3. Uitspraak Raad van State d.d. 10 februari 2021.pdf

De voorgeschreven kD-waarde uit het gebiedsspoor dient voor alle onderdelen van het systeem te gelden en dient gewaarborgd te blijven, ook gedurende de gehele gebruiksfase van het systeem. Onderdelen met de laagste kD-waarde vormen de flessenhals van het systeem en wordt grotendeels bepalend voor de totale kD-waarde van het systeem. o Het systeem moet robuust zijn. Zeker vlak na aanleg kan een deel van het systeem dichtslibben door de aanwezigheid van kleideeltjes in de oorspronkelijke bodem. Het

Gemeente Amsterdam

o

o

o

o

systeem dient zo gedimensioneerd te worden, dat het blijft functioneren, voor zolang het pand er blijft staan, in principe een eeuwigdurend systeem. De initiatiefnemer dient aan te tonen dat het gekozen systeem voldoet aan de gestelde eisen. De initiatiefnemer heeft zelf de keuze om het geschikte materiaal te kiezen (zoals drainagezand, grind (al dan niet met geotextiel) en/of een bypasssysteem). Er mag geen verhoging of afname van de grondwaterstand optreden door de aanleg van de kelder, ook niet op lange termijn door een afname van de werking van het systeem. Drainage wordt niet toegepast vanwege het hoge risico op dichtslibben door ijzeroxidatie, de hoge onderhoudsfrequentie, het risico op grondwateronderlast in de omgeving en de verminderde robuustheid. In de bouw wordt bij voorkeur geen gebruik gemaakt van geotextiel tussen het freatische pakket en de doorstroomvoorziening. Geotextiel kan zorgen voor het versneld dichtslibben op het grensvlak. Veelal wordt gekozen voor een overdimensionering van het drainagezand- of grindpakket, zodat de voorziening blijft doorstromen op termijn. Wel kan geotextiel worden toegepast tussen de keldermuur en -vloer en het drainagezandpakket. Dit om te voorkomen dat het te storten beton in het drainagezand stroomt.

3.2.3 Realiseerbare maatregelen In het voorgaande hoofdstuk zijn maatregelen beschreven die toegepast kunnen worden voor onderkeldering. Waternet en de gemeente Amsterdam willen, binnen de gestelde randvoorwaarden, ruimte aan bouwbedrijven bieden om de maatregelen uit te werken en toe te passen. Op deze manier blijft innovatie mogelijk en is keuzevrijheid vanuit de aannemer gewaarborgd. 3.2.4 Maatregelenmatrix Uit de kennissessie is naar voren gekomen dat de uitgewerkte maatregelen allemaal toegepast worden en dat de keuze van het systeem afhankelijk is van de ervaring en voorkeur van de aannemer. In tabel 5 is een maatregelenmatrix weergegeven, waarin de varianten zijn afgewogen. Deze conclusies zijn mede naar voren gekomen uit de kennissessies. Tabel 5 Maatregelenmatrix (zie ook tabel 4 voor een nadere toelichting) Maatregel Voordelen Nadelen Voordelen Nadelen bouwfase bouwfase gebruiksfase gebruiksfase

35

A: bouw zonder damwanden

Geen damwand en nodig

Grotere bemaling nodig, meer omgevingsrisic o’s

B: Damwanden (deels) verwijderen

Gesloten bouwkuip

Voorziening treffen om wand te kunnen verwijderen

Doorstromen de voorziening gemakkelijke r aan te leggen, minder risico op falen Aansluiting freatisch pakket op doorstromin g beter te

Beoordeling

Dichtslibben voorziening, afname kDwaarde in de tijd

Realiseerbaar , mits bemaling geen negatieve invloed heeft

Dichtslibben voorziening, afname kDwaarde in de tijd

Realiseerbaar , mits ontwerp voorziet in verwijderen

Gemeente Amsterdam

Maatregel

Voordelen bouwfase

Nadelen bouwfase

Voordelen gebruiksfase realiseren

C: Bypass systeem aanleggen

Gesloten bouwkuip

(bij koekoek), kans op schade bij verwijderen Voorziening moet voor storten keldervloer aanwezig zijn

D: Cannelures opvullen en open zetten wanden

Gesloten bouwkuip

E: Voldoende zijdelingse doorstroming per pand

Gesloten bouwkuip

F: geen aaneengeslot en gezamenlijke kelder aanleggen

Gesloten bouwkuip en

Aansluiting freatisch pakket en doorstroming moet goed gerealiseerd worden. Gaten in damwanden moeten goed gebouwd worden Omstorting moet goed aangelegd worden, voordat kelder gebouwd gaat worden

Minder werkruimte, fundering per pand beschouwen

Nadelen gebruiksfase

Beoordeling damwanden

Mogelijkhede n om voorziening door te spuiten kunnen aangelegd worden Geen gaten door de kelderwand heen boren om systeem te realiseren

Dichtslibben voorziening, met name bij instroomvoorzien ing

Goed realiseerbaar, praktijkervari ng

Geen onderhoud mogelijk, risico op dichtslibben gedurende de tijd, met name onder het verticale deel van de stroming (onderzijde voorziening)

Goed realiseerbaar, praktijkervari ng. Onderhoud is niet mogelijk bij dichtslibben.

Minder risico op opstuwing, grondwateroverlast en onderlast

Kleinere kelders vanwege omstorting, risico op grondwateronderlast indien bij een van de aangrenzende panden geen kelder wordt aangelegd. Kleinere kelders vanwege omstorting tussen de kelders

Realiseerbaar , praktijkervari ng.

Minder risico op opstuwing, grondwateroverlast en onderlast

Realiseerbaar

Op basis van bovenstaande tabel zijn voor de gebruiksfase van de onderkelderingen de volgende voorkeursvarianten naar voren gekomen (in volgorde van voorkeur). De voorkeur in gebruiksfase betekent niet dat dit ook de voorkeur is voor de bouwfase. De eerste voorkeur zou zijn om te bouwen zonder damwanden. De aansluiting tussen de doorstroomvoorziening en het oorspronkelijke freatische pakket is het meest gemakkelijk in deze variant aan te leggen. Het grote nadeel is dat tijdens de bouw een grotere bemaling, met

36

Gemeente Amsterdam

negatieve omgevingseffecten noodzakelijk is, met risico’s op zettingen, paalrot en verdroging tot gevolg. Deze nadelen zijn dusdanig dat ook het Waterschap waarschijnlijk niet akkoord gaat met deze bouwmethode, tenzij deze niet gepaard gaat met grotere bemaling. De tweede voorkeur is om na realisatie van de kelder de damwanden zoveel mogelijk weer te verwijderen. Tijdens de bouw is sprake van een gesloten bouwkuip, zodat een beperkte bemaling nodig is, met een beperkte uitstraling naar de omgeving. Door het deels verwijderen van de damwanden, kan de aansluiting tussen het freatische pakket en de omstorting goed gerealiseerd worden. In een groot aantal situaties is het lastig om de damwanden te verwijderen, omdat deze onder de oude fundering zitten (ze staan niet om het pand heen). Ook kunnen de damwanden (zoals eerder aangegeven) onderdeel zijn van de constructie. En de derde voorkeur: indien damwanden noodzakelijk zijn voor de bouw van de kelder en deze niet verwijderd kunnen worden, dient een goed werkend systeem aangelegd te worden om de doorstroming van het water te waarborgen. Hierbij dient rekening gehouden te worden met de eerdergenoemde eisen en voorschriften.

Systemen die besproken zijn en kansrijk staan hieronder weergegeven (in willekeurige volgorde):  Aanleg bypass systeem om met behulp van leidingen water van de ene naar de andere zijde van het pand te laten stromen  Opvullen van de cannelures van de damwanden met grind of drainagezand en zorgen voor een goede verbinding tussen het oorspronkelijke freatische pakket en de omstorting. Dit kan op verschillende manieren: - Boren van gaten door de damwand heen en deze opvullen met goed doorlatend materiaal - Toepassing van luiken in de damwanden - Nieuw te ontwikkelen methodes om het doorlaatvermogen na realisatie te verbeteren En als vierde voorkeur: zorgen voor een voldoende stroming tussen de panden door. Door tussen de kelderwanden ruimte te creëren en deze eventueel op te vullen met drainagezand wordt opstuwing over een betrekkelijk lange kelderwand voorkomen. Wel dient rekening gehouden te worden met risico’s indien een aantal panden (nog) geen kelder hebben en dat daardoor grondwateronderlast ontstaat met paalrot en/of zettingen tot gevolg. Vanwege de praktische en financiële consequenties zijn de voorkeuren 1 en 2 niet realistisch. De maatregelen zullen zich concentreren op voorkeur 3: het realiseren van stroommogelijkheden voor grondwater met het gebruik van damwanden.

3.3 Herstel doorlaatvermogen De voorgeschreven kD waarden per buurt (zie gebiedsspoor) dienen aangehouden te worden bij de onderkeldering. Toepassing van te lage kD-waarden zorgen voor een te geringe doorstroming, met als risico dat nog steeds opstuwing en verlaging kan optreden. Bij toepassing van te grote kDwaarden wordt de grondwaterstand teveel naar hetzelfde niveau getrokken aan beide zijden van het pand. Dit kan eveneens ongewenste grondwaterstanden met zich meenemen. In figuur 6 is dit schematisch weergegeven:

37

Gemeente Amsterdam

Figuur 6 situatieschetsen bij kD-waarden rondom panden a = huidige situatie b= situatie zonder maatregelen of te lage kD-waarde: opstuwing aan tuinzijde, afname grondwaterstand straatzijde c = situatie met te hoge kD-waarde: te grote verlaging aan tuinzijde en verhoging aan straatzijde. De grondwaterstanden worden teveel genivelleerd. d = situatie met correcte kD-waarde: de grondwaterstand is niet gewijzigd ten opzichte van de huidige situatie (a) Bij de bouw dient voldaan te worden aan de voorschriften zoals weergegeven in paragraaf 3.2.2. De methode om te voldoen aan de eisen, is aan de initiatiefnemer en/of aannemer om te bepalen en hier zijn vrije keuzes in te maken. De kelder dient grondwaterneutraal en toekomstbestendig gebouwd te worden. Zoals in het voorgaande hoofdstuk al is aangehaald, is de kD-waarde voor het slechtst doorlatende onderdeel van de doorstroming maatgevend voor de totale doorlatendheid. Momenteel is het onvoldoende bekend wat het doorlaatvermogen van de verschillende systemen is. Dit dient door de initiatiefnemer nader aangetoond te worden. De eis blijft dat het gehele systeem moet voldoen aan de gestelde eisen voor het doorlaatvermogen. 3.3.1 Risico dichtslibben maatregel Door de onderkeldering wordt de natuurlijke grondwaterstroming verstoord. De maatregelen dienen op zo’n manier gedimensioneerd te worden dat het systeem blijft functioneren.

Een deel zal op den duur dichtslibben, wat niet geheel voorkomen kan worden. In de bodem zitten onder andere fijne deeltjes (lutum, silt, etc), welke in de maatregelen kunnen stromen en neerslaan. Na realisatie is beheer en onderhoud lastig, als de maatregel onbereikbaar is geworden. Bij een bypass systeem kunnen nog doorspoelvoorzieningen aangelegd worden, bij andere maatregelen is dit vaak niet mogelijk. Slibafzetting vindt vooral plaats bij de instroomvoorziening en op de locaties waar de stroming van verticale naar horizontale richting verandert. Hier bezinken de deeltjes. Om de werking van het systeem te blijven garanderen, dient dit overgedimensioneerd te worden. Over het algemeen worden de filters om die reden met een factor 10-20x overgedimensioneerd. Leidingen worden beperkt overgedimensioneerd. Bij toepassing van geotextiel wordt geadviseerd om non-woven textiel toe te passen, met een maaswijdte van O90 en een minimale dikte van 300 µm. 3.4 Afwijkingen De hier genoemde oplossingen zijn niet verplicht. Een initiatiefnemer kan afwijken van de standaard voorschriften. De gekozen oplossing zal onderbouwd voorgelegd moeten worden aan de vergunningverlener. Deze bepaalt of de oplossing dezelfde resultaten oplevert als de hier

38

Gemeente Amsterdam

genoemde standaardoplossingen. Vanuit vergunningverlening heeft een dergelijke afwijking niet de voorkeur, vanwege de extra noodzakelijke inspanning. 3.5 Toezicht en handhaving De maatregelen die getroffen moeten worden voor de onderkeldering, zullen tijdens de bouw (voorafgaand aan het bouwen van de keldervloeren en -muren) genomen moeten worden. Achteraf systemen aanleggen is niet mogelijk. Vanuit toezicht zal vastgesteld moeten worden of ook aan de eisen is voldaan. Na realisatie is dit immers niet meer mogelijk. Hoe hier invulling in gegeven kan worden, dient nader uitgewerkt te worden.

39

Gemeente Amsterdam

HOOFDSTUK 4 JURIDISCHE BORGING EN VERVOLGPROCES Juridische instrumenten Voor de juridische borging van het beleid met betrekking tot grondwaterneutrale kelders zijn diverse instrumenten in beschouwing genomen. Uit een grondige analyse in het voortraject is gebleken dat het instrument van het bestemmingsplan uit de Wet ruimtelijke ordening (Wro) het meest geschikte en geëigende instrument is. Nadat hieronder in grote lijnen is ingegaan op de bestaande wet- en regelgeving op het gebied van het (grond)waterbeheer (paragraaf 4.1), wordt een toelichting gegeven op de mogelijkheden van het instrumentarium uit de Wro voor de uitvoering van het beleid voor grondwaterneutrale kelders (paragraaf 4.2 t/m 4.4). Nadat in paragraaf 4.5 een doorkijk is gegeven naar de Omgevingswet, wordt in paragraaf 4.6 nader ingegaan op het advies van SAOZ (planschaderisicoanalyse). Het hoofdstuk wordt afgesloten met een conclusie (paragraaf 4.7) en een schets van het vervolgproces (paragraaf 4.8).

4.1 Algemeen; wet- en regelgeving grondwaterbeheer Bij het kwantitatieve grondwaterbeheer (grondwatervoorraadbeheer en grondwaterpeilbeheer) zijn diverse overheden betrokken: rijk, provincies, gemeenten en waterschappen. Sinds de inwerkingtreding van de Waterwet zijn taken en bevoegdheden met betrekking tot het grondwaterbeheer verschoven van de provincie naar het waterschap. Het waterschap houdt de regionale oppervlaktewateren op peil en heeft hiermee direct invloed op het grondwatersysteem in bijvoorbeeld polders; in stedelijk gebied ligt het genuanceerder (zie hierna). Verder is het waterschap belast met de regulering van grondwateronttrekkingen en infiltraties (behoudens de categorieën die nog onder provinciale bevoegdheid vallen). Op grond van de Waterschapswet hebben de waterschappen de bevoegdheid om een beheersverordening (keur) vast te stellen. Hierin staan regels die een waterschap hanteert bij de bescherming van onder andere waterkeringen, dijken en bijbehorende kunstwerken. De bevoegdheid tot het reguleren van het grondwater wordt hierna besproken in paragraaf 4.7. De bewaking van de kwaliteit van het grondwater (het kwalitatieve grondwaterbeheer) wordt niet primair geregeld in het kader van de Waterwet. Op grond van de Wet bodembescherming is het grondwaterkwaliteitsbeheer een taak van een aantal grote gemeenten en de provincies.

Verder is de bescherming en verbetering van de kwaliteit van de bodem en het grondwater ook in diverse andere wetten geregeld, waaronder de Wet milieubeheer. Voor de regulering van grondwaterneutrale kelders is deze regelgeving (die dus met name op de kwaliteit van het grondwater ziet) niet van belang. Aan het ontstaan van grondwateroverlast op lokaal niveau kunnen natuurlijke, waterhuishoudkundige en/of bouwkundige redenen ten grondslag liggen. Bij de natuurlijke factoren kan gedacht worden aan klimaatverandering, zeespiegelstijging, bodemdaling en intensere neerslagpatronen. Problemen van waterhuishoudkundige aard treden bijvoorbeeld op als percelen op een verkeerde manier bouwrijp zijn gemaakt, of in geval van verkeerd toegepaste drainage. Ook de reparatie van lekkende riolering (die een drainerende werking had) is vaak juist een oorzaak voor het ontstaan van grondwaterproblemen. Verder wordt de grondwaterstand op regionaal niveau zoals vermeld beïnvloed door het oppervlaktewaterbeheer vanwege het waterschap, en door grondwateronttrekkingen. Bij het grondwaterbeheer in stedelijk gebied zijn meerdere partijen betrokken; er kan dan ook niet één partij verantwoordelijk worden gehouden

40

Gemeente Amsterdam

voor het stedelijk grondwaterpeil. In de volgende paragrafen wordt nader op de bevoegdheden (van met name de gemeente) ingegaan. Naast de publiekrechtelijke verantwoordelijkheid van met name de gemeente en het waterschap, heeft ook de perceelseigenaar (c.q. de erfpachter) op grond van het Burgerlijk Wetboek zijn eigen verantwoordelijkheden. Dat omvat ook het treffen van voorzieningen tegen grondwateroverlast of te laag grondwater, zoals bijvoorbeeld bouwkundige maatregelen of drainage. Mede als gevolg van klimaatverandering is de kans op wateroverlast de laatste decennia aanzienlijk toegenomen. Het thema is voor het eerst opgepakt in het Nationaal Bestuursakkoord Water van 2003. Naast de verantwoordelijkheid voor het voorkomen van wateroverlast van de provincie (kaderstelling) en de waterschappen (uitvoering), heeft de gemeente sinds 2008 een bestuursrechtelijk vastgelegde verantwoordelijkheid voor hemelwater en grondwater in bebouwd gebied. In artikel 3.5 en 3.6 van de Waterwet is een zorgplicht voor de gemeente neergelegd. Die wettelijke zorgplicht, die overigens alleen voor het openbare gebied geldt, omvat de aanleg en het beheer van een ontwateringsstelsel. Verder is de gemeente het eerste aanspreekpunt voor de burger voor grondwateroverlast. De wet zelf geeft aan de gemeente alleen de bevoegdheid tot het vaststellen van een grondwaterverordening.

Voor de overige instrumenten moet de gemeente terugvallen op de instrumenten uit andere wetten, waaronder het bestemmingsplan uit de Wet ruimtelijke ordening (hierna ook: Wro). Hierop wordt in de volgende paragrafen nader ingegaan.

4.2 Bestemmingsplan In de op dit moment geldende bestemmingsplannen in de stad is de bouw van kelders onder een gebouw verschillend geregeld. Als een specifieke regeling ontbreekt heeft dit als regel tot gevolg dat die bouw planologisch-juridisch zonder meer (“bij recht”) is toegestaan. In dit geval kan een aanvraag om omgevingsvergunning voor de bouw van een kelder op grond van het bestemmingsplan niet worden geweigerd en evenmin aan voorschriften (ten aanzien van grondwaterneutraliteit) worden gebonden. In andere bestemmingsplannen is die bouw alleen toegestaan als hiervoor toepassing wordt gegeven aan een zogenaamde “binnenplanse” afwijkingsbevoegdheid. Op de vraag of in het kader van de toepassing van deze binnenplanse afwijkingsbevoegdheid rekening kan worden gehouden met nieuw beleid (ten aanzien van de geohydrologische gevolgen van kelderbouw) wordt ingegaan in paragraaf 4.3. Hetzelfde geldt voor het geval dat in het bestemmingsplan de bevoegdheid voor het college is opgenomen om een wijzigingsplan vast te stellen. In een aantal recente bestemmingsplannen is/wordt al rekening gehouden met de gevolgen van ondergrondse bouw voor de grondwaterstroming en de eis van grondwaterneutraal bouwen. Daaruit kan al worden afgeleid dat het bestemmingsplan een geschikt instrument is voor de regulering van de gewenste grondwaterneutraliteit.

Omdat een watertoets in het kader van de voorbereiding van een bestemmingsplan een verplicht onderdeel is, en grondwater onderdeel is van het watersysteem, is het rekening houden met grondwaterstand en -stroming “planologisch relevant” te achten. Bij de voorbereiding van een nieuw bestemmingsplan c.q. de actualisatie van een vigerend bestemmingsplan kan het beleid met betrekking tot grondwaterneutraliteit van ondergrondse bebouwing dus direct onderdeel worden van de afweging van verschillende maatregelen in het bestemmingsplan. Of dit meteen tot een wijziging van het planologisch regime leidt is o.a afhankelijk van de inschatting van het risico op planschade en andere overwegingen. In geval van een bestaande binnenplanse afwijkingsbevoegdheid of wijzigingsbevoegdheid in reeds vigerende bestemmingsplannen lijkt binnen bepaalde grenzen ruimte te zijn voor het toepassen van nieuw beleid ten aanzien van de grondwaterneutraliteit van kelders. Dit hangt af van de precieze formulering van die binnenplanse afwijkingsmogelijkheid of

41

Gemeente Amsterdam

wijzigingsbevoegdheid in dat specifieke bestemmingsplan. Een nieuwe planregeling waarin expliciet naar dit beleid wordt verwezen geeft echter juridisch meer zekerheid. De betreffende plannen zouden dan meegenomen kunnen worden in een zogenaamd parapluplan (zie hierna paragraaf 4.4).

4.3 Planologisch afwijkingsbeleid Buitenplanse afwijking Als een bouwplan voor een kelder niet past in het vigerende bestemmingsplan en dit plan hiervoor ook geen binnenplanse afwijkingsbevoegdheid kent, kan een uitbreiding van het hoofdgebouw met een ondergrondse kelder veelal worden vergund door toepassing te geven aan de buitenplanse “kruimelafwijking” (art. 2.12, lid 1, onder a, sub 2, Wabo juncto art. 4, lid 1, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht). Een aanvraag om omgevingsvergunning die in strijd is met het vigerende bestemmingsplan wordt van rechtswege aangemerkt als een aanvraag om toepassing te geven aan die afwijkingsbevoegdheid. Voor de beoordeling van aanvragen om omgevingsvergunning waarvoor toepassing van deze kruimelgevallenregeling aan de orde is, kan ook (kruimgelgevallen/A2) beleid worden geformuleerd. Een aantal stadsdelen heeft een zodanig beleidskader vastgesteld. Het is in beginsel mogelijk om dit beleid aan te vullen met het uitgangspunt dat kelders alleen grondwaterneutraal mogen worden aangelegd2. Binnenplanse afwijking De vraag kan gesteld worden of het is toegestaan nieuw (planologisch) beleid ten grondslag te leggen aan een bestaande binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. De toepassing van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid is een discretionaire bevoegdheid.

Op grond van artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht kan het bevoegde bestuursorgaan met betrekking tot deze bevoegdheid beleidsregels vaststellen. Dit is ook uitdrukkelijk vastgelegd in artikel 3.1.2, lid 2, aanhef en onder a van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). In de vigerende bestemmingsplannen binnen Amsterdam verschilt de mate van concrete toepassingscriteria die voor binnenplanse afwijkingen in de planregels zelf zijn opgenomen. Regelmatig wordt ook in de Toelichting op het desbetreffende bestemmingsplan aangegeven welke afwegingscriteria aan de orde zijn bij de toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Overigens moeten bij de toepassing van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid volgens vaste jurisprudentie alle (planologisch) relevante belangen in de beoordeling worden betrokken3. Bij de belangenafweging mag op zichzelf wel rekening worden gehouden met een toekomstig planologisch regime (bijvoorbeeld een paraplubestemmingsplan dat in voorbereiding is). Daarbij moet echter wel binnen het raam van het vigerende planologische regime worden gebleven; de reeds bestaande binnenplanse afwijking mag door nieuw beleid in ieder geval niet tot een dode letter verworden4. Wijzigingsbevoegdheid Voor een wijzigingsbevoegdheid in een vigerend bestemmingsplan met toepassing waarvan (ook) een kelder gerealiseerd zou kunnen worden geldt het volgende.

Voorop staat uiteraard dat het vast te stellen wijzigingsplan voldoet aan de in het bestemmingsplan hierover opgenomen wijzigingsregels. Binnen de grenzen van het in het bestemmingsplan neergelegd planologisch kader bestaat volgens vaste jurisprudentie echter steeds ruimte voor een nadere 2 De vraag in hoeverre het wenselijk is e.e.a. op het niveau van de centrale stad te regelen in plaats van per stadsdeel is

nog niet in de beoordeling betrokken. In zijn algemeenheid moet de gemandateerde zijn bevoegdheid uitoefenen binnen de kaders die de mandaatgever heeft gesteld. In die zin kan het college besluiten nemen die in het afwijkingenbeleid moeten worden doorgevoerd. 3 Een imperatieve redactie van een afwijkingsbevoegdheid, in die zin dat de afwijking moet worden toegestaan als aan de in de planregel genoemde voorwaarden is voldaan, is dan ook niet toegestaan; zie bijv. ABRvS 05-09-2001, nr. 200003779/1. 4 ARRS 23 april 1982, NJAB 1982, nr. 447, m. nt. C.L.R.; ABRvS 11 december 1988, AB 1999/228, m.nt. JSt.

42

Gemeente Amsterdam

belangenafweging. Wijzigingen in planologische inzichten die aan onverkorte uitoefening in de weg staan, kunnen volgens de bestuursrechter een verdergaande toetsing vergen dan volgt uit de vereisten die voor toepassing van de wijzigingsbevoegdheid in de planregels zijn opgenomen5. Evenals voor de binnenplanse afwijking geldt hiervoor dat deze verdergaande belangenafweging niet zo ver mag gaan dat de wijzigingsbevoegdheid een dode letter zou worden.

4.4 Parapluplan Om tegelijkertijd alle bestemmingsplannen die voorzien in een mogelijkheid tot het bouwen van kelders te herzien kan een zogenaamd paraplubestemmingsplan in procedure worden gebracht. Dit komt neer op een partiële herziening van alle betrokken bestemmingsplannen in één planprocedure. In paragraaf 4.2 is al aangegeven dat het bestemmingsplan op zichzelf een geschikt instrument is voor de regulering van de grondwaterneutraliteit van kelders. Blijkens jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) is het in beginsel mogelijk in bestemmingsplanregels hydrologische voorwaarden op te nemen als die noodzakelijk zijn voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan. Vanwege de technische complexiteit en het feit dat te nemen geohydrologische maatregelen locatieafhankelijk zijn, ligt het in de rede in de planregels een algemeen geformuleerd uitgangspunt vast te leggen (bijvoorbeeld dat kelders alleen mogen worden gebouwd indien dit geen nadelige gevolgen voor de grondwaterstand en/of grondwaterstroming heeft, d.w.z. grondwaterneutraal) en de technische uitwerking daarvan neer te leggen in een aan de planregel gekoppeld beleidskader.

Door te kiezen voor de, in de jurisprudentie van de ABRvS geaccepteerde6, dynamische verwijzing naar beleidsregels in de zin van de Awb kan het beleidskader zo nodig aan nieuwe technische ontwikkelingen worden aangepast, zonder dat het bestemmingsplan zelf behoeft te worden aangepast. Nadeel van de keuze voor een parapluplan voor de regulering van grondwaterneutraliteit van kelders is dat het een zeer bewerkelijke opgave is. Voor alle vigerende bestemmingsplannen in de gemeente (enkele honderden) moet worden geïnventariseerd welke mogelijkheden deze bieden voor kelderbouw en of die herzien zouden moeten worden. Planschade Bij de implementatie van het nieuwe beleid via een parapluplan moet de gemeente wel rekening houden met mogelijke planschade. Op grond van artikel 6.1 e.v. van de Wet ruimtelijke ordening kan een belanghebbende, indien deze meent door een planwijziging in een planologisch nadeliger situatie te geraken, een aanvraag om tegemoetkoming in de schade indienen. In geval van een verbod op de realisatie van een kelder zou het parapluplan zelf de schadeoorzaak zijn en kan direct door de belanghebbende een verzoek om planschade worden ingediend.

Als het bestemmingsplan de realisatie van een kelder afhankelijk maakt van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid kan de belanghebbende het planschadeverzoek pas indienen nadat hieromtrent een besluit (weigeren of – al dan niet voorwaardelijk - verlenen omgevingsvergunning) is genomen. Als voldaan wordt aan de wettelijke criteria en sprake is van schade die het normale maatschappelijke risico overstijgt, moet de gemeente de belanghebbende een tegemoetkoming in de geleden schade toekennen. Om enig inzicht te krijgen in de kosten die dit met zich mee zou 5 Bijv. ABRvS 24 mei 1995, BR p. 744 (Vlijmen).

6 Zie bijv. AbRvS 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:607

43

Gemeente Amsterdam

brengen is aan het planschadeadviesbureau SAOZ (Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken) verzocht een planschaderisicoanalyse uit te voeren. Tevens is advies gevraagd over de mogelijkheden om door “het creëren van voorzienbaarheid” het planschaderisico te beheersen. Een eigenaar komt immers niet in aanmerking voor een tegemoetkoming in de planschade als hem kan worden verweten dat hij, ondanks duidelijke signalen van een aankomende planologische verslechtering, zijn aanwendingsmogelijkheden niet heeft benut (de zogenaamde “passieve risico-aanvaarding”). Het creëren van voorzienbaarheid neemt het risico op planschade (grotendeels)7 weg, maar heeft als nadeel dat de inwerkingtreding van de regels met extra eisen aan grondwaterneutraliteit langer op zich laat wachten. Daarnaast kan door de publicatie van een in voorbereiding zijnd (paraplu)bestemmingsplan of publicatie van een concreet beleidsvoornemen m.b.t. grondwaterneutrale kelders zorgen voor een extra stijging van het aantal vergunningaanvragen voor het aanleggen van een kelder. Bewoners kunnen het als “een laatste kans” zien voordat het nieuwe planologische regime gaat gelden.

4.5 Omgevingswet Het was al eerder bekend dat de Omgevingswet niet zoals beoogd op 1 januari 2021 in werking zou treden. Inmiddels is bekend dat die inwerkingtreding wordt uitgesteld tot 1 januari 2022. Op grond van de Invoeringswet Omgevingswet behouden geldende bestemmingsplannen hun werking als (tijdelijk) onderdeel van het omgevingsplan. Op de besluitvorming over een bestemmingsplan dat vóór de datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet in ontwerp ter visie is gelegd blijft het oude recht (van de Wro) van toepassing; zodra het bestemmingsplan onherroepelijk wordt gaat het ook deel uitmaken van het omgevingsplan. Omdat de Omgevingswet ook het huidige stelsel voor planschade (en nadeelcompensatie) wijzigt, is aan de SAOZ ook advies gevraagd over de gevolgen van de invoering van die wet voor eventuele planschadeclaims als gevolg van de regulering van het grondwaterneutraal bouwen van kelders, met mogelijk verlies van bouwrechten als gevolg.

4.6 Risico (plan)schade Het hierboven genoemde onderzoek van SAOZ is uitgangspunt voor een grove schatting van het risico op planschade in de verschillende stadsdelen.8 SAOZ heeft voor 5 stadsdelen het risico op planschade berekend voor twee voorbeeldobjecten, een met een woonbestemming en een met een commerciële bestemming (voor wat betreft de begane grond). Uit deze berekening volgt dat het risico op planschade zeer afhankelijk is van de grootte van het pand (en daarmee het aantal vierkante meters dat kan worden toegevoegd aan een pand) en van de vigerende waarde van een pand per vierkante meter. Planschade is kort samengevat nl het verschil tussen de waarde die aan een pand wordt toegevoegd door de uitbreiding met een kelder en de kosten die voor die uitbreiding moeten worden gemaakt. Uit het onderzoek van SAOZ blijkt dat het risico op planschade in de gebieden die zich kenmerken door een relatief hoog prijsniveau varieert van €200.000 tot meer dan €500.000 per pand. 9

7 Als de eigenaar het niet in zijn macht heeft om van het bestaande bouwrecht gebruik te maken tijdens de

benuttingsperiode (bijvoorbeeld bij verhuur van bedrijfsruimte) kan hem/haar volgens de jurisprudentie voorzienbaarheid niet worden tegengeworpen. 8 Bij de bepaling van het nadeel bestaan volgens SAOZ overigens geen principiële verschillen tussen het planschadestelsel en het nadeelcompensatiestelsel. 9 SAOZ, Risicoanalyse Planschade, 12 oktober 2020

44

Gemeente Amsterdam

Op voorhand is niet aan te geven hoeveel eigenaren van panden tot een claim op planschade zullen overgaan. Wel is duidelijk dat ook bij een relatief gering aantal, het risico al onaanvaardbaar hoog wordt. Indien 2.000 eigenaren een claim indienen, zal de schade ergens in een bandbreedte tussen € 400 miljoen en € 1 miljard liggen. Het potentiële risico op planschade gelet op het aantal panden waar volgens inschatting nog (op grond van een direct recht in het vigerende bestemmingsplan) kelders gerealiseerd kunnen worden in de onderzochte stadsdelen loopt naar schatting in de miljoenen, zo niet miljard(en). Uiteraard zullen niet alle eigenaren die een pand bezitten er een kelder onder aan willen leggen. Maar op grond van het wettelijk stelsel omtrent planschadevergoeding is dat ook niet nodig. Het wegnemen van het bouwrecht, zonder daar een redelijke benuttingsperiode aan vooraf te laten gaan, is voldoende voor een eigenaar om een beroep te doen op de regeling voor een tegemoetkoming in de planschade. Er kan dus een golf van claims volgen die de gemeente op hoge kosten kan jagen. Uit dien hoofde is het wenselijk een voldoende lange benuttingsperiode aan te houden, waarmee het risico op planschade grotendeels10 wordt weggenomen.

SAOZ adviseert, op basis van jurisprudentie (waaruit blijkt dat in de meeste gevallen van het ontnemen van bouwrechten, niet specifiek voor kelderbouw overigens, een benuttingsperiode van 6 tot 9 maanden voldoende werd geacht door de ABRvS) uit te gaan van een benuttingsperiode van minimaal 6 maanden.11

4.7 Conclusie Voor de borging van het Afwegingskader wordt geadviseerd een parapluplan op te stellen en in procedure te brengen. Het is het aangewezen instrument voor de regulering van de grondwaterneutraliteit van kelders, en als gevolg van de latere inwerkingtreding van de Omgevingswet (zie hierboven) kan een parapluplan tijdig voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet in procedure (d.w.z. in ontwerp ter inzage worden gelegd) worden gebracht (waardoor het parapluplan vanaf 2022 van rechtswege deel zal gaan uitmaken van het gemeentelijk omgevingsplan). Met de opstelling van het paraplu bestemmingsplan dient op korte termijn gestart te worden. Omdat met het publiceren op 2 september van het door het college van B&W vastgestelde concept Afwegingskader de benuttingsperiode i.v.m. voorzienbaarheid is gestart, kan na vaststelling van dit Afwegingskader direct worden overgaan tot het opstellen van het (ontwerp)paraplubestemmingsplan en na de benuttingsperiode van minimaal 6 maanden het ontwerpparaplubestemmingsplan ter inzage gelegd worden. Daarmee is na minimaal 6 maanden overeenkomstig het advies van de SAOZ voorzienbaarheid gecreëerd, waarmee het risico op planschade zoveel mogelijk wordt beperkt.

Daarnaast is implementatie van het beleid voor grondwaterneutrale kelders in beperkte mate mogelijk door dit ten grondslag te leggen aan het afwegingskader voor binnenplanse afwijkingsen wijzigingsbevoegdheden, mits en voor zover de betreffende regels hiervoor de ruimte bieden (zie hierboven paragraaf 4.3). Voorts zal het beleid via een stedelijke beleidsregel, vastgesteld door het college, onderdeel worden gemaakt van de belangenafweging in het kader van de toepassing van de buitenplanse kruimelafwijking als bedoeld in art. 2.12, lid 1, onder a, sub 2, Wabo juncto art. 4, lid 1, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht. Het afwegingskader dient 10 Zie noot 7. 11 SAOZ, Strategisch Advies (Plan)schade d.d. 12 oktober 2020

45

Gemeente Amsterdam

door de stadsdelen, die binnen hun gebied uitvoering geven aan de genoemde bevoegdheden, als beleidskader te worden gehanteerd. Ten behoeve van deze directe doorwerking van het beleid is het Afwegingskader conform de Verordening op het lokaal bestuur voor advies voorgelegd aan het dagelijks bestuur van de stadsdelen. Deze hebben de aanpak van de grondwaterproblematiek op hoofdlijnen ondersteund. Op de reacties van de stadsdelen is ingegaan in een separate Nota van Beantwoording. De uit deze adviesronde voortvloeiende aanpassingen van het concept Afwegingskader zijn in de definitieve versie verwerkt.

4.8 Vervolg Doel van dit afwegingskader grondwaterneutrale kelderbouw is om de doelstelling van het college zoals weergegeven op pagina 2 vorm te geven. Het college wil alleen nog “kelders … vergunnen welke grondwaterneutraal zijn. Niet grondwaterneutrale kelders willen wij zo snel mogelijk verbieden”. Om dat te realiseren is het noodzakelijk te beoordelen op welke wijze (met behulp van welke technische maatregelen) die grondwaterneutraliteit vorm kan krijgen, in welke delen van de stad deze maatregelen toegepast moeten worden, in welke delen van de stad geen kelders meer zouden moeten worden toegestaan en op welke wijze de eis van grondwaterneutrale kelders moet worden vastgelegd in de regelgeving zodat de maatregelen ook daadwerkelijk zullen worden toegepast en kunnen worden afgedwongen. Uit dit afwegingskader wordt duidelijk dat de benodigde maatregelen technisch haalbaar zijn. Daarnaast wordt duidelijk dat de noodzaak van de maatregelen sterk verschilt in verschillende delen van de stad. In sommige delen zijn door de bebouwingsstructuur en de samenstelling van de ondergrond geen of nauwelijks maatregelen noodzakelijk. In andere delen zijn bebouwing en (vooral) samenstelling van de ondergrond zodanig, dat elke kelder daar een niet te compenseren barrière op zou werpen voor het grondwater.

En hoewel dat in sommige gebieden op korte termijn geen problemen hoeft op te leveren, dient vanwege de min of meer permanente verandering die een kelder in de ondergrond betekent, rekening te worden gehouden met toekomstige ontwikkelingen zoals klimaatverandering. Daarnaast zijn er delen van de stad waar de bodem zodanig is samengesteld dat elke aanleg van een kelder tot een onaanvaardbaar risico van permanente kwel zal leiden. Tijdens de aanleg kan de deklaag opbarsten door te hoge druk van het grondwater onder die deklaag. Ook kan door de graafwerkzaamheden de deklaag zodanig dun worden dat deze geen garantie op afdekken meer geeft. In beide gevallen komt er zilt water naar boven met blijvende negatieve gevolgen voor oppervlaktewater, groen, biodiversiteit etc. In die gebieden wordt een verbod op particuliere kelders ingesteld. Dat betekent dat de verdeling over de stad van de benodigde maatregelen zoals in dit afwegingskader opgenomen door middel van de genoemde juridische instrumenten dient te worden vastgelegd. Daartoe zal een paraplu bestemmingsplan opgesteld worden dat precies aangeeft in welke delen van de stad kelders worden verboden, in welke delen deze alleen mogen worden aangelegd met aangegeven maatregelen en in welke delen er geen noodzaak is tot het nemen van maatregelen.

46

Gemeente Amsterdam

Uit onderzoek van SAOZ blijkt dat de potentiële planschade onaanvaardbaar hoog is. Er is daarmee geen mogelijkheid kelders per direct te verbieden of per direct aan voorwaarden te binden. Uit ander onderzoek van SAOZ blijkt dat passieve risicoaanvaarding kan worden aangenomen bij een periode van (minimaal) 6 maanden. Om voorzienbaarheid te creëren wordt dus een benuttingsperiode in acht genomen van in ieder geval 6 maanden. Deze periode begint op het moment van publiceren van het Afwegingskader. Dat is op 2 september 2020 gebeurd. Het Ontwerp Paraplubestemmingsplan (OBP) zal dus op zijn vroegst op 5 maart 2021 gepubliceerd kunnen worden. SAOZ adviseert een minimale termijn van 6 maanden benuttingsperiode aan te houden. Hoe langer deze termijn hoe minder risico op planschade. Op het moment van publiceren van het OBP start de voorbescherming: aanvragen voor vergunningen worden aangehouden en die aanhouding kan alleen doorbroken worden indien de aanvraag voldoet aan de eisen in het Parapluplan op het gebied van grondwaterneutraal bouwen. Het Afwegingskader ziet primair op kelders kleiner dan 300 m2; daarvoor voorziet dit beleidskader in mogelijke standaardmaatregelen waarmee de grondwaterneutraliteit kan worden aangetoond.

Voor grotere kelders (denk aan parkeerkelders of grote opslagkelders onder bedrijfsgebouwen) moet de grondwaterneutraliteit worden aangetoond door middel van een geohydrologisch rapport; het gaat hierbij om maatwerk. Zowel grote als kleine kelders zullen in het parapluplan worden mogelijk gemaakt op voorwaarde dat zij grondwaterneutraal kunnen worden gebouwd. In de ‘rode gebieden’, waar het risico op permanente kwel te groot is, worden kelders echter geheel verboden. In het kader van de procedure tot vaststelling van het Afwegingskader is door het college ook besloten het concept hiervan vrij te geven voor inspraak. De inspraakperiode heeft gelopen van 5 september 2020 t/m 17 oktober 2020. In de Nota van Beantwoording Inspraak Afwegingskader Grondwaterneutrale Kelders Amsterdam is weergegeven welke reacties er zijn ontvangen en of en zo ja hoe die tot aanpassing van het Afwegingskader hebben geleid. Standaard onderdeel van de procedure voor het vaststellen van een bestemmingsplan is het geven van de mogelijkheid tot inspraak. In de planning voor opstelling van het Ontwerp BP is de wettelijk verplichte inspraak (UOV) uiteraard opgenomen. Het opstellen van een bestemmingsplan betekent dat vastgelegd wordt wat qua grondgebruik wel en niet is toegestaan in Amsterdam, in dit geval op het gebied van realiseren van ondergrondse bouwwerken.

Om er voor te zorgen dat die eisen ook worden nageleefd is een goede samenwerking met de afdelingen Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH) van de stadsdelen van belang, alsmede met de in sommige gevallen ook betrokken Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied. Met de VTH keten wordt onderzocht wat een reële benodigde inzet is voor vergunningverlening en toezicht en handhaving voor grondwaterneutrale kelders. De benodigde extra middelen, zowel op het gebied van kennis en expertise als capaciteit, zullen beschikbaar moeten zijn voordat dit beleid geïmplementeerd kan worden.

Bijlagen:  

47

SAOZ, Risicoanalyse Planschade, 20200228, d.d. 12 oktober 2020 SAOZ, Strategisch Advies (Plan)schade, 20200228, d.d. 12 oktober 2020

Gemeente Amsterdam

  

48

Begrippenlijst Afwegingskader Kaart Afwegingskader Lijst met maatregelen per buurt

Haalbaarheidsonderzoek herbestemming van het “Afrikahuis” te Amsterdam projectnummer 61403 | 20 april 2015 Herbestem BV Schuijteskade 13 1621 DE Hoorn postbus 2190 1620 ED Hoorn T 0229-763463 info@herbestem.nl KvK 55.094.090

61403 | Haalbaarheidsonderzoek herbestemming Afrikahuis Amsterdam | 20 april 2015

Haalbaarheidsonderzoek herbestemming van het “Afrikahuis” te Amsterdam projectnummer 61403 | 20 april 2015

Opdrachtgever: Contactpersoon:

Bisdom Haarlem Dhr. P. Houben

Auteurs:

Ir. A.H. Peeters B.S.J. van Langen B.T. van der Thiel

(Herbestem BV/TPAHG architecten) (Herbestem BV/TPAHG architecten) (TPAHG architecten)

61403 | Haalbaarheidsonderzoek herbestemming Afrikahuis Amsterdam | 20 april 2015

61403 | Haalbaarheidsonderzoek herbestemming Afrikahuis Amsterdam | 20 april 2015

INHOUDSOPGAVE

Voorwoord Inleiding

1

1.

Bestaande situatie 1.1 Locatie 1.2 Beeldrapportage 1.3 Bestaande gebouw

2 2 5 7

2.

Schriftelijke analyse van het monument in relatie tot herbestemmingsmogelijkheden

12

3.

Bouwkundige staat en gebreken

16

4.

Kaders herbestemming 4.1 Bouwkundige kaders 4.2 Inventarisatie functies & marktonderzoek 4.3 Beleid

19 19 23 26

5.

Uitgangspunten herbestemming

29

6.

Structuurplannen herbestemming 6.1 Optie A 6.2 Optie B 6.3 Inventarisatie ingrepen 6.4 Analyse ingrepen op cultuurhistorische waarden

32 32 38 44 45

7.

Kosten 7.1 7.2 7.3

49 49 51 55

8.

Herstel casco en onderhoud Herbestemmingsopties Exploitatie

62

Conclusie

Bijlage I Bijlage II Bijlage III Bijlage IV Bijlage V Bijlage VI Bijlage VII Bijlage VIII

: : : : : : : :

Waardestelling BMA Berekening constructeur Taxatierapport Afrikahuis OGA Reactie ToornendPartners op taxatie OGA Kostenraming optie A en B 20-jarige onderhoudsbegroting casco Opname tekeningen gebreken Asbestinventarisatie

61403 | Haalbaarheidsonderzoek herbestemming Afrikahuis Amsterdam | 20 april 2015

61403 | Haalbaarheidsonderzoek herbestemming Afrikahuis Amsterdam | 20 april 2015

VOORWOORD Voor u ligt het haalbaarheidsonderzoek naar de herbestemming van het “Afrikahuis” te Amsterdam, de voormalige R.K. Willibrordus buiten de veste, gelegen aan de Van Ostadestraat 270. Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het Bisdom Haarlem-Amsterdam en met subsidie van BMA (Bureau monumenten en Archeologie) van de gemeente Amsterdam, conform onderstaande offerte.

De offerte kan gebruikt worden voor de aanvraag voor de subsidie haalbaarheidsonderzoek herbestemming/ bijzonderde projecten van de Gemeente Amsterdam. Belangrijk onderdeel van de opdracht bestaat uit het uitvoeren van een complete bouwkundige opname verwerkt op tekening inclusief raming van de huidige onderhoudskosten. Aan de hand van de bestaande structuur van de gebouwen zal geïnventariseerd worden voor welke functies het gebouw geschikt is of geschikt te maken is. In overleg met de opdrachtgever worden de mogelijkheden geïnventariseerd en wordt gezocht naar eventueel geïnteresseerde marktpartijen. Dit zal, mogelijk met enkele varianten, op tekening verwerkt worden in een structuurplan. Ook zullen er 3d modellen worden vervaardigd waarin de mogelijkheden inzichtelijk gemaakt worden. Vervolgens dient in kaart te worden gebracht welke bouwkundige en installatietechnische ingrepen hiervoor noodzakelijk zijn. Aan de hand van deze gegevens zal een exploitatie overzicht gemaakt worden. In de planvorming zal rekening gehouden worden met de cultuurhistorische waarden. Er zal een schriftelijke analyse van consequenties van de studiemodellen worden meegenomen in de eindrapportage.

Bij Herbestem/ TPAHG architecten zijn twee bouwhistorici werkzaam: Bart van der Thiel, in 2013 afgestudeerd aan de Hogeschool Utrecht, post HBO bouwhistorie, restauratie en monumentenzorg; Boudewijn van Langen, heeft dezelfde opleiding in 2005 afgerond. Inmiddels heeft Herbestem BV diverse bouwhistorische onderzoeken uitgevoerd en meegewerkt aan publicaties. De opdracht bestaat uit de hieronder omschreven werkzaamheden. •

• • • • • • • • • • •

•

Aan de hand van beschikbare gegevens over de bouwhistorische kenmerken en cultuurhistorische kenmerken van het monument zal een schriftelijke analyse in relatie tot herbestemmingmogelijkheden worden vervaardigd. Omschrijving bouwkundige staat van het monument, gebreken verwerken op tekening. Inscannen/gebruiksklaar maken tekeningen bestaande situatie Inventariseren van nieuwe functies, uitvoeren marktonderzoek en het opstellen van het programma van eisen Maken van een structuurplan met daarin verwerkt de nieuwe gebruiksfuncties (minimaal 2) Inventariseren bouwkundige en installatietechnische ingrepen Offerte van constructeur ten behoeve van berekening vloerbelasting Opstellen van een kostenraming casco herstel Opstellen van een 20-jarige onderhoudsbegroting van het casco Raming van de kosten nieuwe gebruiksfuncties Vervaardigen van 3D visualisatie met daarin de studiemodellen Uitwerken in een presentatie/rapportage inclusief, de schriftelijke analyse van de gevolgen voor de beschreven bouwhistorische- en cultuurhistorische kenmerken in relatie tot de ontwikkelde studiemodellen. Diverse overleg

61403 | Haalbaarheidsonderzoek herbestemming Afrikahuis Amsterdam | 20 april 2015

61403 | Haalbaarheidsonderzoek herbestemming Afrikahuis Amsterdam | 20 april 2015

INLEIDING Zoals veel kerken in Nederland heeft ook het Afrikahuis zijn oorspronkelijke functie als kerkgebouw verloren. Doelstelling van de eigenaar, Bisdom Haarlem, is verkoop van het complex. Het Afrikahuis is gesitueerd op een gewilde woonlocatie in de Pijp in Amsterdam. Het gebouw maakt onderdeel uit van een bouwblok met de bestemming maatschappelijke doeleinden en heeft recent de status van gemeentelijk monument verworven. Het gemeentelijk beleid is gericht op handhaving van de functie maatschappelijke doeleinden en tevens dient de status van gemeentelijk monument gerespecteerd te worden. Met dit herbestemmingsonderzoek wordt getracht te komen tot een passende functionele invulling van het gebouw(complex) binnen de vigerende bestemming en met inachtneming van de status van gemeentelijk monument. Hierover hebben gesprekken plaatsgevonden met stadsdeel Zuid en Bureau Monumenten en Archeologie (BMA) van de Gemeente Amsterdam. Om een goed beeld te krijgen van de mogelijkheden van het gebouw heeft een uitgebreid bouwtechnisch onderzoek plaatsgevonden. Zowel de onderhoudsstaat als de constructieve (gebruiks)beperkingen zijn onderzocht. Aan de hand van de specifieke gebouwkenmerken is gekeken naar nieuwe functionele invullingen. Tevens heeft er een marktconsultatie plaatsgevonden waarbij gezocht is naar concrete nieuwe gebruikers.

Dit heeft geleid tot een tweetal opties die onderbouwd zijn met een kostenraming.

61403 | haalbaarheidsonderzoek herbestemming Afrikahuis Amsterdam | 20 april 2015

1

1. BESTAANDE SITUATIE

1.1 Locatie

Het gebouwcomplex is gesitueerd aan de Van Ostadestraat 270 te Amsterdam. Het gebouw maakt onderdeel uit van een bouwblok met de bestemming maatschappelijke doeleinden en is gesitueerd in de gewilde buurt de Pijp. Het gebouw ligt op de hoek van de Van Ostadestraat en Hendrick de Keijserstraat. Het kaveloppervlak is conform het kadastraal bericht 1500 m2 eigen grond. Het complex beschikt over een binnenterein met een oppervlakte van circa 470 m2 en ligt circa 1 meter onder het straatniveau. Op de hoek van de Van Ostadestraat/Hendrick de Keijserstraat is een voorterrein van circa 120 m2. De pastorie omvat 790m2 BVO, de kerk 1652m2 BVO en het kostershuis 301m2 BVO. Totaal 2743m2 BVO.

Van

dest Osta

raat

ick de Hendr

s ahui Afrik

raat

rst Keijse 61403 | haalbaarheidsonderzoek herbestemming Afrikahuis Amsterdam | 20 april 2015

2

De overdekte entree van het gebouw ligt op de hoek en sluit aan bij het straatniveau. Het gebouw beschikt over een binnenterrein wat aansluit bij het soutterrain. Het vigerende bestemmingsplan is het Bestemmingsplan De Pijp 2005. De bestemmingsplankaart geeft aan dat het object de bestemming maatschappelijke doeleinden (M) heeft. Een uitsnede uit de bestemmingsplankaart is hiernaast toegevoegd. Deze bestemming is opgenomen voor overheids-, sociaal-culturele, medische, onderwijs-, religieuze en vergelijkbare maatschappelijke voorzieningen.

61403 | haalbaarheidsonderzoek herbestemming Afrikahuis Amsterdam | 20 april 2015

3

BVO pastorie

BVO kerkgebouw

BVO dienstwoning

BG = 1e = 2e = 3e =

BG = 1e =

1e = 2e = 3e = 4e = dak -

190 m² 196 m² 202 m² 202 m²

784 m² 868 m²

Totaal 1652 m²

kelder/begane grond

85 m² 51 m² 52 m² 52 m² 61 m²

Totaal 790 m² Totaal 301 m²

190 m²

784 m²

eerste verdieping 85 m²

196 m²

868 m²

tweede verdieping 51 m²

202 m²

3e en 4e en 5e verdieping 52 m²

202 m²

52 m²

61 m²

BVO pastorie

BVO kerkgebouw

BVO dienstwoning

BG = 1e = 2e = 3e =

BG = 1e =

1e = 2e = 3e = 4e = dak -

190 m² 196 m² 202 m² 202 m²

784 m² 868 m²

Totaal 1652 m²

85 m² 51 m² 52 m² 52 m² 61 m²

Totaal 790 m² Totaal 301 m²

61403 | haalbaarheidsonderzoek herbestemming Afrikahuis Amsterdam | 20 april 2015

4

1.2 Beeldrapportage

noordgevel

loggia’s

trappenhuizen

overstek

61403 | haalbaarheidsonderzoek herbestemming Afrikahuis Amsterdam | 20 april 2015

5

binnenterrein

binnenterrein

binnenterrein

61403 | haalbaarheidsonderzoek herbestemming Afrikahuis Amsterdam | 20 april 2015

6

1.3 Bestaande gebouw Het gebouwcomplex is gerealiseerd in 1968 naar een ontwerp van J. van Stigt. Het gebouwcomplex kenmerkt zich door een vijftal samengestelde achthoeken met een afwijkend passtuk, in de traditie van het structuralisme. kosterij 5 lagen

passtuk

5.

1.

2.

3.

4.

pastorie 4 lagen

kerkgebouw 2 lagen

kenmerken Afrikahuis

indeling Afrikahuis

Op de uiteinden bevinden zich de dienstwoningen; de pastorie en de kosterij. Hiertussen bevindt zich het kerkgebouw. De pastorie heeft 4 bouwlagen en de kosterij heeft 5 bouwlagen. Het kerkgebouw heeft 2 bouwlagen; een halfverdiept soutterrain met daarboven de kerkzalen. Er bevinden zich 10 woningen in het bestaande complex; 2 maisonnetes in het kostershuis, 2 appartementen en 6 studio’s in de pastorie. Het gebouw kent veel niveauverschillen hetgeen de toegankelijkheid voor mindervaliden bemoeilijkt.

lift terras

woning 3

kerkzalen woning entree overige functies sanitaire voorzieningen

61403 | haalbaarheidsonderzoek herbestemming Afrikahuis Amsterdam | 20 april 2015

7

terras

woning 1

terras

lift terras

terras

woning 4

terras

lift

woning 1

vide

terras

woning 6

terras

woning 5

vide

vide

woning 7 terras

lift

kerkzalen woning entree overige functies sanitaire voorzieningen

61403 | haalbaarheidsonderzoek herbestemming Afrikahuis Amsterdam | 20 april 2015

8

terras

terras

woning 9

woning 2

terras

woning 8

woning 10

terras

lift

woning 2

VOORMALIG DAKTERRAS

kerkzalen woning entree overige functies sanitaire voorzieningen

61403 | haalbaarheidsonderzoek herbestemming Afrikahuis Amsterdam | 20 april 2015

9

kerkzalen woning entree overige functies sanitaire voorzieningen

61403 | haalbaarheidsonderzoek herbestemming Afrikahuis Amsterdam | 20 april 2015

10

Impressies

61403 | haalbaarheidsonderzoek herbestemming Afrikahuis Amsterdam | 20 april 2015

11

2. Schriftelijke analyse van het monument in relatie tot herbestemmingsmogelijkheden. aan de hand van beschikbare gegevens over de bouwhistorische kenmerken en cultuurhistorische kenmerken en opname door B. van Langen en B. van der Thiel

Inleiding Het Afrikahuis of de voormalige Sint Willibrordus buiten de veste is ontworpen door Joop van Stigt en gebouwd in 1968. De kerk en de pastorie zijn een belangrijke vertegenwoordiger van het structuralisme in Nederland. Dit heeft betrekking op de stedenbouwkundige verschijningsvorm alsook de wijze waarop dit in het interieur van het complex terug te vinden is. Het hoofdvolume bestaat uit 5 samengestelde achthoeken, dit vormt een wezenlijk vertrekpunt voor de herbestemmingsmogelijkheden. Om een multifunctioneler gebruik mogelijk te maken zal echter een aantal ingrepen noodzakelijk zijn. Ook ten behoeve van verduurzaming zal gekeken moeten worden naar aanvullingen van het casco en de installaties. Wij hebben de beschikking over een door Bureau Monumentenzorg opgestelde waardestelling van de kerk. Tevens hebben wij een toelichting op de waardestelling ontvangen. In deze rapportage hebben wij de toelichting, namens mevrouw K. Westerink opgenomen. In de bijlage is de uitgebreide waardestelling opgenomen. Hieronder staat de toelichting op waardestelling door Bureau Monumenten en Archeologie, gericht aan de heer Bueving van stadsdeel Oud-Zuid.

61403 | haalbaarheidsonderzoek herbestemming Afrikahuis Amsterdam | 20 april 2015

12

Analyse voor herbestemmingsmogelijkheden Na ons bezoek aan de voormalige Sint Willibrorduskerk buiten de Veste, en de bestudering van de bouwhistorische waardestelling van de kerk hebben wij een analyse opgesteld ten behoeve van de mogelijkheden voor een toekomstige herbestemming. Het gebouw van Van Stigt is naast de kerkfunctie ook multifunctioneel ontworpen. Dit geeft voldoende kansen voor herbestemming van de ruimten. De aanwezige niveauverschillen en de steile trappen zijn kenmerkend voor het ontwerp maar kunnen als bezwaarlijk ervaren worden in toekomstig gebruik. Gezien de relatie van de trappen met zowel in- als exterieur zal een aanpassing van de bestaande trappen niet wenselijk zijn. Dit geldt voor zowel de locatie van de trappen als de uitvoering van grindgewassen betonnen treden. De transparantie van de trappenhuizen en de duidelijk zichtbare draagconstructie zijn belangrijke ontwerpuitgangspunten van Van Stigt. De gesloten natuurstenen gevelvlakken aan de kerkruimten zijn karakteristiek, waardoor eventuele openingen in het gevelvlak zeer terughoudend uitgevoerd dienen te worden. Het ontwerp van de draagconstructie ter plaatse van het plafond is inclusief de verlichting geheel intact. Door gebruik van de gelamineerde liggers en het glas daartussen lijkt het dak te zweven boven de massieve muren.

Bij een toekomstige herbestemming is het van groot belang het zicht op het plafond en de draagconstructie in het zicht te houden. Indien er installatie onderdelen aan het plafond moeten worden aangebracht dient dit zeer zorgvuldig uitgevoerd worden. De met koper afgewerkte dakrand aan de buitenzijde van het dak is ook een zeer belangrijk kenmerk.

61403 | haalbaarheidsonderzoek herbestemming Afrikahuis Amsterdam | 20 april 2015

13

De grote aanwezige vouwwanden zijn een belangrijk kenmerk van de ingebrachte flexibiliteit in het ontwerp. Indien bij een toekomstige herbestemming voor een permanente compartimentering van de ruimten gekozen wordt, zouden wij adviseren deze wanden in ieder geval onderdeel te laten zijn van de permanente afscheiding. De houten vloer van de kerkzaal is zwevend boven de betonconstructie aangebracht, deze kan worden hergebruikt. Door de transparantie aan de tuinzijde is het souterrain voor vele functies te gebruiken. De originele Merbau kozijnen en schuifpuien zijn, met uitzondering van de bovenlichten, voorzien van dubbele beglazing. Net als in het ontwerp van Van Stigt is de straatzijde geschikt voor secundaire functies, zoals toiletten etc. De oorspronkelijke stroken van glazen bouwstenen zijn, door vandalisme, in zeer slechte bouwkundige staat. Doordat hier stalen roosters voor zijn geplaatst is het oorspronkelijke beeld aangetast. Ook is de daglichttoetreding aan de binnenzijde nu minimaal. Bij een mogelijke herbestemming adviseren wij dit te herstellen. Een andere aantasting van het oorspronkelijke ontwerp zijn de op diverse plaatsen aan de buitenzijde van het gebouw aangebrachte hemelwaterafvoeren. Deze bevonden zich oorspronkelijk in de spouw van de muren. Door corrosie van de oorspronkelijke afvoeren zijn er in het verleden en nu nog veel lekkages geweest.

De pastorie is in de Forum gedachte mee ontworpen. De betonkolommen van de kerk zijn in de pastorie in dezelfde stramien maat doorgezet. In de pastorie bevonden zich in totaal 8 kleine woningen/ appartementjes , 1 voor de pastoor, 1 voor de huishoudster, 1 voor de maatschappelijk werker, 1 logeerplaats en 4 kapelaans woningen, daarnaast was er ruimte voor een dagverblijf en 3 spreekruimten. Op de begane grond was er ruimte voor een garage en bergingen. In de pastorie zijn veel originele interieur onderdelen aanwezig. De trap is een kenmerkend element en zou bij mogelijke herbestemming gebruikt kunnen worden. De kleine keukenblokjes zijn bij een herbestemming lastig te gebruiken, mogelijk kunnen een aantal blokjes gecombineerd of aangepast worden. De 2 gestapelde maisonnettes met het kenmerkende hoog doorlopende trappenhuis naar het dakterras zijn op dit moment nog in gebruik als woning. Deze twee woningen waren voor de concierge en de koster. Het op de tekeningen aangegeven terrashek is niet (meer) aanwezig. De twee balkons hadden oorspronkelijk een dichte houten afwerking overeenkomstig de uitbouwen van de trappenhuizen en sacristie. De aanwezige originele keukenblokjes kunnen bij handhaving van de huidige woonfunctie mogelijk gehandhaafd blijven. Bouwkundig gezien zijn er grote verschillen tussen de openbare kerkruimten en recreatieruimten.

De grote ruimten maken het goed mogelijk een herbestemming te vinden waarbij de kwaliteit van het originele ontwerp gehandhaafd blijft. Door het vergroten van de transparantie van de trappenhuizen kan een betere relatie ontstaan tussen het gebouw en de straat. De pastorie en maisonnettes zijn ontworpen als verblijfs-/woonruimten. De maisonnettes kunnen mogelijk hun woonfunctie behouden. Door aanpassingen van de pastorie zou hier, conform de woonwensen van de huidige tijd, wederom een woonfunctie denkbaar zijn.

61403 | haalbaarheidsonderzoek herbestemming Afrikahuis Amsterdam | 20 april 2015

14