5. Memorie van toelichting consulatieversie Wblo.pdf

Aan de gemeente komt een discretionaire bevoegdheid toe om (een deel van) de kosten te verhalen. Het verhalen van de kosten voorkomt een beroep op het gemeenschapsgeld van die gemeente. Kamerstukken II 2022/23, 36200-VI, nr. 138. Kamerstukken II 2019/20, 30696, nr. 46, p. 2-3. 120 Kamerstukken II 2023/24, 30696, nr. 58, p. 2-3. 121 Rb. Den Haag 3 april 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:3786 op basis van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 welke uitgaat van cliënten, maar daarbij niet voorschrijft dat ze in de betreffende gemeente ingeschreven moeten staan. 118 119

38

Consultatieversie

Tegelijkertijd is het wenselijk dat de gemeente de omstandigheden van de nabestaanden betrekt bij haar afweging om de kosten te verhalen. Bijvoorbeeld in de situatie dat nabestaanden al jaren geleden het contact met overledene verbroken hebben en de nalatenschap hebben verworpen. Als er geen erfgenamen of andere partijen zijn die de afwikkeling van een nalatenschap op zich kunnen nemen, kan de gemeente de vermoedelijk onbeheerde nalatenschap melden bij het Rijksvastgoedbedrijf. Het Rijksvastgoedbedrijf onderzoekt dan of het de nalatenschap kan afwikkelen, met als doel om gelden en goederen uit onbeheerde nalatenschappen zoveel mogelijk ten gunste te laten komen van traceerbare erfgenamen en/of de gemeente op grond van het voorgestelde artikel 31. 3.3.7

Vestiging begraafplaatsen, crematoria en hydrolysatoria

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de regels voor de vestiging van gemeentelijke en bijzondere begraafplaatsen en crematoria tegen het licht te houden, om zo tot een passende rolverdeling te komen tussen het college en de gemeenteraad. De huidige procedures zijn met de verschillende wetswijzigingen – die elk blijk geven van een eigen tijdsbeeld – tot stand gekomen. Dat heeft geleid tot een stelsel waarin verschillen bestaan tussen de voorschriften voor het vestigen van gemeentelijke en bijzondere begraafplaatsen en crematoria. Voorgesteld wordt om de vestigingsprocedure voor voorzieningen gelijk te trekken en de aanwijsvereiste door de gemeenteraad van de plaats voor het vestigen van een begraafplaats uit te breiden naar crematoria en hydrolysatoria. Dit wetsvoorstel volgt ten aanzien van de vestiging van de voorzieningen de Wlb op een aantal punten. Het wetsvoorstel gaat bij de voorzieningen uit van rechtspersoonlijkheid, omdat ze onderdeel uitmaken van het maatschappelijk rechtsverkeer waarin onderling verplichtingen worden aangegaan. Dit wetsvoorstel maakt verder onderscheid tussen gemeentelijke voorzieningen (begraafplaatsen, crematoria en hydrolysatoria) en bijzondere voorzieningen 122. Het wetsvoorstel gaat in het geval van gemeentelijke voorzieningen uit van de rechtspersoon gemeente of van een rechtspersoon waaraan de gemeente deelneemt.

Op de rolverdeling tussen college en raad bij een gemeentelijke voorziening is de Gemeentewet van toepassing. Een bijzondere voorziening kan worden aangelegd en in stand gehouden door een natuurlijk persoon of een rechtspersoon, niet zijnde een publiekrechtelijke rechtspersoon. Net als bij de Wlb, vergt de vestiging van een bijzondere voorziening in dit wetsvoorstel een vergunning van het college 123. Dit is van belang om te beoordelen of de bijzondere voorziening voldoet aan de vereisten zodat indien dat niet het geval is het college de vergunning weer kan intrekken of de verguning kan weigeren. Uit de dualisering van het gemeentebestuur volgt dat de verguningverstrekking is belegd bij het college. Het wetsvoorstel wijkt op punten ook af van de Wlb. De Wlb stelt nu namelijk verschillende eisen bij de vergunningverlening voor bijzondere begraafplaatsen en crematoria. Het college kan de toestemming voor een bijzondere begraafplaats uitsluitend onthouden als de vestiging in strijd is met de wettelijke voorschriften, terwijl hem bij het verlenen van een vergunning voor de vestiging van een crematorium veel beoordelingsvrijheid toekomt op grond van artikel 53 Wlb. In artikel 53 Wlb zijn geen toetsingscriteria geregeld. Deze zijn wel ingevuld in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

124 In dit wetsvoorstel wordt de verguningverlening slechts geweigerd als niet aan de wettelijke voorschriften wordt voldaan. Dat past beter bij de rolverdeling tussen de gemeenteraad en het college als voorzien in het gedualiseerde stelsel dat volgens de Gemeentewet voorop staat. Het uitgangspunt is immers dat de gemeenteraad de kaders stelt en het college van burgemeester en wethouders binnen deze kaders concrete besluiten neemt. Een ander punt waarop dit wetsvoorstel afwijkt van de Wlb, is de rol van de gemeenteraad. De Wlb regelt dat de gemeenteraad de plaats van een bijzondere begraafplaats aanwijst. Met dit wetsvoorstel wijst de gemeenteraad de plaats aan voor alle voorzieningen. Zoals in paragraaf 2.3.1 reeds is beschreven, is het bestemmen van het lichaam van een overledene een aangelegenheid die ons allen aangaat. Daaruit volgt dat ook de plaats waar het lichaam een bestemming krijgt, ons allen aangaat. Daarbij onderschrijft de regering de opvatting van de Afdeling van de Raad van State bij de toepassing van artikel 53 Wlb, dat bij de vestiging van een een crematorium het doel en de strekking van de Wlb betrokken moeten worden, waarbij de zorg voor een verantwoorde behandeling, met eerbied voor de overledene en de nabestaanden, voorop staat. Tevens speelt Artikelen 24 en 51, eerste lid Wlb en voorgesteld artikel 37.

Artikelen 41, 53 en 55 Wlb en voorgesteld artikel 40. 124 ABRvS 26 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:ZF2789; ABRvS 30 december 1999, ECLI:NL:RVS:1999:AA4633. Laatst bevestigd in ABRvS 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2866. 122 123

39

Consultatieversie

volgens de Afdeling het openbaar belang om in een gepast begraven of cremeren te voorzien, waarbij het ook in het belang van de omgeving is dat begrafenissen en crematies naar behoren kunnen geschieden en dat de inrichting van de rustplaatsen daarmee in overeenstemming is. Een dergelijke beoordeling is echter niet alleen van belang bij de vestiging van crematoria, maar ook bij begraafplaatsen en hydrolysatoria. Verder past een dergelijke beoordeling beter bij de gemeenteraad, wanneer zij een plaats aanwijst voor een voorziening. Het aanwijzen van een plaats voor een voorziening heeft immers een algemeen verbindend karakter en vergt wegens de lokale belangenafweging, welke ook een levensbeschouwelijk en principieel karakter kan hebben, democratische legitimiteit. De rechten van levensbeschouwelijke instellingen zullen daarbij blijvend gerespecteerd worden (zie ook paragraaf 3.1.5). Het beleggen van deze bevoegdheid past ook bij de systematiek van de Omgevingswet, waarbij de ruimtelijke ordening een bevoegdheid is van de raad. Uit dit voorstel volgt ook de betrokkenheid van de raad bij de opheffing van een voorziening. Een derde punt waarop dit wetsvoorstel afwijkt van de Wlb, ziet op de betrokkenheid van belanghebbenden. Voor de vestiging van crematoria geldt in de Wlb een openbare kennisgevingsprocedure, terwijl dat bij de begraafplaatsen niet het geval is.

Volgens de regering is het bij de aanwijzing van de plaats van een voorziening, in het verlengde van de aanwijzingsbevoegdheid door de gemeenteraad, steeds van belang om belanghebbenden de gelegenheid te geven zich te laten horen. Daarom is bij het aanwijzen van de grond afdeling 3.4 van de Awb van toepassing. 3.3.8

Ruimen van graven

Het is van belang dat bij het bezoek aan de begraafplaats de nagedachtenis aan overledene niet wordt verstoord, doordat men wordt geconfronteerd met overblijfselen van overledenen, al dan niet na een ruiming. De stichting Alert en Zorgzaam heeft met regelmaat de aandacht gevestigd op het belang van piëteitsvol ruimen en aangedrongen op regelgeving. De initiatiefnota “Naar een moderne Uitvaartwet” van het lid Den Boer 125 doet ten aanzien van toezicht het voorstel dat het ruimen van graven bijvoorbeeld aangemeld kan worden zodat ruimingen steekproefsgewijs controleerbaar zijn. Tijdens het nota-overleg 126 van 11 juni 2019 over de initiatiefnota “Naar een moderne Uitvaartwet” en het Algemeen Overleg van 26 november 2019 127 is aangedrongen op regels voor het ruimen van graven. De Wlb voorzag immers sinds het amendement-Van Raak/Knops 128 in een delegatiebepaling om bij algemene maatregel van bestuur voortaan ook regels te stellen over het ruimen van graven, maar in plaats daarvan werd voorzien in zelfregulering 129 middels de handleiding opgraven en ruimen van de LOB, de VNG en de Branchevereniging Ondernemers Begraafplaatsbeheer (BVOB) en de modelverordening begraven. 130 Naar aanleiding van het nota-overleg is in 2020 131 en in 2023 132 onderzoek verricht naar het ruimen van graven.

Uit deze twee onderzoeken blijkt dat incidenten zeldzaam zijn en dat het huidige systeem van zelfregulering goed functioneert. Beide rapporten doen aanbevelingen om de uitvoeringspraktijk te verbeteren en doen geen aanbevelingen tot concrete regelgeving. Wel adviseert het rapport van 2023 om te onderzoeken welke rol de gemeente kan vervullen bij het houden van toezicht op ruimingen. Zelfregulering blijft het uitgangspunt om de kwaliteit van het ruimen te borgen. Op enkele punten acht het kabinet nadere regelgeving opportuun om enkele noodzakelijke randvoorwaarden bij de kwaliteit van ruimingen te borgen en de kans op incidenten te verkleinen. Ten eerste introduceert het wetsvoorstel een regeling voor gemeentelijk toezicht op grootschalige ruimingen van graven, zodat een gemeente daarop toezicht kan houden als zij daartoe aanleiding ziet. De inspectierol van het toenmalige ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) die hierop zag is afgeschaft bij de wetswijziging van 2009 133. Uit het onderzoek naar ruimen van graven van 31 maart 2020 komt naar voren dat enkele gemeenten van mening zijn dat de herinvoering van een inspectie de zorgvuldigheid bij grafruiming ten goede zou komen.

Gemeenten die volgens het onderzoek van 2020 geen meerwaarde zien in een landelijke inspectie hebben veelal vertrouwen in hun eigen medewerkers en ervaren een exterme inspectiedienst als een extra, Kamerstukken II, 2018/19, 35077, nr. 2. Kamerstukken II, 2018/19, 35077, nr. 12. 127 Kamerstukken II, 2019/20, 30696, nr. 47. 128 Kamerstukken II, 2007/08, 30696, nr. 23. 129 Zie Kamerstukken II, 2009/10, 30696, nr.32; Kamerstukken II, 30696, nr. 37. 130 Kamerstukken II, 2010/2011, 30696, nr. 35, in bijzonder bijbehorende bijlagen 91064 en 91065. 131 Bijlage 929954 bij Kamerstukken II 2019/20, 30696, nr. 48. 132 Bijlage 1122386 bij Kamerstukken II 2023/24, 30696, nr. 58. 133 Stb. 2009, 320; Kamerstukken II 2005/06, 30696, nr. 3. 125 126

40

Consultatieversie

onnodige schakel in een proces dat verder lokaal geregeld is. Uit het onderzoek van 2023 blijkt dat het wenselijk is – zo blijkt ook uit literatuur – dat er een vorm van controle of toezicht wordt uitgevoerd op de grafruiming, zowel vooraf als tijdens en na de werkzaamheden. Gelet op het publieke belang van zorgvuldige ruimingen is het wenselijk om in ieder geval bij grootschalige ruimingen de mogelijkheid te hebben om toezicht te kunnen houden bij zowel gemeentelijke begraafplaatsen als bijzondere begraafplaatsen. Omdat dit wetsvoorstel in navolging van de Wlb de publieke taken inzake het begraven steeds bij gemeenten belegt, ligt het in de rede om ook dit toezicht bij gemeenten te beleggen. Het is de verantwoordelijkheid van de gemeente om de onafhankelijkheid van dit toezicht te borgen. Dit wetsvoorstel introduceert een meldplicht aan het college van burgemeester en wethouders voor houders van een begraafplaats bij het ruimen van meer dan tien graven tegelijk. Het college kan voorwaarden verbinden aan deze ruiming (voorgesteld artikel 49, tweede lid), en toezien op de naleving van deze voorwaarden (voorgesteld artikel 83). Bij niet-naleving kan het college bestuursdwang toepassen of een dwangsom opleggen. Het is verder van belang de kans op blootstelling aan restanten van het lichaam te verkleinen.

De wijziging van het Besluit op de lijkbezorging moet daar op drie punten aan bijdragen. Ten eerste kan dit worden bereikt door precies te weten waar overledenen liggen begraven. De Wlb regelt daarvoor een register waarin nauwkeurig wordt bijgehouden waar overledenen begraven liggen, zodat traceerbaar is aan wie het lichaam heeft toebehoord. Dit geldt uiteraard ook ten aanzien van overledenen die boven elkaar zijn begraven. Er is nu echter geen verplichting om ook nauwkeurig te registeren waar een verzamelgraf zich bevindt. Begraafplaatshouders hebben daardoor niet altijd zicht op waar verzamelgraven zich bevinden. Dit kan ertoe leiden dat men bij onderhoudswerkzaamheden en ruimingen onverwachts stuit op een verzamelgraf. Het voorgestelde artikel 41 regelt de registers en kent een delegatiegrondslag. Bij de modernisering van het Besluit op de lijkbezorging zal worden geregeld dat ook verzamelgraven nauwkeurig worden geregistreerd, voor zoverre deze bekend zijn bij de begraafplaatshouder. Dit moet ervoor zorgen dat men bij onderhoudswerkzaamheden en ruimingen beter rekening kan houden met de aanwezigheid van het verzamelgraf en de kans kleiner wordt dat restanten van het lichaam blootgesteld kunnen worden. Daarnaast kan een goede deklaag of afsluiting de kans op blootstelling aan restanten van het lichaam verkleinen.

Artikel 5 van het Besluit op de lijkbezorging schrijft nu een deklaag voor bij gewone graven. Bij de modernisering van dit Besluit zal ook een deklaag of afsluiting worden voorgeschreven bij het verzamelgraf. Ten slotte kan goede vertering van het lichaam de kans op blootstelling aan restanten van het lichaam verkleinen. Voorgesteld artikel 52 biedt de grondslag voor nadere regels voor begraven, waaronder de afbreekbaarheid van de kist. De motie Belhaj en Özütok 134 verzoekt om in het Besluit op de lijkbezorging te verduidelijken dat een kist of ander omhulsel binnen tien jaar moet kunnen afbreken. In de Kamerbrief van 10 april 2020 135 is aangekondigd dat deze motie wordt uitgevoerd. De kist moet in 10 jaar kunnen afbreken en moet doorlaatbaar zijn. Dit moet vertering van het lichaam bevorderen en is minder belastend voor het milieu. Dit zal worden geregeld bij de modernisering van het Besluit op de lijkbezorging. 3.3.9

Staatsnoodrecht

De bestemming van overledenen in buitengewone omstandigheden Het staatsnoodrecht regelt de toekenning van wettelijke bevoegdheden aan het bestuur die alleen in nood- en crisissituaties (buitengewone omstandigheden) kunnen worden uitgeoefend. Recente gebeurtenissen, zoals de bestrijding van de covid-19-epidemie, hebben laten zien hoe belangrijk het is dat de overheid in tijden van nood kan terugvallen op het (staats)nood- en crisisrecht. Het geschreven (staats)nood- en crisisrecht biedt niet alleen houvast voor de overheid zodra zich omstandigheden voordoen waarin normale bevoegdheden en structuren niet langer toereikend zijn, het zorgt ook voor (rechts)zekerheid voor de burger. Doordat van tevoren is nagedacht over de te treffen noodmaatregelen hoeft in tijden van nood niet op alle vlakken geïmproviseerd te worden. Het staatsnoodrecht is echter op veel punten verouderd, 136 waardoor nog eens goed gekeken moet worden of het staatsnoodrecht nog wel goed aansluit bij de huidige en toekomstige dreigingen. In eerdere brieven heeft het kabinet daarom aangegeven dat het stelsel van (staats)nood- en crisisrecht toe is aan modernisering. 137 Naar aanleiding van de modernisering van het staatsnoodrecht en in het kader van de modernisering van de Wlb is bezien op welke onderdelen het staatsnoodrecht met dit wetsvoorstel kan worden geactualiseerd en versterkt.

Kamerstukken II, 2018/19, 35077, nr. 6. Kamerstukken II, 2019/20, 30696, nr. 48. 136 Raad van State ‘Van noodwet tot crisisrecht’, 2021, p.3, bijlage bij Kamerstuk II 2021/22, 29668, nr. 65. 137 Kamerstukken II 2017/18, 29668, nr. 48, Kamerstukken II 2021/22, 29668, nr. 69 en Kamerstukken II 2023/24, 29668, nr. 70. 134 135

41

Consultatieversie

Buitengewone omstandigheden kunnen ertoe leiden dat het bestemmen van het lichaam van een overledene niet langer zonder meer volgens de reguliere wettelijke voorschriften kan verlopen. Dat is bijvoorbeeld gebleken tijdens de coronacrisis toen door de vele overlijdens de maximale termijn voor begraven en cremeren lokaal niet altijd meer haalbaar bleek, ondanks de robuustheid van de uitvaartsector. Naast infectieziekten kunnen zich andere buitengewone omstandigheden voordoen, zoals bijvoorbeeld een uitzonderlijke overstroming, internationale spanning of grootschalige rampen. Buitengewone omstandigheden kunnen ertoe leiden dat nutsvoorzieningen, medewerkers, infrastructuur, leveranciers en communicatiemiddelen deels of geheel uitvallen. En dat kan er weer toe leiden dat het bestemmen van overledenen – een proces met meerdere schakels – ontwricht raakt. Bij die schakels moet worden gedacht aan identificatie, schouw, verklaring van overlijden, verlof, bewaring, vervoer, verzorging, afscheid en het bestemmen van het lichaam 138. De buitengewone omstandigheden en daarmee de benodigde maatregelen om te voorzien in een goede, respectvolle bestemming kunnen per buitengewone omstandigheid verschillen en zijn niet vooraf voorspelbaar.

De noodmaatregelen kunnen erop zijn gericht dat de wettelijke voorschriften nog zoveel mogelijk worden nageleefd, bijvoorbeeld door alleen de wettelijke termijn voor het bestemmen van het lichaam te verruimen. Het is ook mogelijk dat de noodsituatie ertoe leidt dat de wettelijke voorschriften tijdelijk onuitvoerbaar zijn. Te denken valt aan uitzonderlijk veel overledenen en de situatie dat de benodigde mensen niet inzetbaar zijn ten behoeve van het bestemmen van de overledene volgens de reguliere wettelijke voorschriften, doordat hun inzet elders prioriteit heeft (bijvoorbeeld het redden van overlevenden) of doordat zij zelf uitgevallen zijn (bijvoorbeeld door ziekte of overlijden). In dat soort buitengewone omstandigheden kan het wenselijk zijn om tijdelijke voorzieningen te kunnen treffen waarbij van de gebruikelijke procedurele voorschriften wordt afgeweken, zoals bijvoorbeeld een tijdelijke verplichting tot begraven van overledenen, totdat de situatie weer normaliseert. De overledene kan dan later worden geïdentificeerd. Buitengewone maatregelen kunnen onderdeel zijn van crisisplannen, maar ook bestaan uit buitengewone regels en bevoegdheden. Voor specifieke noodsituaties voorziet het staatsnoodrecht reeds in buitengewone bevoegdheden. Zo voorziet art.

26 Oorlogswet in buitengewone omstandigheden in de bevoegdheid voor het militair gezag om van de wettelijke bepalingen omtrent het vervoer en de bezorging van lichamen van overledenen af te wijken, dan wel deze bij verordening voor zolang dat nodig is buiten werking te stellen en zelf ter zake een tijdelijke regeling te geven. Ook artikel 46 (tweede lid, onderdeel f) Kernenergiewet voorziet in het geval van een ongeval waarbij straling vrijkomt of dreigt te komen in de mogelijkheid om regels te stellen of maatregelen te treffen met betrekking tot het begraven, verbranden, bewaren, behandelen of vervoeren van lijken van personen, die mogelijk radioactief besmet zijn. Het staatsnoodrecht voorziet momenteel echter niet in maatregelen die in andere buitengewone omstandigheden zijn gericht op een passende bestemming van lichamen van overledenen. Hoewel een noodverordening op grond van artikel 176 van de Gemeentewet op zichzelf de mogelijkheid biedt om af te wijken van formele wetgeving, waaronder de Wlb, is dat volgens de regering niet altijd de meest wenselijke weg. Sommige regels of afwijkingen kunnen speciale expertise en landelijke besluitvorming vragen. Bovendien mag bij noodverordening niet worden afgeweken van de Grondwet. Regels die de lichamelijke integriteit beperken, ook van overledenen, moeten bij of krachtens formele wet gesteld worden (artikel 11 Grondwet).

Het is daarom van belang dat dit wetsvoorstel als formele wet bepaalt welke regels wel of niet gesteld mogen worden en van welke regels mag worden afgeweken voor lichamen van overledenen onder buitengewone omstandigheden. Dit wetsvoorstel introduceert daarom een regeling om in buitengewone omstandigheden maatregelen te kunnen treffen om te kunnen voorzien in een zo goed en respectvol mogelijke bestemming van het lichaam van de overledene. Dit doet ook recht aan het maatschappelijk belang van een zo waardig mogelijk afscheid van de overledene, ook in buitengewone omstandigheden. Inhoud van het wetsvoorstel Dit wetsvoorstel regelt allereerst de procedure om bij buitengewone omstandigheden tot noodmaatregelen te kunnen komen. Omdat het kan gaan om fundamentele regels die deze wet 138 Het onderzoeksrapport crisisbestendigheid sector uitvaart uit 2021 bevat een nadere beschrijving van de processen in de uitvaartsector, kwetsbaarheden en dreigingsscenario’s daarbij. Dit rapport concludeert dat de uitvaartsector in algemene zin redelijk robuust lijkt en het mogelijk blijkt om (ondanks de nodige uitdagingen) om te kunnen gaan met een fors extra aantal overledenen (pieksterfte of oversterfte over een langere periode) zonder dat de essentiële processen stilvallen. Zie ook https://kennisopenbaarbestuur.nl/rapporten-publicaties/onderzoek-crisisbestendigheid-sector-uitvaart/.

De Tweede Kamer is geïnformeerd over dit rapport middels Kamerstukken II, 2020/21, 30 696, nr. 52.

42

Consultatieversie

kunnen aanvullen, of in bepaalde gevallen zelfs daarvan afwijken, is volgens de regering een voorziening in het staatsnoodrecht op zijn plaats. Het gaat dan om bevoegdheden die in werking gesteld moeten worden en die gereserveerd blijven voor buitengewone omstandigheden. De Coördinatiewet uitzonderingstoestanden (hierna: Cwu) wordt aangepast zodat deze bepaling in een beperkte of algemeen afgekondigde noodtoestand in werking gesteld kan worden (lijsten A en B behorende bij de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden). Het voorgestelde artikel 79 voorziet in inwerkingstelling buiten de noodtoestand (separate toepassing, categorie 2 in de Kamerbrief van 6 december 2022 betreffende het kader modernisering (staats)nood- en crisisrecht). 139 Door middel van een voortduringswet heeft de Staten-Generaal zeggenschap over de voortduring van deze toepassing. Als het gaat om toepassing binnen de algemene of beperkte noodtoestand, dan geldt dat de Staten-Generaal de toepassing van dit noodrecht kan beëindigen door het beëindigen van die toestand. In de voornoemde Kamerbrief van 6 december 2022 140 is reeds aangekondigd dat de beperkte noodtoestand zal vervallen.

Daarnaast voorziet de voorgenomen wijziging van de Cwu erin dat voor het afkondigen van de noodtoestand en het in werking stellen van noodwetgeving niet langer twee afzonderlijke, gelijktijdige koninklijke besluiten zijn vereist (de artikelen 1, 7 en 8 Cwu), maar dat kan worden volstaan met één koninklijk besluit. Ten slotte wordt het mogelijk om de noodtoestand te beperken tot het Europese deel van Nederland of een van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en/of Saba (artikelen 7 en 8 Cwu). Bij de indiening van dit wetsvoorstel zal voorgesorteerd worden op het wetsvoorstel tot wijziging van de Cwu in verband met de modernisering ervan door toevoeging van de benodigde samenloopbepaling (hoofdstuk 14, paragraaf 3, van het wetsvoorstel). Het voorgestelde artikel 80 biedt een basis voor maatregelen in buitengewone omstandigheden. Gelet op de eerdergenoemde onvoorspelbaarheid van de buitengewone omstandigheden, is niet op voorhand vast te stellen welke maatregelen noodzakelijk (kunnen) zijn. Het is daarom wenselijk dat steeds de noodzaak van deze maatregelen zoveel mogelijk vaststaat, gelet op het karakter van de buitengewone omstandigheden. Die maatregelen moeten er in eerste instantie toe leiden dat de reguliere wettelijke voorschriften doorgang kunnen blijven vinden.

De buitengewone omstandigheden kunnen er namelijk toe leiden dat wettelijke voorschriften in aanloop naar of ten behoeve van de bestemming van het lichaam van een overledene zoals bijvoorbeeld de schouw, de verklaring van overlijden en het afgeven van verlof tijdelijk niet meer naar behoren of in het geheel niet meer uitvoerbaar zijn. Het is van belang om dan in eerste instantie te bezien in hoeverre flankerende maatregelen (geen regelgeving), zoals de inzet van extra koelcapaciteit of bijstand door (andere) overheidsdiensten, mogelijk zijn om de reguliere wettelijke procedures in stand te houden. Deze flankerende maatregelen kunnen eventueel worden ondersteund door een aanvullende regeling op grond van artikel 80 of andere regelgeving voor buitengewone omstandigheden. Pas als ten tijde van buitengewone omstandigheden van flankerende maatregelen en aanvullende regeling niet verwacht mag worden dat de reguliere wettelijke procedures nog nageleefd kunnen worden, kan tijdelijke afwijking van de reguliere wettelijke voorschriften van dit wetsvoorstel op grond van artikel 80 worden overwogen. Het doel is dan dat de lichamen zo snel als mogelijk op een zo waardig mogelijke manier bestemd worden en dat identificatie van de overledene mogelijk blijft, al dan niet na de buitengewone omstandigheden.

Verder is het wenselijk om bij het vaststellen van de noodzaak van maatregelen op grond van artikel 80 steeds na te gaan of en welke grondrechten in het geding zijn en of eventuele beperking daarvan toelaatbaar is. Het gaat om de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging (artikel 6 Grondwet), bescherming van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10 Grondwet) en lichamelijke integriteit (artikel 11 Grondwet), welke nader beschreven staan in paragraaf 4.1. -

Lichamelijke integriteit. Artikel 103, tweede lid, Grondwet biedt geen grondslag om af te wijken van artikel 11 tijdens een noodtoestand. Het staatsnoodrecht zal dus binnen de grenzen van artikel 11 Grondwet moeten blijven. Artikel 11 Grondwet maakt het mogelijk om bij of krachtens de wet beperkingen te stellen aan de onaantastbaarheid van het lichaam. Voor ingrepen in de lichamelijke integriteit na overlijden geldt daarmee – net als bij leven – het vereiste van geïnformeerde toestemming. Dit betekent dat na iemands overlijden de staat of derden niet zonder meer over het stoffelijk overschot of bepaalde organen van het lichaam kunnen beschikken. Het wetsvoorstel kent in navolging van de Wlb de bepaling dat de bestemming plaatsvindt volgens de wens of de vermoedelijke wens van overledene voor zoverre dat redelijkerwijs gevergd kan worden. Dit geeft invulling aan het zelfbeschikkingsrecht, maar begrenst deze tegelijkertijd door redelijkheid. Op grond van voorgesteld artikel 80, eerste lid,

Kamerstukken II 2021/22, 29668, nr. 69. Zie ook de Kamerbrief van 10 oktober 2023 betreffende de Routekaart modernisering (staats)nooden crisisrecht. Kamerstukken II 2023/24, 29668, nr. 70. 139 140

43

Consultatieversie

-

-

kan dit zelfbeschikkingsrecht tijdelijk beperkt worden en kunnen één of meerdere bestemmingen tijdelijk uitgesloten worden. Het tijdelijk verbod op andere bestemmingen kan worden ingesteld om begraven als enige bestemming toe te staan als identificatie van overledene tijdelijk niet mogelijk is. Zodoende kan een overledene later opgegraven, geïdentificeerd en alsnog bestemd worden volgens diens wens. Bij andere bestemmingen van het lichaam van een overledene is identificatie achteraf niet of minder goed mogelijk. Vrijheid van godsdienst en levensovertuiging. Afwijking van dit grondrecht is op grond van artikel 103, tweede lid, Grondwet tijdens een noodtoestand mogelijk, voor zover dit de uitoefening buiten gebouwen en besloten plaatsen van het in dit artikel omschreven recht betreft. Op grond van artikel 6, tweede lid, Grondwet kan de wet ter zake van de uitoefening van dit recht buiten gebouwen en besloten plaatsen regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Verder moet het gelijkheidsbeginsel hier in acht worden genomen en mag de maatregel niet gericht zijn op het uitsluiten van bepaalde groepen op grond van hun religie of levensovertuiging. Ten overvloede moet ook de noodzaak vast komen te staan.

Omdat het bestemmen van overledenen raakt aan religieuze voorschriften en deze plaats vinden in een gebouw of een begraafplaats die ten aanzien van het begraven een besloten karakter kan hebben, is wettelijke beperking van de bestemmingen die samenhangen met de religieuze voorschriften niet mogelijk. Dit neemt niet weg dat in buitengewone omstandigheden voorzieningen nodig kunnen zijn wanneer bij overledenen de identiteit of levensovertuiging niet op korte termijn vast te stellen is. Dan is het wenselijk dat de overledene wordt begraven, zodat later opgraving en identificering en alsnog bestemming volgens diens wens mogelijk is. Ook kan het recht op een begraafplaats of een deel van de gemeentelijke begraafplaats in buitengewone omstandigheden niet komen te vervallen, omdat deze graven naar de aard van dit recht een besloten plaats zijn (ten aanzien van de bezoekers is een begraafplaats geen besloten plaats). Hieruit volgt echter niet dat iedere religie onder elke omstandigheid per direct hierop een recht kan doen gelden. Het gemeentebestuur kan in buitengewone omstandigheden besluiten om het materialiseren van dit recht tijdelijk op te schorten, indien materialiseren van dat recht redelijkerwijs niet gevergd kan worden in de buitengewone omstandigheden.

De Grondwet staat er niet aan in de weg om tijdelijk afwijkende termijnen vast te stellen voor het bestemmen van het lichaam, waardoor begraven binnen 24 uur niet langer mogelijk is. Om tegemoet te komen aan dit religieuze voorschrift, vervalt voor gewone situaties met dit wetsvoorstel de 36uurstermijn waarna het lichaam bestemd mag worden, maar dat betreft geen recht op begraven binnen 24 uur (zie ook paragraaf 3.1.3). Bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Afwijking van dit grondrecht is op grond van artikel 103, tweede lid, Grondwet in buitengewone omstandigheden niet mogelijk. Wel kan dit grondrecht op grond van artikel 10 Grondwet bij wet beperkt worden en dit wetsvoorstel maakt dat mogelijk voor buitengewone omstandigheden. Het gaat dan om identificerende maatregelen die in buitengewone omstandigheden niet langer of niet goed meer uitvoerbaar zijn. Ook de nagedachtenis aan overledene wordt in verband gebracht met de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Dit belang kan worden beschermd door alleen begraven toe te staan indien identificatie van overledene tijdelijk niet mogelijk is. Nabestaanden kunnen dan later, nadat overledene alsnog geïdentificeerd is, toch nog afscheid kunnen nemen van een overledene, nadat de noodsituatie dat eerder verhinderde.

Indien de noodzaak daartoe is vast komen te staan, kunnen de noodmaatregelen op grond van het voorgestelde artikel 80 bestaan uit aanvullende of – voor een beperkt aantal onderwerpen – afwijkende regels over de bestemming van lichamen van overledenen, maatregelen ten behoeve van het vaststellen van de aard van het overlijden, de doodsoorzaak en de identiteit van overledenen, de algemene procedures voor bijvoorbeeld het verlof, de termijnen en de vestiging van begraafplaatsen, crematoria en hydrolysatoria. Een van de noodmaatregelen in het voorgestelde artikel 80 betreft een verbod op een of meerdere van de toegelaten bestemmingen zoals crematie, alkalische hydrolyse en ontleding of het geven van een gezamenlijke bestemming van twee of meer lichamen van overledenen. Bij een dergelijk verbod is alleen nog begraven in een enkel graf toegestaan. Daarnaast voorziet dit voorstel in artikel 81 in de mogelijkheid om de commissaris van de Koning de bevoegdheid te verlenen tot het geven van aanwijzingen aan gemeenteraden, burgemeesters, colleges van burgemeester en wethouders of colleges van gedeputeerde staten in de provincie, al dan niet in opdracht van de minister van BZK, over de uitvoering van hetgeen bij of krachtens de wet van die organen is gevorderd.

Deze aanwijzingen kunnen uitsluitend worden gegeven om ontwrichting of ernstig dreigende ontwrichting van de vaststelling van de aard van het overlijden, de doodsoorzaak en de identiteit van overledenen of de bestemming van lichamen van overledenen tegen te gaan dan wel te voorkomen. 44

Consultatieversie

Voorts voorziet dit voorstel in artikel 82 in de mogelijkheid voor de minister van BZK om bevoegdheden geheel of gedeeltelijk aan zich te trekken die dit wetsvoorstel heeft belegd bij de decentrale besturen. Dit kan de minister van BZK uitsluitend doen om ontwrichting of ernstig dreigende ontwrichting van de vaststelling van de aard van het overlijden, de doodsoorzaak en de identiteit van overledenen of de bestemming van lichamen van overledenen tegen te gaan dan wel te voorkomen. Dat betekent bijvoorbeeld dat de bevoegdheid van de gemeenteraad die voortkomt uit voorgesteld artikel 37 om grond aan te wijzen voor een begraafplaats dan toekomt aan de commissaris van de Koning dan wel de minister van BZK wanneer de genoemde ontwrichting aan de orde is. Ten slotte bevat dit wetsvoorstel artikel 32 ter bescherming van de volksgezondheid, in navolging van artikel 22a Wlb. Het is mogelijk dat lichamen ook na het overlijden nog besmettelijk of giftig zijn. Artikel 22a Wlb regelt dat de burgemeester dan maatregelen kan treffen. Dit is te beschouwen als een vormvrije noodbevoegdheid. 141 3.3.10 Wijzigingen in het kader van het toezicht en de handhaving In het kader van de totstandkoming van dit wetsvoorstel is nagegaan of het toezicht en de handhaving van de onderhavige wetgeving aanpassing behoeven.

Het is belangrijk voor de volksgezondheid, de lichamelijke integriteit van de overledene en het opsporen van strafbare feiten dat toezicht wordt gehouden op de naleving van de gestelde normen en dat er ook daadwerkelijk kan worden gehandhaafd bij overtreding daarvan. In de Wlb zijn verschillende vormen van toezicht en handhaving mogelijk, namelijk via het strafrecht, het bestuursrecht en het interbestuurlijk toezicht en deze blijven ook in het nieuwe wetsvoorstel in stand. Wel worden in dit wetsvoorstel enkele wijzigingen voorgesteld om de handhaving en het toezicht te verbeteren. Hierna worden deze wijzigingen kort toegelicht. In hoofdstuk 9 wordt het toezicht en de handhaving in algemene zin toegelicht.

Op grond van artikel 125 Gemeentewet kan het gemeentebestuur bestuursrechtelijke handhaving toepassen als een begraafplaats, crematorium of hydrolysatorium zonder vergunning wordt gevestigd (voorgesteld artikel 40), niet wordt voldaan aan de voorwaarden verbonden aan opgraving (voorgesteld artikel 47), niet wordt voldaan aan de voorwaarden verbonden aan grootschalige ruimingen (voorgesteld artikel 49), de sluiting van een begraafplaats niet wordt geëerbiedigd (voorgesteld artikel 57), een bewaarplaats van asbussen of stofbussen bestaat zonder vergunning (voorgesteld artikel 66, vierde lid) of permanent as wordt verstrooid op een plaats zonder dat daarvoor een vergunning is verleend (voorgesteld artikel 69, vierde lid). Deze bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheden bestaan uit het opleggen van een last onder bestuursdwang. Op grond van artikel 5:32 Awb mag ook een last onder dwangsom worden opgelegd. In de Wlb is echter momenteel geen grondslag opgenomen op grond waarvan de gemeente toezichthouders kan aanwijzen voor het toezicht op de naleving van de normen uit de in deze alinea reeds genoemde artikelen. Dat wordt met dit wetsvoorstel alsnog geregeld (voorgesteld artikel 83). De aangewezen toezichthouders beschikken over het instrumentarium omschreven in titel 5.2 van de Awb.

Het gaat om het recht om inlichtingen te vorderen (artikel 5:16 Awb), het recht om inzage te vorderen (artikel 5:17, eerste lid) en het recht om kopieën te maken (artikel 5:17, tweede lid, Awb). Op twee onderdelen wordt de bestuursrechtelijke sanctionering uitgebreid. Ten eerste is dat het toezicht op grootschalige ruimingen van graven, zoals beschreven in paragraaf 3.3.8 over het ruimen van graven. Ten tweede worden ten behoeve van de introductie van het bestuursrechtelijk toezicht op de schouw enkele wijzigingen aangebracht in de mogelijke sancties (voorgestelde artikelen 84 en 86), zie daarvoor verder paragraaf 9.2. Ook wordt met dit wetsvoorstel de strafbaarstelling uitgebreid. Dit wetsvoorstel gaat in navolging van de Wlb uit van een gesloten stelsel van bestemmingen (paragraaf 2.3; voorgesteld artikel 3). Het geven van een bestemming aan een lichaam van een overledene op een andere wijze dan bij de wet voorzien is onder geen enkele omstandigheid toegestaan. In dit wetsvoorstel is nieuw dat de overtreding van die regel afzonderlijk strafbaar wordt gesteld (voorgesteld artikel 87). Het Wetboek van Strafrecht kent wel een strafbaarstelling die ziet op het opzettelijk en wederrechtelijk wegnemen van een lichaam van een overledene (artikel 150 Sr; zie voor verdere gerelateerde strafbaarstellingen in het Wetboek van Strafrecht ook paragraaf 5.1).

De regering acht het echter wenselijk ook het wegmaken van een lichaam van een overledene op een andere wijze dan in dit 141 Categorie 3 in de Kamerbrief modernisering (staats)nood en crisisrecht, Kamerstukken II 2021/22, 29668, nr. 69.

45

Consultatieversie

wetsvoorstel wordt geregeld, afzonderlijk strafbaar te stellen, om zo het gesloten stelsel beter te borgen en te voorzien in een specifieke strafbaarstelling voor hiervoor genoemde gevallen. 3.3.11 Rechtsbescherming Bij deze modernisering is eveneens bezien of het rechtsbeschermingsstelsel aan vernieuwing toe is. De Wlb bevat een eigen rechtsbeschermingsstelsel, namelijk beroep bij het college van gedeputeerde staten alvorens de rechtsgang naar de bestuursrechter open staat, dan wel beroep in eerste en enige aanleg bij de commissaris van de Koning bij besluiten die met spoed aangevochten moeten worden. Voorgesteld wordt om deze laatstgenoemde rechtsgang te laten blijven bestaan onder dit wetsvoorstel, zie verder paragraaf 10.1. Voorgesteld wordt om tegen besluiten zonder spoedeisend karakter de reguliere rechtsgang onder de Awb open te stellen als vervanging voor de procedure waarin beroep open staat bij het college van gedeputeerde staten alvorens naar de bestuursrechter kan worden gegaan. Dit houdt in dat tegen alle besluiten die het gemeentebestuur neemt op basis van dit wetsvoorstel, met uitzondering van de besluiten bedoeld in de voorgestelde artikelen 28 en 76 (op grond van voorgesteld artikel 91), de bestuursrechtelijke rechtsgang open staat op grond van de Awb.

Een voorbeeld van een dergelijk besluit is het besluit van het college om al dan niet een vergunning te verlenen voor het vestigen van een begraafplaats, crematorium of hydrolysatorium of de geslotenverklaring van een begraafplaats. Deze wijziging brengt met zich dat belanghebbenden in bezwaar kunnen gaan bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. Tegen de beslissing op bezwaar kan beroep worden ingesteld bij de rechtbank en tegen de uitspraak van de rechtbank kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 142 Ook kan aan de rechtbank respectievelijk de Afdeling bestuursrechtspraak een voorlopige voorziening (schorsing van het besluit) worden gevraagd. 143 Deze wijziging van de rechtsgang wordt voorgesteld omdat op dit moment onvoldoende reden is om af te wijken van het reguliere stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming zoals in de Awb is neergelegd. Het feit dat het college beslist over de ingebruikname, sluiting of geslotenverklaring van een gemeentelijke begraafplaats zorgt wat de regering betreft niet voor een verstrengeling van de belangen van de gemeente of een slechtere positie van derde-belanghebbenden en wel om de volgende redenen.

Ten eerste is de gemeente weliswaar (mede-)eigenaar van een gemeentelijke begraafplaats, maar de gemeente is dat in de hoedanigheid van publiekrechtelijke rechtspersoon (artikel 2:1, eerste lid, BW). Het college is bevoegd om uit naam van de rechtspersoon privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten (artikel 160, eerste lid, onder d, van de Gemeentewet). In deze hoedanigheid handelt het college als rechtssubject en niet als drager van publiekrechtelijke rechten en verplichtingen. Het college beslist vervolgens in de hoedanigheid van bestuursorgaan over de ingebruikname, sluiting en geslotenverklaring van een gemeentelijke begraafplaats. Deze besluiten richten zich dan tot het college als rechtspersoon. (Derden-)belanghebbenden kunnen in bezwaar gaan tegen deze besluiten. Het college als bestuursorgaan beslist op het bezwaar. Als een (derde)belanghebbende het hier niet mee eens is, staat vervolgens de gang naar de bestuursrechter open die onafhankelijk een oordeel zal vellen over het geschil. 144 Ten tweede is in de praktijk het privaatrechtelijk optreden van de gemeente (en de voorbereiding daarvan), het nemen van het primaire besluit voor de uitvoering van wettelijke taken en het nemen van het besluiten op bezwaar in de regel niet in één hand belegd binnen de gemeentelijke organisatie.

Voor grote organisaties is het praktijk dat het primaire besluit en het besluit op bezwaar door verschillende afdelingen worden voorbereid en in mandaat worden genomen. 145 Ten slotte betreft het geen unieke situatie. Deze systematiek wijkt niet af van andere domeinen waarin het gemeentebestuur een publiekrechtelijke taak uitvoert en de gemeente als rechtssubject ook gebonden is aan die regels, te denken valt aan bouwregelgeving, verkeersbesluiten en het kappen of vellen van bomen. Van het college wordt verwacht dat het als bestuursorgaan besluiten neemt die het algemeen publiek belang dienen, ook als deze besluiten zich richten tot de gemeente zelf. Het is in Nederland niet uitzonderlijk dat een besluit van een bestuursorgaan zich richt tegen de rechtspersoon waarvan het bestuursorgaan zelf deel uitmaakt. Bij deze besluiten wordt ervan uitgegaan dat het gemeentebestuur zelf maatregelen neemt om te voorkomen dat het belang van het college als onderdeel van het gemeentebestuur en het belang van het college als rechtspersoon verstrengeld raken of derde-belanghebbenden benadeeld worden. Artikel 8:1 jo. 7:1 jo. 8:104 Awb. Artikel 10:43 Awb. 144 Artikel 8:1 in samenhang gelezen met 7:1 Awb. 145 L.M. Koenraad, K.H. Sanders, Besluiten op bezwaar, Deventer: Kluwer 2006, p. 137. 142 143

46

Consultatieversie

Behouden ten opzichte van de Wlb is dat voor een tweetal soorten besluiten een afwijkende procedure is geregeld, en dat gaat om de beslissingen op verzoeken om een afwijkende termijn voor de bestemming te treffen (voorgesteld artikelen 28, dat een opvolging is van het huidige artikel 17 Wlb) en over het verlof tot ontleding (voorgesteld artikel 76, voortzetting van artikel 68 Wlb). Omdat het hier gaat om zeer spoedeisende situaties, blijft voor deze besluiten de spoedberoepsprocedure binnen 24 uur bij de commissaris van de Koning behouden. De commissaris van de Koning beslist onmiddellijk. In artikel 91 in samenhang met artikel 102a is voorgesteld om de uitzondering van beroep op het genomen besluit in administratief beroep, anders dan in de Wlb, niet in dit wetsvoorstel maar in de Awb te regelen. Voorts stelt het wetsvoorstel voor een aantal besluiten schorsende werking van het bezwaar en beroep voor. Naast de besluiten waarvoor de hiervoor genoemde spoedberoepsprocedure openstaat bij de commissaris van de Koning, blijft die schorsende werking behouden voor de besluiten omtrent de vestiging van begraafplaatsen, crematoria en hydrolisatoria en de geslotenverklaring van begraafplaatsen, ook nu daarvoor wordt voorgesteld dat de reguliere bezwaar- en beroepsprocedure zal gelden. Dit gaat om besluiten die bij uitvoering min of meer onomkeerbare gevolgen hebben.

De regeling van de schorsende werking is in overeenstemming van artikel 6:16 Awb. 3.3.12 Ontleding van het lichaam van overledene Voorgesteld artikel 75, eerste lid, regelt een bijzondere bestemming, namelijk ontleding van het lichaam. Dit voorstel komt grotendeels overeen met artikel 67, eerste lid, Wlb, met dien verstande dat in het artikel is verduidelijkt dat de ontleding plaatsvindt in het belang van de bevordering en bescherming van de volksgezondheid. Voorts is verduidelijkt dat de ontleding kan plaatsvinden ten behoeve van wetenschappelijk onderzoek (in plaats van ‘de wetenschap’) en wetenschappelijk onderwijs. (Bio)medisch-wetenschappelijk onderwijs en onderzoek is van grote maatschappelijke waarde. Gedoneerde lichamen worden in dit verband gebruikt voor de opleiding of nascholing van biomedische studenten (WO- en HBO-niveau) en professionals (zorgverleners en onderzoekers). Het gaat hier bijvoorbeeld om anatomie-onderwijs of het testen van of oefenen met nieuwe of bijzondere technieken of ingrepen. Voorts kunnen lichamen in het algemeen belang van de volksgezondheid worden gebruikt voor wetenschappelijk onderzoek. Dergelijk onderzoek draagt bij aan nieuwe inzichten in ziekte en gezondheid, aan preventie en verbetering van de gezondheidszorg, en aan de ontwikkeling en implementatie van (bio)medische innovaties.

Zoals ook in de memorie van toelichting bij het Wetsvoorstel zeggenschap lichaamsmateriaal (Wzl) 146 is toegelicht, moet het onderzoek, om te kunnen worden aangemerkt als wetenschappelijk onderzoek, als wezenlijk doel hebben het bevorderen en beschermen van de volksgezondheid. Verder moet sprake zijn van het op systematische wijze vergaren en bestuderen van gegevens, waarmee nieuwe wetenschappelijke inzichten worden verkregen die geldend zijn voor een populatie groter dan de directe onderzoekspopulatie. Over het onderzoek en de resultaten moet in de regel worden gepubliceerd, ook als de resultaten negatief zijn, of de resultaten moeten op een andere manier inzichtelijk gemaakt worden voor een breder publiek dan alleen de kring van betrokken onderzoekers en betrokken patiënten, en er dient te worden voldaan aan de uitgangspunten van FAIR-data gebruik (Findable, Accessible, Interoperable, Reusable). Als niet aan deze voorwaarden wordt voldaan, kan het onderzoek niet worden aangemerkt als wetenschappelijk onderzoek in de zin van deze wet, omdat het niet bijdraagt aan de algemene (breder gedeelde) wetenschappelijke kennis en inzichten 147. Hierbij kan ook sprake zijn van wetenschappelijk onderzoek in het kader van medische productontwikkeling of innovatie.

Lichaamsmateriaal of lichaamsdelen kunnen bijvoorbeeld gebruikt worden bij de ontwikkeling van medische apparaten of hulpmiddelen, zoals prothesen. Zowel bij donatie voor wetenschappelijk onderwijs als wetenschappelijk onderzoek moet het gaan om bescherming of bevordering van het algemeen belang van de volksgezondheid. Hierbij wordt opgemerkt, dat, wetenschappelijk onderzoek in het algemeen belang van de volksgezondheid steeds vaker wordt mede-gefinancierd door, of uitgevoerd in samenwerking met partijen met een winstoogmerk. Bijvoorbeeld als het gaat om onderzoek waarbij universitaire medische centra (UMC’s) samenwerken met fabrikanten van medische hulpmiddelen of met farmaceuten. Wetenschappelijk onderzoek in het algemeen belang sluit dergelijke commerciële medebetrokkenheid of doelen niet uit. Wel moet de potentiële donor duidelijk zijn geïnformeerd over 146 147

Kamerstukken II 2020/21, 35844, nr. 3 Kamerstukken II 2020/21, 35844, nr. 3, p. 35.

47

Consultatieversie

deze mogelijkheid, zodat hij een gedegen afweging kan maken over het al dan niet bestemmen van zijn lichaam voor ontleding. Zoals in de nota naar aanleiding van het verslag bij de Wzl is aangegeven, acht de regering informatievoorziening op dit punt nodig omdat pure winst voor een donor onaanvaardbaar kan zijn. Het kan voorkomen dat een lichaam wordt gedoneerd aan een partij met winstoogmerk. De meeste beheerders van gedoneerde lichamen (UMC’s) hebben overigens geen winstoogmerk, maar rekenen wel een tarief voor het gebruik van lichaamsmateriaal. Dit is om de kosten voor de beheerwerkzaamheden te dekken. Hoewel vooruitgang in de gezondheidszorg vaak mede tot stand kan komen door (samenwerking met) partijen met een winstoogmerk, moet worden voorkomen dat lichaamsmateriaal om financiële motieven wordt gedoneerd. Dit kan immers tot onwenselijke prikkels leiden. Daarom voorziet de Wzl, ter waarborging van het non-commercialiteitsbeginsel bij onder meer de donatie van lichamen van overledenen, in een wettelijke regeling van het non-commercialiteitsbeginsel. Daarmee wordt het verboden om voor bestemming van een lichaam ten behoeve van ontleding, aan een donor of beslissingsbevoegde een vergoeding te geven dan wel een vergoeding te ontvangen welke meer bedraagt dan de kosten die de donor of beslissingsbevoegde in verband daarmee heeft gemaakt.

Ook wordt voorzien in een verbod om in de communicatie de indruk van enig geldelijk voordeel of een kostenbesparing te wekken voor een donor. Tevens wordt een informatieplicht geïntroduceerd over de toepassingen met het materiaal en de mogelijkheid van eventuele inkomsten die daaruit kunnen voortvloeien. Via de Wzl worden de hierboven genoemde nadere regels toegevoegd aan artikel 67 van de Wlb 148. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat als de organisatie waaraan het lichaam wordt bestemd of als met het lichaamsdonatieprogramma uitsluitend andere belangen dan het algemeen belang van de volksgezondheid worden gediend of geen sprake is van wetenschappelijk onderzoek of onderwijs, donatie niet aan de orde kan zijn. Na ontleding van het lichaam is het lichaam bezorgd en is er sprake van lichaamsmateriaal (waaronder lichaamsdelen). Verdere handelingen met dit lichaamsmateriaal vallen onder de werking van de Wzl (Kamerstuk 35844, nr. 3, p. 108) aangezien dit materiaal beschikbaar is gesteld in verband met de medische of biologische wetenschap. 149 Hierbij is sprake van aanvullende werking van de Wzl.

In het geval van ontleding betekent dit onder meer dat als de beheerder van het lichaamsmateriaal dit materiaal (waaronder lichaamsdelen) wil uitgegeven voor gebruik voor wetenschappelijk onderzoek in het belang van de volksgezondheid (derhalve medischwetenschappelijk onderzoek in de zin van de Wzl), er een medisch-ethische beoordeling dient plaats te vinden van het onderzoeksprotocol. Deze toetsing vindt plaats door een door de Commissie Mensgebonden Onderzoek (CCMO) erkende toetsingscommissie (METC), overeenkomstig de in de Wzl opgenomen beoordelingscriteria. Daarbij wordt onder meer getoetst of er inderdaad sprake is van medisch-wetenschappelijk onderzoek in het algemeen belang van de volksgezondheid en of het beoogde lichaamsmateriaal daarvoor nodig is. De beheerder van het lichaamsmateriaal die het lichaamsmateriaal bewaart en uitgeeft voor gebruik en die beschikt over een door een METC goedgekeurd uitgifteprotocol, kan het lichaamsmateriaal overeenkomstig dat protocol uitgeven. In zoverre is er dan geen afzonderlijke toetsing van de onderzoeksprotocollen door een METC nodig.

Gelet op het gesloten systeem van bestemmingen van lichamen van overledenen, zoals neergelegd in het onderhavige voorstel, en gelet op het feit dat de donatie van lichamen specifiek geschiedt voor ontleding in het algemeen belang van de volksgezondheid ten behoeve van wetenschappelijk onderzoek en wetenschappelijk onderwijs, is het niet mogelijk op grond van de Wzl een andere bestemming te geven aan de donatie. Het nader gebruik van het na ontleding beschikbaar gekomen lichaamsmateriaal kan dus alleen plaatsvinden conform de daaraan, op grond van het onderhavige voorstel gegeven bestemming en met inachtneming van de bepalingen van de Wzl die aanvullend van toepassing zijn.

De Wzl wijzigt de huidige Wlb en via een samenloopbepaling zal wetstechnisch worden geregeld dat die regels, indien de Wzl tot wet wordt verheven, tevens in het onderhavige wetsvoorstel zullen worden opgenomen. 149 Onder de Wzl vallen handelingen met lichaamsmateriaal dat is of wordt afgenomen op het gebied van of in verband met de geneeskunst of de medische en biologische wetenschap, waaronder ook wetenschappelijk onderwijs wordt verstaan. De Wzl heeft voorts slechts betrekking op handelingen met dat lichaamsmateriaal waarmee een ander doel wordt beoogd dan genezing van de donor (waaronder het behoeden van het ontstaan van ziekten en het beoordelen van de gezondheidstoestand), als bedoeld in artikel 7:446, tweede lid, onderdeel a, van het Burgerlijk Wetboek. 148

48

Consultatieversie

3.3.13 Lichaamsdelen De politie kan bij de uitoefening van haar taken worden geconfronteerd met aangetroffen lichaamsdelen. De vraag is gerezen welke wettelijke voorschriften in dat geval gelden. Verder kunnen mensen de wens hebben om na amputatieafscheiding of extirpatie van een lichaamsdeel, dit lichaamsdeel te bestemmen. Naar aanleiding hiervan is nagegaan wat de Wlb regelt voor lichaamsdelen en of nadere regelgeving aangewezen is. Dit wetsvoorstel regelt, in navolging van de Wlb, wat er met het lichaam van een overledene moet gebeuren. Het doel daarbij is dat het lichaam van overledene bestemd wordt en daarmee wordt afgebroken. De Wlb is onduidelijk over de rechten en plichten ten aanzien van lichaamsdelen. Zij kent geen regeling voor aangetroffen lichaamsdelen en uit de parlementaire geschiedenis van de Wlb blijkt ook niet dat onder het lichaam van de overledene ook lichaamsdelen van de overledene moet worden verstaan. Gelet op de gesloten systematiek van de Wlb, is er ruimte voor de interpretatie dat lichaamsdelen strikt genomen dus niet onder het regime van de Wlb vallen en dat begraven of cremeren van lichaamsdelen strafbaar is wanneer dat gebeurt op begraafplaatsen of crematoria die op grond van de Wlb zijn aangelegd.

150 Het is volgens deze interpretatie dus niet toegestaan om van hen, van wie na bijvoorbeeld een ernstig ongeluk alleen lichaamsdelen over zijn, op de gebruikelijke manier afscheid te kunnen nemen. Ook is het volgens deze interpretatie, ondanks de zeggenschap van iemand over diens afgescheiden lichaamsdeel of -delen, niet mogelijk om op grond van de Wlb deze lichaamsdelen te bestemmen. Tegelijkertijd sluit de Wlb lichaamsdelen ook niet expliciet uit, waar de Wlb dat wel doet ten aanzien van een menselijke vrucht die na een zwangerschapsduur van minder dan 24 weken levenloos ter wereld is gekomen dan wel binnen 24 uur na de geboorte is overleden. Ook regelt de Wlb dat het Koninklijke Huis van haar werking is uitgesloten. Kortom, de Wlb is onduidelijk over de rechten en plichten ten aanzien van lichaamsdelen. Deze onduidelijkheid is onwenselijk. Daarom wordt ter verduidelijking een expliciete regeling voor lichaamsdelen voorgesteld. Met het hoofddoel van dit wetsvoorstel, de bestemming van het lichaam volgens de wens of vermoedelijke wens van overledene, is het immers logisch en ook in de geest van de wet dat ook eventuele onderdelen van het lichaam – lichaamsdelen – worden bestemd en dat de regels die gelden voor het lichaam van een overledene daarop zoveel mogelijk van toepassing zijn.

Onder lichaamsdelen wordt verstaan hoofd, romp, armen, handen, vingers, benen, voeten en tenen en derhalve niet separate organen of andere weefsels die onderdeel zijn van het menselijk lichaam. Dit wetsvoorstel maakt daarbij onderscheid tussen buiten een begraafplaats aangetroffen lichaamsdelen enerzijds en lichaamsdelen die bij leven zijn afgescheiden van een persoon anderzijds. Het uitgangspunt is dat begraafplaatsen, crematoria en hydrolysatoria ontvankelijk zijn voor het bestemmen van lichaamsdelen, omdat dat in lijn is met hun primaire functie. Voor gemeentelijke begraafplaatsen, crematoria en hydrolysatoria wordt dat in ieder geval aangenomen, gelet op hun algemene karakter. Voor bijzondere voorzieningen kan dat anders liggen, indien zij dat op grond van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging bezwaarlijk zouden vinden. Aangetroffen lichaamsdelen In dit wetsvoorstel worden lichaamsdelen die buiten een begraafplaats worden aangetroffen gelijkgesteld met het lichaam van overledene. Dat betekent dat lichaamsdelen in principe bestemd moeten worden. De bepalingen die samenhangen met de schouw worden uitgezonderd als het gaat om aangetroffen lichaamsdelen.

Het ligt namelijk niet in de rede om de maatregelen ten behoeve van het vaststellen van de identiteit, de aard van het overlijden en de doodsoorzaak van toepassing te verklaren, omdat hier in beginsel geen sprake zal zijn van een natuurlijk overlijden en omdat hier slechts in uitzonderlijke gevallen sprake van zal zijn. 151 In verreweg de meeste gevallen zal het aantreffen van een lichaamsdeel een redelijk vermoeden van schuld aan een strafbaar feit doen rijzen. Wanneer de lichaamsdelen geen strafrechtelijk belang (meer) dienen, geeft de officier van justitie de lichaamsdelen vrij middels een verklaring van geen bezwaar. Daarna wordt verder het wettelijk regime voor de bestemming van het lichaam van een overledene gevolgd. Dat betekent dat er een verlof nodig is om het lichaam te bestemmen en dat er een termijn is geregeld voor de bestemming. Indien de lichaamsdelen niet door de officier van justitie konden worden geïdentificeerd, bijvoorbeeld omdat er geen verdenking is, zijn de bepalingen die De artikelen 1, 23, eerste lid, 25 en 80, eerste lid, Wlb ten aanzien van begraven (en de voorgestelde artikelen 42, 38 en 88).

Voor cremeren gelden hierbij de artikelen 1, 49, 51 tweede lid, en 80 Wlb (en de voorgestelde artikelen 60, 38 en 88) 151 Zo is het bijvoorbeeld mogelijk dat iemand tijdens het zwemmen een hartstilstand krijgt en overlijdt, waarna het lichaam in het water kan desintegreren. 150

49

Consultatieversie

zien op de onbekende overledene van toepassing. De burgemeester draagt dan zorg voor het afnemen van lichaamsmateriaal ten behoeve van identificatie en begraving. Indien de burgemeester goede redenen ziet om in afwijking van het doel van het wetsvoorstel, namelijk het geven van een bestemming aan het lichaam of lichaamsdelen, (nog) niet tot bestemming over te gaan, kan de burgemeester ervoor kiezen om lichaamsdelen langer te bewaren en voor de bestemming een andere termijn te stellen conform voorgesteld artikel 29, derde lid. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer er sprake is van botten en daarmee de bestemming in voldoende mate vorm heeft gekregen en de burgemeester kosten voor begraving onevenredig hoog acht in verhouding tot het bewaren ervan. Indien de identiteit wel bekend is, kunnen de lichaamsdelen worden overgedragen aan de nabestaanden. De bestemming dient dan plaats te vinden volgens de wens of vermoedelijke wens van de overledene. Wanneer niemand zorg draagt voor de bestemming, draagt de burgemeester, in lijn met het huidige stelsel, hiervoor zorg en kan deze de kosten verhalen op de nabestaanden. De regeling is niet van toepassing op lichaamsdelen die op een begraafplaatsen zijn aangetroffen.

Wanneer dat het geval is, is het aan de houder van de begraafplaats om hiervoor zorg te dragen en maatregelen te nemen om de eventuele grafrust te herstellen of anders na een ruiming de lichaamsdelen alsnog ter aarde te bestellen. Bij het vermoeden van een mogelijk misdrijf waarschuwt de houder van de begraafplaats de politie. Afgescheiden lichaamsdelen Een amputatie of extirpatie is een ingrijpende medische behandeling, waarbij door een arts een deel van het lichaam van de patiënt wordt afgescheiden, na een afgewogen geïnformeerde toestemming 152 van de patiënt. Amputatie kan bijvoorbeeld uitbreiding van een ontsteking in een deel van het lichaam naar de rest van het lichaam voorkomen. De patiënt heeft zeggenschap over diens lichaamsdeel. In de regel wordt dit lichaamsdeel afgevoerd als ziekenhuisafval. De patiënt kan echter ook de wens hebben om een dergelijk lichaamsdeel te bewaren of te bestemmen. Een dergelijke wens kan ook aan de orde zijn als een lichaamsdeel bij een ongeval – waarbij de persoon in leven blijft – op een andere wijze (dus zonder medische ingreep) wordt afgescheiden van het lichaam. Dit wetsvoorstel verduidelijkt dat het mogelijk is om een afgescheiden lichaamsdeel te bestemmen net zoals het lichaam van een overledene, om zo beter invulling te geven aan het zelfbeschikkingsrecht van de patiënt.