5. Memorie van toelichting consulatieversie Wblo.pdf

Zie ook in Kamerstukken II 2014/15, 30696, nr. 39, 40, 41, 43, 44 en bijbehorende bijllagen. Zie bijlage 1122385 bij Kamerstukken II 2023/24, 30696, nr. 58. 170 Dit komt naar voren in een Levenscyclusanalyse van de huidige en potentiële methoden van lijkbezorging, uitgevoerd door Hedgehog Company en in opdracht van DELA. 171 Kamerstukken II 2018/19, 35077, nr. 6 172 Kamerstukken II 2019/20, 30696, nr. 48. 168 169

62

Consultatieversie

overledene. 173 Daarbij is er tijdsdruk, omdat de bestemming in tien dagen moet zijn gerealiseerd en niet kan worden hersteld. Dat kan een mentale belasting opleveren voor de nabestaanden en daarmee het doen-vermogen raken bij de zorg voor een bestemming van het lichaam van de overledene. Dit kan voor nabestaanden een reden zijn om een uitvaartverzorger in te schakelen en dat is in de regel ook het geval, veelal naar tevredenheid. Een van de uitgangspunten van dit wetsvoorstel, net zoals bij de Wlb, is dat niet meer wordt geregeld dan noodzakelijk is vanuit het oogpunt van de bescherming van de volksgezondheid en van de lichamelijke integriteit van de overledenen en gelet op het belang van het opsporen van strafbare feiten. Dit moet ervoor zorgen dat er zo min mogelijk belemmeringen zijn om de bestemming van het lichaam van overledene volgens diens wens of vermoedelijke wens in te vullen. Ook moet dit ervoor zorgen dat de nabestaanden zelf de organisatie van de bestemming en het afscheid op zich kunnen blijven nemen (borgen van het doen-vermogen) en dus niet genoodzaakt zijn om een uitvaartverzorger in te schakelen. Het wetsvoorstel betekent de volgende veranderingen in de verplichtingen voor degenen die de bestemming op zich nemen: 174 •

• • •

Het vervallen van de 36-uurs termijn voor begraven zorgt ervoor dat nabestaanden voor het begraven van een dierbare binnen 24 uur te begraven geen verlof van de burgemeester meer nodig hebben (paragraaf 3.1.3). Hiermee vervalt een administratieve last voor de nabestaanden die willen voorzien in een begrafenis binnen 36 uur, nu zij hiervoor geen goedkeuring meer nodig hebben van de burgemeester (artikel 17, tweede lid, Wlb; naar verwachting leidt dit tot een verlaging van de regeldruk); De introductie van een verlof voor bestemming in plaats van een verlof voor begraving of crematie verlaagt de administratieve lasten indien blijkt dat een andere bestemming gewenst is, omdat dat geen nieuw verlof vergt; Indien de schouwend arts de identiteit van de overledene niet kan vaststellen en de identiteit later wel vast komt te staan, is het aan degenen die de zorg draagt voor overledene om een identificerend middel aan te brengen aan het lichaam van overledene. In het wetsvoorstel wordt verduidelijkt dat het lichaam van overledene slechts mag worden verplaatst, gekoeld, verzorgd of op enige andere wijze behandeld mag worden voor zover dit de schouw niet belemmert. Dit betreft geen administratieve last of nalevingseffect.

Het wetsvoorstel vergroot op onderdelen ook de mogelijkheden voor de nabestaanden: • Op verzoek van nabestaanden kan de as van twee of meer overledenen na crematie worden vermengd (paragraaf 3.1.4). Dit betreft geen administratieve last of nalevingseffect; • De termijn voor het meegeven van de asbus wordt ingekort van een maand naar twee weken (paragraaf 3.1.4). Dit betreft geen administratieve last of nalevingseffect; • Het wordt mogelijk om een asbus mee te nemen na crematie, volgend op de ruiming van een graf (paragraaf 3.1.4). Dit betreft geen administratieve last of nalevingseffect. Verder verduidelijkt dit wetsvoorstel dat indien iemand bij leven geen toestemming heeft gegeven voor invasieve postmortale handelingen, de nabestaanden hierin kunnen voorzien (paragraaf 3.3.5). Dit betreft weliswaar regeldruk, maar introduceert materieel geen nieuwe lasten, omdat het slechts een verduidelijking betreft.

Iemand kan in het testament wensen hebben opgenomen ten aanzien van de uitvaart, waardoor het raadzaam is om vóór de uitvaart te raadplegen of er een testament is en welke wensen daarin zijn opgenomen. Andere zaken die samenhangen met het overlijden kunnen na de uitvaart afgewikkeld worden, zoals het melden van overlijden bij de bank en verzekering en het opzeggen van lidmaatschappen en abonnementen. De cumulatie van de lasten rondom overlijden blijft daarmee enigszins beperkt. Zie ook de doenvermogentoets. 174 De volgende verplichtingen uit de Wlb voor degenen die zorg dragen voor de bestemming van overledene blijven met dit wetsvoorstel onveranderd in stand: (1) Het afgeven van de verklaring van overlijden bij de ambtenaar van de burgerlijke stand (bij de aangifte van overlijden); (2) Het verkrijgen van een verlof bij de burgerlijke stand voordat het lichaam van overledene een bestemming krijgt; (3) Degene die het lichaam van de overledene in een kist of ander omhulsel legt, stelt een document op waarop de gegevens van het identificerend middel worden overgenomen en een registratienummer wordt vermeld. Slechts het registratienummer wordt aangebracht op de kist of het omhulsel; (4) Begraving vindt plaats op een begraafplaats en crematie vindt plaats in een crematorium.

In navolging hiervan vindt alkalische hydrolyse plaats in een hydrolysatorium; (5) De 36-uurs termijn blijft in stand bij cremeren en alkalische hydrolyse, in tegenstelling tot begraven. Voor crematie en alkalische hydrolyse binnen 36 uur heeft men nog altijd verlof van de burgemeester nodig. 173

63

Consultatieversie

In de praktijk schakelen nabestaanden, om zichzelf in tijden van mentale belasting te ontzorgen, vaak een uitvaartverzorger in om de bestemming van de overledene en het afscheid te organiseren. Ook kan iemand die komt te overlijden de eigen wensen bespreken met een uitvaartverzorger. Voor dat gesprek zijn de nieuwe mogelijkheden die dit wetsvoorstel biedt van belang (paragraaf 6.1). 7.2

Houders van begraafplaatsen, crematoria en hydrolysatoria

Volgens het wetsvoorstel is begraven, cremeren en alkalische hydrolyse slechts toegestaan in of op respectievelijk een begraafplaats, crematorium of hydrolysatorium. De houders van begraafplaatsen en crematoria en toekomstig houders van hydrolysatoria kunnen gevolgen ondervinden van de nieuwe regels uit dit wetsvoorstel: Houder van een begraafplaats, crematorium en/of hydrolysatorium • Er zal vraag komen naar een gezamenlijke bestemming (paragraaf 3.1.2). De verwachting is dat die vraag niet groot zal zijn, gezien de eis dat de overledenen maximaal binnen tien dagen na elkaar overleden dienen te zijn. De houders kunnen op de vraag naar gezamenlijke bestemming inspelen door bijvoorbeeld bredere graven te realiseren of een ruimere oven aan te schaffen. De mogelijkheid tot gezamenlijke bestemming betreft geen recht en behelst dus ook geen verplichting. • De wijziging van de vestigingsprocedure heeft gevolgen voor nieuwe houders van crematoria en hydrolysatoria en houders die een bestaand crematorium of hydrolysatorium willen uitbreiden (meer regeldruk). Voor houders van begraafplaatsen blijft de procedure in principe gelijk. Die wijziging in de procedure is toegelicht in paragraaf 3.3.7. Dit wetsvoorstel bevat overgangsrecht dat tot doel heeft de vestiging van bestaande begraafplaatsen en crematoria te eerbiedigen.

Het nieuwe vestigingsstelsel dat de bestaande collegebesluiten, vergunning- en toestemmingsverlenging vervangt, heeft dus geen administratieve gevolgen voor houders die hun activiteiten ongwijzigd voortzetten. Houder van een crematorium • De bewaartermijn van vier weken voor de asbus afgeschaft. Dat betekent dat houders direct nadat de as geborgen is, de asbus kunnen meegeven aan de nabestaanden. Dit betekent een verlichting van de nalevingskosten voor crematoria, omdat zij de asbus minder lang hoeven te bewaren en dus lagere nalevingskosten hebben. Houder van een begraafplaats • Voor grootschalige ruimingen van graven is een meldplicht ingesteld. Wanneer een begraafplaats meer dan tien graven tegelijk gaat ruimen, moet de houder van de begraafplaats dit melden bij het college van burgemeester en wethouders. Het college kan desgewenst maatregelen voorschrijven voor deze ruiming en op deze ruiming toezien (zie ook paragraaf 3.3.8). Dit levert een administratieve lastenverhoging op voor de houders van de begraafplaats. • Houders van begraafplaatsen kunnen te maken krijgen met de vraag naar het voorzien in begraving binnen 24 uur. Voor gemeentelijke begraafplaatsen geldt de norm dat zij elke dag gelegenheid geven tot begraven. Bij een gemeentelijke verordening kan hiervan worden afgeweken en worden geregeld dat op zon- en feestdagen beperkt of niet begraven wordt.

Het betreft hier voor bijzondere begraafplaatsen geen verplichting. • Indien een overledene niet geidentificeerd kan worden, draagt de burgemeester zorg voor begraving. Voor de ongeidentificeerde overledene geldt een grafrust van minimaal 50 jaar. Indien de identiteit van de overledene alsnog wordt vastgesteld, doet de houder van de begraafplaats aan de nabestaanden, voor zoverre diens contactgegevens bekend zijn, schriftelijk melding van het voornemen om het graf te ruimen (die ruiming vindt op zijn vroegst plaats na een jaar van verzending vandie schriftelijke mededeling). Dit leidt tot hogere nalevingskosten. 7.3

Decentrale overheden

De overheidszorg wordt in navolging van de Wlb in dit wetsvoorstel belegd bij gemeenten (zie ook paragraaf 2.3.4). Gemeenten houden op grond van dit wetsvoorstel enkele taken en bevoegdheden ten behoeve van de identificatie van onbekende overledenen, de benoeming van gemeentelijk schouwartsen, het voorzien in een bestemming van onbekende overledenen en in de bestemming van overledenen die geen of onvermogende nabestaanden hebben en het voorzien in een gemeentelijke begraafplaats. Dit is een voortzetting van de taken die zij al in de huidige Wlb hebben en gaat dus niet om nieuwe verplichtingen. Dit wetsvoorstel brengt enige wijzigingen mee die gemeenten raken, waarbij onderscheid moet worden gemaakt naar de gemeentelijke 64

Consultatieversie

bestuursorganen burgemeester, college, gemeenteraad, ambtenaar van de burgelijke stand en ten slotte de rechtspersoon gemeente die deelneemt aan het maatschappelijk verkeer. 7.3.1 •

• • •

Met dit wetsvoorstel komt de 36-uurs termijn waarna men mag begraven te vervallen. Dat betekent dat de burgemeester geen andere termijn meer hoeft te stellen om begraven binnen 36 uur mogelijk te maken. Voor cremeren en alkalische hydrolyse blijft de 36-uurstermijn overigens in stand en moet de burgemeester desgewenst dus wel een andere termijn stellen (zie ook paragraaf 3.1.3). Dit leidt tot lagere regeldruk. Dit wetsvoorstel verlengt de grafrust voor de onbekende overledene met 40 jaar naar 50 jaar. Het is aan de burgemeester om hier zorg voor te dragen. De kosten die daaraan zijn verbonden, komen voor rekening van de gemeente (zie ook paragraaf 3.3.4). Dit wetsvoorstel verduidelijkt de kosten waarvoor de gemeente zorg moet dragen indien de gemeente de bestemming van een overledene op zich neemt. De gemeente kan deze kosten verhalen. Dit wetsvoorstel legt de zorg voor het vaststellen van de identeit van een onbekende overledene die aan een natuurlijke doodsoorzaak is overleden bij de burgemeester. De politie kan de burgemeester hierin ondersteunen door onder zijn verantwoordelijkheid onderzoeksbevoegdheden aan te wenden ter identificatie van de overledene (voorgesteld artikelen 16 en 17, paragraaf 3.2.5).

7.3.2 •

•

•

•

De burgemeester

Het college van burgemeester en wethouders

Voor grootschalige ruimingen van graven is een meldplicht ingesteld. Wanneer een begraafplaats meer dan tien graven tegelijk gaat ruimen, moet de houder van de begraafplaats dit melden bij het college van burgemeester en wethouders. Het college kan desgewenst maatregelen voorschrijven voor deze ruiming en op deze ruiming toezien (zie ook paragraaf 3.3.8). Het college is verantwoordelijk voor de benoeming van gemeentelijke schouwartsen. Dit wetsvoorstel brengt verandering in de uitvoering van de werkzaamheden van de gemeentelijk schouwarts. Om een goede schouw en daarmee de opsporing van strafbare feiten te bevorderen, krijgt hij de aanvullende bevoegdheid radiologisch en toxicologisch onderzoek te (laten) verrichten. o Daarnaast zullen afspraken moeten worden gemaakt met daartoe te selecteren ziekenhuizen en het NFI over het uitvoeren radiologisch en toxicologisch onderzoek waarvoor de gemeentelijk schouwarts opdracht geeft. In dit verband zullen tevens afspraken moeten worden gemaakt over de wijze van overdracht van informatie, het van de overledene afgenomen lichaamsmateriaal en het lichaam van de overledene tussen medisch specialisten die het toxicologisch of radiologisch onderzoek uitvoeren en de forensisch arts en vice versa.

Voorts zal moeten worden voorzien in praktische afspraken over het vervoer van het afgenomen lichaamsmateriaal naar het daartoe aangewezen laboratorium en het vervoer van het lichaam van de overledene naar het ziekenhuis ten behoeve van radiologisch onderzoek. Ook zullen afspraken moeten worden gemaakt met de laboratoria en afdelingen radiologie over de voorwaarden voor het bewaren en vernietigen van het afgenomen lichaamsmateriaal en de gemaakte scans. Dit wetsvoorstel verduidelijkt dat godsdienstige en levensbeschouwelijke instellingen recht hebben op een eigen begraafplaats (zie ook paragraaf 3.1.6) en dat dit recht niet is voorbehouden aan instellingen die de rechtsvorm Kerkgenootschap hebben aangenomen. Indien de godsdienstige of levensbeschouwelijke instelling geen eigenaar van de daarvoor benodigde grond is, draagt het college van burgemeester en wethouders desgevraagd zorg, dat de godsdienstige of levensbeschouwelijke instelling de grond, mede gelet op de staat op redelijke voorwaarden in eigendom kan verwerven. In overleg met de organisatie wordt bepaald wat die redelijke voorwaarden zijn. In het uiterst geval stellen gedeputeerde staten die vast (voorgesteld 56, tweede lid). Het zal van de financiële middelen van de instelling afhangen, tegen welke prijs zij de grond kunnen aankopen.

Het kan dus voorkomen dat er een verschil zit tussen de prijs waarvoor de gemeente de grond heeft aangeschaft en de prijs die de organisatie uiteindelijk voor de grond betaalt. Of die situatie zich voordoet en hoe groot dat prijsverschil is, zal van geval tot geval verschillen en is niet op voorhand te kwantificeren. De gemeente heeft na de uitgifte van de grond geen verdere (financiële) rol meer in de aanleg en exploitatie van de begraafplaats. Aangezien deze wetswijziging een verduidelijking en geen materiele wijziging beoogt, blijft deze wetswijziging bij hoofdstuk 10 over de financiële gevolgen buiten beschouwing. Zie ook paragrafen 8.2 en paragraaf 9.1. 65

Consultatieversie

7.3.3 •

• • •

Dit wetsvoorstel regelt dat op een gemeentelijke begraafplaats of crematorium iedere dag gelegenheid wordt gegeven tot respectievelijk begraven of cremeren. Bij gemeentelijke verordening kan hiervan worden afgeweken en worden bepaald dat geen of beperkte gelegenheid wordt geboden tot begraven op een zondag of algemeen erkende feestdag. Gemeenten kunnen als gevolg van de introductie van alkalische hydrolyse als nieuwe bestemming te maken krijgen met meer vergunningaanvragen, namelijk voor de vestiging van een hydrolisatorium, en is het nodig dat de gemeenteraad hiervoor de grond aanwijst. Dit wetsvoorstel verduidelijkt dat religieuze en levensbeschouwelijke instellingen die niet de vorm van kerkgenootschap hebben, op grond van dit wetsvoorstel ook aanspraak kunnen maken een eigen begraafplaats. De gemeenteraad wijst daarvoor de grond aan. Zie ook paragraaf 9.1

7.3.4 •

•

Ambtenaar van de burgerlijke stand

Dit wetsvoorstel maakt het mogelijk dat overledenen gezamenlijk bestemd worden en dat de officier van justitie dit kan verbieden. Dat betekent dat er een nieuwe situatie is waarin de ambtenaar van de burgerlijke stand het verlof tot bestemming niet kan afgeven (vgl. voorgesteld artikel 22, tweede en derde lid,3 en artikel 76 Wlb).

7.3.5 •

De gemeenteraad

Rechtspersoon gemeente

Dit wetsvoorstel regelt dat op een gemeentelijke begraafplaats of crematorium iedere dag gelegenheid wordt gegeven tot respectievelijk begraven of cremeren. Bij gemeentelijke verordening kan hiervan worden afgeweken en worden bepaald dat geen of beperkte gelegenheid wordt geboden tot begraven op een zondag of algemeen erkende feestdag (zie ook paragraaf 3.1.3). Het wetsvoorstel verduidelijkt op welke wijze een gemeentelijke begraafplaats, crematorium of hydrolysatorium juridisch vorm kan krijgen (voorgesteld artikel 37).

7.4

Provincies

Ook de provincie heeft in de Wlb enkele taken, zoals de bevoegdheid om tijdelijk een ontheffing te verlenen van de plicht van een gemeente om te voorzien in een begraafplaats en op het terrein van rechtsbescherming. Deze taken worden in dit wetsvoorstel voortgezet en is dus geen sprake van nieuwe verplichtingen. 7.5

Het openbaar ministerie en de politie

Enkele wijzigingen die zijn ingevoerd om de opsporing van strafbare feiten te bevorderen, hebben gevolgen voor de strafrechtketen. Toepassing van de nieuwe onderzoeksbevoegdheid voor de gemeentelijk schouwarts zal naar verwachting leiden tot extra werk voor de forensische opsporing omdat er naar verwachting meer indicaties zullen komen dat een overlijden mogelijk het gevolg is van een misdrijf. De voorlopige raming is 10%. In dit wetsvoorstel krijgt de politie ook enkele bevoegdheden toebedeeld in het kader van het overlijdensonderzoek (artikel 13a). De politie handelt hier onder gezag van de officier van justitie. Het gaat om bevoegdheden die kunnen worden ingezet ter vaststelling van de identiteit van de overledene en de doodsoorzaak in gevallen waarin sprake is van aanwijzingen voor een mogelijk niet-natuurlijk overlijden (zie het voorgestelde artikel 13a). Deze handelingen verdienen een betere wettelijke grondslag, ook om mogelijk te maken dat de toegang niet kan worden ontzegd aan politie, waardoor er geen uitvoeringsconsequenties uit voortvloeien. De politie en het OM zullen wel – in samenspraak met de beroepsgroep van forensisch artsen ─ via richtlijnen en protocollen ─ invulling moeten geven aan de bevoegdheden die hen op grond van dit wetsvoorstel worden toebedeeld.

In het wetsvoorstel is daarnaast geregeld dat de politie de burgemeester kan ondersteunen om de identiteit van een onbekende overledene vast te stellen in geval van een natuurlijk overlijden (voorgesteld artikel 16). Daartoe kan de burgemeester de politie de plaats waar de overledene zich bevindt laten doorzoeken en een onderzoek laten verrichten aan de kleding van de overledene en de voorwerpen die hij bij zich heeft. De verwachting is dat deze bevoegdheden zelden zullen worden uitgeoefend, omdat in de meeste gevallen waarin de identiteit onbekend is, ook twijfels 66

Consultatieversie

bestaan over de aard van het overlijden. Er zal dan een overlijdensonderzoek plaatsvinden (zie hierboven) waarbinnen ook zal worden getracht de identiteit van de overledene vast te stellen. De uitvoeringsconsequenties zijn dus ook in dit opzicht beperkt. Als met behulp van de onderzoeksbevoegdheden van voorgesteld artikel 16 de identiteit niet kan worden vastgesteld, draagt de burgemeester er op grond van voorgesteld artikel 17 zorg voor dat celmateriaal wordt afgenomen ten behoeve van DNA-onderzoek. Die politie kan die afname verrichten. De verwachting is ook niet dat de nieuwe strafbaarstellingen – opgenomen in de artikelen 87 tot en met 90 – zullen leiden tot substantiële uitvoeringsconsequenties. De verwachting is verder dat het afgeven voor een verkaring van geen bezwaar ten aanzien van lichaamsdelen niet zal leiden tot substantiële uitvoeringsconsequenties, net als het vervallen van de 36-uurs-termijn voor begraven (zie onder 7.1). 7.6 •

• •

•

Overige uitvoeringsconsequenties

Artsen die schouw verrichten. Indien de arts zich overtuigd had van een natuurlijk overlijden, gaf deze een verklaring van natuurlijk overlijden af en een formulier met de doodsoorzaak ten behoeve van de doodsoorzakenstatiastiek. Met dit wetsvoorstel brengt de arts ook een identificerend middel aan bij overledene en kan daarbij eventuele gezondheidsrisico’s vermelden (paragrafen 3.3.1 en 3.3.2). Dit leidt tot verhoging van de regeldruk. Kistenmakers. Kistenmakers zullen rekening met de modernisering van het Besluit op de lijkbezorging rekening moeten houden met nieuwe vereisten voor de afbreekbaarheid van de kist. De kist moet in 10 jaar kunnen afbreken en moet doorlaatbaar zijn. Religieuze instellingen. Dit wetsvoorstel verduidelijkt dat de rechten die toekomen aan Kerkgenootschappen ook toekomen aan instellingen met een religieuze of levensbeschouwelijke grondslag (zie ook paragraaf 3.1.6). Verder wordt verduidelijkt dat de toegang of ingang van een graf of grafkelder zich niet mag bevinden of worden aangelegd in een gebouw voor het belijden van godsdienst of levensovertuiging of in een ander gesloten gebouw, tenzij dat gebouw uitsluitend voor begraven bedoeld is. Zij die invasieve postmortale zorg verrichten.

Dit wetsvoorstel verduidelijkt dat degenen die invasieve postmortale zorg verrichten daarvoor eerst voorlichting geven over de aard van de postmortasle invasuieve handelingen en instemming moeten hebben van overledene of de nabestaanden (paragraaf 3.3.5).

8.

Toezicht en handhaving

In dit wetsvoorstel zijn, net als in de Wlb, verschillende vormen van toezicht en handhaving van toepassing, namelijk toezicht op grond van het strafrecht en het bestuursrecht en interbestuurlijk toezicht. Het is belangrijk voor de volksgezondheid, de lichamelijke integriteit van de overledene en het opsporen van strafbare feiten dat toezicht wordt gehouden op de naleving van de gestelde normen en dat er ook daadwerkelijk kan worden gehandhaafd bij overtreding van die normen. 8.1

Strafrechtelijke handhaving

In het kader van de totstandkoming van dit wetsvoorstel is gekeken of handhaving via het strafrecht nog steeds passend is. 175 Er is daarbij naar de volgende factoren gekeken: de feitelijke pakkans, de aard van de overtreding, de aard en zwaarte van de voorgenomen sanctie, het beoogd generaal/speciaal preventief effect, de financiële en organisatorische aspecten en internationaalrechtelijke en unierechtelijke verplichtingen die de keuze voor het sanctiestelsel bepalen. Dat heeft ertoe geleid dat de strafbepalingen uit de Wlb in dit wetsvoorstel zijn overgezet en waar nodig zijn aangevuld. Dit betekent dat handhaving via de strafrechtelijke weg het uitgangspunt blijft in dit wetsvoorstel. De strafbepalingen zijn in de artikelen 87 tot en met 89 van dit wetsvoorstel neergelegd. Overtreding van het gesloten stelsel van bestemmingen is een misdrijf (zie voorgesteld artikel 87 in samenhang met voorgesteld artikel 90, eerste lid). De overige overtredingen zijn overtredingen (voorgestelde artikelen 88 en 89 in samenhang met voorgesteld artikel 90, tweede lid). De nieuwe strafbaarstellingen zijn in paragraaf 3.3.10 en de toelichting op de artikelen 87 tot en met 90 toegelicht. 175

Gelet op Kamerstukken II 2018/2019, 29279 nr. 503.

67

Consultatieversie

8.2

Wijzigingen in verband met het toezicht op de schouw

Handhaving In paragraaf 3.2.6 is gemotiveerd dat de in dit wetsvoorstel opgenomen normen ten aanzien van de schouw overeenkomstig de systematiek van de Wkkgz uitsluitend bestuursrechtelijk zullen worden gehandhaafd. Kortheidshalve wordt voor een toelichting daarop verwezen naar die paragraaf. Uitoefening van het toezicht De IGJ wordt in dit wetsvoorstel belast met het toezicht op de naleving van de voorgestelde artikelen 7 en 14 alsmede van een aanwijzing als bedoeld in voorgesteld artikel 84. De IGJ zal gebruikmaken van een toetsingskader, dat is gebaseerd op het voorgestelde artikel 7 en de eerder genoemde veldnormen die daaraan invulling geven. De IGJ zal bij het uitvoeren van het toezicht aandacht vragen voor het opgestelde toetsingskader, zodat bekend is waar de aandacht van de IGJ naar uitgaat. De IGJ ziet er dus op toe dat de veldnormen gerespecteerd en gewaarborgd worden. Vanuit het oogpunt van handhaving is het van belang dat er in het veld breed draagvlak is voor de veldnormen en dat deze voldoende concreet zijn. De IGJ onderstreept het belang van concrete veldnormen. Het eerdergenoemde onderzoeksprogramma forensische geneeskunde van ZonMw biedt ruimte om doorontwikkeling van veldnormen te ondersteunen. Het toezicht door de IGJ zal een signalerende, maar ook een stimulerende functie hebben.

Signalerend toezicht vindt plaats naar aanleiding van meldingen die de IGJ over de schouw (of het nader onderzoek door de gemeentelijk schouwarts) ontvangt en die aanleiding geven tot onderzoek. Deze meldingen kunnen bijvoorbeeld afkomstig zijn van burgers, het OM, gemeenten, GGD’en of van andere schouwartsen. De kwaliteit van de schouw zal de IGJ beoordelen aan de hand van schouwverslagen. Hierbij kan de IGJ gesprekken voeren met betrokken personen en organisaties, zoals (vertegenwoordiging van) nabestaanden, betrokken/uitvoerend zorgverleners, zorgaanbieders (zoals ziekenhuizen, verpleeghuizen) en samenwerkingspartners rond de (gemeentelijke) lijkschouw, zoals de politie. De IGJ deelt haar bevindingen met de betrokken schouwarts en doet hem zo nodig aanbevelingen om de kwaliteit van de schouw te verbeteren. Indien de IGJ van oordeel is dat de kwaliteit van de schouw in het geding is, kan de IGJ namens de Minister van VWS een schriftelijke aanwijzing geven of een last onder bestuursdwang opleggen aan de behandelend arts of gemeentelijk schouwarts. Bestuursdwang zal pas worden toegepast als niet aan de aanwijzing wordt voldaan.

Of de IGJ direct een last of bestuursdwang oplegt of eerst nog een schriftelijke aanwijzing geeft, zal mede afhankelijk zijn van de ernst van de situatie, het vermogen van de betrokken schouwarts om zich te verbeteren en het vertrouwen dat de IGJ daarin heeft. In een schriftelijke aanwijzing wordt met redenen omkleed aangegeven op welke punten de schouw in het vervolg verbeterd moet worden, welke maatregelen daartoe getroffen moeten worden en binnen welke termijn. De maatregelen hebben tot doel te waarborgen dat de door de betreffende arts of gemeentelijk schouwarts uit te voeren toekomstige schouwingen, van goede kwaliteit en goed niveau zullen zijn en om verdere incidenten te voorkomen. Indien onderdelen van de veldnormen niet goed of niet tijdig worden uitgevoerd, kan de IGJ door middel van de schriftelijke aanwijzing aandringen op verbetering van de uitvoering van die onderdelen. In het kader van het toezicht op de naleving van een schriftelijke aanwijzing zal de IGJ periodiek bij de betreffende schouwarts het toezicht herhalen. Daarnaast heeft de IGJ de mogelijkheid om thematisch en risicogericht toezicht te houden. Hier gaat een stimulerende werking van uit. Dit toezicht kan worden uitgevoerd naar bepaalde aspecten van de schouw onder gemeentelijk schouwartsen en behandelend artsen.

Mogelijke onderwerpen van dergelijk thematisch onderzoek zijn de bekendheid met en toepassing van geldende veldnormen, bijscholing en intervisie of de beschikbaarheid van forensisch artsen. Door interviews af te nemen met verschillende schouwartsen in verschillende regio’s, dossiers in te zien en bijeenkomsten bij te wonen, kan de IGJ dergelijk thematisch onderzoek uitvoeren. De bevindingen die de IGJ op grond van dit onderzoek opdoet, rapporteert hij aan de gehele sector, waarbij zij als daarvoor aanleiding is, aanbevelingen kan doen over mogelijke kwaliteitsverbeteringen. Ook kan de IGJ in de jaargesprekken met ondertoezichtstaanden ingaan op de uitvoering van de lijkschouw. Op deze manier stimuleert de IGJ het veld om de kwaliteit van de schouw in den brede verder te verbeteren. 8.3

Overige bestuursrechtelijke handhaving door de gemeente

Dit wetsvoorstel kent het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid toe om toezichthouders aan te wijzen die kunnen voorzien in het toezicht op de artikelen waarbij 68

Consultatieversie

bestuursrechtelijke handhaving mogelijk is. De aangewezen toezichthouders beschikken over het instrumentarium omschreven in titel 5.2 van de Awb. Op die manier zijn die toezichthouders toegerust op hun taak. Op grond van artikel 125 Gemeentewet kan het gemeentebestuur een last onder bestuursdwang opleggen bij overtreding van alle regels waarvan de uitvoering aan het bestuur is opgedragen. Op grond van artikel 5:32 Awb kan in plaats van een last onder bestuursdwang ook een last onder dwangsom worden opgelegd. Deze bestuursrechtelijke handhaving kan worden toegepast als een begraafplaats, crematorium of hydrolysatorium zonder vergunning wordt gevestigd (voorgesteld artikel 40), niet wordt voldaan aan de voorwaarden verbonden aan opgraving (voorgesteld artikel 47), niet wordt voldaan aan de voorwaarden verbonden aan grootschalige ruimingen (voorgesteld artikel 49), de sluiting van een begraafplaats niet wordt geëerbiedigd (voorgesteld artikel 57), een bewaarplaats van asbussen of stofbussen bestaat zonder vergunning (voorgesteld artikel 66, vierde lid) of permanent as wordt verstrooid op een plaats zonder dat daarvoor een vergunning is verleend (voorgesteld artikel 69, vierde lid). Daarnaast kan de gemeenteraad op grond van artikel 149 Gemeentewet in aanvulling op dit wetsvoorstel regels stellen, voor zover deze regels daarmee niet in strijd komen.

Dat blijkt uit het voorgestelde artikel 96, dat de opvolger is van artikel 90 Wlb. Ook deze regels vallen onder de reikwijdte van artikel 125 Gemeentewet waardoor bestuursrechtelijke handhaving mogelijk is. Als de gemeenteraad in de algemene plaatselijke verordening vereisten heeft opgenomen die verbonden kunnen worden aan vergunningen of toestemming ten behoeve van de bestemming van het lichaam van overledene, zoals het in gebruik nemen van een begraafplaats of het vestigen van een crematorium of hydrolysatorium, kan het college dan ook een last onder bestuursdwang opleggen als niet wordt voldaan aan de vereisten die verbonden zijn aan de betreffende vergunning of toestemming. 8.4

Interbestuurlijk toezicht

De provincie is vanwege artikel 124, eerste lid, Gemeentewet interbestuurlijk toezichthouder voor wat betreft de indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing voor de medebewindstaken die op grond van dit wetsvoorstel bij gemeenten worden neergelegd. Het uitgangspunt is immers dat de naast hoger gelegen bestuurslaag toezicht uitoefent, tenzij de daarvoor benodigde kennis en expertise ontbreekt (nabijheidsprincipe). Het interbestuurlijk toezicht is overigens een laatste redmiddel; de andere handhavingsinstrumenten dienen uitgeput te zijn alvorens wordt overgegaan tot interbestuurlijk toezicht. De provincie voert geen systematisch toezicht uit op de uitvoering van de Wlb door de gemeente. Slechts bij signalen en meldingen treedt de provincie als toezichthouder op. Deze bevoegdheid van de provincie is niet vrijblijvend, de provincie zal met dergelijke meldingen aan de slag moeten en als daadwerkelijk sprake is van taakverwaarlozing (niet of niet naar behoren uitvoeren van een wettelijke taak) moet de provincie op grond van artikel 124 Gemeentewet in de plaats treden.

Voor uitvoering van dit wetsvoorstel is indeplaatsstelling denkbaar bij gebreken in de uitvoering van de taken op het gebied van benoeming van gemeentelijk schouwartsen (voorgesteld artikel 8), de termijnen voor het geven van een bestemming (voorgesteld artikelen 27 en 28), voorziening in de kosten van de bestemming van onbekende overledenen (voorgesteld artikel 31), het verlengen van de grafrusttermijn (voorgesteld artikel 49, vierde lid), het niet beschikken over een gemeentelijke begraafplaats (voorgesteld artikel 53) en het niet ter beschikking stellen van een eigen begraafplaats of een deel van de gemeentelijke begraafplaats aan een religieuze of levensbeschouwelijke organisatie (voorgesteld artikel 56 eerste en derde lid). Verder kan een besluit van de gemeente worden vernietigd of geschorst op grond van artikel 132, vierde lid van de Grondwet en artikel 268 Gemeentewet wegens strijd met het recht of het algemeen belang. 9.

Rechtsbescherming

9.1

Bestuursrechtelijke en strafrechtelijke rechtsbescherming

Besluitvorming door het gemeentebestuur Zoals in paragraaf 3.3.11 reeds is toegelicht staat tegen bijna alle besluiten die door het gemeentebestuur worden genomen op basis van de dit wetsvoorstel de reguliere rechtsbeschermingsprocedure open zoals staat beschreven in de artikelen 7:1 en 8:1 Awb. Dit brengt met zich dat tegen deze besluiten in bezwaar kan worden gegaan bij het orgaan dat het 69

Consultatieversie

besluit heeft genomen. De bezwaren moeten beoordeeld worden en worden voorzien van een beslissing op bezwaar. Dit betreft een nieuwe verplichting. Tegen de besluiten, genoemd in de voorgestelde artikelen 28 en 76, staat een bijzondere rechtsgang open, namelijk beroep binnen 24 uur bij de commissaris van de Koning waarna de commissaris van de Koning onmiddellijk beslist. Het eerste besluit waartegen deze bijzondere rechtsgang open staat is het besluit van de burgemeester om de termijn van 36 uur die afgewacht moet worden voordat crematie of hydrolyse toegestaan is te verkorten. Omdat tegen dit besluit op zeer korte termijn rechtsbescherming open moet staan, wordt voorgesteld de bestaande procedure te behouden. Wel wordt toegevoegd dat de burgemeester altijd zal beslissen de termijn te verkorten, tenzij het belang van opsporing of vervolging van een strafbaar feit zich hiertegen verzet, zodat de bevoegdheid van de burgemeester nader is ingekaderd. Het tweede besluit waartegen de bijzondere rechtsgang open staat is het besluit van de burgemeester om de termijn waarvoor het lichaam een bestemming moet hebben gekregen te verlengen. Ook voor dit besluit geldt dat op zeer korte termijn geoordeeld moet worden.

Ook deze bevoegdheid van de burgemeester is nader ingekaderd door de toevoeging dat bij de beslissing tot het verlengen de termijn de volksgezondheid en de openbare orde en goede zeden worden betrokken. Het derde besluit waartegen de bijzondere rechtsgang open staat is het schriftelijke verlof van de burgemeester voor ontleding. Ook in dit geval moet snel opgekomen kunnen worden tegen dit besluit, om aan de andere verplichtingen in de wet te kunnen voldoen. Besluiten in het kader van het toezicht op de schouw De aanwijzing die de IGJ kan opleggen bij het toezicht op de schouw, is een appellabel besluit. De overtreding van de aanwijzing is te handhaven met een last onder bestuursdwang of in plaats daarvan een last onder dwangsom (artikel 5:32 Awb). Tegen een schriftelijke aanwijzing of een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang staat overeenkomstig de regels van de Awb rechtsbescherming open volgens de reguliere rechtsgang in de Awb. Dit betekent dat bezwaar kan worden gemaakt bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen, dat tegen de beslissing op bezwaar beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank en dat tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Ook kan aan de rechtbank respectievelijk de Afdeling bestuursrechtspraak een voorlopige voorziening (schorsing van het besluit) worden gevraagd. Strafrechtelijke overtreding De rechtsbescherming tegen strafrechtelijke sancties loopt via het reguliere strafrecht, uiteraard met inachtneming van het Wetboek van Strafvordering. 9.2

Civielrechtelijke rechtsbescherming

Het BW is van toepassing op civielrechtelijke betrekkingen die uit dit wetsvoorstel voortvloeien, tenzij anders is bepaald. In een enkel geval biedt dit wetsvoorstel een aanvulling op een civielrechtelijke betrekking, namelijk de verplichte mededeling aan de rechthebbende van het graf over verstrijken van de termijn voor het verlengen van het grafrecht (voorgesteld artikel 44, vijfde lid), de informatie- en toestemmingsplicht als aanvulling op de overeenkomst tot het doen van invasieve postmortale handelingen (voorgesteld artikel 36), een minimale termijn voor het vestigen van grafrechten (voorgestelde artikelen 44, derde lid, en 50, eerste lid), het verplicht verzenden van een verklaring bij de verwaarlozing van onderhoud van het graf (voorgesteld artikel 46, eerste lid) en verplichte toestemming van de rechthebbende bij een voorgenomen opgraving of ruiming (voorgestelde artikelen 47, eerste lid, en 49, eerste lid). Daarnaast is bepaald dat geen natrekking plaatsvindt op hetgeen dat op het graf is geplaatst of het gebouw of werk waarin het graf zich bevindt, dan wel, indien is begraven in een grafkelder, op hetgeen daarin op daarop is geplaatst, gedurende de termijn dat het graf niet geruimd mag worden (voorgesteld artikel 51). 10.

Financiële gevolgen

Dit hoofdstuk brengt de financiële gevolgen in kaart van dit wetsvoorstel, zoals die thans zijn ingeschat, in lijn met hoofdstukken 7, 8 en 9. Een goede balans tussen de middelen (financiën en juridisch instrumentarium) voor medeoverheden alsmede uitvoeringsorganisaties en de taken waar zij voor staan, met meerjarige stabiliteit en helderheid over hun meerjarig financieel kader, is van belang. Om gaandeweg zicht en grip te houden op voortgang en effecten van deze wetswijziging wordt deze na 5 jaar geëvalueerd. Als in overleg tussen Rijk en gemeenten gezamenlijk wordt geconstateerd dat de (financiële) effecten bij gemeenten, politie en openbaar ministerie zich niet goed verhouden tot de eerder verwachten (financiële) effecten, wordt gekeken naar de oorzaken daarvan en worden, aansluitend bij die oorzaken, eventueel te nemen maatregelen 70

Consultatieversie

geïnventariseerd. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties komt in overleg met de ministers van Justitie en Veiligheid en van Volksgezondheid Welzijn en Sport op basis van hierboven genoemde evaluatie met een structureel voorstel hoe om te gaan met een financiële ontwikkeling als die afwijkt van het overeengekomen meerjarig financieel kader. Het kan hierbij gaan om voorstellen voor bijsturing of anderszins te treffen maatregelen en/of te komen met aanvullende structurele financiële middelen voor het dekken van eventueel ontstane tekorten. Indien wordt besloten maatregelen te treffen moet er daarbij rekening worden gehouden met alle effecten, zoals de effecten op uitvoerbaarheid, de effecten op de kwaliteit waarmee gemeenten invulling kunnen geven aan hun taken en effecten op de beheersbaarheid. De inwerkingtreding van het wetsvoorstel is voorzien op 1 januari 2026. De budgettaire consequentie voor JenV is bij inwerkingtreding een structurele reeks m.i.v. 2026 ad € 4,03 mln. Deze reeks wordt naar verwachting als volgt verdeeld: er wordt € 3,23 mln. overgeheveld naar de gemeenten (via algemene uitkering gemeentefonds); € 0,3 mln. naar Forensische opsporing en € 0,5 mln naar de IGJ. Houders van crematoria De bewaartermijn van vier weken voor de asbus wordt verkort naar twee weken.

Dat betekent dat houders twee weken nadat de as geborgen is, de asbus kunnen meegeven aan de nabestaanden. Dit betekent een verlichting van de nalevingskosten voor crematoria, omdat zij de asbus minder lang hoeven te bewaren. Daarmee kan worden bespaard op de ruimte die nodig is om asbussen te bewaren. De gemeenten • Uitbreiding bevoegdheden gemeentelijk schouwarts. De totale kosten worden geraamd op structureel ca. € 3,23 mln per jaar (dit bedrag is incl. de kosten voor het aanbrengen van het identificerend middel door de schouwarts), wat wordt overgeheveld naar de algemene uitkering van het gemeentefonds. Dit omvat zowel de kosten van de extra inzet van de gemeentelijk schouwarts als het opvolgende toxicologisch of radiologisch onderzoek en aanvullend labonderzoek. Op basis van gegevens van de GGD’en is op verzoek van het Ministerie van BZK een inschatting gemaakt van de verwachte omvang en kosten van postmortaal toxicologisch en radiologisch onderzoek op indicatie van de gemeentelijk schouwarts. Omdat moet worden uitgegaan van aannames en de nog beperkte ervaringen met postmortaal toxicologisch en radiologisch onderzoek, lijkt het verstandig het daadwerkelijk uitgevoerde aantal onderzoeken na vijf jaar te evalueren. De verwachting op basis van de ervaringen in de drie regio’s is dat bij ca.

30% van de schouwen aanvullend postmortaal toxicologisch onderzoek zal worden ingezet door de gemeentelijk schouwarts. Voor de extra postmortale onderzoeken zal in 25% van de gevallen aanvullend labonderzoek nodig zijn. In een onderzoeksrapport van NIVEL uit 2017 wordt het aantal schouwen door de gemeentelijk schouwarts per jaar op 10.000 geschat (exclusief euthanasie). Gelet op cijfers uit 10 GGD regio’s over 2019 lijkt dit aantal ruim 11.000 te zijn. Daarmee komt het landelijk aantal aanvullend postmortaal toxicologisch onderzoeken uit op ca. 3.300 per jaar. De behoefte aan postmortaal radiologisch onderzoek lijkt op basis van de eerste reacties uit de GGD-regio’s vooralsnog beperkter te zijn dan de behoefte aan postmortaal toxicologisch onderzoek. Op basis van voorlopige aannames wordt ervan uitgegaan dat in ca. 5% van de schouwen een radiologisch onderzoek zal plaatsvinden (ca. 600 onderzoeken per jaar). • Dit wetsvoorstel verlengt de grafrust voor de onbekende overledene met 40 jaar naar 50 jaar. De totale kosten hiervan worden geraamd op maximaal €64.000 per jaar. Het is aan de burgemeester om hier zorg voor te dragen. De kosten die daaraan zijn verbonden, komen voor rekening van de gemeente. Gemeenten kunnen ervoor kiezen om de onbekende overledenen op de eigen gemeentelijke begraafplaats te begraven.

Zij lopen voor dit graf dan grafrechten mis, wat aan te merken is als kosten. Er zijn naar schatting in totaal 300 onbekende overledenen begraven 176. De kosten hiervoor zullen per gemeente sterk uiteenlopen. De kosten voor 50 jaar grafrechten in gemeente Het Hogeland kosten bijvoorbeeld €3716 en in Utrecht €10.886. Aangenomen dat de grafrechten gemiddeld €8000 kosten over 50 jaar met 400 onbekende overledenen, zijn de kosten landelijk op jaarbasis €64.000. Per gemeente is dat op jaarbasis zo’n €188. Bij deze berekening is ervan uitgegaan dat de onbekende overledenen niet binnen 50 jaar worden geïdentificeerd. In de praktijk zal dit bedrag naar alle waarschijnlijkheid lager uitvallen, in de veronderstelling dat onbekende overledenen wel degelijk binnen 50 jaar kunnen zijn geïdentificeerd. Er zijn echter geen gegevens beschikbaar over de duur van identificatie van een onbekende overledene om hierover betrouwbare uitspraken te doen. De totale kosten hiervan worden voor een gemeente aangemerkt als verwaarloosbaar. 176

https://nos.nl/artikel/2362048-steeds-meer-onbekende-doden-krijgen-een-naam.

71

Consultatieversie

•

•

Met dit voorstel wordt de reguliere rechtsgang zoals staat beschreven in de artikelen 7:1 en 8:1 Awb opengesteld tegen besluiten van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders. Dit brengt met zich dat tegen deze besluiten in bezwaar kan worden gegaan bij het orgaan dat het besluit heeft genomen. De bezwaren moeten beoordeeld worden en worden voorzien van een beslissing op bezwaar. Dit betreft een nieuwe verplichting. Op basis van de afgelopen jaren, wordt voor de komende jaren verwacht dat er een gering aantal voorzieningen (begraafplaatsen, crematoria, hydrolysatoria) worden gevestigd (maximaal 5 op jaarbasis), gesloten of opgeheven. Voor zowel begraafplaatsen als crematoria geldt dat er op landelijk niveau sprake is van overcapaciteit. Het aantal rechtszaken over dergelijke besluiten is steeds gering geweest. Daarom wordt aangenomen dat de financiële gevolgen van de openstelling van deze rechtsgang op jaarbasis verwaarloosbaar zijn. Gemeenten kunnen als gevolg van de introductie van alkalische hydrolyse als nieuwe bestemming te maken krijgen met vergunningaanvragen voor vestiging van hydrolisatoria, en is het nodig dat de gemeenteraad hiervoor de grond aanwijst. De overige wijzigingen in het vestigingsstelsel, zoals zijn toegelicht in paragraaf 7.2, hebben geen gevolgen. Dit betreft een nieuwe verplichting.

Gelet op het beperkt aantal wettelijke voorschriften dievoortvloeien uit dit wetsvoorstel voor de vestiging van een hydrolisatorium, is de verwachting dat de kosten voor het beoordelen van de vergunning aanvraag relatief laag zullen zijn. Verder kunnen gemeenten de kosten voor deze vergunningen in rekening brengen. Daarom wordt aangenomen dat deze activiteit kostendekkend zal zijn.

Schouwend arts Het aanbrengen van het identificerend middel door de schouwarts vlak na de identificatie is een nieuwe handeling die uitgevoerd moet worden. De totale kosten voor de gemeentelijk schouwartsen worden geraamd op structureel € 300.000 per jaar (dit bedrag maakt onderdeel uit van de totale kosten uitbreiding bevoegdheden gemeentelijk schouwarts geraamd op structureel ca. € 3,23 mln per jaar), wat wordt overgeheveld naar voor de algemene uitkering van het gemeentefonds. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald aan welke nadere eisen het identificerend middel moet voldoen. Forensische opsporing Toepassing van de ruimere onderzoeksbevoegdheid voor de gemeentelijk schouwarts zal er naar verwachting toe leiden dat er meer potentiele misdrijven boven tafel komen. De kosten die voortvloeien uit de verwachte toename van forensisch onderzoek door de politie, het OM en het NFI worden geraamd op ongeveer € 300.000 per jaar. Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd Om de toezichtstaak ten aanzien van de schouw uit te kunnen voeren, schat de IGJ in 4 fte extra nodig te hebben. Inclusief ondersteunende kosten komt dit neer op ongeveer € 500.000 per jaar. 11.

Consultatie en overleg

Ten behoeve van de voorbereiding van het conceptwetsvoorstel heeft de afgelopen jaren overleg plaats gevonden met (vertegenwoordigers van) uitvoerende partijen die zorgdragen voor de schouw, identificatie, postmortale zorg en de bestemming. Startpunt daarvoor waren gesprekken in 2016 met vrijwel alle betrokken instellingen en brancheorganisaties om een beeld te verkrijgen in hoeverre de wettelijke bepalingen uit de Wlb nog actueel waren, parallel aan de onderzoeken naar nieuwe technieken om het lichaam van overledene te bestemmen. Zoals ook in paragraaf 2.2 aangegeven, waren deze gesprekken mede aanleiding voor de aankondiging in 2019 om de Wlb te moderniseren. Sindsdien heeft jaarlijks overleg plaats gevonden met partijen uit de uitvoeringspraktijk, waarbij gestreefd is om een zo goed mogelijke afspiegeling aan tafel te krijgen van betrokken partijen van een veelzijdige uitvaartsector, maar ook daarbuiten (VNG, politie, Openbaar Ministerie). Verder zijn er bij de voorbereiding van dit conceptwetsvoorstel uiteenlopende religieuze oraganisaties geraadpleegd, in het bijzonder in het kader van de eeuwigdurende grafrust. Deze Memorie gaat in op de inbreng van de uiteenlopende uitvoerende partijen, in het bijzonder op de zeven punten die het samenwerkingsverband “Uitvaartorganisaties Nederland” op 20 april 2023 heeft gepresenteerd.

Het gaat om de volgende zeven punten: 1) Maak invasieve handelingen aan een overleden lichaam voorbehouden handelingen (zie ook paragraaf 3.3.5) 2) Maak aansluiting bij een door de overheid erkende geschilleninstantie verplicht voor ondernemers in de uitvaartbranche (zie ook paragraaf 2.3) 3) Zorg dat de inzet van nieuwe vormen van lijkbezorging niet onnodig wordt vertraagd (zie ook paragraaf 2.3 en 3.1.1) 4) Maak het melden van medische risico’s na overlijden verplicht (zie ook paragraaf 3.3.2) 72

Consultatieversie

5) Maak het opzettelijk schade toebrengen aan het lichaam van een overledene strafbaar (zie ook paragraaf 3.3.5) 6) Behoud minimaal twee weken als bewaartermijn van de as (zie ook paragraaf 3.1.4) 7) Pas de vereisten rond de grondwaterstand aan voor natuurbegraafplaatsen (zie ook paragraaf 3.1.4). PM consultatie.

73

Consultatieversie

12.

Inwerkingtreding en overgangsrecht

12.1

Inwerkingtreding

Er wordt voorzien in gedifferentieerde inwerkingtreding, omdat een aantal onderdelen van dit wetsvoorstel een specifiek voorbereidingstraject kennen voor implementatie. Ten behoeve van de zorgvuldige invoering van de nieuwe regels over de schouw en het toezicht hierop, kan het wenselijk zijn dat deze bepalingen op een later moment in werking treden, als de uitvoeringspraktijk daar klaar voor is. 12.2

Overgangsrecht

Voor een aantal onderwerpen is overgangsrecht voorgesteld. Geregeld wordt dat de bestaande begraafplaatsen en crematoria worden geacht te beschikken over een vergunning als bedoeld in het voorgestelde artikel 40 en ook de grond wordt geacht te zijn aangewezen voor die voorziening (voorgesteld artikel 39). Zij hoeven dus geen nieuwe vestigingsprocedure te volgen. Daarnaast is overgangsrecht opgenomen met betrekking tot de invasieve postmortale zorg en de schouw. Met deze overgangsbepalingen wordt beoogd dat invasieve postmortale zorg en schouwingen die voor inwerkingtreding van deze wet zijn aangevangen en op het moment van inwerkingtreding nog niet zijn afgerond, moeten worden uitgevoerd aan de hand van de regels zoals die gesteld zijn in de Wlb. Het is noodzakelijk om deze bepalingen op te nemen, omdat het in dit geval niet wenselijk is om een handeling die al op basis van oude regels is gestart, aan de hand van nieuwe regels te beoordelen.

74

Consultatieversie

Artikelsgewijze toelichting Hoofdstuk 1. Algemene bepalingen § 1. Begrippen en reikwijdte Artikel 1 (Begripsbepalingen) Voorgesteld wordt om in artikel 1 de begrippen op te nemen die voor de toepassing van de nieuwe Wet bestemming lichamen van overledenen (Wblo) van belang zijn. De definitiebepaling wordt aangepast en uitgebreid ten opzichte van artikel 2, eerste lid, Wlb. Voorgesteld wordt om de aanduiding ‘lijkbezorging’ te laten vervallen. In plaats daarvan is in dit wetsvoorstel gekozen voor de term ‘bestemming van het lichaam van een overledene’ (voor een nadere toelichting wordt verwezen naar paragraaf 2.2 van het algemeen deel). Bestemming heeft in het normaal spraakgebruik een brede betekenis en om verwarring te voorkomen is in dit artikel een definitiebepaling opgenomen, waarin wordt verwezen naar artikel 3 waarin de toegelaten bestemmingen geregeld zijn (zie verder de toelichting op dat artikel). Een belangrijke wijziging in vergelijking met de Wlb is verder dat de definitie van ‘lijk’ is geschrapt, en voorgesteld wordt deze te vervangen voor de aanduiding ‘lichaam van een overledene’ (zie ook paragraaf 2.2 van het algemeen deel). De voorgestelde begripsbepaling voor ‘overledene’ is toegevoegd om te verduidelijken dat onder een overledene mede een doodgeborene wordt begrepen, net als in artikel 2, eerste lid, Wlb.

De definitie van ‘doodgeborene’ is ten opzichte van de Wlb inhoudelijk ongewijzigd, behalve dat wordt voorgesteld ‘menselijke vrucht’ voortaan aan te duiden als ‘kind’ (zie toelichting bij voorgesteld artikel 2). Ook is de in de definitie genoemde termijn van 24 weken ongewijzigd. Het afbreken van een zwangerschap is niet meer toegestaan als de levensvatbaarheidsgrens van de vrucht is bereikt. Dit volgt uit artikel 82a van het Wetboek van Strafrecht, dat stelt dat het strafbaar is een vrucht te doden die naar redelijkerwijs verwacht mag worden in staat is buiten het moederlichaam in leven te blijven. Dit moment ligt volgens de huidige stand van de medische wetenschap op 24 weken. Het gaat hierbij om de vrucht die, als de zwangerschap wordt uitgedragen, normaal gesproken gezond wordt geboren. Ook de richtlijn ‘Perinataal beleid bij extreme vroeggeboorte’ hanteert 24 weken als mogelijke behandelgrens om premature pasgeborenen actief bij de geboorte op te vangen. Bij de totstandkoming van de Wet afbreking zwangerschap is bovengenoemde levensvatbaarheidsgrens gekoppeld aan de ontwikkelingen in de medische technologie die worden ingezet om extreem vroeggeboren kinderen in leven te houden.

177 Aan artikel 1 is een definitie van ‘lichaamsdeel’ toegevoegd, die relevant is voor de toepassing van artikel 2, tweede en derde lid, over de verbrede toepassing van de wet op lichaamsdelen die buiten een begraafplaats zijn aangetroffen en door de officier van justitie zijn vrijgegeven en op personen van wie een lichaamsdeel bij leven wordt afgescheiden. Lichaamsdeel is ten behoeve van beide gevallen gedefinieerd als een deel van het menselijk lichaam, niet zijnde een separaat orgaan of een separaat weefsel. Dit brengt mee dat onder lichaamsdelen kan worden verstaan: hoofd, romp, armen, handen, vingers, benen, voeten en tenen of wat daar nog van over is, zoals botten. Organen of andere weefsels zijn op zichzelf geen lichaamsdelen, maar kunnen onderdeel zijn van een lichaamsdeel. Zie ook paragraaf 2.3.1 van het algemeen deze toelichting. In dit voorstel wordt ook een definitie van het ‘overlijdensonderzoek’ voorgesteld, namelijk het onderzoek door een gemeentelijk schouwarts en ambtenaren van politie in geval van aanwijzingen voor een mogelijk niet-natuurlijk overlijden. Dit onderzoek is gericht op het vaststellen van de aard van het overlijden (natuurlijk of niet-natuurlijk) en de identiteit van een overledene.

Ten behoeve hiervan krijgen ambtenaren van politie in het ten opzichte van de Wlb nieuwe artikel 13a een aantal bevoegdheden toebedeeld, die zij onder gezag van de officier van justitie mogen uitoefenen. En in artikel 14 worden nieuwe bevoegdheden aan de gemeentelijk schouwarts toebedeeld. Het overlijdensonderzoek wordt verricht in een zogenoemd “grijs gebied”. Een arts kan (nog) geen verklaring van natuurlijk overlijden afgeven, omdat niet kan worden uitgesloten dat het overlijden niet-natuurlijk is, maar er is ook (nog) geen sprake van een redelijk vermoeden van schuld aan een strafbaar feit, hetgeen het ingangsvereiste is voor de uitoefening van opsporingsbevoegdheden 177 Kamerbrief met kabinetsreactie evaluatie Wet afbreking zwangerschap (Wafz). Kamerstukken II 2022/23, 30 371, nr. 52.

75

Consultatieversie

uit het Wetboek van Strafvordering. Binnen dit grijze gebied is het noodzakelijk dat er een breder onderzoek plaatsvindt dan alleen een schouw (zie toelichting op de hierna volgende definitie), om te onderzoeken of mogelijk sprake is van een misdrijf. Dit bredere onderzoek wordt gedefinieerd als het overlijdensonderzoek. Het gaat om een onderzoek waarbinnen de gemeentelijk schouwarts en de politie (tactische recherche en forensische opsporing) samenwerken. De schouwarts verricht de schouw en zal in eerste instantie proberen de aard van het overlijden vast te stellen. Om de benodigde verklaring van overlijden in te kunnen vullen is het daarbij ook nodig om de identiteit van de overledene vast te stellen, zodat met de genoemde verklaring verlof voor de bestemming van het lichaam bij de ambtenaar van de burgerlijke stand kan worden aangevraagd. De politie krijgt bevoegdheden om de identiteit vast stellen en onderzoekt daarnaast of er aanwijzingen zijn voor een mogelijk niet-natuurlijk overlijden als gevolg van een strafbaar feit. Daartoe krijgt de politie enkele bevoegdheden in artikel 13a. Deze taken voert de politie op dit moment al uit op basis van een eigen Richtlijn overlijdensonderzoek. Dit wetsvoorstel voorziet in een deugdelijke wettelijke grondslag voor deze bevoegdheden van de politie.

De politie handelt bij het overlijdensonderzoek onder gezag van de officier van justitie. Ook dat is conform de huidige praktijk. Voorts worden enkele begrippen voor de uitvoering van alkalische hydrolyse voorgesteld, namelijk wat onder ’alkalische hydrolyse’ en ‘vaste stof’ dient te worden begrepen. Bij de vaste stof gaat het om de resten van het lichaam die na het proces overblijven, daaronder worden niet begrepen de medische hulpmiddelen die ook kunnen overblijven. Dat zijn immers geen lichaamsresten. Er is voor gekozen deze begrippen te regelen omdat, anders dan bij begraven en cremeren, de processen bij alkalische hydrolyse nog niet in het normaal spraakgebruik bekend zijn. Voor begraven is overigens wel uit artikel 48 Wlb overgenomen dat voor de toepassing van deze wet onder ‘begraafplaats’ ook een deel van een begraafplaats wordt bedoeld. Voor het overige zijn aanvullende wettelijke definities voor begraven en cremeren niet nodig. Tot slot is een definitie van ‘schouw’ voorgesteld. De schouw betreft het onderzoek aan het lichaam van de overledene, waarbij het lichaam alleen uitwendig wordt onderzocht maar niet wordt geopend, en welk onderzoek erop gericht is om vast te stellen of sprake is van een natuurlijk of niet-natuurlijk overlijden (zoals overlijden als direct of indirect gevolg van een misdrijf of ongeval).

Tot de uitwendige schouw wordt ook gerekend het met een naald of katheter afnemen van lichaamsvocht- of weefsel, of het binnendringen met een thermometer of een ander instrument, als dit ten dienste staat van de schouw. De schouw wordt verricht door de behandelend arts of een gemeentelijk schouwarts en is dus gericht op het vaststellen van de aard van het overlijden. De schouw kan ook in het kader van een overlijdensonderzoek plaatsvinden. Dat is het geval wanneer de schouw wordt verricht ingeval aanwijzingen bestaan voor een mogelijk niet-natuurlijk overlijden. Artikel 2 (Reikwijdte) Artikel 2, eerste lid Dit artikel komt overeen met artikel 2, tweede lid, Wlb. De formulering is in lijn gebracht met de wijziging van de van de Wet basisregistratie personen in verband met het opnemen van gegevens over kinderen die op het moment van geboorte niet meer in leven zijn of omtrent wie een Nederlandse akte is opgemaakt die vermeldt dat het kind op het ogenblik van de aangifte niet in leven is. 178 In plaats van ‘menselijke vrucht’, wordt voorgesteld om te spreken over ‘kind’. Met deze gewijzigde formulering is ten opzichte van de Wlb geen wijziging van de reikwijdte beoogd. Deze wet is in de in het eerste lid van dit artikel genoemde gevallen niet van toepassing.

Dit betekent dat er geen wettelijke verplichting bestaat om het lichaam van een kind dat na een zwangerschapsduur van minder dan 24 weken levenloos ter wereld is gekomen of binnen 24 uur na de geboorte is overleden te begraven, cremeren, alkalisch te hydrolyseren of een bijzondere bestemming te geven. Het is wel toegestaan om deze kinderen een bestemming te geven die wettelijk is geregeld (zie voorgesteld artikel 24). De regels voor de schouw en het in artikel 23 bedoelde verlof gelden evenmin voor deze kinderen. Sinds 3 februari 2019 kunnen ouders wel een verzoek doen om gegevens van het kind in de basisregistratie personen op te nemen (artikel 2.8a van de Wet basisregistratie personen).

178

Stb. 2019, 3.

76

Consultatieversie

Artikel 2, tweede lid Het tweede lid betreft een eerste uitbreiding van de reikwijdte van het wetsvoorstel ten opzichte van de Wlb, die geen regeling kent betreffende aangetroffen lichaamsdelen van een overledene. Het tweede lid bepaalt dat een lichaamsdeel dat buiten een begraafplaats is aangetroffen en door de officier van justitie is vrijgegeven in deze wet en de daarop berustende bepalingen gelijkgesteld wordt met een lichaam van een overledene. Voor een nadere toelichting op deze regeling, die gebaseerd is op de regeling voor het lichaam van een overledene, wordt verwezen naar paragraaf 3.3.13 van het algemeen deel van deze toelichting. De regeling is niet van toepassing op lichaamsdelen die op een begraafplaatsen zijn aangetroffen. Wanneer dat het geval is, is het aan de houder van de begraafplaats om hiervoor zorg te dragen en maatregelen te nemen om de eventuele grafrust te herstellen of anders na een ruiming de lichaamsdelen alsnog ter aarde te bestellen. Bij het vermoeden van een mogelijk misdrijf waarschuwt de houder van de begraafplaats de politie. De tweede zin van het tweede lid bepaalt welke artikelen of hoofdstukken niet van toepassing zijn op een lichaamsdeel als bedoeld in het tweede lid. De bepalingen die samenhangen met de schouw worden uitgezonderd als het gaat om aangetroffen lichaamsdelen.

Het ligt namelijk niet in de rede om de maatregelen betreffende het vaststellen van de aard van het overlijden, de doodsoorzaak en de identiteit van overledenen van toepassing te verklaren, omdat hier in beginsel sprake zal zijn van een niet-natuurlijk overlijden, met dien verstande dat een natuurlijk overlijden niet uitgesloten kan worden. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk dat iemand tijdens het zwemmen een hartstilstand krijgt en overlijdt, waarna het lichaam in het water kan desintegreren. Een natuurlijk overlijden wordt echter, zoals hiervoor vermeld, uitzonderlijk geacht. Bij de voorgestelde regeling is daarom het uitgangspunt dat aangetroffen lichaamsdelen in eerste instantie onder het gezag van de officier van justitie vallen. Het onderzoek van de officier van justitie is geregeld in het Wetboek van Strafvordering. Wanneer de lichaamsdelen geen strafrechtelijk belang (meer) dienen, geeft de officier van justitie de lichaamsdelen vrij middels een verklaring van geen bezwaar. Daarna wordt verder het wettelijk regime voor de bestemming van het lichaam van een overledene gevolgd. Dat betekent dat er een verlof nodig is en dat er een termijn is geregeld voor de bestemming. Indien de lichaamsdelen niet door de officier van justitie konden worden geïdentificeerd, bijvoorbeeld omdat er geen verdenking is, zijn de bepalingen die zien op de onbekende overledene van toepassing.