 en Kamerstukken II 1982/83, 11256, nr.
26 en Handelingen II, 7 december 1982 inzake de behandeling van het wetsontwerp Nieuwe bepalingen inzake de lijkbezorging (Wet op de lijkbezorging) (11256). 41 Bij gemeentelijke verordening op grond van artikel 229, eerste lid, onder a, in samenhang gelezen met artikel 229b, eerste lid, Gemeentewet. Zie HR 7 mei 1997, nr. 31 920, V N 1997, p. 194. 39 40
11
Consultatieversie
De gemeente beoordeelt ook de vestiging van begraafplaatsen, crematoria en hydrolysatoria. Dit wetsvoorstel brengt wijzigingen aan in het vestigingsproces van begraafplaatsen, crematoria en hydrolysatoria (zie verder paragraaf 3.3.7). Ook wijzigt dit wetsvoorstel het gemeentelijk toezicht op deze voorzieningen (zie verder paragraaf 3.3.10). Ten slotte behoudt de gemeente haar verordenende bevoegdheid, voor zoverre deze niet in strijd is met dit wetsvoorstel. Deze bevoegdheid volgt ook al uit artikel 127 van de Grondwet en artikel 120 van de Gemeentewet, maar is omwille van duidelijkheid voor de uitvoeringspraktijk in dit wetsvoorstel behouden. 3.
Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
Met dit wetsvoorstel wordt een groot aantal wijzigingen voorgesteld voor de bestemming van het lichaam van een overledene en de noodzakelijke procedures daarvoor. In dit hoofdstuk worden de wijzigingen op hoofdlijnen toegelicht. Eerst wordt ingegaan op de voorstellen die verband houden met de verruiming van de keuzemogelijkheden die overledenen en hun nabestaanden hebben bij de bestemming (paragraaf 3.1). Vervolgens wordt de verbetering van de mogelijkheden tot het vaststellen van de identiteit, de aard van overlijden en de doodsoorzaak van overledenen toegelicht (paragraaf 3.2). Ten slotte worden de overige wijzigingen die in dit wetsvoorstel worden voorgesteld, uiteengezet (paragraaf 3.3). 3.1
Verruiming van de keuzemogelijkheden bij bestemming
Dit wetsvoorstel verruimt de mogelijkheden voor de bestemming van het lichaam van een overledene. Het meest in het oog springend is de introductie van een nieuwe bestemming, alkalische hydrolyse. Daarnaast wordt het geven van een gezamenlijke bestemming en begraven binnen 24 uur mogelijk gemaakt. Ook worden meer mogelijkheden voor de as na crematie geïntroduceerd die ook worden voorgesteld voor de vaste stof na alkalische hydrolyse. Deze verruimde mogelijkheden worden hierna achtereenvolgens toegelicht. 3.1.1
Alkalische hydrolyse als nieuwe bestemming
Inleiding Zoals in paragraaf 2.1 is beschreven, bevat de Wlb een limitatieve opsomming van bestemmingen voor het lichaam van overledene, namelijk begraven, cremeren, bestemmen aan de wetenschap en (in uitzonderlijke gevallen) een zeemansgraf. Deze bestemmingen zijn overgenomen in dit wetsvoorstel. Er zijn de afgelopen jaren nieuwe technieken ontwikkeld voor het geven van een bestemming aan het lichaam van een overledene. Een van de nieuwe technische mogelijkheden is alkalische hydrolyse. Deze techniek is in de negentiende eeuw ontwikkeld; in eerste instantie om een bestemming te geven aan het stoffelijk overschot van overleden dieren. In de tweede helft van de twintigste eeuw is deze techniek doorontwikkeld voor toepassing op lichamen van overleden mensen en inmiddels wordt dit zo toegepast in de Verenigde Staten, Engeland en Canada. Bij toepassing van het proces van alkalische hydrolyse lost het lichaam van een overledene op in een vloeistof waaraan een basische stof, zoals kalium hydroxide, is toegevoegd. Verwarming van de vloeistof en toepassing van druk versnellen dit proces. Na afloop resteren botten, medische hulpmiddelen en gemiddeld 1.500 liter restvloeistof (hierna: effluent), waarin de rest van het lichaam is opgelost. Vanaf het moment dat dit proces volledig is doorlopen, is geen sprake meer van een lichaam van een overledene.
Er is in Nederland al enige jaren belangstelling voor alkalische hydrolyse als mogelijke nieuwe bestemming voor het lichaam van een overledene. In september 2014 informeerde de toenmalige Minister van BZK de Tweede Kamer over de gesprekken tussen het Ministerie van BZK en een uitvaartorganisatie met betrekking tot de mogelijkheden om in Nederland alkalische hydrolyse (destijds aangeduid als ‘resomeren’) aan te bieden. 42 Sindsdien heeft de Tweede Kamer bij diverse overleggen over de Wlb stilgestaan bij alkalische hydrolyse als nieuwe wijze van bestemming en de gevolgen daarvan. 43 Er zijn diverse onderzoeken verricht naar de gevolgen van alkalische
Kamerstukken II 2014/15, nds-tk-2014D34157. Het gaat om een algemeen overleg op 16 oktober 2014, een nota overleg op 27 mei 2019 en een algemeen overleg op 26 november 2019 (respectievelijk Kamerstukken II 2014/15, 30696, nr. 39, Kamerstukken II 2018/19, 35077, nr. 12; Kamerstukken II 2019/20, 30696, nr. 47). 42 43
12
Consultatieversie
hydrolyse. Zo heeft TNO in 2011 44 en 2014 45 onderzoek verricht naar de milieueffecten, waaruit blijkt dat de milieubelasting bij alkalische hydrolyse lager is dan bij begraven en cremeren. Verder heeft I&O research in 2017 het maatschappelijk draagvlak voor alkalische hydrolyse gemeten, waarin een kwart van de Nederlanders heeft aangegeven dat zij alkalische hydrolyse in overweging nemen als bestemming voor hun lichaam na overlijden. 46 Daarnaast heeft de TU Delft in 2018 een beoordelingskader gepresenteerd voor alternatieve bestemmingen. 47 Verder heeft TNO in 2018 een veiligheidsanalyse uitgevoerd naar alkalische hydrolyse. 48 De toenmalige Minister van BZK heeft, zoals eerder in paragraaf 2.2 is toegelicht, naar aanleiding van deze onderzoeken in januari 2019 aangegeven positief te staan tegenover nieuwe bestemmingen en achtte het van belang om voor de besluitvorming over de resultaten van de hiervoor genoemde onderzoeken aan de Gezondheidsraad advies te vragen over de wenselijkheid, aanvaarbaardbaarheid en toelaatbaarheid van nieuwe technieken om het lichaam van een overledene een bestemming te geven en daarbij alkalische hydrolyse te betrekken. 49 Advies van de Gezondheidsraad De Gezondheidsraad heeft in mei 2020 het hiervoor gevraagde advies uitgebracht 50.
Voor zijn advies heeft de Gezondheidsraad een toetsingskader ontwikkeld, gebaseerd op een analyse van principes en overwegingen in bestaande wet- en regelgeving, uitvaartpraktijken en bestudering van actuele ontwikkelingen en discussiepunten. 51 Het kader bestaat uit drie waarden, te weten veiligheid, waardigheid en duurzaamheid, die verder zijn geconcretiseerd in negen voorwaarden: Waarden Veiligheid
Voorwaarden Gegarandeerde technische veiligheid. Installaties moeten technisch deugdelijk zijn en geen risico opleveren voor de operateurs en anderen in de buurt van de installatie. Geen verspreiding van risicovolle agentia. Het proces van lichaamsafbraak mag niet gepaard gaan met het vrijkomen van agentia in concentraties die mens en milieu schaden.
Waardigheid
Gegarandeerde afbraak van het lichaam. De lichaamsafbraak moet effectief verlopen tot ten minste het skelet. Geen ongewilde vermenging van overblijfselen. Gedurende de lijkbezorging moeten residuen herleidbaar zijn tot één individu. Geen publieke waarneembaarheid van het afbraakproces. De lichaamsafbraak mag niet leiden tot geurhinder en mag niet zichtbaar zijn voor mensen in de omgeving. Gegarandeerde integriteit van het lichaam en zijn overblijfselen. Onderdelen van het lichaam van de overledene moeten worden beschermd tegen ontvreemding en ander oneigenlijk gebruik.
Duurzaamheid
Minder beslag op eindige grondstoffen. Bij de technische inrichting en uitvoering moeten minder eindige grondstoffen worden gebruikt dan bij begraven en cremeren. Minder schadelijke emissies. Bij de technische uitvoering moet de uitstoot van schadelijke stoffen lager zijn dan bij begraven en
44 TNO, Milieueffecten van verschillende uitvaarttechnieken (i.o. Yarden), 2011, te raadplegen via: http://www.uitvaart.nl/docs/20110812-DEF-Eindrapport-TNO-NED.pdf. Aan dit onderzoek is gerefereerd in Kamerstukken II 2015/16, 30696, nr. 40. 45 Bijlage 707770 bij Kamerstukken II 2015/16, 30696, nr. 41. 46 Bijlage 804693 bij Kamerstukken II 2016/17, 30696, nr. 42. 47 Bijlage 833119 bij Kamerstukken II 2017/18, 30696, nr. 43. 48 TNO, Veiligheidsanalyse Resomeren (i.o. Yarden), 2018, te raadplegen via: https://repository.tno.nl/islandora/object/uuid:46e667b0-f22e-417f-b254-cfc7dd8cf456. 49 Kamerstukken II 2018/19, 30696, nr. 44. 50 Gezondheidsraad, Toelaatbaarheid van nieuwe vormen van lijkbezorging, 2020 (hierna: Advies Gezondheidsraad (2020)). Bijlage 934174 bij Kamerstukken II 2019/20, 30696, nr. 49. 51 Advies Gezondheidsraad (2020), p. 10.
13
Consultatieversie
cremeren. Minder beslag op beschikbare ruimte. De lijkbezorging moet minder ruimte in beslag nemen dan begraven. Bij de toetsing aan dit kader mag de nieuwe techniek volgens de Gezondheidsraad niet slechter presteren dan de bestaande technieken van de huidige bestemmingen. De drie bovengenoemde waarden zijn cumulatief. Dit betekent bijvoorbeeld dat als een nieuwe techniek voldoet aan de waarden van veiligheid en waardigheid, maar op duurzaamheid vergeleken met bestaande bestemmingen slechter wordt beoordeeld, de Gezondheidsraad de nieuwe techniek in beginsel niet toelaatbaar acht. De Gezondheidsraad heeft in zijn advies twee mogelijke technieken aan het toetsingskader getoetst, namelijk alkalische hydrolyse en humaan composteren (versnelde afbraak lichaam middels microbiologische activiteit). Bij zijn toetsing heeft de Gezondheidsraad gebruik gemaakt van wetenschappelijk onderzoek uit het buitenland over deze twee mogelijke technieken. De Gezondheidsraad concludeert dat momenteel alleen alkalische hydrolyse toelaatbaar is als nieuwe techniek voor de bestemming van lichamen van overledenen. Naar het oordeel van de Gezondheidsraad voldoet alkalische hydrolyse aan de gestelde voorwaarden. Wel zullen bij eventuele toelating van de techniek de technische specificaties nog nader beoordeeld moeten worden.
Daarnaast heeft de Gezondheidsraad geadviseerd om de destijds gebruikelijke term “resomeren” te vervangen door de term “alkalische hydrolyse”, wat volgens het advies een meer techniekneutrale benaming is. Met betrekking tot humaan composteren concludeert de Gezondheidsraad dat vooralsnog onvoldoende informatie beschikbaar is om te beoordelen of deze techniek voldoet aan het beoordelingskader. Zoals ook in paragraaf 2.3 is beschreven, is ontbinding van het lichaam een van de fundamentele uitgangspunten van de huidige Wlb en ook van dit wetsvoorstel. Dat betekent dat de invoering van technieken voor invriezen en plastineren, waarbij het lichaam wordt geconserveerd door het aanbrengen van plastic, niet in aanmerking kunnen worden genomen. De Gezondheidsraad heeft deze technieken dan ook verder niet getoetst. Ook technieken die alleen nog als concept bestaan, zoals cryomeren (waarbij het lichaam wordt gevriesdroogd, verbrokkeld en afgebroken), zijn verder niet beoordeeld in het advies. Het advies van de Gezondheidsraad is in dit wetsvoorstel opgevolgd door toevoeging van alkalische hydrolyse aan de limitatieve opsomming van bestemmingen voor het lichaam van een overledene. 52 Daarmee beoogt de regering te voorzien in een maatschappelijke behoefte en ook tegemoet te komen aan de wensen van de Tweede Kamer om deze nieuwe bestemming wettelijk mogelijk te maken.