4 Eindrapport Impactanalyse Telecomcode.pdf

............................................................................................................................. ................................................................................................................................................................................................................................................................ .............................

Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties ..........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

20809

eindrapport

6 april 2021

I

Inhoudsopgave V Voorwoord ........................................................................................................................................ 3 1 Inleiding ............................................................................................................................................ 5 1.1 Achtergrond van de opdracht ..................................................................................................... 5 1.2 Probleemstelling, onderzoeksvragen en -activiteiten ................................................................. 6 1.3 Leeswijzer .................................................................................................................................. 7 2 Wet- en regelgeving .......................................................................................................................... 8 2.1 Inleiding ..................................................................................................................................... 8 2.2 Europese regelgeving ................................................................................................................. 8 2.3 Nationale wet- en regelgeving en beleid ....................................................................................

9 2.3.1 Telecommunicatiewet .................................................................................................. 9 2.3.2 Nationaal Antennebeleid ............................................................................................ 11 2.4 Gemeentelijk beleid en regelgeving ......................................................................................... 12 3 Bestuurlijke consequenties ............................................................................................................ 14 3.1 Inleiding ................................................................................................................................... 14 3.2 Noodzakelijke werkzaamheden als gevolg van de Telecomcode (artikel 57) .......................... 14 3.3 Extra noodzakelijke werkzaamheden en fasering van werkzaamheden ................................... 16 3.4 Aanvullende werkzaamheden rondom de komst van kleine antennes ..................................... 18 3.4.1 Opstellen van nieuw of aanpassen van bestaand beleid ............................................. 18 3.4.2 Inventarisatie van infrastructuur ................................................................................ 20 3.4.3 Organisatorische en procesmatige veranderingen ......................................................

21 3.5 Afbakening tussen werkzaamheden die wel en niet als direct noodzakelijke activiteiten voortvloeien uit Telecomcode.................................................................................................. 22 3.6 Inrichting van de openbare ruimte ........................................................................................... 23 4 Oplossingsrichtingen financiële consequenties ............................................................................ 25 4.1 Inleiding ................................................................................................................................... 25 4.2 Vergoedingssystematiek .......................................................................................................... 25 4.3 Oplossingsrichtingen voor geringere impact op overheidsinstanties ....................................... 28 5 Samenvatting en conclusies ........................................................................................................... 30

Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties

2

V

Voorwoord Aanbieders van openbare elektronische communicatienetwerken en -diensten en aanbieders van bijbehorende faciliteiten (hierna exploitanten) hebben op grond van artikel 57 van de Telecomcode recht op toegang tot openbare gebouwen en andere publieke infrastructuur. Dit biedt hen de mogelijkheid om small cells (kleine antennes) op deze infrastructuur te plaatsen ten behoeve van openbare, draadloze communicatienetwerken. Small cells zijn draadloze toegangspunten met een klein bereik die zorgen voor een betere dekking en hogere capaciteit op een specifieke locatie. Het is nog onduidelijk hoeveel small cells zullen worden uitgerold.1 Hier wordt nog nader onderzoek naar gedaan. De resultaten worden eind 2020 verwacht. Overheidsinstanties dienen in te stemmen met redelijke verzoeken van exploitanten tot medegebruik van publieke gebouwen en infrastructuur voor het plaatsen van small cells op overheidsinfrastructuur. In bepaalde situaties hoeft een dergelijk verzoek niet te worden gehonoreerd, bijvoorbeeld omdat dit technisch niet mogelijk is. Daarnaast kan een vergunning worden verlangd wanneer er sprake is van een verzoek tot medegebruik voor de plaatsing van een small cell op/aan een monument.

Het voorliggende onderzoek is erop gericht om de bestuurlijke en financiële consequenties in kaart te brengen van de verplichtingen die voor overheidsinstanties voortvloeien uit de Telecomcode (artikel 57). We bedanken alle gemeenten, telecomproviders, experts op het gebied van telecommunicatie en overige betrokkenen voor hun medewerking aan het onderzoek.2 Ook zijn we dank verschuldigd aan de leden van de begeleidingscommissie – bestaande uit vertegenwoordigers van de VNG, het ministerie van Economische Zaken en Klimaat en twee gemeenten – voor het meedenken over de opzet van het onderzoek en het duiden van de uitkomsten.

J.L. Straatmeijer MSc Regioplan Beleidsonderzoek

1 2

dr. J.C. van Rij Cebeon

https://www.overalsnelinternet.nl/documenten/publicaties/2020/01/24/factsheet-wat-betekent-de-komst-van-5g-voor-uw-gemeente Het onderzoek is uitgevoerd in de periode april-juli 2020.

Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties

3

Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties

4

1

Inleiding

1.1

Achtergrond van de opdracht Ten behoeve van de uitrol van kleine antennes met een laag vermogen en klein bereik voor snelle, openbare mobiele communicatienetwerken voorziet de Telecomcode (artikel 57), in een recht voor exploitanten op toegang – in geval van een redelijk verzoek hiertoe – tot openbare gebouwen en andere publieke infrastructuur (zoals lichtmasten en verkeerslichten). Deze verplichting ziet alleen toe op de plaatsing van kleine antennes met een bepaalde omvang – die is bepaald middels een door de EU vastgestelde uitvoeringsverordening3 – een laag vermogen en klein bereik op deze infrastructuur. De verplichting wordt geïmplementeerd via een herziening van de Telecommunicatiewet. Het hiertoe opgestelde wetsvoorstel is in 2019 openbaar geconsulteerd. Deze consultatie heeft veel reacties van gemeenten opgeleverd. Bij gemeenten leefden er vragen en zorgen over de impact van de verplichting om in te stemmen met redelijke verzoeken van exploitanten voor medegebruik van publieke infrastructuur. Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) heeft Cebeon en Regioplan daarom gevraagd om de bestuurlijke en financiële consequenties voor overheidsinstanties4 van artikel 57 van de Telecomcode nu in kaart te brengen.

Op grond van de Code Interbestuurlijke Verhoudingen moeten Europese beleidsvoornemens worden beoordeeld op bestuurlijke en financiële consequenties (artikel 6 en 9). Dit is conform artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet (1997): “Indien beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door provincies of gemeenten, wordt in een afzonderlijk onderdeel van de bijbehorende toelichting met redenen omkleed en met kwantitatieve gegevens gestaafd, welke de financiële gevolgen van deze wijziging voor de provincies of gemeenten zijn.” doel van de opdracht Het onderzoek heeft als doel om inzicht te geven in: • de bestuurlijke consequenties van de verplichting uit de Telecomcode (artikel 57) voor overheidsinstanties (met name gemeenten) om in te stemmen met redelijke verzoeken van exploitanten tot medegebruik van publieke gebouwen en infrastructuur voor het plaatsen van small cells op overheidsinfrastructuur; • de financiële consequenties van de verplichting voor overheidsinstanties (met name gemeenten) om in te stemmen met redelijke verzoeken van exploitanten voor medegebruik van overheidsinfrastructuur; • oplossingsrichtingen met het oog op een zo gering mogelijke impact op overheidsinstanties (met name gemeenten) van de genoemde verplichtingen gemoeid met artikel 57 van de Telecomcode.

Bij de uitvraag naar de bestuurlijke en financiële consequenties waarmee overheidsinstanties te maken krijgen als gevolg van de Telecomcode (artikel 57) is de focus gelegd op gemeenten.

3 4

Zie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX%3A32018L1972&from=nl In het onderzoek gaat dit om gemeenten, provincies en waterschappen.

Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties

5

1.2

Probleemstelling, onderzoeksvragen en -activiteiten De centrale onderzoeksvraag luidt: Wat zijn de bestuurlijke en financiële consequenties van de verplichting uit de Telecomcode (artikel 57) voor overheidsinstanties om in te stemmen met redelijke verzoeken van exploitanten tot medegebruik van overheidsinfrastructuur en tot het plaatsen van small cells op deze infrastructuur? Deze centrale vraag is uitgesplitst in de volgende deelvragen: bestuurlijke consequenties 1. Welke organisatorische en procesveranderingen en overige werkzaamheden moeten overheidsinstanties doorvoeren om te voldoen aan de verplichtingen van artikel 57 van de Telecomcode? 2. In hoeverre moeten overheidsinstanties een inventarisatie maken van de beschikbare en geschikte fysieke infrastructuur? In hoeverre is dergelijke informatie al beschikbaar of moet deze nog gegenereerd worden/bij elkaar gebracht worden? 3. Welke overheidsinfrastructuur staat (op globaal niveau) onder zeggenschap van overheidsinstanties? 4. Wat betekenen de aan de Telecomcode (artikel 57) verbonden verplichtingen voor de sturingsmogelijkheden van overheidsinstanties op de inrichting van de openbare ruimte en welke gevolgen heeft dat voor het beheer van de eigen publieke infrastructuur? 5. Welke veranderingen zijn er bij overheidsinstanties nodig in ICT en processen? financiële consequenties 6.

Hoe kunnen overheidsinstanties invulling geven aan een vergoedingssystematiek voor het medegebruik van hun infrastructuur door exploitanten? Hoe kunnen zij de kosten die zij noodzakelijkerwijs maken om te voldoen aan de verplichtingen van artikel 57 van de Telecomcode dekken (conform artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet; zie hierboven)? 7. Zijn er mogelijk belemmeringen bij de uitvoering van een dergelijke vergoedingssystematiek? 8. Welke technische wijzigingen en investeringen mogen van een gemeente gevraagd worden om infrastructuur geschikt te maken? En mogen deze investeringen en beheer in rekening worden gebracht bij de telecomproviders? onderzoeksactiviteiten Om de onderzoeksvragen te beantwoorden hebben we, als aanvulling op een literatuurstudie (o.a. bestudering van de Telecomcode, (herziening van de) Telecommunicatiewet, beleidsnota’s), input verkregen (via interviews en schriftelijke beantwoording van een vragenlijst) van vertegenwoordigers van vijftien gemeenten, de P10, een provincie, twee telecomproviders, andere betrokken experts en partijen, waaronder het Gemeentelijk Platform Kabels en Leidingen (GPKL) en twee partijen met kritiek op small cells. We hebben tevens een expertbijeenkomst georganiseerd waaraan vertegenwoordigers deelnamen van het Antennebureau, het GPKL, Stichting Openbare Verlichting Nederland en een gemeente.

De voor de interviews opgestelde vragenlijsten en het programma van de expertbijeenkomst zijn afgestemd met de opdrachtgever en de begeleidingscommissie van het onderzoek. 5 Verder is bij de selectie van responsgemeenten rekening gehouden met omvang (aantal inwoners), stedelijkheid, een spreiding over de provincies en de mate waarin de gemeenten ervaring hebben met small cells.

5

Deze begeleidingscommissie bestond uit vertegenwoordigers van het ministerie van EZK, de VNG en twee gemeenten. Tevens hebben het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Monet en het Antennebureau input gegeven op de eerste onderzoeksbevindingen.

Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties

6

1.3

Leeswijzer In het vervolg van dit rapport gaan we achtereenvolgens in op de volgende onderwerpen: • achtergrond over de voor de plaatsing van small cells relevante wet- en regelgeving (hoofdstuk 2); • onderzoeksresultaten met betrekking tot de bestuurlijke consequenties voor overheidsinstanties (hoofdstuk 3); • resultaten met betrekking tot financiële consequenties voor overheidsinstanties en oplossingsrichtingen voor een zo gering mogelijke impact op overheidsinstanties (hoofdstuk 4); • een samenvatting en conclusies waarin wordt teruggegrepen op de centrale onderzoeksvraag en de belangrijkste uitkomsten van het onderzoek (hoofdstuk 5).

Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties

7

2

Wet- en regelgeving

2.1

Inleiding Op Europees, nationaal en gemeentelijk niveau zijn er regels voor de plaatsing van antennes. Dit hoofdstuk gaat in op relevante regelgeving voor de plaatsing van (kleine) antennes op overheidsinfrastructuur.

2.2

Europese regelgeving De Europese Unie (EU) bepaalt grotendeels de telecommunicatieregelgeving in de Europese lidstaten. In Nederland is de telecommunicatieregelgeving dan ook grotendeels gebaseerd op de Europese richtlijnen. In december 2018 is richtlijn 2018/1972 tot herziening van het regelgevende kader voor elektronische communicatienetwerken en diensten, ook wel de Telecomcode genoemd, vastgesteld. De Telecomcode bevat gemeenschappelijke EU-regels en -doelstellingen voor de regulering van de telecomsector en uitrol van small cells. In dit kader voorziet de Telecomcode (artikel 57) aanbieders van openbare elektronische communicatienetwerken en -diensten en aanbieders van bijbehorende faciliteiten in een recht op toegang – bij een redelijk verzoek hiertoe – tot openbare gebouwen en andere overheidsinfrastructuur voor de implementatie van small cells (kleine antennes) op deze infrastructuur. De Telecommunicatiewet wordt herzien om de aangepaste Europese regelgeving hierin te integreren. Het wetsvoorstel is in 2020 naar de Raad van State gegaan en treedt naar verwachting medio 2021 in werking. Europese uitvoeringsverordening draadloze toegangspunten met klein bereik De Europese Commissie heeft in juni 2020 een uitvoeringsverordening vastgesteld waarin de fysieke en technische eigenschappen van draadloze toegangspunten met klein bereik (small cells) worden gedefinieerd.

In EU-verordening 2020/10706 staan de kenmerken van small cells waarvan de implementatie op (overheids)infrastructuur in elk geval (omgevings)vergunningsvrij is. Dit geldt per 21 december 2020. Volgens deze verordening is de plaatsing van een small cell vergunningsvrij als deze: • valt binnen installatieklasse E0 (maximaal effectief isotroop uitgestraald vermogen (EIRP) enkele milliwatt), installatieklasse E2 (EIRP ≤ 2 watt) of installatieklasse E10 (EIRP ≤ 10 watt); • én volledig is geïntegreerd in de draagconstructie; • óf het zichtbare deel is niet groter dan 30 liter in omvang.7 Voor installatieklasse E10 gelden daarnaast eisen voor de plaatsingshoogte (2,2 meter plaatsingshoogte en indoor minimale plafondhoogte van 4 meter en outdoor 2,2 meter). Tevens worden met de verordening aanvullende algemene (plaatsings-)eisen gesteld (o.a. wat betreft de installatieklasse bij plaatsing van meerdere antennes op één locatie, aan binnenruimten gestelde eisen bij de plaatsing van E10 small cells) en specifieke eisen aan de visuele inpasbaarheid van small cells (o.a. kleur en vorm).8 Bij implementatie op/aan monumenten, in beschermde stads- of dorpsgezichten en bij natuurgebieden hebben overheidsinstanties de bevoegdheid om een vergunning te verlangen (zie paragraaf 2.3). Voor antennes 6 7 8

Zie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX%3A32020R1070&from=EN De afmetingen van een small cell zijn niet vastgelegd in lengtematen. Een fictieve small cell van 40x30x25 cm heeft een volume van 30 liter. Zie hiervoor ook: https://www.antennebureau.nl/documenten/brochures/2020/juli/3/factsheet-lokaal-beleid-kleine-antennes.

Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties

8

en small cells die buiten de verordening vallen (andere installatieklasse dan hierboven vermeld) geldt de bestaande regelgeving voor antenneplaatsing (zie 2.3).

2.3

Nationale wet- en regelgeving en beleid

2.3.1

Telecommunicatiewet In de Telecommunicatiewet zijn regels opgenomen over het aanbieden van openbare telecommunicatieinfrastructuur en vergunningen voor het gebruik van frequentieruimte. 9 Daarnaast bevat de Telecommunicatiewet een gedoogregime voor de aanleg, instandhouding of opruiming van kabels en leidingen ten dienste van openbare elektronische communicatienetwerken. De Telecommunicatiewet is gebaseerd op Europese regelgeving en wordt momenteel door middel van een wetsvoorstel herzien om de Telecomcode te implementeren. Dit wetsvoorstel faciliteert de exploitanten door de implementatie van small cells te vergemakkelijken. We gaan hieronder in op voor de implementatie van small cells relevante aanpassingen. herziening Telecommunicatiewet: redelijk verzoek tot medegebruik publieke infrastructuur Volgens de herziening van de Telecommunicatiewet dienen overheidsinstanties te voldoen aan redelijke verzoeken tot medegebruik van publieke infrastructuur voor de implementatie van small cells op deze infrastructuur. Het gaat hierbij om infrastructuur die onder zeggenschap staat van een overheidsinstantie. Het kan voorkomen dat het eigendom van bepaalde infrastructuur is overgedragen aan een marktpartij. In dat geval zal er veelal geen sprake zijn van infrastructuur die onder zeggenschap staat van een overheidsinstantie.

Er kan alleen om medegebruik worden gevraagd van de zogenoemde passieve elementen of passieve onderdelen van publieke infrastructuur (bijvoorbeeld gebouwen of straatmeubilair). Actieve elementen of actieve onderdelen van publieke infrastructuur, zoals busbanen, tramrails en rijbanen van de openbare weg vallen niet onder het begrip ‘publieke infrastructuur’. Ook fysieke geleidingsdraden en ongebruikte glasvezels zijn actieve elementen en daarmee geen ‘publieke infrastructuur’ in de zin van het nieuwe wetsvoorstel. In beginsel dient een overheidsinstantie in te stemmen met redelijke verzoeken van exploitanten. De aanbieder dient een verzoek tot medegebruik te voorzien van een deugdelijke onderbouwing en daarbij aan te geven waarom er medegebruik gevraagd wordt van publieke infrastructuur. Daarbij dient de aanbieder te motiveren waarom medegebruik vanuit netwerktechnisch oogpunt nodig is en in het geval van de noodzaak van het medegebruik voor het verbinden van de small cell met een backbonenetwerk, waarom dit noodzakelijk is. Tevens mag van aanbieders worden verwacht dat zij in eerste instantie kijken naar de mogelijkheid tot hergebruik van eigen, dan wel op grond van artikel 5a.3, tweede lid, van de Telecommunicatiewet, medegebruik van antenne-opstelpunten van andere aanbieders, ter implementatie van een small cell.

9

Zie: https://wetten.overheid.nl/BWBR0009950/2020-03-01

Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties

9

Overheden kunnen voorwaarden stellen aan exploitanten omtrent het medegebruik.10 Deze voorwaarden dienen billijk, redelijk, transparant en niet discriminerend te zijn en moeten openbaar worden gemaakt. Het gaat dan bijvoorbeeld om de vergoeding die voor het medegebruik wordt gevraagd. Dit houdt bijvoorbeeld in dat inzichtelijk moet worden gemaakt hoe de prijs tot stand is gekomen en uit welke elementen die bestaat en dat de kosten in een redelijke verhouding moeten staan tot de prijs. Ook kan de overheidsinstantie als voorwaarde de verplichting opleggen aan de aanbieder om de infrastructuur waarvoor medegebruik wordt gevraagd ook daadwerkelijk in gebruik te nemen. Een overheidsinstantie hoeft niet te voldoen aan een verzoek tot medegebruik wanneer de exploitant niet akkoord gaat met de voorwaarden die zij aan het medegebruik stelt. Het wetsvoorstel voorziet in een (kostendekkende) administratieve vergoeding voor de afhandeling van verzoeken tot medegebruik voor de implementatie van small cells. Voor het daadwerkelijke medegebruik van publieke infrastructuur kunnen overheidsinstanties een marktconforme vergoeding vragen aan exploitanten.

herziening Telecommunicatiewet: weigeringsgronden verzoeken tot medegebruik Volgens het wetsvoorstel kan een verzoek tot medegebruik van overheidsinfrastructuur voor de implementatie van small cells uitsluitend worden geweigerd op objectieve, transparante en evenredige gronden. Onder een grond kan in ieder geval worden verstaan: • de publieke infrastructuur is technisch niet geschikt voor toegangspunten met klein bereik11; • de publieke infrastructuur is niet noodzakelijk voor de verbinding van toegangspunten met klein bereik met een backbonenetwerk; • redenen van veiligheid; • redenen van integriteit en veiligheid van alle reeds aangelegde netwerken of van kritieke nationale infrastructuur; • een risico van ernstige verstoring van de geplande elektronische communicatiediensten wanneer andere diensten via dezelfde infrastructuur worden verstrekt. Tot slot laten de verplichtingen die voor overheidsinstanties voortvloeien uit de Telecomcode andere wetgeving die van toepassing is op het plaatsen van antennes onverlet, zoals de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), het Besluit omgevingsrecht, het Bouwbesluit 2012, de Erfgoedwet, de Wet natuurbescherming, en bijbehorende stelsels van vergunningen, ontheffingen of andere toestemmingen, alsmede lokale regelgeving (zoals betreffende de ruimtelijke ordening).

Hiermee heeft de overheidsinstantie instrumenten in handen om eisen te stellen aan de plaatsing van small cells. Dergelijke instrumenten zijn alleen van toepassing bij situaties die vallen onder de uitzonderingsbepalingen in artikel 57 van de Telecomcode, dus waar het verlangen van een vergunning wel van toepassing kan zijn. herziening Telecommunicatiewet: colocatie en gedeeld gebruik In het wetsvoorstel is de mogelijkheid voor bevoegde instanties opgenomen om exploitanten in voorkomende gevallen gedeeld gebruik of colocatie op te leggen.12 De begrippen colocatie en gedeeld gebruik komen voor een deel met elkaar overeen. Daarbij is gedeeld gebruik het overkoepelende begrip en colocatie een bepaalde vorm van gedeeld gebruik. Onder colocatie wordt het delen van een bepaalde ruimte of locatie verstaan, bijvoorbeeld het delen van een antenne-opstelpunt. Er zijn ook andere vormen van gedeeld 10

11 12

Zowel het instemmen met medegebruik als het weigeren van medegebruik heeft een privaatrechtelijk karakter. Partijen moeten het medegebruik nadrukkelijk met elkaar overeenkomen en sluiten daarmee een overeenkomst in de zin van artikel 213 van boek 6 van het Burgerlijk Wetboek. Van overheidsinstanties wordt niet verwacht dat zij de infrastructuur technisch geschikt maken. De hiertoe in de Telecomcode (artikel 44) opgenomen voorziening wordt geïmplementeerd via een nieuw hoofdstuk (5B) van de Telecommunicatiewet.

Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties

10

gebruik die in meer of mindere mate zien op het delen van het netwerk zelf. Zo kan gedeeld gebruik ook zien op het delen van netwerkelementen en zou een bevoegde instantie, voor zover technisch mogelijk, kunnen voorschrijven om elementen van een small cell te delen. Hiermee kan de impact op het straatbeeld als gevolg van een toename van small cells beperkt blijven. Tevens ziet de bevoegdheid niet alleen op small cells, maar ook op andere netwerkelementen en op zowel bovengrondse als ondergrondse bijbehorende faciliteiten. Dit betekent bijvoorbeeld dat een bevoegde instantie een exploitant kan opleggen om gebruik te maken van een al aanwezige mantelbuis bij het aanleggen van een netwerk, waardoor graafwerkzaamheden tot een minimum kunnen worden beperkt. Aan het opleggen van colocatie of gedeeld gebruik zijn evenwel voorwaarden verbonden. Zo dient er een openbare raadpleging te worden doorlopen waarbij alle belanghebbenden de gelegenheid hebben om hun standpunten in te brengen. Verder kan colocatie en gedeeld gebruik alleen worden opgelegd in specifieke gebieden. Hierbij kan worden gedacht aan gebieden waar er sprake is van congestie in de ondergrond of aan drukke binnensteden waarbij plaatsing van small cells kan leiden tot verrommeling van het straatbeeld.

Ten slotte dient de oplegging van colocatie of gedeeld gebruik te worden gemotiveerd vanuit de in de nieuwe wettekst opgesomde doelstellingen, waaronder de bescherming van het milieu of planologische of stedenbouwkundige doelstellingen. De bovengenoemde regelgeving ten aanzien van wanneer een verzoek tot medegebruik redelijk is en wanneer dit kan worden geweigerd en de sturingsinstrumenten die overheidsinstanties hierbij kunnen inzetten laten onverlet dat gemeenten mogelijk specifiek beleid dienen op te stellen over hoe om te gaan met verzoeken tot medegebruik. In hoofdstuk 3 gaan we hier verder op in.

2.3.2

Nationaal Antennebeleid In Nederland zijn de uitgangspunten voor de plaatsing van antennes vastgelegd in het Nationaal Antennebeleid.13 Dit beleid is erop gericht om – binnen duidelijke kaders van volksgezondheid, leefmilieu en veiligheid – randvoorwaarden te scheppen die een snelle en zorgvuldige plaatsing van antennes mogelijk maken. Het beleid bevat ook uitgangspunten omtrent omgevingsvergunningen voor de plaatsing van antennes. Overheidsinstanties mogen voor de plaatsing van small cells die vallen binnen de in paragraaf 2.2 beschreven uitvoeringsverordening geen individuele vergunningplicht of andere (strengere) eisen opleggen dan in deze verordening. Small cells die niet aan de in de verordening gedefinieerde kenmerken voldoen, vallen onder het reguliere plaatsingsregime. Verder kan een vergunning worden verlangd in geval van antenneplaatsing bij/op monumenten, in rijksbeschermde stads- of dorpsgezichten en bij natuurgebieden. Dit blijft onveranderd van toepassing, ook voor small cells die qua kenmerken binnen de verordening zouden vallen. omgevingsvergunningsplicht en vrijstelling hiervan voor antennes die buiten de verordening vallen De Nederlandse regelgeving omtrent antenneplaatsing (anders dan nieuwe EU-regelgeving inzake art.

57 en de toepassing van de EU verordening) maakt onderscheid tussen twee antenne-installatiegroottes: antennes-installaties tot vijf meter hoogte en antenne-installaties hoger dan vijf meter. Deze hoogte wordt gemeten vanaf de voet van de antenne-installatie14 of, indien bevestigd aan een gebouw, gemeten vanaf het snijvlak met het dak.

13 14

Zie: https://www.antennebureau.nl/documenten/beleidsnotas/2018/januari/26/nationaal-antennebeleid-2000 Een antenne-installatie betreft het geheel van één of meerdere antennes, antennedrager, bedrading en apparatuur- of techniekkast met bijbehorende bevestigingsconstructie.

Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties

11

Voor de plaatsing van antenne-installaties hoger dan vijf meter is een omgevingsvergunning benodigd. Hierbij dient het proces voor het aanvragen van een omgevingsvergunning te worden doorlopen, waarbij de aanvraag kan worden getoetst aan een bestemmingsplan. Antenne-installaties tot vijf meter hoogte zijn vergunningsvrij. Dat betekent dat telecomproviders deze in principe zonder toestemming van overheidsinstanties kunnen plaatsen.15 Uitzondering is wanneer de antenne-installatie bijvoorbeeld aan een monument of binnen een rijksbeschermd dorps- of stadsgezicht geplaatst wordt. In dergelijke gevallen gelden de regels van de Wabo en de Erfgoedwet.

2.4

Gemeentelijk beleid en regelgeving De meeste in dit onderzoek benaderde gemeenten hebben momenteel geen specifiek voorkeursbeleid voor de plaatsing van vergunningsvrije antennes (overigens hebben veel gemeenten ook geen specifiek beleid voor vergunningsplichtige antennes). In de perceptie van een aantal van de benaderde gemeenten is het lastig om, buiten de door de EU vastgestelde uitvoeringsverordening, de herziening van de Telecommunicatiewet en de in het Antenneconvenant gestelde regels en afspraken om, aanvullende en bindende voorwaarden te stellen aan de plaatsing van vergunningsvrije antennes. Feitelijk is het echter zo dat de in 2.3 genoemde gemeentelijke instrumenten (Wabo, Erfgoedwet) niet worden ingeperkt door de Telecomcode. Hiermee kunnen gemeenten in voorkomende gevallen nadere regels stellen ten aanzien van de plaatsing van small cells. Verder hebben overheidsinstanties, met de implementatie van de nieuwe wetgeving, de mogelijkheid om in voorkomende gevallen en voor zover technisch mogelijk, colocatie of gedeeld gebruik van netwerkelementen en bijbehorende faciliteiten en gedeeld gebruik van eigendom op te leggen.

Daarnaast kunnen gemeenten algemene uitgangspunten, al dan niet verwoord in een antennebeleid en/of andere beleidsplannen/nota’s, hanteren bij de afhandeling van verzoeken tot medegebruik van infrastructuur voor de plaatsing van vergunningsvrije antennes. Zo kunnen zij telecomproviders verzoeken om antennes zoveel als mogelijk buiten het zicht en/of onzichtbaar in bestaande bouwwerken te verwerken, zonder dat deze bouwwerken hier nadelen van ondervinden en waarbij plaatsing op bestaande antennemasten of andere bestaande bouwwerken zoals hoogspanningsmasten, lichtmasten en verkeersportalen de voorkeur heeft. Telecomproviders zijn echter niet gebonden aan voorwaarden aanvullend op de geldende wet- en regelgeving (zie ook 2.3.1) op het gebied van de plaatsing van omgevingsvergunningsvrije antennes.16 Gemeenten kunnen aanvullend beleid voeren om de plaatsing van vergunningsvrije small cells ordentelijk te laten verlopen. Gemeenten kunnen bijvoorbeeld bepaalde gebieden en/of overheidsinfrastructuur hierbinnen aantrekkelijk maken voor de plaatsing van small cells en hierbij een goede samenwerking tussen gemeenten en de telecomproviders onderling stimuleren. Hoofdstuk 3 gaat verder in op welke overwegingen gemeenten hierbij hebben. Tot slot, operators geven aan dat de huidige uitvoeringspraktijk de afgelopen jaren in goed overleg is vormgegeven. Dit wordt bevestigd door gemeenten.

Gemeenten zijn gewend om in goed overleg met operators afspraken te maken. Zo zijn al bijna twee decennia de afspraken uit het door het Rijk, gemeenten en operators getekende Antenneconvenant van kracht, waaronder operators (vergunningsvrije) antenne-installaties plaatsen. Tevens proberen gemeenten in overleg bij te sturen door bepaalde plekken (zoals winkelstraten) 15 16

Wel zijn er in dit kader afspraken gemaakt tussen de overheid en de telecomsector, die zijn opgenomen in het Antenneconvenant. Hierbij moet worden opgemerkt dat de overheid als eigenaar wel eisen kan stellen. Een mogelijke voorwaarde is bijvoorbeeld dat als gemeenten de infrastructuur verplicht beschikbaar moeten stellen, de telecomaanbieders hun infrastructuur moeten verwijderen/verhangen als de gemeente een gegronde reden voor het beëindigen/wijzigen van het contract heeft.

Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties

12

extra aantrekkelijk te maken. Of, door met gemeentelijke beheersplannen te voorkomen dat wegen meerdere keren (onnodig) worden opengebroken.

Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties

13

3

Bestuurlijke consequenties

3.1

Inleiding Om te voldoen aan de verplichtingen die de Telecomcode met zich meebrengt, moeten overheidsinstanties diverse werkzaamheden verrichten. Dit kunnen nieuwe werkzaamheden zijn, maar het kan ook betrekking hebben op (een intensivering van) bestaande werkzaamheden. Paragraaf 3.2 gaat in op activiteiten die als direct noodzakelijke werkzaamheden voortvloeien uit artikel 57 van de Telecomcode. In welke mate overheidsinstanties te maken krijgen met extra noodzakelijke werkzaamheden17 – ofwel nieuwe werkzaamheden, dan wel een intensivering van bestaande werkzaamheden – bespreken we in paragraaf 3.3. Tijdens onze gesprekken met overheidsinstanties zijn tevens aanvullende werkzaamheden benoemd die gemeenten mogelijk willen ondernemen als gevolg van de komst van small cells, zoals het voeren van proactief en faciliterend beleid naar exploitanten toe en het technisch geschikt maken van overheidsassets. Dit betreft (grotendeels) werkzaamheden die in principe vanuit de Telecomcode (artikel 57) niet als noodzakelijk uit te voeren werkzaamheden voortvloeien. Wij beschrijven deze door gemeenten benoemde aanvullende werkzaamheden in paragraaf 3.4. In paragraaf 3.5 gaan we in op de afbakening tussen werkzaamheden die vanuit de Telecomcode wel en niet als door overheidsinstanties noodzakelijk uit te voeren werkzaamheden voortvloeien.

We besluiten met een paragraaf over de sturingsmogelijkheden op de inrichting van de openbare ruimte. We merken op dat telecomproviders in de komende jaren niet verwachten in grote aantallen small cells te zullen plaatsen en dat dit in eerste instantie zal gebeuren op specifieke locaties waar een grotere capaciteitsbehoefte wordt verwacht (stationsplein, drukke winkelstraten et cetera). Het ministerie laat onderzoek uitvoeren naar het verwachte aantal 'conventionele' antenne-installaties (macro sites) en antennes voor small cells in de komende jaren.18 Bij de uitvraag naar werkzaamheden die er op overheidsinstanties afkomen als gevolg van de Telecomcode (artikel 57) is de focus gelegd op gemeenten. Eventuele aanpalende werkzaamheden, zoals de coördinatie van ondergrondse werkzaamheden, vallen buiten de scope van artikel 57 van de Telecomcode en worden daarom niet in dit rapport behandeld.

3.2

Noodzakelijke werkzaamheden als gevolg van de Telecomcode (artikel 57) Overheidsinstanties dienen in te stemmen met redelijke verzoeken van exploitanten tot medegebruik van overheidsinfrastructuur voor de implementatie van small cells op deze infrastructuur.19 Om dergelijke verzoeken in ontvangst te kunnen nemen, te toetsen, hierover besluiten te nemen en om hierover te communiceren met de providers dienen overheidsinstanties de volgende werkzaamheden te verrichten: • het in behandeling nemen van een verzoek tot medegebruik. Gemeenten kunnen zelf beslissen hoe zij verzoeken in behandeling nemen, via bijvoorbeeld een loket of een specifiek e-mailadres;

17

18 19

Artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet spreekt over een ‘wijziging van activiteiten en taken’ in dit onderzoek vatten we dit samen onder het begrip ‘werkzaamheden’. De resultaten worden in april 2021 verwacht en zullen onder meer worden gedeeld via www.overalsnelinternet.nl. Bij de uitvraag is de focus gelegd op telecomproviders.

Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties

14

•

•

•

•

•

het openbaar maken van door overheidsinstanties gestelde billijke, redelijke, transparante en niet discriminerende voorwaarden, bijvoorbeeld omtrent de vergoeding20 die zij in rekening willen brengen voor medegebruik van infrastructuur. Overigens is het vaststellen van voorwaarden niet verplicht. Het openbaar maken (via bijvoorbeeld een (gemeente-)website) van eventuele voorwaarden is wel verplicht; het toetsen van verzoeken tot medegebruik: het verzoek moet worden getoetst op redelijkheid, waarbij de deugdelijke onderbouwing van de exploitant, de door de gemeente gestelde voorwaarden, de in de herziene Telecommunicatiewet opgenomen weigeringsgronden en de eisen uit de EU-verordening 2020/1070 in acht worden genomen. Tevens moet worden bezien of andere bestaande wetgeving (zoals de Erfgoedwet) omtrent de implementatie van small cells van toepassing is.

In een dergelijk geval kan een omgevingsvergunning benodigd zijn; het nemen van een besluit over het ingediende verzoek tot medegebruik: aan de hand van de voorgenoemde toetsing dient het besluit, voorzien van motivatie, te worden gecommuniceerd aan de exploitant die het verzoek heeft ingediend; indien een vergunning is benodigd, dient het proces voor het aanvragen van een omgevingsvergunning te worden doorlopen.21 Vergunningaanvragen en -verleningen worden openbaar gepubliceerd in gemeentelijke en provinciale publicatiebladen en in waterschapsbladen. Tevens gebeurt dit via bijvoorbeeld huis-aan-huisbladen en/of de websites van decentrale overheden; in geval van een positief besluit moet een (privaatrechtelijke) overeenkomst worden gesloten met de telecomprovider.

Om verzoeken tot medegebruik te toetsen en besluiten hierover te nemen, moeten toetsingsprocedures worden vormgegeven, of bestaande procedures omtrent verzoeken moeten worden aangepast. Dit is beter mogelijk wanneer er meer bekend is over wanneer publieke infrastructuur technisch geschikt is voor plaatsing (en dus wanneer een verzoek wel/niet redelijk is). Daar waar overheidsinstanties bevoegd zijn om een vergunning te verlangen voor de plaatsingen van small cells, bijvoorbeeld wanneer de Erfgoedwet of andere relevante wetgeving van toepassing is (zie hoofdstuk 2), zijn overheidsinstanties verplicht hierover te communiceren/publiceren (zie hierboven), waardoor belanghebbenden op de hoogte van de (beoogde) small cell plaatsing kunnen zijn en bezwaar kunnen maken. Bij vergunningsvrije plaatsingen hebben overheidsinstanties geen communicatieplicht.22 Exploitanten kunnen bezwaar aantekenen indien een verzoek tot medegebruik is afgewezen, terwijl anderen (o.a. omwonenden, ondernemers) mogelijk bezwaar hebben over de locatie van small cells, al dan niet vanuit een esthetisch oogpunt of vanwege vragen over gepercipieerde gezondheidsrisico’s. 23 Hierbij moet worden opgemerkt dat inwoners en/of ondernemers vaak niet op de hoogte zijn van vergunningsvrije plaatsingen (omdat er geen communicatieplicht is). 20

21

22 23

Het vaststellen van (marktconforme) tarieven zien wij niet als een verplichting die direct voortvloeit uit de Telecomcode (artikel 57). Wel kunnen investeringen in de vaststelling (o.a. berekeningen, onderhandelingen) hiervan worden verwerkt in de tariefstelling. Uit welke componenten de tarieven zijn opgebouwd, hoe overheidsinstanties kosten kunnen verhalen en op welke partij bespreken we in hoofdstuk 4. Na indiening van de vergunningaanvraag wordt deze openbaar bekendgemaakt door het Bevoegd Gezag (BG). Binnen 8 weken (of verlengd tot 14 weken) wordt een beslissing door het BG genomen en via een beschikking bekendgemaakt, waarna een bezwaartermijn ingaat (zie verderop). Indien er geen bezwaar is, of indien deze (en een eventueel (hoger) beroep) wordt afgewezen, is de vergunning onherroepelijk. Overigens kan een gemeente ervoor kiezen om alle verzoeken tot medegebruik te publiceren, ook met het oog op transparantie. Ter voorkoming van dergelijke gezondheidsrisico’s zijn er blootstellingslimieten gesteld aan de straling van antennes. Elk openbaar draadloos en mobiel communicatienetwerk, ook met smalls cells, moet voldoen aan internationaal gestelde blootstellingslimieten.

Volgens de gezondheidsexperts van het RIVM en de Gezondheidsraad, die zich baseren op internationale wetenschappelijk literatuur, is er geen bewijs voor nadelige effecten op de gezondheid bij stralingsniveaus onder de blootstellingslimieten. Het Agentschap Telecom doet regelmatig metingen op verschillende plekken in Nederland of deze limieten niet worden overschreden. Volgens de stichtingen Eerlijk over Straling en Elektrohypersensitiviteit is er ook onderzoek dat een verband tussen straling van antennes (ook bij stralingsniveaus onder de genoemde blootstellingslimieten) en negatieve gezondheidseffecten aantoont, maar dat door de overheid niet als zodanig wordt erkend. Volgens deze stichtingen zou de communicatie van de overheid zich tevens moeten toespitsen op de volgens hen mogelijke gezondheidsrisico’s van small cells.

Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties

15

Op grond van bovengenoemde gevallen waar er sprake is van een bezwaarschrift, gaat het om de procesmatige afhandeling van een bezwaarschrift en de beslissing omtrent het bezwaar en eventueel beroep (wel of niet gegrond) te voorzien van motivatie. Communicatie en voorlichting naar inwoners is een overheidstaak. Het is aannemelijk dat plaatsingen van small cells kunnen leiden tot vragen bij inwoners en ondernemers. Overheidsinstanties zijn verplicht om dergelijke vragen in behandeling te nemen, waardoor artikel 57 verplichtingen voor overheidsinstanties op het gebied van communicatie en voorlichting met zich meebrengt. Hierbij kan gedacht worden aan de volgende noodzakelijke werkzaamheden: • voorlichting en het beantwoorden van burgervragen over small cells (bijvoorbeeld technische mogelijkheden, limieten voor de blootstelling aan elektromagnetische straling). Waar mogelijk verwijzen gemeenten naar landelijke instanties zoals het Antennebureau; • in behandeling nemen van meldingen openbare ruimte met betrekking tot small cells (voornamelijk schademeldingen en/of klachten over verstoring straatbeeld/horizonvervuiling). Gemeenten krijgen tevens te maken met andersoortige uitvoerende werkzaamheden en hierbij behorende lasten. Denk bijvoorbeeld aan (ondersteuning bij) ondergrondse werkzaamheden en overige onderhoudswerkzaamheden.

Dergelijke werkzaamheden vallen buiten de scope van artikel 57 van de Telecomcode en worden daarom niet in dit rapport behandeld.

3.3

Extra noodzakelijke werkzaamheden en fasering van werkzaamheden De vorige paragraaf beschreef de directe wijziging van werkzaamheden die voor overheden noodzakelijkerwijs voortvloeien vanuit de Telecomcode (artikel 57). Deze paragraaf beschrijft welke van deze werkzaamheden extra en nieuw zijn, welke extra maar niet nieuw zijn en welke werkzaamheden overheden al verrichten (en die dus niet extra zijn). Telecomproviders kunnen ook op dit moment een verzoek tot medegebruik indienen voor de plaatsing van (kleine) antennes op publieke infrastructuur. Een dergelijk verzoek moet door de gemeente in behandeling worden genomen, maar vóór de komst van artikel 57 van de Telecomcode hoefden gemeenten een dergelijk verzoek niet via een formele procedure te honoreren omdat hiertoe geen door wetgeving ingegeven verplichting was. Omdat er nu een verplichting komt op grond van de Telecomcode is het mogelijk dat er meer verzoeken tot medegebruik van exploitanten komen. Artikel 57 stelt extra voorwaarden waaraan gemeenten dienen te voldoen in geval van verzoeken tot medegebruik van infrastructuur voor de implementatie van kleine antennes. Artikel 57 introduceert daarmee een nieuw en verplicht gesteld afwegingskader waarbij gemeenten minder beleidsvrijheid hebben dan zonder artikel 57. extra en nieuwe noodzakelijke werkzaamheden •

•

overheidsinstanties hebben doorgaans ervaring met de vormgeving van toetsingsprocedures omtrent verzoeken voor medegebruik van infrastructuur voor de plaatsing van antennes. Zij zijn echter onbekend met de technische specificaties van small cells en met de voor de plaatsing hiervan te stellen eisen aan infrastructuur. Om toetsingsprocedures te vormen, dan wel aan te passen, zullen zij zich in de bijbehorende materie moeten verdiepen; overheidsinstanties hebben ervaring met het opstellen van privaatrechtelijke overeenkomsten, maar om hierbij rekening te houden met alle facetten van medegebruik van overheidsinfrastructuur voor de plaatsing van small cells is nieuw.

Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties

16

extra, maar niet nieuwe noodzakelijke werkzaamheden •

•

•

het openbaar maken van voorwaarden voor medegebruik van publieke infrastructuur en de communicatie over besluiten omtrent verzoeken voor de plaatsing van antennes zijn voor overheidsinstanties geen onbekende werkzaamheden. Met de komst van antennes voor eerdere generaties mobiele communicatie zijn reeds processen ingericht waarmee de genoemde activiteiten worden doorlopen. Wel moeten overheidsinstanties, waar relevant, bestaande processen aanpassen aan de afhandeling van verzoeken tot medegebruik van publieke infrastructuur en de hierbij behorende nieuwe regelgeving voor de implementatie van small cells (zie hoofdstuk 2); ook voor de afhandeling van bezwaar- en beroepschriften hebben overheidsinstanties bestaande procedures, die moeten worden aangepast aan de Telecomcode (artikel 57). Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het inpassen van voorwaarden voor medegebruik en weigeringsgronden in de bij de afhandeling van bezwaar- en beroepschriften behorende processen; voor het in behandeling nemen van meldingen van burgers en bedrijven met betrekking tot de openbare ruimte hebben overheidsinstanties reeds processen ingericht, die moeten worden aangepast aan meldingen met betrekking tot small cells.

Alle hierboven vermelde werkzaamheden zijn in principe eenmalige werkzaamheden. werkzaamheden die overheidsinstanties al verrichten •

voorlichting over small cells gebeurt al op landelijk niveau. Informatie over de kenmerken24 en implicaties van small cells kan worden geraadpleegd via het Antennebureau. Decentrale overheden moeten op deze informatie worden gewezen, zodat zij hiernaar kunnen verwijzen en/of deze informatie op eigen websites over kunnen nemen.

Opgemerkt moet worden dat de verwachte impact van de implementatie van small cells in een gemeente verschillend kan zijn tussen kleine, middelgrote en grote gemeenten. Zo hebben grote (stedelijke) gemeenten vaak meer ervaring met de plaatsing van kleine antennes in hun gemeente en hierbij behorende beleidsmatige werkzaamheden dan kleine gemeenten. In bepaalde gevallen hebben grote gemeenten in dit kader bijvoorbeeld reeds relevant beleid en beschikken zij over gemeentemedewerkers met relevante kennis en ervaring. Bij kleine gemeenten is dit volgens respondenten minder vaak het geval. Dit betekent dat kleine gemeenten mogelijk een grotere tijdsinvestering moeten doen in de bovengenoemde noodzakelijke werkzaamheden en dat de (beleidsmatige) impact van small cells voor kleine gemeenten mogelijk groter is. Wel verwachten telecomproviders dat een grootschalige uitrol van small cells in de komende jaren niet aan de orde zal zijn, waardoor de belasting voor kleinere (niet-toeristische) gemeenten de komende periode minimaal zal zijn. Men is vooralsnog voornamelijk van plan small cells uit te rollen in grotere (stedelijke) gemeenten en dan op specifieke (drukke) locaties. fasering van werkzaamheden Waar sommige werkzaamheden op de kortere termijn moeten plaatsvinden, moeten andere werkzaamheden op een later moment gedurende de daadwerkelijke invoering van small cells worden verricht.

Zo is het noodzakelijk voor gemeenten om vóór de uitrol van small cells in hun gemeente zo veel mogelijk de procedures te hebben vormgegeven omtrent het in ontvangst nemen en honoreren, dan wel weigeren, van verzoeken tot medegebruik van infrastructuur voor de implementatie van small cells. Dit betekent dat gemeenten op de kortere termijn werk hebben aan het opstellen en openbaar maken van voorwaarden (zoals te hanteren marktconforme tarieven) voor medegebruik en eventueel aan de vormgeving van toetsingsprocedures. Tevens kan het lonen om in een vroeg stadium (voorbereidend) werk te verrichten voor het 24

https://www.antennebureau.nl/actueel/nieuws/2020/juli/3/factsheet-lokaal-beleid-kleine-antennes

Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties

17

opstellen van met exploitanten af te sluiten privaatrechtelijke overeenkomsten. Tot slot kan voorlichting over de komst van small cells nodig zijn, waarvoor gemeenten zich tijdig moeten verdiepen in de relevante materie. Binnen de werkgroep ‘digitale connectiviteit’ werkt momenteel een aantal gemeenten met ondersteuning van de VNG, het ministerie van Economische Zaken en Klimaat en het Antennebureau, aan de ontwikkeling van producten (o.a. voorbeeldnota’s, handreikingen, modelcontracten en/of informatiemateriaal) die gemeenten kunnen gebruiken bij de uitvoering van de voorgenoemde werkzaamheden.25 Werkzaamheden omtrent het daadwerkelijk in ontvangst nemen van verzoeken tot medegebruik, de toetsing hiervan en het communiceren van beslissingen hierover volgen direct na/op het moment van uitrol van small cells in een gemeente. Ook de afhandeling van bezwaar- en beroepschriften volgt na de daadwerkelijke uitrol van small cells. Het loont voor gemeenten echter wellicht om van tevoren tijd te investeren in hoe zij bezwaar- en beroepschriften wensen af te handelen (lijn van woordvoering, verwijzing naar voorwaarden et cetera). Zoals opgemerkt in paragraaf 3.1, verwachten telecomproviders niet op korte termijn een grootschalige uitrol van small cells.

Omdat er pas van een vergoeding sprake kan zijn na het moment dat telecomproviders een verzoek tot medegebruik indienen (en al dan niet een marktconforme vergoeding overeenkomen), wordt van gemeenten dus feitelijk verwacht dat zij een deel van de voorbereidende werkzaamheden voor de komst van small cells voorfinancieren. In de volgende paragraaf bespreken we door gemeenten benoemde werkzaamheden aanvullend op de in paragrafen 3.2 en 3.3 beschreven noodzakelijke werkzaamheden. Ook voor dergelijke werkzaamheden kan gelden dat gemeenten deze mogelijk deels dienen te verrichten vóór de uitrol van small cells en dat zij hieraan kosten hebben.

3.4

Aanvullende werkzaamheden rondom de komst van kleine antennes Deze paragraaf beschrijft de door de geïnterviewde gemeenten benoemde aanvullende werkzaamheden die zij al dan niet willen uitvoeren als gevolg van de komst van small cells. Dit betreft (grotendeels) werkzaamheden die in principe vanuit de Telecomcode (artikel 57) niet voortvloeien als door overheidsinstanties noodzakelijk uit voeren werkzaamheden.

3.4.1

Opstellen van nieuw of aanpassen van bestaand beleid merendeel gemeenten op dit moment geen actief antennebeleid Bij verzoeken om (mede)gebruik van infrastructuur voor de plaatsing van antennes reageren de door ons benaderde gemeenten hier momenteel veelal ad hoc op, zonder een gestroomlijnd beleidsproces te doorlopen. Indien er wel een formeel vastgesteld antennebeleid is, dan is dit in bepaalde gevallen verouderd. De komst van small cells betekent voor sommige gemeenten dat zij hierop beleid willen gaan vormgeven en voeren. Dit is in principe geen directe verplichting vanuit artikel 57. Het staat gemeenten vrij om aanvragen ad hoc te blijven beoordelen. Hierbij dien te worden opgemerkt dat voorwaarden voor (mede)gebruik wel dienen te worden geopenbaard (zie 3.2).

25

https://www.overalsnelinternet.nl/actueel/nieuwsbrieven/nieuwsbrief-digitale-connectiviteit-voor-gemeenten/2020/4

Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties

18

overwogen beleid op small cells loopt uiteen: proactief of volgend, wel of niet faciliterend Sommige gemeenten willen zich proactief opstellen bij de plaatsing van small cells in hun gemeente en hier zoveel als mogelijk bijsturen. Er zijn echter ook gemeenten die vooralsnog niet van plan zijn zich actief voor te bereiden op de plaatsing van small cells. Zij wachten de uitrol door exploitanten af, en volgen verder beleidsmatig andere gemeenten die koplopers zijn op het gebied van telecommunicatie en overwegen eventueel om zich aan te sluiten bij gemeentelijke samenwerkingsverbanden. Sommige gemeenten overwegen om telecomproviders (sterk) te faciliteren bij de uitrol van small cells. Gemeenten kunnen bijvoorbeeld bepaalde gebieden (al dan niet in overleg met lokale ondernemers en/of winkeliersverenigingen) aantrekkelijk maken voor telecomproviders. Een overweging hierbij is om specifieke gemeentelijke assets technisch geschikt te maken en de kosten hiervan (deels) te dragen. Sommige gemeenten overwegen te investeren in de aanleg van een glasvezelnetwerk (al dan niet in partnerschap met providers). Een alternatieve overweging van sommige gemeenten is om telecomproviders de plaatsing van small cells in bepaalde gebieden te bemoeilijken, bijvoorbeeld door aanvullende en strikte randvoorwaarden te stellen (bescherming tegen wildgroei antennes, zie volgende passage).

Dit alles dient er mede toe om sturing te behouden op de (gecentreerde) locatie van antennes, bijvoorbeeld in gebieden waar veel mensen samenkomen en dus mogelijk relatief veel small cells benodigd zijn (stadscentra, stations, sportstadions). Het kan echter ook dienen om bepaalde locaties waar minder mensen samenkomen (denk aan buitengebieden) aantrekkelijk te maken voor providers. Gemeenten die een proactief beleid beogen, zijn in bepaalde gevallen van plan om dit formeel vast te leggen in bijvoorbeeld een beleidsnota, visiedocumenten en eventueel een aangepast bestemmingsplan. Indien dergelijke beleidsdocumentatie al bestaat, willen zij deze aanpassen op de plannen omtrent de omgang met small cells. Overigens zijn de meeste geïnterviewde gemeenten die beleid willen ontwikkelen hier nog niet ver mee. De bij hen ten tijde van de uitvoering van dit onderzoek heersende onzekerheid over de impact van small cells (o.a. te verwachten aantal antennes, technische specificaties small cells) draagt eraan bij dat gemeenten nog niet precies weten welk beleid zij moeten gaan voeren. vaststellen aanvullende randvoorwaarden Sommige gemeenten hebben behoefte om aanvullende voorwaarden te stellen aan de inpassing van small cells in de openbare ruimte, om de druk hierop te beheersen. Dergelijke voorwaarden kunnen in de hierboven benoemde beleidsdocumentatie worden opgenomen.

Hierbij merken we op dat gemeenten vanuit de nieuwe (Europese) wet- en regelgeving niet onnodig de implementatie van small cells mogen beperken en in moet stemmen met redelijke verzoeken tot medegebruik van geschikte publieke infrastructuur. Sommige gemeenten willen bijvoorbeeld aanvullende voorwaarden stellen aan de materiaal- en kleurkeuze van small cells.26 Dit met als doel om small cells zoveel mogelijk onzichtbaar te verwerken in de infrastructuur. Een andere aanvullende voorwaarde kan zijn om zoveel mogelijk aan te sluiten bij bestaande bebouwing en om restricties op te leggen aan het apart bouwen van antenne-opstelpunten. Sommige gemeenten overwegen tevens om bepaalde gebieden als geprefereerde locatie voor small cells aan te wijzen. In dit kader zouden zij specifieke locatiegebonden plaatsingsvoorwaarden willen opstellen. organiseren draagvlak voor small cells Het organiseren van draagvlak voor de plaatsing van antennes, bijvoorbeeld via informatiebijeenkomsten en inloopavonden, is momenteel grotendeels belegd bij de telecomproviders. Sommige gemeenten zijn echter voornemens om actief deel te nemen aan dergelijke activiteiten. Dit kan ertoe dienen om grip te

26

Voor telecomproviders geldt volgens de EU-verordening een post-notificatieplicht voor de plaatsing van de small cell-antennes. Gemeenten zijn het bevoegd gezag voor de beoordeling of voldaan wordt aan de stedenbouwkundige en visuele eisen in de verordening.

Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties

19

houden op de uitrol van small cells. Er is soms bij gemeenten een angst voor wildgroei (die volgens telecomproviders overigens onterecht is). Andere gemeenten zien actieve deelname juist als een kans om ambities op het gebied van digitale connectiviteit te realiseren samen met providers en geïnteresseerde burgers.

3.4.2

Inventarisatie van infrastructuur Gemeenten zijn vanuit de Telecomcode (artikel 57) niet verplicht om een inventarisatie te maken van infrastructuur waarop small cells geplaatst zouden kunnen worden. Zo doen gemeenten dat nu in de regel ook niet voor opstelpunten voor de plaatsing van conventionele (macro) antennes. Het is in beginsel aan de initiatiefnemers (telecomproviders) om geschikte locaties te identificeren en te achterhalen wie de eigenaar is. Het staat de gemeente vrij om zelf het voortouw te nemen. gemeenten hebben doorgaans goed zicht op hun eigen infrastructuur Het merendeel van de benaderde gemeenten heeft de eigen infrastructuur goed in beeld. Zo beschikt de gemeentelijke vastgoedafdeling veelal over een overzicht van gemeentelijke gebouwen. Daarnaast hebben meerdere gemeenten een asset manager in dienst met zicht op: het type assets binnen de gemeente (lichtmasten, verkeerslichten, bushokjes etc.), de locatie hiervan en het zeggenschap hierover. Sommige gemeenten geven aan dat zij, vanwege hun gedegen zicht op de gemeentelijke infrastructuur, in principe de aangewezen partij zijn om een inventarisatie op geschiktheid voor medegebruik uit te voeren. Dit mede omdat ze regie willen houden over waar antennes worden geplaatst.

samenstellen register met voor small cells geschikte overheidsinfrastructuur Sommige gemeenten stellen voor om een openbaar register samen te (laten) stellen met voor small cells beschikbare en geschikte infrastructuur. Exploitanten zouden dit register kunnen raadplegen bij de uitrol van small cells. Bij het samenstellen van een register kan de Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT) een hulpmiddel zijn.27 De BGT is een digitale kaart van Nederland waarop o.a. gebouwen, wegen, terreinen en spoorlijnen zijn vastgelegd. Overheden zijn ingevolge de Wet grootschalige basistopografie verplicht om de BGT bij te houden zodat aanbieders van openbare elektronische communicatienetwerken en -diensten en aanbieders van bijbehorende faciliteiten aan de hand van actuele informatie kunnen bepalen of zij gebruik willen maken van beschikbare publieke infrastructuur. register beperken tot infrastructuur waarover gemeenten directe zeggenschap hebben Volgens de gesproken gemeenten is het voor telecomproviders voor de hand liggend om verzoeken tot medegebruik in te dienen met betrekking tot infrastructuur waar de gemeente directe zeggenschap over heeft.

Uit verkennende gesprekken tussen gemeenten en marktpartijen die overheidsinfrastructuur of assets beheren (zoals abri’s; zie hieronder) blijkt namelijk dat deze partijen een verdienmodel willen hanteren bij plaatsing van antennes op hun assets. Gemeenten zijn vooralsnog niet voornemens om lopende contracten met marktpartijen open te breken om hierin voorwaarden voor de plaatsing van small cells te integreren. Wel overwegen gemeenten bij de onderhandelingen voor vernieuwde contracten hierover afspraken te maken. De benaderde gemeenten hebben geen zeggenschap over bushokjes en reclamezuilen (abri’s); deze zijn in handen van marktpartijen zoals JCDeceaux en RET. Volgens de respondenten geldt dit voor het merendeel

27

Zie: https://www.geobasisregistraties.nl/basisregistraties/grootschalige-topografie

Onderzoek naar de impact van de Telecomcode (artikel 57) op overheidsinstanties

20

van de gemeenten. Verder staan assets zoals lichtmasten en straatmeubilair soms wel onder zeggenschap van de gemeenten en zijn dergelijke assets in andere gevallen overgedragen aan marktpartijen. Volgens de meeste benaderde gemeenten is er genoeg infrastructuur – anders dan abri’s en (niet smart) lichtmasten – waar de gemeente zeggenschap over heeft en die mogelijk geschikt is voor medegebruik en de implementatie van small cells. In dit kader wordt voornamelijk gedoeld op het implementeren van small cells in/op gemeentelijke gebouwen. In een register met voor small cells geschikte overheidsinfrastructuur zouden volgens gemeenten dan ook voornamelijk gebouwen moeten worden opgenomen.