4 Eindrapport Impactanalyse Telecomcode.pdf
Tekst van het document
3.4.3
Organisatorische en procesmatige veranderingen Het staat gemeenten vrij hoe ze de uit hoofde van artikel 57 van de Telecomcode wijziging van de werkzaamheden aangaande lokaal telecommunicatiebeleid organisatorisch en procesmatig vormgeven. We gaan hieronder in op hoe enkele benaderde gemeenten dit beogen te doen. organisatorische veranderingen: van uitbreiding bestaande takenpakketten tot herindeling afdelingen Sommige gemeenten willen naar de toekomst toe inzetten op een (vergaande) herindeling van taken en verantwoordelijkheden van voorheen niet (intensief) samenwerkende gemeentelijke afdelingen (vastgoed, bodem/ondergrond, openbare ruimte, economie). Dit mede om plaatsingsvoorwaarden te kunnen vormen en verzoeken tot medegebruik van infrastructuur in dit kader te toetsen. Ook voor het vaststellen van marktconforme tarieven zijn in hun ogen de verschillende (beleidsmatige) invalshoeken van meerdere afdelingen benodigd. Om de uitrol van small cells in goede banen te leiden, zien sommige gemeenten de noodzaak om een toegewijd projectteam samen te stellen, waarin de benodigde kennis van verschillende afdelingen samenkomt. Dit team zou tevens proactief de samenwerking met providers opzoeken, mede om de locatie van small cells af te stemmen. Een dergelijk team dient te worden aangestuurd door een (apart aangestelde) coördinator.
Andere gemeenten zijn voornemens om enkel een coördinator voor de plaatsing van small cells aan te wijzen of aan te stellen, die de verschillende hierbij betrokken gemeentelijke afdelingen verbindt. Tot slot voorzien weer andere gemeenten dat de bovengenoemde verantwoordelijkheden van een coördinator worden toegevoegd aan het bestaande takenpakket van één ambtenaar (met ook andere verantwoordelijkheden en prioriteiten). Het ontbreekt deze gemeenten aan middelen (en met name de prioritering daarvan) voor een aparte/extra aanstelling van een coördinator en volgens sommige gemeenten is dat ook niet nodig. De gemeenten waarmee gesproken is die een herindeling van afdelingen en/of aanstelling van een aparte coördinator voorzien, zijn veelal voornemens proactief beleid te voeren ten aanzien van de implementatie van small cells in hun gemeente, terwijl gemeenten die dit niet van plan zijn een meer volgend beleid verwachten. Wel zijn de gemeenten het erover eens dat de rol van een coördinator een zwaardere seniorfunctie betreft, met kennis en ervaring op het gebied van technologie, economie en beheer van vastgoed en openbare ruimte. veranderingen processen Meerdere gemeenten geven aan bestaande processen aan te moeten passen als gevolg van de nieuwe weten regelgeving, maar verwachten hierbij geen substantiële proceswijzigingen.
Hier speelt mee dat bij het merendeel van de verzoeken tot medegebruik van overheidsinfrastructuur vermoedelijk geen vergunning benodigd is (tenzij het verzoek bijvoorbeeld in strijd is met de Erfgoedwet) en processen daardoor relatief
Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties
21
eenvoudig worden doorlopen. Gemeenten die voornemens zijn om een projectteam samen te stellen (zie hierboven) dat de uitrol van small cells beoogt te begeleiden voorzien wel belangrijke procesveranderingen. Een voornemen is bijvoorbeeld om een beoordelingscommissie te installeren voor de toetsing van verzoeken tot medegebruik op de geldende voorwaarden en weigeringsgronden. Tevens zijn zij wellicht van plan om een uitgebreid participatieproces in te richten, waarbij inwoners, ondernemers en providers proactief worden benaderd om de implicaties van de implementatie van small cells door te spreken. aanpassingen aan ICT Gemeenten die processen omtrent verzoeken tot (mede)gebruik van infrastructuur (van aanvraag/melding tot verlenen van toestemming voor medegebruik en plaatsing antenne) hebben geautomatiseerd streven ernaar om ook de afhandeling van verzoeken tot medegebruik voor de implementatie van small cells te automatiseren. Het merendeel van de benaderde gemeenten verwacht echter geen grote wijzigingen aan de eigen ICT. extra voorlichtingsactiviteiten Meerdere gemeenten willen voorlichtingsmateriaal samenstellen (zoals e-brochures, factsheets, lijst van antwoorden op veel gestelde vragen) om de implicaties van de invoering van small cells nader toe te lichten aan inwoners. Sommige gemeenten willen inwoners proactief informeren over plannen t.a.v.
de uitrol van small cells binnen de gemeente, via informatiebijeenkomsten, de gemeentewebsite en andere kanalen. Dit ook om inwoners te informeren over de vergunningsvrije plaatsing van small cells, waartoe overheidsinstanties momenteel en ook met de inwerkingtreding van artikel 57 van de Telecomcode niet verplicht zijn te communiceren. Sommige gemeenten zetten in dit kader in op de extra aanstelling van een vast aanspreekpunt, omdat zij op dit moment niet over de personele capaciteit beschikken om de voorgenomen voorlichtingsactiviteiten uit te voeren. Veel gemeenten zien een toename in het aantal door inwoners gestelde vragen over small cells. In dit kader moet worden opgemerkt dat het, ook zonder artikel 57, aannemelijk is dat kleine antennes hun opwachting maken. Daarom is ook dit geen activiteit die voortvloeit uit artikel 57. Een verplichting tot aanvullende voorlichting staat ook niet in dat artikel vermeld. Een dergelijk aanspreekpunt zou dan ook de vragen van burgers en van bedrijven kunnen beantwoorden. Hierbij merken we op dat gemeenten zich voor voorlichtingsactiviteiten over antennes en vragen over small cells ook kunnen wenden tot het Antennebureau.
geïntensiveerd contact met Europese en landelijke instanties Meerdere gemeenten onderhouden (geïntensiveerd) contact met Europese en landelijke instanties (Europese Commissie, Antennebureau, VNG, Monet) en telecomproviders ter afstemming van de uitrol van small cells. Bovendien onderhouden sommige gemeenten onderling contact, om de samenwerking op te zoeken en om kennis te delen omtrent de omgang met antennes.
3.5
Afbakening tussen werkzaamheden die wel en niet als direct noodzakelijke activiteiten voortvloeien uit Telecomcode De in paragraaf 3.2 opgenomen werkzaamheden vloeien uit de Telecomcode (artikel 57) voort als direct noodzakelijke activiteiten. Dit ofwel omdat de werkzaamheden zo zijn opgenomen in de herziening van de Telecommunicatiewet, ofwel omdat dergelijke werkzaamheden overheidstaken zijn en deze noodzakelijkerwijs voortvloeien uit de verplichting om onder voorwaarden in te stemmen met redelijke verzoeken tot medegebruik. Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties
22
Het merendeel van de in paragraaf 3.4 beschreven werkzaamheden betreft in principe activiteiten waartoe gemeenten vanuit de Telecomcode (artikel 57) niet noodzakelijk zijn en die zij doen vanuit eigen beleidskeuzes en ambities. Zo staat het gemeenten vrij om een proactief beleid te voeren en om hierbij exploitanten te faciliteren, maar de Telecomcode schrijft dit niet voor. Ook een inventarisatie van infrastructuur op geschiktheid voor small cells is volgens de Telecomcode geen overheidsverplichting. Van het opstellen van een beleidsnota die toeziet op een proactieve benadering jegens exploitanten en de uitrol van small cells, kan ook worden gesteld dat dit tot de eigen beleidskeuzes van overheidsinstanties behoort. Minder evident zijn aanpassingen aan bestaande beleidsdocumentatie om hierin de beoogde processen en omgang met redelijke verzoeken tot medegebruik op te nemen. De Telecomcode schrijft overheidsinstanties voor om verzoeken tot medegebruik van overheidsinfrastructuur af te handelen, maar in de code is niet opgenomen of overheden hun beleidsdocumentatie hierop moeten aanpassen. Waar gemeenten een aanstelling voorzien van een toegewijd projectteam dat zich proactief bezighoudt met de uitrol van small cells en 5G in hun gemeenten, kan worden gesteld dat dit een eigen keuze is.
Daar waar bepaalde procesveranderingen, zoals een intensievere samenwerking tussen gemeentelijke afdelingen, volgens sommige gemeenten benodigd zijn om tot een gedegen toetsing van verzoeken tot medegebruik te komen, is discussie mogelijk over de mate waarin wijzigingen van werkzaamheden voortvloeien uit de Telecomcode. Hierbij kan worden opgemerkt dat gemeenten ook zonder de Telecomcode (artikel 57) te maken zouden hebben met verzoeken tot medegebruik van infrastructuur voor de plaatsing van small cells. Artikel 57 legt gemeenten echter de verplichting op om deze verzoeken af te handelen, waarvoor zij mogelijk procesmatige veranderingen moeten doorvoeren. Welke kosten overheidsinstanties kunnen verhalen op welke partij en met welk instrument beschrijven we in hoofdstuk 4.
3.6
Inrichting van de openbare ruimte De in deze paragraaf genoemde voorbeelden bieden mogelijkheden voor overheidsinstanties om grip te houden op de inrichting van de openbare ruimte bij de plaatsing van antennes en small cells voor mobiele communicatie. Ook het voeren van proactief beleid ter bevordering van (zie 3.4.1) en de inventarisatie van (zie 3.4.2) geschikte infrastructuur voor de implementatie van small cells kan hieraan bijdragen. Wabo en Erfgoedwet Gemeenten met een rijksbeschermd dorps- of stadsgezicht en/of afzonderlijke monumenten, verwachten de plaatsing van small cells goed te kunnen blijven sturen via de Wabo en Erfgoedwet. Via een erfgoedverordening kan een gemeente een omgevingsvergunningplicht instellen voor plaatsing van antennes op monumenten. De Erfgoedwet biedt geen algemeen kader voor plaatsing van small cells. colocatie en gedeeld Artikel 44 van de Telecomcode stelt gemeenten in staat om exploitanten in voorkomende gevallen colocatie van antenneopstelpunten en gedeeld gebruik van netwerkelementen, zoals het delen van elementen van een small cell, op te leggen (zie hoofdstuk 2). Gemeenten kunnen dit instrument inzetten om aan te sturen op een ordentelijke plaatsing van antennes en zodoende de druk op de openbare ruimte beheersbaar te houden.
Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties
23
plaatsingsplangesprek Het plaatsingsplangesprek met telecomproviders (zie hoofdstuk 2) is ook een instrument om enige sturing te geven aan de plaatsing van antennes. Afspraken in dit kader worden beschreven in het Antenneconvenant en ten tijde van het opstellen van dit rapport, wordt bezien of en hoe het plaatsingsplan kan worden geactualiseerd ten aanzien van de voorziene plaatsing van small cells. omgevingsvisie en antennebeleid In aanloop naar de nieuwe Omgevingswet kunnen gemeenten in een omgevingsplan aandacht besteden aan digitale infrastructuur en dit doorvertalen naar antennebeleid.28 In een omgevingsplan kunnen locaties voor bepaalde toepassingen, waaronder small cells, worden bestemd waardoor implementatie van small cells in die gebieden kan worden bevorderd.
28
Zie https://www.overalsnelinternet.nl/documenten/rapporten/2019/04/11/antennes-5g-en-welstand
Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties
24
4
Oplossingsrichtingen financiële consequenties
4.1
Inleiding Dit hoofdstuk gaat in op instrumenten die overheidsinstanties kunnen inzetten om de kosten te dekken die zij maken als gevolg van de vanuit de Telecomcode (artikel 57) voor hen noodzakelijke werkzaamheden (paragraaf 4.2). Overheidsinstanties kunnen in principe alle noodzakelijke werkzaamheden uit hoofde van artikel 57 verhalen op de initiatiefnemers door middel van leges en marktconforme tarieven. Daarbij moeten gemeenten wel opletten dat zij alle kostenaspecten meenemen in de berekening van de tarieven. Tot slot wordt in paragraaf 4.3 ingegaan op oplossingsrichtingen om de impact op overheidsinstanties te beperken.
4.2
Vergoedingssystematiek op exploitanten te verhalen kosten via leges Overheidsinstanties kunnen exploitanten een administratieve vergoeding vragen voor de afhandeling van een verzoek tot medegebruik van overheidsinfrastructuur voor de implementatie van small cells . Hiermee wordt gedoeld op het in ontvangst nemen, toetsen en nemen van een besluit over een verzoek tot medegebruik. Wanneer voor een verzoek tot medegebruik een vergunning is benodigd, gelden de reeds bestaande ambtelijke processen en vergoedingssystematieken. Voor de afhandeling van verzoeken tot medegebruik kunnen kostendekkende leges worden geheven op basis van urenbesteding en hieraan verbonden ambtelijke kosten. Overheidsinstanties hebben voldoende ervaring met het vaststellen hiervan. Uit de wetsgeschiedenis en jurisprudentie kan worden afgeleid dat de volgende vijf kostencomponenten verhaald kunnen worden door middel van leges.29 Dit betreft de directe kostencomponenten: 1. personeelskosten; 2. huisvestingskosten; 3. specifieke automatiseringskosten; 4. materiële kosten; 5. overhead (die verband heeft met de dienstverlening). Daarnaast zijn er indirecte kosten. Met indirecte kosten worden enkel die kosten bedoeld die op geen enkele wijze in verband te brengen zijn met de betreffende dienstverlening.30 Indirecte kosten kunnen (behoudens in de handleiding genoemde uitzonderingen) niet worden verhaald.
Dergelijke kosten zullen anderszins moeten worden gedekt (bijvoorbeeld door marktconforme tarieven of de algemene uitkering). Het betreft de volgende indirecte kostencomponenten: 1. beleidsvoorbereiding en algemene inspraakprocedures; 2. handhaving, toezicht en controle (behoudens eerste controle); 3. bezwaar- en beroepsprocedures.
29 30
Zie Handreiking Kostentoerekening Heffingen, rechten en tarieven (oktober 2014). Zie ook memorie van toelichting bij ‘Wijziging van de Gemeentewet op het stuk der belastingen’. Daar is opgemerkt: “‘De door de gemeente door te berekenen kosten dienen uitsluitend te bestaan uit de directe kosten inclusief een redelijke opslag voor overhead. De indirecte kosten dienen buiten beschouwing te blijven’
Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties
25
marktconforme vergoedingen voor medegebruik infrastructuur Als een overheid instemt met medegebruik, dienen voor de plaatsing van small cells de nodigde werkzaamheden te worden verricht (o.a. aanpassingen aan infrastructuur, toegang verlenen tot gebouwen/assets, onderhoud). Overheidsinstanties zijn vanuit de Telecomcode niet (financieel) verantwoordelijk voor de genoemde werkzaamheden. Het ligt dus in de rede dat de hiermee gepaard gaande kosten worden verhaald op dan wel direct voor rekening zijn van exploitanten. Met medegebruik is enerzijds een tijdsbesteding door ambtenaren gemoeid, bijvoorbeeld wanneer toegang tot overheidsinfrastructuur moet worden verleend op het moment van plaatsing (en eventueel onderhoud) van small cells. Anderzijds hebben overheidsinstanties mogelijk materiële kosten, bijvoorbeeld wanneer infrastructuur sneller slijt na de plaatsing van antennes en eerder moet worden vervangen. Tot slot is er de marktconforme vergoeding voor het medegebruik (‘de huur van de locatie’) en eventuele andere vergoedingen (bijv. voor verbruik van elektriciteit).
Voor het verhalen van tijdsinvesteringen door ambtenaren kan worden geput uit (openbaar raadpleegbare) overheidstarieven.31 Overheidsinstanties dienen daarnaast alle overige met medegebruik gemoeide (materiële) kosten en vergoedingen zo goed als mogelijk in kaart te brengen en deze te verwerken in marktconforme tarieven. Waar mogelijk wordt hierbij rekening gehouden met alle mogelijke (toekomstige) kosten. Ten slotte dienen overheidsinstanties rekening te houden met eventuele nadere regels over de hoogte van de vergoeding voor medegebruik die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen worden gesteld.32 Eventuele ondergrondse werkzaamheden voor de aansluiting van small cells op het core netwerk van een exploitant en hierbij behorende kosten worden afgedekt vanuit een ander artikel in de Telecomcode en vallen als zodanig buiten de scope van dit onderzoek. Overheidsinstanties hebben bij de vaststelling van marktconforme tarieven op dit moment nog te maken met onzekerheden.
Zo is een inschatting van het aantal plaatsingen van small cells per gemeente nu nog moeilijk te maken, waardoor het nu nog lastig kan zijn om een tarief per geplaatste small cell vast te stellen waarmee alle mogelijke (toekomstige) kosten worden gedekt.33 Ook omdat de precieze technische specificaties van small cells ten tijde van de uitvoering van dit onderzoek nog niet bekend waren en het dus niet zeker is welke aanpassingen aan infrastructuur benodigd zijn, kunnen nog niet alle mogelijke kostenposten op dit gebied in kaart worden gebracht. Deze laatste kostenpost kunnen gemeenten eventueel wel volledig verhalen door afspraken te maken over prijzen op basis van nacalculatie en/of door de werkzaamheden direct al voor rekening van exploitanten te laten uitvoeren. Een gemeente is vanuit de wet namelijk niet gehouden om infrastructuur geschikt te maken voor de plaatsing van small cells. verhalen kosten andere noodzakelijke werkzaamheden In principe kunnen alle noodzakelijke werkzaamheden uit hoofde van artikel 57 door lokale overheden worden verhaald op de initiatiefnemers door middel van leges en marktconforme tarieven. Daarbij moeten gemeenten wel opletten dat zij alle kostenaspecten meenemen in de berekening van de tarieven. Communicatie en voorlichting over de plaatsing van small cells naar inwoners en ondernemers toe is een taak van decentrale overheden.
Dergelijke kosten kunnen niet via leges worden verhaald. Het ligt dan ook
31 32 33
Zie bijvoorbeeld: https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/256325/handleiding-overheidstarieven-2020.pdf Artikel 5c.2 lid 3. Het ministerie van EZK heeft in 2020 een onderzoek uitgezet voor een inschatting voor de ontwikkeling van het aantal antennes, waaronder ook small cells. De resultaten worden in 2021 verwacht en zullen onder meer worden gedeeld via www.overalsnelinternet.nl.
Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties
26
in de rede om deze kosten in de marktconforme tarieven voor het medegebruik van infrastructuur op te nemen. De tijdsinvestering gemoeid met het opstellen van een privaatrechtelijke overeenkomst tussen overheidsinstanties en telecomproviders kan eveneens worden verhaald via marktconforme tarieven. We doelen hiermee op het aanpassen van een modelovereenkomst (zie 3.3) aan de specifieke afspraken met de individuele exploitanten. Ook de kosten voor bijvoorbeeld het afhandelen van bezwaarschriften van exploitanten op afgewezen verzoeken tot medegebruik kunnen via marktconforme tarieven (afgesloten met exploitanten waarvan het verzoek wel is gehonoreerd) worden verhaald door in de kostprijs voor medegebruik ruimte te reserveren voor de afhandeling van dergelijke bezwaarschriften. Op voorhand valt echter niet te stellen hoe vaak het voorkomt dat verzoeken tot medegebruik worden afgewezen en hierop bezwaar wordt ingediend. Indien overheidsinstanties een substantiële tijdsinvestering moeten doen in de afhandeling van dergelijke bezwaarschriften, dan kunnen die in de kostprijs voor medegebruiken worden meegenomen en jaarlijks worden bijgesteld. Ook de werkzaamheden benodigd voor de aanpassing van organisatorische processen en het openbaar maken van voorwaarden voor medegebruik kunnen worden meegenomen in marktconforme tarieven.
Een onderbouwde inschatting van hiermee gemoeide (tijds-)investeringen is op dit moment nog niet te geven. Het verdient aanbeveling dit in de eerste uitrol te monitoren. Indien kosten exceptioneel stijgen, lijkt het redelijk om met exploitanten in overleg te gaan. kosten niet noodzakelijke werkzaamheden Het staat overheidsinstanties vrij om faciliterend beleid jegens exploitanten te voeren, bijvoorbeeld door proactief de samenwerking met de exploitanten op te zoeken, om bepaalde gebieden aantrekkelijk te maken voor de uitrol van small cells en/of door zelf een inventarisatie van infrastructuur op geschiktheid uit te voeren. Hiertoe zijn gemeenten niet verplicht vanuit de Telecomcode en zij dienen zelf manieren te vinden om dit te bekostigen, hetzij via inning van marktconforme vergoedingen bij de exploitanten, hetzij via gemeentelijke belastingen en/of eigen investeringen. Wel moet in dit kader worden opgepast voor verstoringen op de markt; alle telecomproviders dient dezelfde dienstverlening te worden geboden. Overheidsinstanties kunnen niet de commerciële belangen van specifieke partijen ondersteunen. Tot slot kunnen overheidsinstanties ervoor kiezen om de marktconforme tarieven zo vast te stellen dat eventuele tijdsinvesteringen benodigd voor de vaststelling van de hoogte van deze tarieven (o.a.
berekeningen, overleg, onderhandelingen) worden ‘terugverdiend’.34 Hetzelfde geldt voor de tijdsinvestering in het vaststellen van bijvoorbeeld een modelovereenkomst, met standaard afspraken tussen overheidsinstanties en exploitanten. Zoals aangegeven in hoofdstuk 3, hebben gemeenten kosten aan voorbereidende werkzaamheden voor de komst van small cells. Op termijn kunnen deze kosten via (marktconforme) vergoedingen worden terugverdiend. Omdat telecomproviders niet verwachten om op korte termijn grote aantallen small cells uit te rollen, betekent dit dat gemeenten rekening moeten houden met het voorfinancieren van bepaalde werkzaamheden.
34
Daarbij rekening houdend met de mogelijk vast te stellen regels over de hoogte van de vergoeding voor medegebruik via een algemene maatregel van bestuur.
Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties
27
4.3
Oplossingsrichtingen voor geringere impact op overheidsinstanties Voor de input voor deze paragraaf zijn stakeholders geïnterviewd. De hieronder opgenomen oplossingsrichtingen moeten gelezen worden als een niet-uitputtende lijst aan suggesties. Elk van de ideeën hieronder dient nog te worden gewogen op basis van maatschappelijke kosten en baten. De genoemde oplossingsrichtingen vloeien vanuit de Telecomcode (artikel 57) niet voort als noodzakelijk te ondernemen werkzaamheden/activiteiten of op te stellen handreikingen. Vrijwel alle benaderde gemeenten, telecomproviders en andere betrokkenen hebben behoefte aan coördinatie en afspraken op landelijk niveau. In dit kader wordt veelal gewezen op een mogelijk samenwerkingsplatform, waaraan bijvoorbeeld de VNG, het ministerie van EZK, de telecomproviders (al dan niet vertegenwoordigd door Monet), het Antennebureau en andere betrokken partijen zoals het GPKL deelnemen. Een dergelijk samenwerkingsplatform kan als doel hebben om de uitrol van small cells op landelijk niveau te coördineren, de samenwerking tussen de verschillende betrokken partijen te stimuleren en om gezamenlijke afspraken te maken. Tevens zou binnen het platform de behoefte aan handreikingen en standaard tools kunnen worden besproken.
Door op landelijk niveau afspraken te maken en tools aan te reiken, kan de druk op de individuele decentrale overheidsinstanties worden verlaagd. De volgende thema’s worden benoemd waarbij landelijke coördinatie wordt gewenst: • een landelijke woordvoeringslijn met betrekking tot aan small cells gerelateerde vraagstukken (de verwachte impact en technische mogelijkheden, ruimtelijke inpassing van small cells en gezondheid). Dergelijke informatie valt te vinden op Rijkswebsites zoals die van het ministerie van EZK, Agentschap Telecom, het Antennebureau en het Kennisplatform EMV, maar gemeenten en burgers weten de weg hiernaartoe niet altijd te vinden; • verdere duiding bij de interpretatie van de Telecommunicatiewet35 en afbakening van criteria voor een redelijk verzoek voor medegebruik en weigeringsgronden hierbij. Dit is beter mogelijk naar mate er meer duidelijkheid is over het uiterlijk en de technische specificaties van small cells en de uitwerking hiervan in de praktijk. De volgende handreikingen/tools op landelijk niveau worden benoemd waaraan overheidsinstanties behoefte hebben: • modelcontracten en opstalrechtovereenkomsten tussen overheidsinstanties en exploitanten (met afspraken over o.a. aansprakelijkheid, schade, betalingen, hersteltermijnen bij schade, verplaatsen en buitenwerking stellen van assets); • marktconform tarievenmodel, o.a.
naar type infrastructuur/assets en regio (kostprijsberekeningen); • handleiding over geschiktheid infrastructuur/assets en over benodigde werkzaamheden voor plaatsing small cells; • handreiking toetsingskader verzoeken tot medegebruik van infrastructuur voor de plaatsing van small cells hierop; • er is een voorbeeldnota voor gemeentelijk antennebeleid.36 Deze wordt door het Antennebureau aangepast aan small cells zodat gemeenten deze kunnen gebruiken bij hun beleidsvorming. Samenwerking tussen de overheid en telecomproviders (ook onderling) is wenselijk bij het volgende: • beheersing van druk op de openbare ruimte: tegengaan van wildgroei aan antennes, door sturing op gecentreerde, gedeelde en door gemeenten geprefereerde antennelocaties. Een mogelijkheid hierbij is
35
36
De nieuwe wet biedt mogelijkheden om in het belang van een goede uitvoering van artikel 57 nadere regelingen via AMvB’s vast te stellen. Hierbij kunnen aan de Autoriteit Consument en Markt taken worden opgedragen en bevoegdheden worden verleend. Zie: https://www.antennebureau.nl/documenten/beleidsnotas/2019/september/6/voorbeeldnota-gemeentelijk-antennebeleid
Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties
28
•
•
om de telecomproviders om een plaatsingsplan voor small cells te vragen, bijvoorbeeld met de geplande uitrol per (stedelijk) gebied, dat wordt afgestemd met gemeenten; beheersing van druk op de ondergrond: in de Nederlandse grond ligt volgens het GPKL een veelheid aan bekabeling, leidingen en andere netwerken. Waar mogelijk moet worden aangestuurd op gebruik van gedeelde en bestaande voorzieningen ter beheersing van de druk op de ondergrond; afspraken over het niet onnodig vaak opbreken en onderhouden van infrastructuur. Waar mogelijk plannen overheidsinstanties en telecomproviders werkzaamheden gezamenlijk in.
Voor de bovengenoemde punten is niet alleen samenwerking nodig tussen gemeenten en telecomproviders, maar ook (en vooral) tussen de telecomproviders onderling. Dit vergt coördinatie met telecomproviders en bereidheid van providers om hieraan mee te werken. Zaak is om vóór de daadwerkelijke uitrol van small cells te werken aan de samenstelling van een platform en om de eerste thema’s voor samenwerking te agenderen. Hiervoor is inmiddels een werkgroep opgericht, waarin een aantal gemeenten met ondersteuning van de VNG, het ministerie van Economische Zaken en Klimaat en het Antennebureau, samenwerken aan de ontwikkeling van producten (o.a. voorbeeldnota’s, handreikingen, modelcontracten en/of informatiemateriaal) en werken aan afspraken om de uitrol van small cells op een soepele wijze te laten verlopen.
Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties
29
5
Samenvatting en conclusies Het onderzoek had als doel om inzicht te geven in: • de bestuurlijke consequenties van de verplichting uit de Telecomcode (artikel 57) voor overheidsinstanties (met name gemeenten) om in te stemmen met redelijke verzoeken van exploitanten tot medegebruik van publieke gebouwen en infrastructuur voor het plaatsen van small cells op overheidsinfrastructuur; • de financiële consequenties van de verplichting voor overheidsinstanties (met name gemeenten) om in te stemmen met redelijke verzoeken van exploitanten voor medegebruik van overheidsinfrastructuur; • oplossingsrichtingen met het oog op een zo gering mogelijke impact op overheidsinstanties (met name gemeenten) van de genoemde verplichtingen gemoeid met artikel 57 van de Telecomcode. De centrale onderzoeksvraag luidde: Wat zijn de bestuurlijke en financiële consequenties van de verplichting uit de Telecomcode (artikel 57) voor overheidsinstanties om in te stemmen met redelijke verzoeken van exploitanten tot medegebruik van overheidsinfrastructuur en tot het plaatsen van small cells op deze infrastructuur? Deze onderzoeksvraag is beantwoord door een bestudering van relevante regelgeving (herziende Telecomwet, Memorie van Toelichting en de Telecomcode) alsmede een uitvraag onder met name gemeenten naar de bestuurlijke en financiële consequenties in de praktijk als gevolg van veranderende regelgeving.
herziening Telecommunicatiewet: redelijk verzoek tot medegebruik publieke infrastructuur Volgens de (huidige) herziening van de Telecommunicatiewet (die nog niet door de Eerste en Tweede Kamer is aangenomen) dienen overheidsinstanties te voldoen aan redelijke verzoeken tot medegebruik van publieke infrastructuur voor de implementatie van small cells op deze infrastructuur. Het gaat hierbij om infrastructuur die onder zeggenschap staat van een overheidsinstantie. De weigeringsgronden worden in de herziende Telecommunicatiewet en Memorie van Toelichting nader toegelicht. noodzakelijke werkzaamheden voor overheidsinstanties Overheidsinstanties dienen in te stemmen met redelijke verzoeken van exploitanten tot medegebruik van overheidsinfrastructuur voor de implementatie van small cells op deze infrastructuur. Om dergelijke verzoeken in ontvangst te kunnen nemen, te toetsen, hierover besluiten te nemen en om hierover te communiceren met de providers dienen overheidsinstanties verschillende werkzaamheden te verrichten: van het in behandeling nemen van een verzoek tot en met het afsluiten van een (privaatrechtelijke) overeenkomst met de exploitant. Sommige werkzaamheden zullen op de kortere termijn plaatsvinden, terwijl andere werkzaamheden op een later moment gedurende de daadwerkelijke invoering van small cells worden verricht.
Op dit moment is nog niet exact aan te geven wanneer en in welke mate gemeenten met verzoeken te maken krijgen. Telecomproviders geven desgevraagd aan niet op korte termijn een grootschalige uitrol van small cells in gemeenten te verwachten. financiële consequenties voor decentrale overheden Conform artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet (1997) dienen de bestuurlijke en financiële consequenties van beleidsvoornemens te worden beoordeeld: “Indien beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door provincies of gemeenten, wordt in een afzonderlijk onderdeel van de bijbehorende toelichting met
Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties
30
redenen omkleed en met kwantitatieve gegevens gestaafd, welke de financiële gevolgen van deze wijziging voor de provincies of gemeenten zijn.” Het voorliggende onderzoek dient als onderbouwing van de bestuurlijke en financiële consequenties. Het onderzoek laat zien dat er een wijziging van de taken en activiteiten van decentrale overheden is te verwachten. Tevens laat het onderzoek zien dat het redelijk is de financiële consequenties hiervan in rekening te brengen bij de initiatiefnemers.37 Dit kan via marktconforme tarieven en in sommige gevallen leges. Het wetsvoorstel voorziet in een (kostendekkende) administratieve vergoeding voor de afhandeling van verzoeken tot medegebruik voor de implementatie van small cells. Voor het daadwerkelijke medegebruik van publieke infrastructuur kunnen overheidsinstanties een marktconforme vergoeding vragen aan exploitanten. Als een overheid instemt met medegebruik, dienen voor de plaatsing van small cells de nodigde werkzaamheden te worden verricht (o.a. aanpassingen aan infrastructuur, toegang verlenen tot gebouwen/assets, onderhoud). Overheidsinstanties zijn vanuit de Telecomcode niet (financieel) verantwoordelijk voor de genoemde werkzaamheden. Deze en eventuele overige met medegebruik gemoeide (materiële) kosten en vergoedingen kunnen worden verwerkt in marktconforme tarieven.
Het is belangrijk dat alle kosten in beeld zijn zodat een marktconforme vergoeding kan worden gevraagd voor het medegebruik. Sommige gemeente zullen ervoor kiezen niet alle kosten hierin mee te nemen omdat zij de uitrol van snelle mobiele connectiviteit, waaronder 5G, ook zien als een investering (en onderdeel van het economisch beleid – hetgeen ook past in gemeentelijke autonomie) van de gemeente. Het is raadzaam de verschillende werkzaamheden te monitoren. Met name ten aanzien van het voortraject (communicatie en informatie) alsmede beroep en bezwaar bestaan bij gemeenten onzekerheden. oplossingsrichtingen Hierbij is het wenselijk dat de VNG en het Rijk gemeenten verder ondersteunen met instrumenten zoals modelcontracten, handleidingen, toetsingskader en voorbeeldnota’s voor antennebeleid. Nadere afstemming tussen overheden en exploitanten is wenselijk om een uitrol van small cells op lokaal niveau succesvol te laten verlopen.
37
Zie ook het advies van Raad voor de Financiële verhoudingen (2017). Eerst de politiek, dan de techniek.
Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties
31