4. NotavanBeantwoording nul-emissiezone aanscherping milieuzone 2025
Tekst van het document
Nota van Beantwoording Uitstootvrije zone bedrijfsen vrachtauto’s 2025
18 juni 2024
Inhoudsopgave Inleiding5 1
Samenvatting7 1.1 1.2 1.3 1.4
Waarom een uitstootvrije zone? Inhoud zienswijzen Reacties en conclusie van het college Definitief verkeersbesluit
7 7 8 9
2
Zienswijzen waarin de uitstootvrije zone wordt gesteund
10
3
Zienswijzen over de onderbouwing van de uitstootvrije zone
11
3.1 Verbetering luchtkwaliteit/vermindering CO211 3.2 Algemene beginselen van behoorlijk bestuur 16 3.2.1 Evenredigheids, proportionaliteitsbeginsel en zorgvuldigheidsbeginsel 16 3.2.2 Motivering 18 3.2.3 Alternatieven voor de uitstootvrije zone 18 3.2.4 Uitstoot/vieze lucht komt van buiten Amsterdam 19 3.2.5 Relatie tot de rest van de wereld 19 3.2.6 Uitstoot is al minimaal 19 3.2.7 Gemeente geeft zelf niet het goede voorbeeld 20 3.2.8 Het probleem wordt slechts verplaatst 20 3.2.9 Negatieve gevolgen voor het klimaat en het milieu 21
4
5
6
Zienswijzen over de omvang van de uitstootvrije zone
22
4.1 Uitstootvrije zone moet groter 4.2 Uitstootvrije zone moet kleiner of er moeten corridors komen
23 25
Zienswijzen over (alternatieve) toelatingseisen
28
5.1 Toepassing landelijke regelgeving 5.2 Alternatieve toelatingseisen 5.2.1 Brandstof 5.2.2 Toelatingseisen voertuigen 5.2.3 Overige toelatingseisen 5.2.4 Strengere toelatingseisen
28 29 29 30 32 33
Zienswijzen over bebording en andere tekens, handhaving en monitoring
34
6.1 Bebording en andere tekens 6.2 Handhaving 6.3 Monitoring
34 34 35
3
7
8
9
Zienswijzen over specifieke gevolgen van de uitstootvrije zone
36
7.1 Gevolgen voor ondernemers en ondernemingen 7.1.1 Negatieve financiële gevolgen 7.1.2 Negatieve gevolgen voor de concurrentie 7.1.3 Negatieve gevolgen voor het internationaal transport 7.2 Negatieve gevolgen voor de stad en haar inwoners
36 36 39 40 41
Zienswijzen over alternatieve oplossingen
44
8.1 Andere bronnen van vervuiling en CO2-uitstoot aanpakken 8.1.1 Schiphol 8.1.2 Verkeer over het water 8.1.3 Afval uit Italië 8.1.4 Autobussen en touringcars 8.1.5 Taxi’s 8.1.6 Openbaar vervoer 8.1.7 Landbouw, industrie en vervuilende industrie 8.1.8 Mobiele werktuigen 8.2 Hubs en andere vormen van slimmer transport 8.3 Overige aangedragen oplossingen 8.3.1 Venstertijden 8.3.2 Verplaatsen markthallen 8.3.3 Recycling van batterijen e.a. doorberekenen 8.3.4 Europees aanpakken CO2 en luchtkwaliteit in plaats van lokaal 8.3.5 Ombouw naar uitstootvrije aandrijving 8.3.6 Huidig beleid behouden 8.3.7 Verduurzaming goederenbezorging en wagenpark door de gemeente Amsterdam 8.3.8 Dieselbrandstoffen gericht afbouwen 8.3.9 ‘Coding the curbs’ 8.3.10 Individuele bijdrage aan de luchtkwaliteit in kaart brengen 8.3.11 Meer lokaal ondernemen
44 44 44 46 46 46 46 47 47 48 49 49 49 49 50 50 50 50 51 51 51 52
Zienswijzen over moment van invoering
53
9.1 Maatregel komt te snel 9.2 Uitstel tot specifieke datum 9.3 Maatregel komt niet snel genoeg
53 55 56
10 Zienswijzen over communicatie en inspraak 10.1 Communicatie 10.2 Inspraak
11 Zienswijzen over een relatie tot andere maatregelen 11.1 Parkeren 11.2 Varen 11.3 Overig
12 Zienswijzen over elektrisch rijden 12.1 Uitstootvrij voertuig is niet beschikbaar, niet geschikt of niet leverbaar 12.2 Onvoldoende aanbod tweedehands elektrische voertuigen 12.3 Rijbewijs/tachograaf/verkeersbord
13 Zienswijzen over laden 13.1 Netcongestie 13.2 Laadplekken 13.3 Waterstoftankstations
57 57 62
64 64 65 65
68 68 72 72
74 74 76 79
4
14 Zienswijzen over flankerend beleid 14.1 Ontheffingen/vrijstellingen/uitzonderingen 14.1.1 Kampeerwagens 14.1.2 Categorieën ondernemers 14.1.3 Financiële omstandigheden 14.1.4 Ontheffing niet verkrijgbare voertuigen 14.1.5 Lange levertijd en hardheidsclausule 14.1.6 Type brandstof/Emissieklasse 14.1.7 Weinig rijden 14.1.8 Bereiken bepaalde plek 14.1.9 In verband met woonplaats 14.1.10 Zienswijzen naar aanleiding waarvan het ontheffingenbeleid wordt aangepast 14.1.11 Overig 14.1.12 Kosten aanvraag ontheffing 14.2 Subsidie en leningen 14.2.1 Sloopsubsidie 14.2.2 Aanschafsubsidie 14.2.3 Lening 14.3 Overige flankerende maatregelen
80 80 80 80 81 82 83 83 84 84 84 85 86 87 87 87 89 90 90
15 Zienswijzen over schadevergoeding en nadeelcompensatie
93
Begrippenlijst
95
5
Inleiding Waarom deze nota van beantwoording? Op 18 juli 2023 heeft het college ingestemd met vrijgeven van het ‘Ontwerpverkeersbesluit nul-emissiezone bedrijfs- en vrachtauto’s Amsterdam 2025’ voor inspraak. In dat ontwerpverkeersbesluit is de uitstootvrije zone voor bedrijfs- en vrachtauto’s met overgangsregelingen aangekondigd. Dit is één van de maatregelen die het college neemt om de lucht kwaliteit in Amsterdam te verbeteren en daarmee de gezondheid van bewoners en bezoekers van Amsterdam. De maatregelen dragen ook bij aan het verminderen van de CO2-uitstoot. Voor een overzicht van de maatregelen die in de huidige bestuursperiode tot en met 2026 worden genomen verwijst het college naar de Uitvoeringsagenda Uitstootvrije Mobiliteit Amsterdam 2023-2026.
ingediend ontvangt een persoonlijk bericht. In dit bericht staat aangegeven waar in de Nota van Beantwoording de reactie op de ingediende zienswijze te vinden is. Er zijn 7 zienswijzen niet-ontvankelijk verklaard, omdat ze te laat zijn ingediend of na een verzoek om aanvullende informatie niet zijn aangevuld. Deze zienswijzen zijn niet meegenomen in de Nota van Beantwoording. Wel ontvangen deze indieners een persoonlijk bericht met een nadere toelichting. Met deze Nota van Beantwoording worden ook het definitieve verkeersbesluit en het ontheffingenbeleid bekendgemaakt. Het definitieve verkeersbesluit en het ontheffingenbeleid worden bekendgemaakt in het Gemeenteblad via officielebekendmakingen.nl en op de website amsterdam.nl/uitstootvrijvervoer vermeld.
Gevolgde procedure en zienswijzen Om de verschillende belangen zo goed mogelijk in beeld te krijgen en een evenwichtig besluit te kunnen nemen heeft het college voor de besluitvorming over de uitstootvrije zone voor bedrijfs- en vrachtauto’s de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht toegepast. Het ontwerpverkeersbesluit zoals hierboven genoemd heeft in het kader van die procedure ter inzage gelegen van 11 september tot en met 23 oktober 2023 op amsterdam.nl/inspraak. Daarnaast lag het ontwerpverkeersbesluit fysiek ter inzage bij het stadsloket Centrum van de gemeente Amsterdam. Iedereen, zowel Amsterdammers als mensen van buiten Amsterdam, en bedrijven en andere organisaties konden gedurende deze periode een zienswijze indienen tegen het ontwerpverkeersbesluit. Dit kon digitaal via het webformulier op amsterdam.nl/inspraak, per post of mondeling tijdens één van de 10 inloopavonden die hiervoor zijn georganiseerd in de verschillende stadsdelen en Weesp. Er zijn in totaal 373 zienswijzen ingediend. De ingediende zienswijzen zijn aandachtig gelezen en in deze Nota van Beantwoording wordt daarop gereageerd. Iedereen die een zienswijze heeft
Omvang van de uitstootvrije zone tijdelijk verkleind Het college heeft besloten om de omvang van de uitstootvrije zone tijdelijk te verkleinen. Het college licht dat hieronder verder toe. In het ontwerpverkeersbesluit bedrijfs- en vrachtauto’s werd ervan uitgegaan dat de uitstootvrije zone dezelfde omvang zou hebben als de milieuzone voor dieselpersonenauto’s. Hiervoor was wel een wijziging van het RVV 1990 nodig. Het RVV 1990 regelt de verkeersregels. In het huidige RVV 1990 staan borden opgenomen die moeten worden gebruikt bij het instellen van de uitstootvrije zone. Echter, er zit overlap in de afbeeldingen op de borden. Dit zou voor onduidelijkheid en verwarring bij de weggebruiker kunnen zorgen. De landelijke aanpassing van het RVV 1990 (Het ontwerp ‘Besluit nul-emissiezone taxi en nieuw verkeersbord milieuzone en nul-emissiezone’) die dit op moest lossen, is echter op 20 december 2023 controversieel verklaard door de Tweede Kamer. Dit betekent dat de Tweede Kamer het wetgevingsproces heeft stilgelegd. Het is nog onduidelijk wanneer het ontwerpbesluit weer in behandeling zal worden genomen. Daarom heeft het college in het voorjaar van 2024 besloten om de omvang van de
6
uitstootvrije zone voor bedrijfs- en vrachtauto’s tijdelijk te verkleinen van het gebied binnen de Ring A10 naar het gebied binnen de S100. Wel geldt tussen de Ring A10 en S100 een aangescherpte milieuzone voor dieselbedrijfsauto’s emissieklasse 5. In hetzelfde gebied blijft ook de milieuzone voor dieselvracht auto’s met emissieklasse 6 gelden. De ambitie is om de uitstootvrije zone, zodra er een oplossing is voor de onduidelijke bebording, uit te breiden naar het gebied binnen de Ring A10. Ondernemers moeten rekening houden met het uitbreiden van de omvang van de uitstootvrije zone vanaf 2028.
Leeswijzer nota van beantwoording Omdat veel van de ingediende zienswijzen betrekking hebben op dezelfde onderwerpen, zijn de zienswijzen gegroepeerd naar onderwerp. Per onderwerp geeft het college een reactie op de zienswijzen met een toelichting op de overwegingen. In de Nota van Beantwoording is de indiener alleen genoemd als het gaat om een bekende belangenorganisatie. Als een zienswijze heeft geleid tot een aanpassing van het beleid wordt dat aangegeven. Voor in de Nota van Beantwoording vindt u een inhoudsopgave en aan het einde van de Nota van beantwoording is een begrippenlijst opgenomen. De quotes die in deze nota van beantwoording worden uitgelicht, zijn letterlijk overgenomen uit de zienswijzen van indieners.
7
H1 Samenvatting 1.1
Waarom een uitstootvrije zone?
De uitstoot van stikstofoxiden en fijnstof vormt nog steeds een groot gezondheidsrisico. Deze stoffen veroorzaken luchtwegklachten en hart- en vaatziekten. Vooral kinderen, ouderen of mensen die al een luchtwegaandoening of hart- en vaatziekte hebben, lopen meer risico op het krijgen van gezondheidsklachten. Ook kunnen ongeboren kinderen gezondheidsklachten krijgen door de lucht die hun moeder inademt.1 Volgens berekeningen van de GGD Amsterdam leeft de gemiddelde Amsterdammer ongeveer 11 maanden korter en rookt deze gemiddeld 4,4 sigaretten per dag mee door de luchtverontreiniging in de stad.2 Dit onderstreept de noodzaak om de lucht in Amsterdam schoner te maken. In het Actieplan Schone Lucht, dat door het college is vastgesteld op 1 oktober 2019, staat beschreven hoe wordt toegewerkt naar een uitstootvrij Amsterdam. De ambitie uit het Actieplan richt zich op het halen van de advieswaarden (uit 2005) van de WHO per 2030. Amsterdam ligt op schema om deze ambitie waar te maken. Echter op 22 september 2021 heeft de WHO de advieswaarden uit 2005 stevig aangescherpt. De gemeente ziet dit als een reden om de komende jaren te blijven inzetten op een verdere verbetering van de luchtkwaliteit.
De Uitvoeringsagenda Uitstootvrije Mobiliteit 2023-2026, die is vastgesteld op 6 juni 2023 door het college, geeft een overzicht van de maatregelen die in de huidige bestuursperiode worden genomen om de ambities uit het Actieplan Schone Lucht te realiseren. Eén van deze maatregelen
1
2
is het invoeren van een uitstootvrije zone voor bedrijfs- en vrachtauto’s per 1 januari 2025. Het college heeft echter besloten de omvang van de uitstootvrije zone tijdelijk te verkleinen tot het gebied binnen de S100. Voor meer informatie hierover verwijst het college naar de inleiding en naar hoofdstuk 4 van deze nota van beantwoording. Het college scherpt verder per januari 2025 ook de milieuzone voor dieselpersonenauto’s aan naar emissieklasse 5 of hoger. De omvang van de milieuzone voor dieselpersonenauto’s blijft gelijk aan de grenzen van de huidige milieuzone. De aanscherping van de milieuzone naar emissieklasse 5 of hoger gaat ook gelden voor dieselbedrijfsauto’s. Deze milieuzone omvat het gebied tussen de Ring A10 en de S100. De genoemde maatregelen dragen, samen met de andere maatregelen die het college neemt om de luchtkwaliteit te verbeteren, bij aan de gezondheid van de bewoners en bezoekers van Amsterdam. Ook dragen de maatregelen gezamenlijk bij aan het verminderen van CO2-uitstoot in Amsterdam.
1.2
Inhoud zienswijzen
In totaal zijn er 373 zienswijzen ingediend, waarvan 46 positieve zienswijzen. Hierbij hebben de indieners onder meer gewezen op het belang van het beschermen van de gezondheid en stank- en geluidsoverlast. In andere zienswijzen hebben indieners aangegeven te twijfelen over de noodzaak en effecten van de uitstootvrije zone. Ook is aangevoerd dat de
World Health Organization. (2021). WHO global air quality guidelines: particulate matter (PM2.5 and PM10), ozone, nitrogen dioxide, sulfur dioxide and carbon monoxide. World Health Organization. https://apps.who.int/iris/handle/10665/345329. License: CC BY-NC-SA 3.0 IGO Landelijke GGD-rekentool waarbij is uitgegaan van de in 2022 gemeten jaargemiddelde fijnstof en NO2-concentraties op achtergrondstations in het automatisch/Palmes meetnet, te weten: • 16,7 ug/m3 voor PM10 • 9,0 ug/m3 voor PM2.5 • 19,3 ug/m3 voor NO2
8
maatregel onevenredige gevolgen heeft ten opzichte van het doel, dat de uitstoot van het betreffende voertuig al minimaal is en dat de maatregel juist negatieve gevolgen heeft voor het klimaat. Er zijn ook verschillende zienswijzen ingediend over de omvang van de uitstootvrije zone. Daarbij is aangevoerd dat omvang van de uitstootvrije zone groter moet, omdat inwoners van buiten de Ring A10 ook recht hebben op schone lucht. Andere indieners vinden juist de omvang van de zone moet worden verkleind of dat er op bepaalde plekken corridors moeten komen, bijvoorbeeld bij de jachthavens aan de Diemerzeedijk en bij Food Center Amsterdam. Door indieners zijn ook suggesties gedaan voor alternatieve toelatingseisen, zoals bepaalde type brandstoffen (HVO en Bio LNG) die toegestaan zouden moeten blijven. Verder vinden indieners dat hybride voertuigen toegestaan zouden moeten blijven en is aangegeven dat naar de uitstoot van ieder individueel voertuig moet worden gekeken. Ook is aangegeven dat onderscheid zou moeten worden gemaakt tussen mensen die binnen en buiten de zone wonen of dat zou moeten worden gekozen voor een uitsterfbeleid. Een indiener vindt dat de uitstootvrije zone leidt tot een overschot aan verkeersborden. Door veel indieners is gewezen op de (financiële) negatieve gevolgen die de maatregel voor hen heeft, omdat een uitstootvrij voertuig te duur is.
Indieners vinden dat sprake is van kapitaalvernietiging, omdat het huidige voertuig nog in goede staat verkeerd of nog niet is afgeschreven. Verder is aangegeven dat de maatregel negatieve gevolgen heeft voor de concurrentie en voor het internationaal transport. Door verschillende indieners zijn suggesties gedaan voor alternatieve oplossingen. Zo is onder meer aangegeven dat het vliegverkeer op Schiphol, de zware scheepvaart en Tata Steel moeten worden aangepakt. Ook moeten mobiele werktuigen worden aangepakt volgens enkele indieners. Indieners vinden verder dat de maatregel financieel gezien te snel komt en verzoeken om uitstel. Enkele andere indieners vinden juist dat de maatregel eerder ingevoerd zou moeten worden. Verschillende indieners hebben aangegeven dat zij de communicatietermijn kort vinden en daardoor verrast zijn door de aankondiging van de uitstootvrije zone. Ook vinden sommige indieners de communicatie onduidelijk of dat geen sprake is van echter inspraak. Door indieners zijn verschillende zienswijzen ingediend over elektrisch rijden. Zo is aangevoerd dat een elektrisch voertuig voor hen niet beschikbaar is of niet geschikt is gelet op de actieradius, de oplaadtijd
of het benodigde trek- en laadvermogen. Daarnaast hebben indieners aangegeven dat het aanbod van tweedehands elektrische voertuigen onvoldoende is. Over het laden van elektrische auto’s zijn ook verschillende zienswijzen ingediend. Daarbij hebben indieners onder meer aangegeven zich zorgen te maken over netcongestie en dat er onvoldoende laadpalen zijn. Verschillende indieners hebben in hun zienswijzen verzocht om een ontheffing voor specifieke situaties, zoals financiële omstandigheden, voertuigen die uitstootvrij niet verkrijgbaar zijn en voertuigen waarmee weinig wordt gereden. Ook is door meerdere indieners gewezen op een ontheffing voor particuliere voertuigen, kampeerwagens en bakwagens. Verder vinden indieners het subsidie bedrag voor sloop te laag. Een enkele indiener heeft aangegeven de subsidieregeling onduidelijk te vinden. Enkele andere indieners vinden dat er een vergoeding moet komen voor de aanschaf van een elektrisch voertuig. Door een aantal indieners is verzocht om een goedkope of renteloze lening vanuit de gemeente. Een aantal indieners heeft verder verzocht om hulp vanuit de gemeente bij de verkoop van het voertuig of bij het maken van een plan voor de overgang naar uitstootvrij rijden. Enkele indieners verzoeken tot slot om compensatie voor de investeringen die zij al hebben gedaan of nog moeten gaan doen.
Het bovengenoemde is een selectie van de verschillende zienswijzen die zijn ingediend. Een volledig overzicht van de ingediende zienswijzen gegroepeerd per onderwerp, met daaronder de reactie van het college, is opgenomen in deze nota van beantwoording.
1.3
Reacties en conclusie van het college
In deze nota van beantwoording reageert het college op alle zienswijzen die zijn ingediend. Omdat veel van de ingediende zienswijzen ingaan op dezelfde onderwerpen, zijn de zienswijzen gegroepeerd naar onderwerp. Het college geeft per onderwerp een inhoudelijke reactie. Als een zienswijze heeft geleid tot aanpassing van het beleid, wordt dit aangegeven. Voor meer informatie hierover verwijst het college naar hoofdstuk 14, waarin wordt ingegaan op de ontheffing voor bakwagens, particuliere bedrijfs- en vrachtauto’s en kampeerwagens. Het college heeft verder besloten om de omvang van de uitstootvrije zone voor bedrijfs- en vrachtauto’s
9
tijdelijk te verkleinen tot het gebied binnen de S100. Voor meer informatie daarover verwijst het college naar de inleiding en naar hoofdstuk 4 van deze nota van beantwoording. Daarom is ervoor gekozen om de voorwaarden voor toekenning van de ontheffingen en de hoogte van de leges (kosten voor het behandelen van een aanvraag) per 2025 gelijk te schakelen aan die voor de milieuzone. Dat betekent ook dat als een ontheffing wordt verleend, deze geldt in beide zones.
1.4
Definitief verkeersbesluit
De uitstootvrije zone is onderdeel van een breder pakket aan maatregelen. De maatregelen leveren samen een bijdrage aan het verbeteren van de luchtkwaliteit en daarmee de gezondheid van alle bewoners en bezoekers van Amsterdam. Daarnaast dragen de maatregelen bij aan het verminderen van de CO2 -uitstoot in de stad - wat ten goede komt aan de klimaatambitie van Amsterdam - en het tegengaan van geluidshinder in de stad. Met het ontheffingenbeleid, de landelijke overgangsregeling, de landelijke vrijstellingen en de subsidie regeling is het college van oordeel dat een evenwichtig pakket aan maatregelen tot stand is gekomen waarmee niet alleen het algemeen belang is gediend, maar ook voldoende rekening is gehouden met de specifieke belangen van ondernemers, waarmee zij al dan niet met een tussenstap mee kunnen doen aan de transitie.
10
H2 Zienswijzen waarin de uitstootvrije zone wordt gesteund Er zijn 46 zienswijzen ingediend waarin de uitstootvrije zone voor bedrijfs- en vrachtauto’s wordt gesteund. De indieners wijzen daarbij op de voordelen zoals het verminderen van stank- en geluidsoverlast, het beschermen van de gezondheid, meer specifiek die van kinderen en een schone leefbare stad. Ook wordt door een indiener gewezen op ondernemers die al hebben geïnvesteerd in elektrisch vervoer ten opzichte van wie het oneerlijk zou zijn als de voorgenomen maatregel zou worden uitgesteld. Daarnaast heeft een aantal indieners aangegeven dezelfde maatregelen te willen voor personenauto’s en brom- en snorfietsen. Verder is benoemd dat het beter zou zijn om de uitstootvrije zone eerder in te voeren, de omvang van de zone uit te breiden tot heel Amsterdam omdat luchtkwaliteit geen grenzen kent en dat de uitstootvrije zone in Amsterdam een inspiratie kan vormen voor andere landen. Schiphol wijst in haar zienswijze op het belang van een duurzame ontwikkeling van de stad Amsterdam en daarmee de regio en heeft de intentie kenbaar gemaakt om op eigen terrein een uitstootvrije zone te realiseren voor logistieke voertuigen en taxi’s.
“Een gezonde lucht zorgt automatisch voor een gezonder leven en draagt ontzettend bij aan een fijn leefklimaat.”
“Geweldig plan! Dit gaat de leefbaarheid in de stad vergroten, waar wij ondernemers blij mee zijn!”
“Een goede stap in de richting van een schonere de stad.”
Tegelijkertijd zijn sommige indieners kritisch over de maatregel en wijzen zij op de beschikbaarheid van openbaar vervoer en voldoende oplaadpunten. Ook handhaving is een aandachtspunt. Reactie van het college Het invoeren van een uitstootvrije zone voor bedrijfsen vrachtauto’s is één van de maatregelen die het college wil nemen om de luchtkwaliteit en daarmee de gezondheid van bewoners en bezoekers van Amsterdam te verbeteren. Daarnaast wordt de uitstoot van CO2 hiermee verminderd. Het college is verheugd om te lezen dat de indieners dat doel onderschrijven en de maatregel ondersteunen. De kritische kanttekeningen en suggesties die hierboven zijn genoemd, worden verderop in deze nota van beantwoording behandeld. Op de beschikbaarheid van openbaar vervoer wordt ingegaan in hoofdstuk 8. Voor meer informatie over oplaadpunten verwijst het college naar hoofdstuk 13 en in hoofdstuk 5 is meer terug te lezen over handhaving.
11
H3 Zienswijzen over de onderbouwing van de uitstootvrije zone Een aantal indieners heeft aangegeven twijfels te hebben over nut dan wel noodzaak van de uitstootvrije zone voor stadslogistiek. Het college vat dit op als zienswijzen over de onderbouwing (of grondslag) voor de uitstootvrije zone.
3.1
Verbetering luchtkwaliteit/ vermindering CO2
Gezondheid en luchtkwaliteit Door sommige indieners is aangevoerd dat niet duidelijk is op basis van welke gegevens wordt geconcludeerd dat de gevolgen van de luchtkwaliteit in Amsterdam gelijk zijn aan de gevolgen van het roken van 4,4 sigaretten per dag. Ook is niet onderbouwd dat daardoor de levensverwachting 11 maanden korter is. Enkele indieners geven aan dat de GGD zelf heeft gewaarschuwd voor al te veel optimisme over uitstootvrije zones. Ook wordt aangegeven dat de rapporten van de GGD helemaal geen uitstootvrije zone voor bestelauto's per 2028 rechtvaardigen.
“Ik mis een onderbouwing van de gevolgen voor de gezondheid (concreet: wat is het aantal dagen gezondheidswinst?) enerzijds en het terugdringen van de CO2-uitstoot anderzijds.”
“Mijn bestelbusje is helemaal niet vervuilend en wat betreft uitstoot kan ik me ook niet vinden in jullie vergelijking met sigaretten roken.”
Effecten luchtkwaliteit/CO2
Indieners voeren verschillende argumenten aan met betrekking tot de effecten van de uitstootvrije zone. Een andere indiener noemt de modellen en cijfers desinformatie. Enkele indieners hebben vragen over de uitstoot van fijnstof en de meetbaarheid daarvan. Vooral fijnstof veroorzaakt door banden, remmen en slijtage van asfalt zijn lastig te meten. Het lijkt er juist op dat elektrische vrachtwagens een hogere uitstoot van fijnstof op dan EURO 6/7-voertuigen opleveren. Zo denken indieners dat het rijden in EURO 6-wagens met HVO100 voor een betere luchtkwaliteit zorgt dan het rijden met elektrische vrachtwagens. Zij zien dan ook niet in waarom wagens met HVO100 geen toegang zouden mogen hebben. Bovendien zullen de nieuwe EURO 7-normen in combinatie met HVO100 nog meer gezondheidswinst opleveren, aldus de indiener. Een enkele indiener geeft aan dat de ultra-fijnstofuitstoot van elektrische voertuigen veel hoger is en veel schadelijker is in verband met het kankerverwekkende effect. Een ander vraagt zich af hoeveel fijnstof een euro 6 bakwagen uitstoot ten opzichte van een elektrische bakwagen. Een indiener vindt de lucht kwaliteit helemaal niet slecht. Een enkele indiener vraagt zich af waarom er geen uitgebreide analyse van de luchtkwaliteitseffecten is gemaakt. Verder voert een indiener aan dat men de onderbouwing voor de daadwerkelijke terugdringen van de CO2-uitstoot mist.
Een enkele indiener vraagt zich af welke voer- of vaartuigen de meeste uitstoot veroorzaken. Ook vraagt iemand zich af of kan worden aangetoond wat de uitstoot van LPG precies is. Weer iemand anders geeft aan dat de luchtkwaliteit helemaal niet slecht is. Een ander geeft juist aan dat het een feit van algemene bekendheid is dat waar veel mensen wonen, er nu eenmaal een slechte luchtkwaliteit is Een enkele indiener geeft aan dat de vermindering van de CO2 -uitstoot tenietgedaan wordt door de hubs
12
die net buiten de zone nu al gerealiseerd worden, waar vele vrachtwagens de overslag zullen uitvoeren. Tevens wordt gewezen op de gevolgen van het omrijden voor de luchtkwaliteit als gevolg van de uitstootvrije zone. Een enkeling geeft aan teleurgesteld te zijn over het effect van de uitstootvrije zone. Ook is men verbaasd over de niet onderbouwde uitzonderingspositie voor een bepaald bedrijventerrein waar bij nader onderzoek alleen bestelwagens met een “hogere emissieklasse” bleken te komen en dus de maatregel “uitstootvrije zone” voor dit gebied niets zou opleveren. Een enkeling geeft aan dat zijn bestelbus helemaal niet vervuilend is, en kan zich niet vinden in de vergelijking. Weer iemand anders geeft aan de term "uitstootvrije zone" misleidend te vinden, omdat de indirecte emissies niet zijn meegenomen en de sterk verhoogde emissie van rubber-fijnstof als gevolg van banden slijtage vanwege het gemiddeld veel hogere gewicht van EV's gemakshalve wordt genegeerd. Verder geeft een indiener aan dat voor onderbouwing van het Ontwerpbesluit slechts verwezen wordt naar het TNO-rapport Uitvoeringsagenda Uitstootvrije Mobiliteit. Dit stuk is echter geen compleet rapport met onderzoeksgegevens, maar een presentatie waarin de effecten van een aantal potentiële maatregelen om de mobiliteit in Amsterdam te verschonen en te verduurzamen worden getoond.
Een motivering waarom in het Ontwerpbesluit uitsluitend gekozen is voor de uitstootvrije zone voor bedrijfs- en vrachtauto's (en niet voor andere auto's) ontbreekt. Ook wordt in het ontwerpverkeersbesluit volgens een enkele indiener met geen woord gerept over de zeer geringe (relatieve) reductie van fijnstof: voor PM10 komt het effect uit op 1,1 % (bedrijfsauto's) resp. 2% (vrachtauto's) en voor PM2.5 op 5% resp. 8%. Slechts in algemene zin wordt geconcludeerd dat de maatregel van het Ontwerpbesluit bijdraagt aan het terugdringen van fijnstof, stikstofoxiden en koolstofdioxiden, en dus aan het bereiken van de doelstelling uit de beleidsdocumenten, maar deze bijdrage wordt niet afgezet tegen andere mogelijke bijdragen, aldus deze indiener. Evenmin wordt stilgestaan bij de vraag in hoeverre de uitstoot van fijnstof wordt beïnvloed door de extra slijtage waaraan de banden en remschijven van de voertuigen onderhevig zijn als gevolg van het grotere gewicht van elektrische voertuigen ten opzichte van dieselvoertuigen. Ook wordt opgemerkt dat het effect voor het vrachtverkeer is overschat. Verder merkt een indiener op dat het aandeel
vrachtverkeer in het gehanteerde verkeersmodel twee keer hoger is dan in de kentekenscans. Ook is door TNO is verder geen rekening gehouden met andere reacties (denk aan modal shifts, afname van vervoersbewegingen) als gevolg van de invoering van de uitstootvrije zone terwijl deze andere reacties wel relevant kunnen zijn voor het effect. Tevens is onvoldoende rekening gehouden met de effecten van ontheffingen op de effecten van de uitstootvrije zone, aldus een indiener. De aanname van 5% is niet onderbouwd. Een enkele indiener geeft aan dat slechts in algemene zin wordt geconcludeerd dat de maatregel van het Ontwerpbesluit bijdraagt aan het terugdringen van fijnstof, stikstofoxiden en koolstofdioxiden, en dus aan het bereiken van de doelstelling uit de beleids documenten, maar deze bijdrage wordt niet afgezet ten andere mogelijk alternatieve oplossingen. Een andere indiener geeft aan dat er sowieso sprake is van een ‘natuurlijke’ manier van het verschonen van het wagenpark (1) en het feit dat de gemiddelde leeftijd van ‘de Nederlander’ al jaren toeneemt (CBS) (2) en de lucht (3) ook al jaren schoner wordt. Een andere indiener vraagt zich af welke voer- of vaartuigen eigenlijk de meeste uitstoot produceren.
Voor zover er in het Ontwerpbesluit wordt verwezen naar een verkeersonderzoek dat uitgevoerd zou zijn rondom bedrijventerreinen Foodcenter, Minervahaven en Albemarle, ontbreekt dit onderzoek volgens een indiener bij de voorgenomen besluitvorming. Het onderzoek had ten minste als bijlage bij het Ontwerpbesluit moeten worden gevoegd. Verder zijn de in het ontwerpverkeersbesluit opgenomen conclusies onnavolgbaar. Dat de onderzochte voertuigen gemiddeld een hogere emissieklasse hadden dan het landelijk gemiddelde, betekent niet per definitie dat het aantal voertuigen dat uit de uitstootvrije zone geweerd moet worden, lager ligt. Immers, in de zone zijn uiteindelijk alle bedrijfs- en vrachtauto's die op fossiele brandstoffen rijden verboden, ongeacht of zij een hogere emissieklasse hebben. De stelling dat het aandeel buitenlandse voertuigen ook laag uit zou vallen, is niet controleerbaar. Reactie college algemeen Alvorens in te gaan op specifieke zienwijzen, zet het college eerst in het algemeen uiteen waarom het college invoering gerechtvaardigd acht. Vervolgens gaat het college in op de verschillende zienswijzen.
13
Het college baseert zijn bevoegdheid om deze nul-emissiezone voor stadslogistiek in te voeren op landelijk vastgestelde regelgeving, het RVV. Daarin zijn een verkeersbord en onderbord opgenomen waarmee gemeenten een nul-emissiezone kunnen invoeren. Het gaat om het verkeersbord C22c met het onderbord C22c1. Het college kan een verkeersbord en bijbehorend onderbord alleen plaatsen door vaststelling van een verkeersbesluit. De motivering van dit verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling(en) met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij dient te worden aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994 genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen. Het college meent dat met de nul-emissiezone – samen met het doorvoeren van de nul-emissiezone voor brom- en snorfietsen, en de aanscherping van de milieuzone voor bedrijfsauto’s en personenauto's naar emissieklasse 5 (en handhaving van de milieuzones voor vrachtauto’s en autobussen met emissieklasse 6) - verschillende milieubelangen zijn gediend.
Niet alleen leidt doorvoering van het geheel aan maatregelen tot een verbetering van de luchtkwaliteit, ook dragen deze bij aan het behalen van de Amsterdamse doelstellingen op het gebied van het terugdringen van de uitstoot van CO2 en dus aan het bereiken van de Amsterdamse doelstelling op het gebied van klimaat.
Actieplan Schone Lucht In het Actieplan Schone Lucht (vastgesteld op 1 oktober 2019) heeft het college beschreven hoe tot 2030 wordt toegewerkt naar een emissievrij Amsterdam. De ambitie uit het Actieplan richt zich op het halen van de advieswaarden van 2005 van de World Health Organization (WHO) in 2030. Op 22 september 2021 heeft de WHO de advieswaarden uit 2005 stevig aangescherpt. De gemeente ziet dit als een reden om de komende jaren te blijven inzetten op een verdere verbetering van de luchtkwaliteit.
“De GGD waarschuwde al eerder voor optimisme over het effect van zero emissies op de luchtkwaliteit.”
3
Uitvoeringsagenda uitstootvrije mobiliteit 2023-2026.
Uitvoeringsagenda Uitstootvrije Mobiliteit De Uitvoeringsagenda Uitstootvrije Mobiliteit zoals vastgesteld op 6 juni 2023 geeft een overzicht van de maatregelen die in de huidige bestuursperiode tot en met 2026 worden genomen om de ambities uit het Actieplan Schone Lucht te realiseren. Het college wil de CO2-uitstoot (koolstofdioxide) met 60% terugdringen in 2030 ten opzichte van peiljaar 199o. Voor wat betreft PM2.5 wordt in 2030 gestreefd naar 10 ug/m3, voor wat betreft PM10 naar 20 ug/m3 en voor wat betreft NO2 wordt gestreefd naar 40 ug/m3.
Regulering Milieuzones en nul-emissiezones maken het – als regulerende maatregelen – mogelijk om de meest vervuilende voertuigen te weren uit delen van de stad met onder meer als doel het verbeteren van de luchtkwaliteit in de stad. Deze maatregelen dragen gezamenlijk bij aan een verlaging van de concentraties van luchtverontreinigende stoffen en dus aan een vermindering van de hierboven beschreven gezondheidsrisico’s. Ook levert de transitie van fossiel naar emissievrij wegverkeer een bijdrage aan het verminderen van de CO2-uitstoot in Amsterdam. Hiermee worden de effecten van de klimaatverandering die ook in Amsterdam zichtbaar zijn op termijn verminderd. Daarmee vormen bovengenoemde zones een belangrijke stap om Amsterdam klimaatneutraal te maken. Het gemotoriseerd verkeer (met varen en mobiele werktuigen) zorgt voor ongeveer 11 procent van de totale CO2-uitstoot in Amsterdam.3
De GGD en TNO Zoals hierboven uiteengezet trekken verschillende indieners de cijfers, analyses of conclusies van de GGD of TNO in twijfel. Het college hecht echter veel waarde aan cijfers, analyses en conclusies van deskundige organisaties zoals de GGD en TNO. Het betreft immers organisaties die specifieke kennis hebben op het gebied van (maatregelen ter verbetering van) de volksgezondheid (GGD) of maatregelen ter verbetering van luchtkwaliteit en klimaat (TNO). Het college heeft geen enkele aanleiding te twijfelen aan de expertise van deze organisaties. Dat betekent echter niet dat het college niet kritisch naar de cijfers en rapporten kijkt. Hierna gaat het college eerst in op de rapportages van de GGD en TNO, waarbij het college ook in zal gaan op de verschillende argumenten die hiertegen naar voren zijn gebracht.
14
GGD-cijfers De GGD-cijfers hebben betrekking op de uitstoot van stikstofoxiden (NOx) en fijnstof (PM10, PM2,5). Deze uitstoot vormt nog steeds een groot gezondheids risico. Deze stoffen veroorzaken luchtwegklachten en hart- en vaatziekten. Vooral kinderen, ouderen of mensen die al een luchtwegaandoening of hart- en vaatziekte hebben, lopen meer risico op het krijgen van gezondheidsklachten. Ook kunnen ongeboren kinderen gezondheidsklachten krijgen door de lucht die hun moeder inademt.4 Het college heeft het uitgangspunt dat de levensduur op basis van de huidige luchtkwaliteit in Amsterdam met 11 maanden wordt verkort, en dat deze gelijk staat aan 4,4 meegerookte sigaretten per dag, gebaseerd op een analyse van de GGD. Via het luchtmeetnet volgt de gemeente de ontwikkeling van de luchtkwaliteit. De GGD Amsterdam beheert dit luchtmeetnet van de gemeente Amsterdam. Het luchtmeetnet bestaat uit 12 meetstations die 24 uur per dag, 365 dagen per jaar de luchtkwaliteit in de gaten houden. Meer informatie hierover vindt u op Meetnet Luchtkwaliteit - GGD Amsterdam.
De GGD Amsterdam heeft zich voor haar berekening gebaseerd op de in 2022 gemeten jaargemiddelde fijnstof en NO2 concentraties, te weten: • 16,7 ug/m3 voor PM10 • 9,0 ug/m3 voor PM2.5 • 19,3 ug/m3 voor NO2 Verder is uitgegaan van de landelijke GGD-rekentool zoals die ontwikkeld is in het rapport van de Academische Werkplaats: GGD Rekentool Luchtkwaliteit en Gezondheid (update 2021) Academische Werkplaats Gezonde Leefomgeving (awgl.nl) Met deze rekentool is het sinds 2016 mogelijk om blootstelling aan luchtverontreiniging te vertalen in te verwachten gezondheidseffecten zoals vroegtijdige sterfte en ziektelast binnen een populatie. Enkele gemeenten en regio’s gebruikten de tool al om de gezondheidsimpact van luchtveront reiniging in kaart te brengen. De rekentool is in 2021 geactualiseerd en uitgebreid. Eind 2023 verscheen een verdere update van de “blootstellingsresponsrelaties”.
gezondheidswinst is te behalen voor Amsterdammers en bezoekers van de stad. Anders dans een enkele indiener aanvoert, heeft de GGD de cijfers wel degelijk onderbouwd.
TNO-rapportage Naar aanleiding van de zienswijzeprocedure en het feit dat de omvang van de uitstootvrije zone door de conflicterende bebording tijdelijk verkleind is, heeft de gemeente een nieuwe rapportage laten opstellen door TNO. Zie daarvoor Bijlage 4 – TNO aanvullende effectstudie (mei 2024). Uit deze rapportage blijkt dat ook een kleinere uitstootvrije zone bijdraagt aan het terugdringen van de uitstoot van fijnstof, stikstofoxiden en koolstof dioxide, en daarmee aan het bereiken van de doel stellingen uit het Actieplan en de Uitvoeringsagenda. Daarbij zijn twee scenario’s doorberekend. Het ene scenario gaat uit van een kleinere nul-emissiezone binnen de S100 tot aan 2030. Het tweede scenario gaat uit van een opschaling van de nul-emissiezone naar de Ring A10 vanaf 2028. Effecten scenario 1: nul-emissiezone binnen S100 zonder uitbreiding vanaf 2028 Bij het behouden van een kleinere nul-emissiezone binnen de S100 zal met het volledig weren van fossiele bedrijfsauto’s in 2030 de potentiële uitstoot afname van stikstofoxiden (NOx), roet (EC) en CO2-uitstoot ten opzichte van het totaal aantal bedrijfsauto’s afnemen met 68,2% binnen de S100. Tabel 1. Emissiereductiepotentieel in 2030 van de nul-emissiezone binnen de S100 voor bestelauto’s. Deze tabel komt uit het aanvullende TNO-rapport, bijlage 3). Bedrijfsauto
Effect ten
Stikstof Fijnstof oxiden
Koolstof dioxide CO2
NOx
PM10
PM2.5
EC
68,2%
4,4%
20%
68,2% 68,2%
9,8%
0,6%
2,7% 25,4% 10,9%
opzichte van bedrijfsauto’s Effect ten opzichte van het totaal wegverkeer
Het college meent dat deze analyse van de GGD duidelijk laat zien dat het verbeteren van de lucht kwaliteit nog steeds belangrijk is, omdat er veel
4
World Health Organization. (2021). WHO global air quality guidelines: particulate matter (PM10 and PM2.5), ozone, nitrogen dioxide, sulfur dioxide and carbon monoxide. World Health Organization. https://apps.who.int/iris/handle/10665/345329. License: CC BY-NC-SA 3.0 IGO
15
Daarnaast laat de rapportage zien dat het aandeel stikstofoxiden (NOx), roet (EC) en CO2-uitstoot (koolstofdioxide) van vrachtauto's ten opzichte van het middelzwaar wegverkeer binnen de S100 in 2030 maximaal afneemt met 32,5%. Het effect op zwaar verkeer heeft een emissiereductiepotentieel van 62,8%. Tabel 2. Emissiereductiepotentieel in 2030 van de nul-emissiezone binnen de S100 voor vrachtauto’s. Deze tabel komt uit het aanvullende TNO-rapport, bijlage 3). Vrachtauto
Effect op
Stikstof Fijnstof oxiden NOx PM10 PM2.5 32,5%
2%
EC
Koolstof dioxide CO2
10,9% 32,5% 32,5%
Daarnaast laat de rapportage zien dat het aandeel stikstofoxiden (NOx), roet (EC) en CO2 van vrachtauto's ten opzichte van het middelzwaar vrachtverkeer afneemt met een geschatte afname van 34 tot 54,3% binnen de ring A10. Dat potentieel is afhankelijk van de mate waarin bestaande voertuigen een-op-een worden vervangen (54,3%) of waarbij zo lang mogelijk wordt doorgereden en/of ontheffingen worden aangevraagd (34%). Het effect op zwaar verkeer heeft een emissiereductiepotentieel van 58,8-95%. Tabel 2. Emissiereductiepotentieel in 2030 van nul-emissiezone binnen de ring A10 voor vrachtauto’s met een bandbreedte afhankelijk van al dan niet een-op-een vervanging. Deze tabel komt uit het aanvullende TNO-rapport, bijlage 3).
middelzwaar Vrachtauto
vracht Effect op
62,8%
10,9% 35,2% 62,8% 62,8%
25,1%
1%
zwaar vracht Effect ten
4,9%
11,9% 10,7%
opzichte van wegverkeer
Effecten scenario 2: nul-emissiezone S100 inclusief uitbreiding naar de Ring A10 vanaf 2028 Uit de resultaten blijkt dat met het volledig weren van fossiele bedrijfsauto’s (ook wel bestelauto’s) in 2030 de uitstootafname van stikstofoxiden (NOx), roet (EC) en CO2 ten opzichte van alle bedrijfsauto’s afneemt met een geschatte afname van 68,2 tot 95% binnen de ring A10. Dat potentieel is afhankelijk van de mate waarin bestaande voertuigen een-op-een worden vervangen (95% bij volledige vervanging) of waarbij lang mogelijk wordt doorgereden en/of ontheffingen worden aangevraagd (68,2%). Tabel 1. Emissiereductiepotentieel in 2030 van nul-emissiezone binnen de ring A10 in 2030 voor bestelauto’s met een bandbreedte afhankelijk van al dan niet een-op-een vervanging. Deze tabel komt uit het aanvullende TNO-rapport, bijlage 3). Stikstof Fijnstof oxiden NOx PM10 PM2.5
EC
Koolstof dioxide CO2
Effect ten
68,2-
4,4-
20,2-
68,2-
68,2-
opzichte van
95%
6,2%
28,2% 95%
95%
Effect ten
9,7-
0,6-
2,6-
10,9-
opzichte van
13,5%
0,8%
3,7% 34,1% 15,1%
bedrijfsauto’s
het totaal wegverkeer
EC
Koolstof dioxide CO2
Effect op
34-
2,5-
12,6-
34-
34-
middelzwaar
54,3%
4%
20%
54,3% 54,3%
Effect op
58,8-
10,4-
33,3-
58,8-
58,8-
zwaar vracht
95%
16,8% 53,9% 95%
95%
Effect ten
24,5-
1-1,7% 5-8% 12,5-
10,5-
opzichte van
39,4%
vracht
het totaal
Bedrijfsauto
Stikstof Fijnstof oxiden NOx PM10 PM2.5
24,5-
20,1% 16,9%
het totaal wegverkeer
De conclusie in het rapport is dat door het instellen van een nul-emissiezone binnen de S100 voor bedrijfs- en vrachtauto’s en de aanscherping van de milieuzone voor personen- en bedrijfsauto’s naar emissieklasse 5, de uitstoot van deze voertuigen binnen de ring flink af. Ook buiten de Ring A10 geldt een effect, maar dat is niet berekend. Vanwege de hierboven genoemde overgangsregeling en een eventuele uitbreiding vanaf 2028 treedt het volledige effect van de nul-emissiezone voor bedrijfs- en vrachtauto’s op per 2030. Ook draagt de maatregel bij aan het terugdringen van de uitstoot van fijnstof, stikstofoxiden en koolstof dioxide, en daarmee aan het bereiken van de doels tellingen uit het Actieplan en de Uitvoeringsagenda. Reactie college zienswijzen Ten aanzien van het al dan niet meetbaar zijn van de toe- of afname van fijnstof stelt het college voorop dat de luchtkwaliteit niet alleen bepaald wordt door de hoeveelheid fijnstof, maar ook door stikstofoxiden en andere stoffen. Nul-emissievoertuigen stoten deze andere luchtverontreinigende stoffen niet uit, terwijl fossiele aangedreven voertuigen dat wel doen. Reeds
16
hierom levert invoering van de nul-emissiezone een verbetering van de luchtkwaliteit in Amsterdam op. Verder merkt het college op dat een batterij-elektrische vrachtwagen, die verder vergelijkbaar is met een conventionele dieselvrachtwagen, zwaarder is als gevolg van het accupakket. Hierdoor is het mogelijk dat de zogenoemde slijtage-emissies van de batterij-elektrische vrachtwagen tot hogere emissies leiden: dit betreft dan met name de emissies door banden. Aan de andere kant geldt echter weer dat een batterij-elektrische vrachtwagen fors kan remmen op de elektrische motor waardoor er minder mechanisch geremd hoeft te worden; dat leidt dan naar verwachting tot lagere emissies door remslijtage. Ten aanzien van de indiener die stelt dat HVO dient te worden toegepast, overweegt het college dat toepassing daarvan in voertuigen met emissieklasse 6 naar verwachting niet zou leiden tot een (substantiële) reductie van luchtverontreinigende stoffen. Bovendien is handhaving van het wel of niet rijden op HVO niet goed mogelijk. Tot slot stelt het college vast dat de landelijk bepaalde regelgeving deze optie niet biedt.
Ten aanzien van de mate waarin het effect van de vrijstellingen en ontheffingen in 2030 doorwerkt, overweegt het college dat TNO heeft gekozen voor twee scenario’s, waarin beide uitersten in beeld worden gebracht; één waar maximaal gebruik wordt gemaakt van ontheffingen en/of overtredingen, en één waarbij sprake is van een-op-een vervanging. Ten aanzien van de indiener die opmerkt dat TNO heeft overwogen dat het effect voor vrachtverkeer wordt overschat, merkt het college op dat Amsterdam dient aan te sluiten op de landelijke rekenmethodiek, en dat in die landelijke methodiek gebruik wordt gemaakt van de bestaande verkeersmodellen (inclusief overschatting van vrachtverkeer). Dat verklaart waarom er in het rapport van TNO voor is gekozen om dit wel op te merken maar niet aan te passen.
3.2
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
Sommige indieners stellen dat het besluit in strijd is het de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het gaat daarbij voornamelijk om het evenredigheidsbeginsel, het proportionaliteitsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel.
3.2.1
Evenredigheids, proportionaliteitsbeginsel en zorgvuldigheidsbeginsel Sommige indieners geven aan dat de gevolgen voor ondernemers of burgers onevenredig zijn ten opzichte van de doelen die met het besluit worden beoogd. Volgens een enkele indiener zijn deze onvoldoende onderzocht. Een andere indiener geeft aan dat de gevolgen voor sommigen veel groter zijn dan voor anderen Zo geeft een indiener aan dat de haalbaarheid de doelstelling discutabel is en wijst erop dat het college de inzet van een uitstootvrije zone niet heeft afgewogen tegen minder vergaande maatregelen zoals “afstand van de weg” (hoe verder van de weg, hoe lager de concentratie dus minder risico). De indiener wijst op proportionaliteit van de maatregel. Een andere indiener vraag zich af om hoeveel voertuigen het die met deze regeling geweerd zouden worden, hoeveel uitstoot hiermee wordt bespaard en of dit is afgezet tegen alternatieve maatregelen die de eigen ondernemende inwoners minder “straffen”. Een andere indiener geeft aan dat is onderzocht dat een deel van de CO2 -uitstoot teniet gedaan wordt door de hubs die net buiten de zone -nu al- gerealiseerd worden, waar vele vrachtwagens de overslag zullen uitvoeren. Een andere indiener die is gevestigd op het Food Center Amsterdam geeft aan dat het ontwerpbesluit geen blijk geeft van een deugdelijke belangen afweging.
Volgens deze indiener zijn de gevolgen helemaal niet onderzocht en is het verkeersonderzoek, zoals meerdere indieners aangeven, ten onrechte niet bij het ontwerpverkeersbesluit verstrekt. Weer andere indieners geven aan dat zij geen eisen kunnen stellen aan transporteurs die uit de hele EU komen, en dat dit punt ten onrechte is meegewogen bij het besluit. Het is volgens die indieners onmogelijk om van de door hen ingehuurde transporteurs uit de EU per 1 januari 2030 uitstootvrij vrachtverkeer te verwachten. Verder wijst een indiener erop dat er tot op heden een duidelijke en gedetailleerde business case voor het midden- en kleinbedrijf (MKB) ontbreekt. Het is volgens deze indiener van groot belang dat de financiële impact op kleine en middelgrote onder nemingen grondig wordt onderzocht en dat er passende ondersteuningsmaatregelen worden geboden om de overgang naar milieuvriendelijker vervoer haalbaar en schaalbaar te maken. Daarnaast
17
zal er sprake zijn van versnelde afschrijving van dieselvoertuigen bij verschillende grotere transporteurs, die grondstoffen, eindproducten en materialen transporteren van binnen Nederland naar verschillende locaties in Amsterdam. Dit zal aanzienlijk kostenverhogend werken voor het vervoer van en naar deze locaties en de branche verder onder druk zetten. Een andere indiener wijst ook op de financiële impact voor bedrijven, de nadelige gevolgen die individuen of bedrijven van het verkeersbesluit ondervinden, is met name voor de kleine ondernemers groot. Dat blijkt ook uit de studies van de NAL Logistiek. De maatregelen ontregelen een voorheen gelijk speelveld op basis van diesel. Reactie college Naar het oordeel van het college dient de maatregel in samenhang met alle andere maatregelen te worden bekeken en is dat pakket aan maatregelen als geheel proportioneel en niet onevenredig. Het inzetten van regulerende maatregelen als nul-emissiezones en milieuzones draagt bij aan een verbetering van de luchtkwaliteit en het behalen van de CO2 doelstellingen die de gemeente zichzelf heeft gesteld. De maatregelen gaan ook niet verder dan nodig, omdat deze juist heel specifiek zien op het regulieren van vervuilende voertuigen en alle andere voertuigen ongemoeid laten.
De specifieke maatregelen voor specifieke sectoren als de touringcars en de pleziervaart waar deze indiener op doelt, worden of zijn overigens ook genomen. Per 1 januari 2025 wordt er een uitstootvrije zone voor pleziervaartuigen doorgevoerd en voor autobussen geldt al een milieuzone voor emissieklasse 6 en hoger. Voor zover deze indiener zich afvraagt of er niet meer fijnstofoverlast is van het spoor dan van het verkeer van de oostelijke handelskade zelf, wijst het college erop dat het college niet bevoegd is maatregelen ten aanzien van het spoor en treinen te nemen. Anders dan indieners aangeven, is er wel onderzocht welke gevolgen het besluit heeft, onder meer voor verschillende bedrijventerreinen. Het verkeersonderzoek waarover in het ontwerpverkeersbesluit is gesproken is uitgevoerd op 3 bedrijventerreinen, gedurende 14 dagen. De resultaten van dit onderzoek zijn gedeeld met de contactpersonen van de bedrijventerreinen. Het gaat om het terrein van
“Ik vraag me serieus af waarom je een diesel moet weren terwijl het de meest efficiënte motor is.”
Albemarle, de Minervahaven en het Food Center. Deze bedrijventerreinen maken door de tijdelijke verkleining van de omvang van de uitstootvrije zone tijdelijk geen deel meer uit van de uitstootvrije zone. In zoverre is het verkeeronderzoek voor dit besluit niet meer relevant. Wel zal het verkeersonderzoek opnieuw gebruikt worden voor een latere uitbreiding van de uitstootvrije zone naar de Ring A10. Niettemin wijst het college erop dat basis van het verkeersonderzoek is geconcludeerd dat de voertuigen gemiddeld een hogere emissieklasse hadden dan het landelijk gemiddelde. Daarmee is ook het aantal te weren voertuigen bij invoering van de uitstootvrije zone lager. Verder viel op dat het aandeel van buitenlandse voertuigen ook laag uitvalt. Dit betrof 1,3% van de geregistreerde verkeers bewegingen. Anders dan indiener aangeeft, is deze overweging niet onnavolgbaar, voor zover daarbij acht wordt geslagen op de overgangsregelingen, op grond waarvan juist de hogere emissieklassen voorlopig nog toegang hebben. Daarmee is immers de relevantie van het onderzoek gegeven. De indiener die aangeeft dat het Food Center niet op een hoop mag worden gegooid met de andere bedrijventerreinen miskent dat dit ook niet gebeurd is. Er is juist onderzoek gedaan naar de afzonderlijke terreinen en daaruit zijn algemene conclusies getrokken.
Met betrekking tot de indiener die heeft aangegeven dat er tot op heden een duidelijke en gedetailleerde businesscase ontbreekt, en dat de impact op het bedrijfsleven in kaart moet worden gebracht overweegt het college als volgt. Naar aanleiding van de zienswijzeprocedure heeft Buck Consultants International (BCI) op verzoek van het college de effecten van de invoering van een nul-emissiezone voor bedrijfs- en vrachtauto’s voor Amsterdam onderzocht (Bijlage 4). Uit de Effectstudie ZE-zone blijkt dat de maatschappelijke baten ruim opwegen tegen de maatschappelijke kosten als gevolg van de nul-emissiezone. De verwachte totale maatschappelijke monetaire baten door verbetering van de luchtkwaliteit en het klimaat, minus de kosten door de gemeente Amsterdam en het bedrijfsleven, als gevolg van de nul-emissiezone binnen de S100, zijn circa 150 miljoen euro. De baten zijn in dit geval 3 keer zo hoog als de kosten (kosten-baten ratio). Een uitbreiding van de nul-emissiezone naar de Ring A10 vanaf 2028, leidt tot een positiever saldo (te weten ca. 380 miljoen euro) en gunstigere kosten-baten ratio (4,3) dan een permanente kleine nul-emissiezone. Ook het per direct (1/1/2025) invoeren van een grote permanente nul-emissiezone binnen de Ring A10 is
18
onderzocht. Daarvan bedraagt het kosten-baten saldo ruim 360 miljoen en is de kosten-baten ratio 3,4. De kosten en baten zullen deels binnen en deels buiten de gemeentegrenzen vallen, omdat voertuigen ook buiten de zones rijden. Voor de CO2-winst geldt per definitie dat dit niet plaatsgebonden is en daarmee de volledige emissiereductie voor klimaat bijdraagt aan de collectieve opgave. De CO2-emissiereductie in zichtjaar 2030 is voor de nul-emissiezone binnen de Ring A10 circa 200 kiloton en levert daarmee een substantiële bijdrage aan de landelijke doelstelling van jaarlijks 1 miljoen ton CO2-reductie. Het college is gelet op het voorgaande van oordeel dat met de overgangsregeling, de subsidieregelingen, de vrijstellingen, ontheffingen en de beschikbare alternatieven een evenwichtig pakket aan maatregelen tot stand is gekomen, waarmee niet alleen de gezondheids- en klimaatbelangen worden gediend, maar ook voldoende rekening is gehouden met de belangen van individuele ondernemers waardoor zij, al dan niet met een tussenstap, mee kunnen doen met de transitie. Dit geldt naar het oordeel van het college ook voor kleine en startende ondernemers, temeer nu de overgangsregeling voor emissieklasse 6 bakwagens wordt verruimd.
Het Rijk heeft bovendien aangekondigd drie maanden na inwerkingtreding van het Centraal Loket te evalueren of er voldoende ontheffingsmogelijkheden zijn die voorzien in de gevallen waar de overstap voor kleine mkb’ers niet mogelijk is. De evaluatie wordt naar verwachting eind 2024 naar de Tweede Kamer gestuurd. Indien de evaluatie daartoe aanleiding geeft, zal het college dit besluit in heroverweging nemen. Het voorgaande betekent dat het besluit niet in strijd is met het evenredigheids-, het proportionaliteits- of het zorgvuldigheidsbeginsel. 3.2.2 Motivering Meerdere indieners hebben aangegeven dat het ontwerpbesluit onvoldoende of niet deugdelijk is gemotiveerd. Een indiener geeft aan dat het college niet heeft gemotiveerd waarom uitsluitend is gekozen voor een uitstootvrije zone voor bedrijfs- en vrachtauto’s. Reactie college Voor zover het ontwerpbesluit al onvoldoende zou zijn gemotiveerd, wijst het college erop dat dit gebrek met de in deze nota van beantwoording gegeven reacties, en de aanvullende motivering in het verkeersbesluit dat eventuele gebrek zou zijn hersteld.
Voor wat betreft de indiener die aangeeft dat niet is gemotiveerd waarom er alleen gekozen is voor een uitstootvrije zone voor bedrijfs- en vrachtauto’s, wijst het college er allereerst op dat deze maatregel samengaat met andere maatregelen, waaronder de aanscherping van de milieuzone binnen de Ring A10 voor personen- en bedrijfsauto’s, en de instelling van een uitstootvrije zone voor brom- en snorfietsen in de gehele bebouwde kom. Ook bereidt het college de komst van een uitstootvrije zone voor de pleziervaart voor. Verder wordt de milieuzone voor autobussen en vrachtauto’s voor emissieklasse 6 en hoger gehandhaafd. Voor de meeste vervoersmodaliteiten geldt in Amsterdam dus toelatingseisen in verband met emissies. Daarnaast wijst het college erop dat voor wat de landelijke overheid heeft bepaald voor welke voertuigen en op welk moment een uitstootvrije zone mag worden ingevoerd. Op dit moment kan dat alleen voor bedrijfs- en vrachtauto’s en voor bromen snorfietsen. 3.2.3 Alternatieven voor de uitstootvrije zone Een enkele indiener geeft aan dat er betere alternatieven beschikbaar zijn. Moderne technologie maakt het volgens deze indiener mogelijk om per voertuig de individuele bijdrage aan de luchtkwaliteit in kaart te brengen.
Vervolgens kan de gemeente deze bijdrage individueel belasten dan wel de veroorzaker van deze bijdrage aan de luchtkwaliteit een gerichte maatregel voorstellen. Een andere mogelijkheid is dat de gemeente voertuigen financieel belast op moment dat zij toegang tot de stad krijgen en dus daadwerkelijk bijdragen aan een slechtere luchtkwaliteit. Een enkeling geeft aan dat het veel eleganter geweest als besloten was dat vanaf een bepaald jaar diesels niet meer verkocht mogen worden, een zogenoemd uitsterfbeleid. Reactie college Het college meent dat het invoeren van een uitstootvrije zone – samen met het pakket aan andere maatregelen zoals hiervoor uiteengezet – een adequate maatregel is met het oog op de verbetering van de luchtkwaliteit en het bijdragen aan de doelstelling van Amsterdam op het gebied van klimaat. De maatregel is weliswaar generiek, maar sluit goed aan bij de geregistreerde emissieklassen van de voertuigen. Het is daarmee een doeltreffend middel dat ook goed uitvoerbaar en handhaafbaar is. Alle maatregelen die het college neemt moeten uitvoerbaar en handhaafbaar zijn. Dat geldt naar het oordeel van het college niet voor het meten van uitstoot van voertuigen op individueel niveau, het vervolgens belasten, of het treffen van een individuele maatregel. Los van het feit dat het college op dit moment geen voertuigen kan belasten als het gaat
19
om uitstoot, is het nog maar de vraag of zo’n middel doeltreffend zou zijn. Ten aanzien van het voor gestelde uitsterfbeleid voor de verkoop van diesels, overweegt het college dat dit geen gemeentelijke bevoegdheid betreft. 3.2.4
Uitstoot/vieze lucht komt van buiten Amsterdam Een enkele indiener geeft aan dat het naïef is om de denken dat als je een “randje” om Amsterdam heen trekt, dat dan de vervuiling wegblijft. Een andere indiener geeft aan dat in geval van wind uit het westen hij de rook uit de hoogovens en kerosine in Amsterdam kan ruiken. Een andere indiener geeft aan dat ongeacht van welke kant de wind komt, deze altijd de stad in waait. Een andere indiener wijst op de uitstoot van de ring A10 die de stad inkomt, evenals die van vliegtuigen van Schiphol. Reactie college Het college erkent dat er ook uitstoot komt aanwaaien van buiten Amsterdam. Echter, dat er emissies plaatsvinden buiten Amsterdam die ook nog eens richting Amsterdam waaien, betekent niet dat het college moet afzien van maatregelen. Het college kan alleen binnen haar eigen bevoegdheden maatregelen treffen. Het college kan dan ook geen maatregelen treffen die betrekking hebben op andere gemeenten of gebieden buiten haar bevoegdheid. Dit geldt overigens ook voor de Ring A10 die onder de bevoegdheid van het rijk valt. De luchtkwaliteit buiten Amsterdam brengt volgens het college geen verandering in de bevindingen van de GGD over de gevolgen voor de gezondheid van Amsterdammers, zoals hiervoor in paragraaf 3.1. is toegelicht.
Het college meent dan ook het feit dat er uitstoot richting Amsterdam komt of vanaf de Ring A10 geen rol mag spelen bij de vraag of het college met het oog op de gezondheid van Amsterdammers maatregelen kan (of moet) nemen in Amsterdam. Ten overvloede wijst het college erop dat het doorvoeren van uitstootvrije en milieuzones in een gebied een gunstig uitstralingseffect naar de omliggende gebieden: (relatief) schone voertuigen die binnen de uitstootvrije zone rijden, rijden immers
“We hebben een haven, cruise terminal, diverse industrie, en luchthaven langs de randen van Amsterdam. Daar hoor ik gemakshalve even niets over.”
vaak ook in de aangrenzende gebieden daaromheen. Daardoor verbetert ook in die gebieden de lucht kwaliteit. Zie in dit verband verder hoofdstuk 4. 3.2.5 Relatie tot de rest van de wereld Meerdere indieners geven doorvoering van de maatregel een druppel op de gloeiende plaat is. Een andere indiener vraagt zich af waarom Amsterdam zijn burgers hiermee belast als in China 300 kolencentrales gebouwd worden. Een andere indiener geeft aan dat deze maatregel pas effect heeft als Europa als geheel en China dezelfde maatregelen nemen. Reactie college Het college meent dat de vraag of andere landen of steden wel het juiste doen met het oog op klimaat of luchtkwaliteit geen rol kan of mag spelen bij de vraag of het college met het oog op de gezondheid van Amsterdammers maatregelen kan (of moet) nemen in Amsterdam, ook niet als deze toezien op de klimaatdoelstellingen. Invoering van de maatregelen zorgt voor verschoning van het wagenpark in en rondom Amsterdam, ook al nemen andere steden of gebieden geen maatregelen. Dat het om een druppel op een gloeiende plaat zou gaan, betwist het college, gegeven alleen al het feit dat in meerdere steden in Nederland de komende paar jaar uitstootvrije zones worden doorgevoerd en dat bij elkaar genomen een behoorlijk effect heeft.
3.2.6 Uitstoot is al minimaal Meerdere indieners geven aan dat de uitstoot van het voertuig al weinig is, omdat er weinig mee gereden wordt. Zo geeft een indiener aan dat hij maar maximaal 1000 km per jaar rijdt. Een andere indiener geeft aan dat er maar 2 of 3 keer per maand mee wordt gereden. Weer een andere indiener geeft aan nauwelijks in de zone te rijden. Reactie college De zonemaatregelen die het college neemt, hebben per definitie een generiek karakter. Er wordt bij de vraag of een voertuig toegang heeft uitsluitend gekeken of het voertuig uitstootvrij is, onder een van de overgangsregelingen valt of over een ontheffing beschikt. Het college kan daarbij geen rekening houden met voertuigen waarmee weinig gereden wordt. Dat wordt immers niet geregistreerd en is niet op eenvoudige wijze vast te stellen. Een dergelijke maatregel op basis van de hoeveelheid gereden kilometers is niet uitvoerbaar laat staan handhaafbaar. Dat iemand maar heel weinig rijdt – al dan niet in de uitstootvrije zone - betekent dan ook niet dat het voertuig daarom toegang zou kunnen krijgen. Daarbij neemt het college in aanmerking dat iedereen in Amsterdam zijn steentje dient bij te dragen aan