3. Onderzoeksrapport Alleen ga je sneller maar samen kom je verder d.d. 11 juni 2025

ALLEEN GA JE SNELLER, MAAR SAMEN KOM JE VERDER. Het Masterplan Zuidoost als praktijk van democratische samenwerking

Prof. dr. Femke Kaulingfreks Wibautleerstoel, Universiteit van Amsterdam Dr. Hetty van Kempen Onderzoek en Statistiek, Gemeente Amsterdam

INHOUDSOPGAVE Inleiding

1

1. Governance, proces en organisatie

7

2. Samenwerkingscultuur en -relaties

22

3. Ruimte voor community development

38

Conclusie

54

Referenties

59

RAPPORTAGE: ALLEEN GA JE SNELLER, MAAR SAMEN KOM JE VERDER

INLEIDING

Wij hebben in 2024 kwalitatief onderzoek gedaan naar de samenwerking tussen de verschillende stakeholders in de alliantie van het Masterplan Zuidoost, met speciale aandacht voor de zeggenschap en invloed van bewoners in dat proces. Centrale vraag van dit onderzoek is: In hoeverre is er in deze praktijk van democratische samenwerking ruimte voor een gelijkwaardig proces van community development, waarin bewoners, overheden, partijen uit het maatschappelijk middenveld en lokale ondernemers met elkaar samenwerken? Deelvragen zijn: Hoe hebben de verschillende stakeholders het proces van samenwerking en de samenwerkingscultuur rond het Masterplan ervaren tot nu toe? Wat ging goed en wat zou nog beter kunnen? Hoe kan community development verankerd worden in de lange termijn beleidsontwikkeling van het Masterplan? Hoe creëer je daarbij ruimte voor community building, community organizing en capaciteitsopbouw van bewoners, met voldoende institutionele erkenning én behoud van de eigen kracht van informele bewonersinitiatieven? In hoeverre wordt er al community based gewerkt binnen de alliantie en wat is ervoor nodig om community based werken verder te stimuleren bij de organisaties van alliantiepartners? Met dit onderzoek beogen we bij te dragen aan het versterken van de democratische samenwerkingspraktijk rondom het Masterplan Zuidoost.

In februari 2021 tekende een alliantie van partners een intentieverklaring om samen, gedurende een periode van twintig jaar, de schouders te zetten onder een Masterplan voor Amsterdam Zuidoost. Het Masterplan Zuidoost is bedoeld om langetermijnbeleid te maken dat het welzijn van bewoners in het stadsdeel structureel moet verbeteren op meerdere gebieden, zoals veiligheid, wonen en kansen voor de jeugd. De alliantie bestaat onder andere uit institutionele partners zoals de gemeente Amsterdam, het ministerie van Binnenlandse Zaken en de politie, belangrijke spelers in het maatschappelijk middenveld zoals woningbouwcorporatie Rochdale en scholenkoepel ZONOVA, en grote bedrijven die gevestigd zijn in het stadsdeel zoals de Johan Cruijff Arena en uitzendbureau Randstad. Het Masterplan Zuidoost1 was een van de eerste programma’s dat van start ging onder de vlag van het landelijke NPLV programma2, een nieuwe wijkenaanpak om in twintig geprioriteerde stedelijke gebieden de leefbaarheid en veiligheid in samenhang aan te pakken. In Zuidoost ging de alliantie al aan de slag voordat dit landelijke programma goed en wel van start was gegaan. Het Masterplan Zuidoost kan dan ook gezien worden als een ‘proefkonijn’ voor deze nieuwe wijkenaanpak.

In de oorspronkelijke intentieverklaring staat dat de alliantiepartners ‘het eigenaarschap, de betrokkenheid en de ervaring van bewoners en mensen uit het maatschappelijk veld bij alle stappen die wij zetten zoeken en vinden’. Dit geeft aan hoezeer de wensen en behoeftes van bewoners centraal staan in het Masterplan. De alliantie was vanaf de start voornemens om het Masterplan in co-creatie met bewoners, organisaties die actief zijn in het stadsdeel, de gemeente en het miniserie van Binnenlandse Zaken te ontwikkelen.

“Alliantiepartners trekken met nadruk samen met de bewoners van Zuidoost op. Samen helpen we elkaar. We denken daarbij vanuit de kracht van het stadsdeel en niet vanuit de problemen. We gaan werken vanuit het vertrouwen in en van de mensen die er wonen en werken. Met perspectief voor de jongeren die er vandaag de dag al opgroeien. We gaan op een betekenisvolle manier de uitdaging met elkaar aan. Vertrouwen is iets wat je moet verdienen. Niet iedereen in de Bijlmermeer heeft goede ervaringen met overheden en officiële instanties. Werken aan die vertrouwensband is dus een van onze eerste en belangrijkste opgaven. Daar willen we als Alliantie keihard op gaan inzetten.” - Citaat Masterplan Zuidoost 3

1

RAPPORTAGE: ALLEEN GA JE SNELLER, MAAR SAMEN KOM JE VERDER

In de eerste drie jaar van de realisatie van het Masterplan lukte het echter nog niet voldoende om daadwerkelijk het eigenaarschap, de betrokkenheid en de ervaring van bewoners in elke stap van het proces te verankeren. Het Masterplan kreeg vorm in een nieuw samenwerkingsverband waar nog geen duidelijke blauwdruk voor bestond. Bovendien hadden verschillende betrokken partijen verschillende associaties bij het idee van een Masterplan, en verschillende verwachtingen. Er ontstond een complexe dynamiek tussen verwachtingen vanuit het Rijk, al bestaande werkprocessen bij de gemeente Amsterdam en het stadsdeel Amsterdam Zuidoost, en de uitvoeringspraktijk van een nieuw opgericht programmabureau. Niet alleen de rol en invloed van bewoners, maar ook die van andere alliantiepartners bleef in dit krachtenveld nog onduidelijk. In de zomer van 2023 nam Saundra Williams, programmadirectrice van het Masterplan, afscheid. De alliantie slaagde er volgens haar nog onvoldoende in om bewoners écht inbreng te geven in het Masterplan. Ze constateerde dat het Masterplan top down was opgezet, en dat bewoners er juist weinig vertrouwen in hadden dat er daadwerkelijk werd gekeken naar de kracht van het stadsdeel. “Om te kunnen verbinden, moeten we eerst een gesprek voeren over de denkbeelden die we van elkaar hebben”, stelde Williams in een interview in het Parool4.

Om in co-creatie beleid te maken dat toereikend is om de complexe, samenhangende uitdagingen van Amsterdam Zuidoost duurzaam aan te pakken zullen beleidsmakers en andere institutionele partners zich meer moeten verdiepen in de ervaringen en perspectieven van bewoners. Die willen zich niet alleen richten op achterstanden, armoede en criminaliteit, maar vragen ook om erkenning van het cultureel erfgoed, de gemeenschapskracht en de informele netwerken van bewoners. Bewoners zullen op hun beurt meer inzicht moeten krijgen in de kaders en denkstructuren van beleidsmakers en andere institutionele partners om daadwerkelijk als gelijkwaardige partners deel te kunnen nemen aan beleidsontwikkeling. Na het vertrek van Williams stuurde een initiatiefgroep van bewoners een brandbrief naar de alliantie van het Masterplan om meer zeggenschap en eigenaarschap voor bewoners op te eisen, en om meer transparantie te krijgen in de verhoudingen en organisatieprocessen rondom het Masterplan. Er volgde een goedbezochte community meeting waar de alliantie in gesprek ging met bewoners. Tijdens deze bijeenkomst nodigde de burgemeester als voorzitter van het kernteam van de alliantie bewoners uit om met een voorstel te komen voor een nieuwe aanpak. Die uitnodiging leidde tot een blueprint voor een heroriëntatie van het Masterplan, geschreven door de initiatiefgroep van bewoners.

De blueprint werd aangenomen door het kernteam van de alliantie als uitgangspunt voor een proces van heroriëntatie van het Masterplan. Wij hebben in 2024 kwalitatief onderzoek gedaan naar de samenwerking tussen de verschillende stakeholders in de alliantie van het Masterplan Zuidoost, met speciale aandacht voor de zeggenschap en invloed van bewoners in dat proces. We hebben in individuele interviews en groepsgesprekken met verschillende stakeholders teruggekeken naar het proces van samenwerking in de eerste drie jaar van het bestaan van het Masterplan. Wat zijn de rollen van de verschillende betrokkenen, hoe werken ze samen, en wat willen ze bereiken? Komen de belangen van alle partijen, en specifiek van bewoners, voldoende aan bod? Wat ging goed in de samenwerking, en wat zou beter kunnen? We beogen met dit onderzoek input te geven voor het proces van heroriëntatie van het Masterplan. Het onderzoek maakt deel uit van de bredere onderzoeksagenda van de Wibautleerstoel van prof.dr. Femke Kaulingfreks, en heeft tot doel kennis over community development en democratische samenwerkingspraktijken te delen met een breed publiek van bewoners, professionals, beleidsmakers en bestuurders.

Het onderzoek is uitgevoerd in samenwerking met Hetty van Kempen en Anneloes van Schaik van de afdeling Onderzoek en Statistiek van de gemeente Amsterdam en Kelly Mathijssen, van het lectoraat Jeugd en Samenleving van Hogeschool Inholland.

FOCUS OP COMMUNITY DEVELOPMENT

Dit onderzoek richt zich op de alliantie rondom het Masterplan Zuidoost als praktijk van democratische samenwerking, met speciale aandacht voor de invloed van bewoners. We hebben bekeken in hoeverre er in deze praktijk van democratische samenwerking ruimte is voor een gelijkwaardig proces van community development, waarin bewoners, overheden, partijen uit het maatschappelijk middenveld en lokale ondernemers met elkaar samenwerken. Community development bestaat uit processen van betrokkenheid waarin mensen samenwerken met de overheid om hun economische, sociale en culturele leefomstandigheden te verbeteren (Bhattacharrya, 2004; Bezboruah, 2020; Banks, 2011). In community development zijn onderlinge samenwerkingsrelaties, ook met institutionele partners, belangrijk, om maatschappelijke problemen op te lossen en de sociale infrastructuur in een 2

RAPPORTAGE: ALLEEN GA JE SNELLER, MAAR SAMEN KOM JE VERDER

gemeenschap te verbeteren. Community development vraagt van betrokken gemeenschappen dat ze zichzelf organiseren (bottom up community building en community organizing) en het vraagt van andere partners in de samenwerking dat zij het community based werken van professionals verder ontwikkelen binnen hun eigen organisaties. Hoe kan community development verankerd worden in de langetermijn beleidsontwikkeling van het Masterplan? Hoe creëer je daarbij ruimte voor community building, community organizing en capaciteitsopbouw van bewoners, met voldoende institutionele erkenning én behoud van de eigen kracht van informele bewonersinitiatieven? In hoeverre wordt er al community based gewerkt binnen de alliantie en wat is er voor nodig om community based werken verder te stimuleren bij de organisaties van alliantiepartners? Deze vragen zijn leidend in ons onderzoek. Om goed te kunnen duiden op welke manier ambities op het gebied van community development zich verhouden tot het Masterplan Zuidoost hebben we eerst een theoretische verkenning uitgevoerd van relevante concepten, zoals community building, community organizing, community based werken en community development. Deze theoretische verkenning is apart gepubliceerd onder de titel “Gemene Delers” en kan hier gedownload worden: Crafting Resilience.

We vatten de belangrijkste concepten hier nog even kort samen: COMMUNITY OF GEMEENSCHAP: Een community kan verbonden zijn aan een lokale plek, zoals een buurt of een wijk, waar mensen samen komen of samenleven. Daarnaast gaat community ook over de sociale verbinding die mensen bij elkaar brengt en houdt, op basis van gedeelde identiteitskenmerken, een gedeelde geschiedenis of gedeelde ervaringen. Dit gaat hand in hand met een sense of community, of het gevoel van community: de betrokkenheid die iemand voelt bij de eigen gemeenschap, dat anderen weten dat je daarbij hoort, én dat je jezelf daartoe rekent. Mensen die samen een gemeenschap vormen hebben iets gemeenschappelijk: bepaalde aspecten van hun identiteit, sociaal-culturele, etnische en/of religieuze achtergrond, maatschappelijke positie, woonplaats, beroep, morele of politieke opvattingen en/of geschiedenis. Ze worden niet alleen door anderen gezien als een sociale groep, maar definiëren zichzelf als zodanig, omdat ze zich onderling sociaal verbonden voelen (Bettez & Hytten, 2013; Bowles & Gintis, 2002; Bezboruah, 2020). COMMUNITY BUILDING: Community building gaat over het proces van het versterken van de capaciteiten en collectiviteit van de gemeenschap om een door de gemeenschap zelf gewenste sociale verandering teweeg te brengen en de eigen leefomstandigheden te verbeteren (Meade et al., 2016; Bezboruah, 2020).

Individuen zijn eerder geneigd om actief deel te nemen aan community building, wanneer hun identiteit wordt erkend en gerespecteerd (Haslam et al., 2009). In Amsterdam Zuidoost wonen relatief veel mensen van kleur, mensen met Afro-Nederlandse roots, en mensen die nazaten zijn van tot slaaf gemaakten. De geschiedenis die deze bewoners met zich mee dragen en de ervaringen die zij hebben met racisme hebben invloed op hoe zij mogelijkheden tot participatie en beleidsbeïnvloeding in relatie tot stedelijke ontwikkeling ervaren, en hoe representanten van overheden, bewonersinitiatieven en maatschappelijke organisaties hier mee omgaan in hun dagelijks werk. Effectieve community building en samenwerking met gemeenschappen in Zuidoost vraagt daarom focus op sociale gelijkwaardigheid en antiracistisch handelen (hooks, 2003). COMMUNITY ORGANIZING: Community organizing brengt mensen uit ondergerepresenteerde groepen bij elkaar om sociale rechtvaardigheid te bevorderen, waarbij zij individuele en collectieve vaardigheden opdoen om hun stem sterker te laten horen (Staples, 2016; Speer & Han, 2018). In het geval van community organizing versterkt een gemeenschap haar eigen organisatorische vermogen.

De gemeenschap zet dit vermogen in om een ongelijke verdeling van macht aan te kaarten in de samenwerking met andere partijen, met sociale rechtvaardigheid en het herstellen van historisch gegroeide ongelijkheden als doel. Daarbij worden conflicten met andere stakeholders, zoals bedrijven of overheidsinstellingen, niet uit de weg gegaan. Community organizing maakt onderdeel uit van processen van community development die beogen gelijkwaardig en inclusief te zijn. Het kan gemeenschappen helpen om hun positie ten opzichte van meer institutionele partners te versterken in de samenwerking. Waar community development in algemene zin gericht is op het realiseren van een consensus in de samenwerking tussen partijen met verschillende (machts)posities en belangen, kan community organizing als onderdeel van dit proces ook gaan over het organiseren van tegenmacht in het belang van de gemeenschap. Schuring en conflict kan daarbij productief zijn om de verschillen in positie tussen gevestigde stakeholders en achtergestelde gemeenschappen te

3

RAPPORTAGE: ALLEEN GA JE SNELLER, MAAR SAMEN KOM JE VERDER

analyseren, bespreekbaar te maken en te veranderen, zodat deze gemeenschappen uiteindelijk meer invloed krijgen in processen van community development. COMMUNITY BASED WERKEN: Community based werken is het werken in, met en voor een gemeenschap passend bij gemeenschap als lokale plek of samenkomst van mensen. Community based werken gebeurt niet altijd op eigen initiatief van een bepaalde gemeenschap. Het kan ook de overheid zijn, een welzijnsorganisatie of een woningbouwcorporatie die het gemeenschapsgevoel of de sociale cohesie op een bepaalde plek wenst te versterken. Het doel van het werken met een gemeenschap, de voorwaarden waaronder mensen kunnen deelnemen en de verwachting over wat ‘goede’ participatie is worden bij community based werken niet altijd door de gemeenschap zelf bepaald, maar soms ook door een opdrachtgever zoals de gemeente, of door de betrokken professionals. Professionals in bestuurs- of beleidsfuncties kunnen door community based te werken bijdragen aan een proces van community development. Wat kunnen gemeenschappen zelf? Waar hebben ze ondersteuning bij nodig? Wat moeten overheden en andere instanties doen om gemeenschappen te ondersteunen bij wat ze (nog) niet zelf kunnen? Door vanuit deze vragen te werken, kunnen instituties meer gelijkwaardige samenwerkingen aangaan met gemeenschappen.

Ze moeten daarbij wel bereid zijn om macht en beslissingsbevoegdheid te delen met bewonersinitiatieven of grassroots bewegingen. COMMUNITY DEVELOPMENT: Community development bestaat uit processen van betrokkenheid waarin mensen samenwerken met de overheid om hun economische, sociale en culturele leefomstandigheden te verbeteren (Bhattacharrya, 2004; Bezboruah, 2020; Banks, 2011). Het is werkzaam wanneer institutionele partijen en beleidsmakers in een proces van community development een meer integrale en participatieve aanpak hanteren, waarin een holistische kijk centraal staat op de samenhang tussen de sociale, economische en culturele ontwikkeling van gemeenschappen. Wanneer overheden en andere institutionele partijen inzetten op meer context-specifieke processen van community development, met aandacht voor de lokale geschiedenis, kennisbronnen en sociale netwerken van bewoners, en in co-creatie samenwerken met grassroots organisaties, kunnen historisch gegroeide achterstelling en uitsluiting beter en duurzamer hersteld worden. Het is in een proces van community development nodig om steeds af te wegen wanneer gemeenschappen zelf in de lead kunnen zijn, en wanneer overheden de verantwoordelijkheid kunnen en moeten nemen om de leefomstandigheden van gemeenschappen te verbeteren en daartoe de benodigde middelen aan te dragen (Matarrita-Cascante & Brennan, 2012).

Processen van community development die inclusief zijn, zijn niet alleen gebaat bij participatie van community leden of representatie vanuit de gemeenschap in beleidsontwikkeling, maar ook bij mediërende plekken en organisaties die burgers en overheden bij elkaar kunnen brengen, en waar burgers vertrouwen in hebben (Bezboruah, 2020).

AANPAK

Met dit onderzoek beogen we bij te dragen aan het versterken van de democratische samenwerkingspraktijk rondom het Masterplan Zuidoost. We hebben een kwalitatief onderzoek uitgevoerd dat in de traditie staat van appreciative inquiry (Cooperrider et al., 2003). Dit is een vorm van actieonderzoek die speciaal gericht is op het doelgericht doorontwikkelen van al bestaande werk- of samenwerkingspraktijken. Het onderzoek maakt onderdeel uit van de praktijk zelf. De onderzoekers stellen zich niet op als ‘buitenstaanders’ die van buitenaf processen observeren en analyseren, maar als facilitatoren van een gezamenlijk onderzoeksproces, dat helpt om de bestaande werkpraktijk op een onderzoekende manier door te ontwikkelen. We hebben data verzameld door middel van individuele interviews en groepsgesprekken, waarin we waarderende vragen hebben gesteld in de volgende themagebieden: •

Welke kernwaarden en principes voor samenwerking aan het Masterplan zijn voor verschillende stakeholders belangrijk en wat motiveert hen om aan de alliantie rond het Masterplan bij te dragen?

•

Met welke gemeenschap(pen) in Zuidoost werken de verschillende stakeholders, wat betekent community based werken voor hen en hoe geven zij daar in hun alledaagse werkpraktijk invulling aan?

4

RAPPORTAGE: ALLEEN GA JE SNELLER, MAAR SAMEN KOM JE VERDER

•

Hoe hebben de verschillende stakeholders het proces van samenwerking rond het Masterplan ervaren tot nu toe? Wat ging goed en wat zou nog beter kunnen? Hoe hebben de stakeholders de onderlinge verhoudingen en samenwerkingscultuur ervaren?

•

Welke belangen van stakeholders zijn wel of niet goed vertegenwoordigd geweest in de samenwerking tot nu toe?

•

Hoe kunnen bewoners volgens de verschillende stakeholders het beste invloed krijgen op het Masterplan en wat moet er in de samenwerking gebeuren om dit te realiseren?

•

Hoe zien de verschillende stakeholders hun eigen rol in de samenwerking rond het Masterplan en wat hebben zij nodig om die rol goed uit te kunnen voeren?

Tijdens de gesprekken hebben we ook gebruik gemaakt van visuele inspiratiekaarten om het denken van de respondenten op een intuïtieve manier te prikkelen en om hen de gelegenheid te geven hun ervaringen en ideeën zoveel mogelijk in hun eigen woorden te beschrijven. We vroegen respondenten om een beeld te kiezen dat voor hen het beste de samenwerkingspraktijk rondom het Masterplan tot dan toe symboliseerde, en om een beeld te kiezen dat voor hen de gewenste samenwerking rondom het Masterplan symboliseerde. We vroegen de respondenten vervolgens om hun keuze voor deze beelden toe te lichten en om concrete voorbeelden te geven van situaties in de samenwerking die voor hen betekenisvol zijn geweest. In deze rapportage illustreren we onze analyse van de data met een aantal van deze beelden, die passen bij bepaalde kernpatronen in de samenwerkingspraktijk. In totaal hebben 84 respondenten deelgenomen aan dit onderzoek, waarvan 44 betrokken ambtenaren en bestuurders van de gemeente Amsterdam (zowel werkzaam op de Stopera als bij stadsdeel Zuidoost), 16 representanten van alliantiepartners en 24 actieve bewoners. We hebben 29 individuele of duo-interviews uitgevoerd en zeven groepsgesprekken. De interviews zijn opgenomen en getranscribeerd. De transcripties zijn geanonimiseerd en opgeslagen op een beveiligde server voor onderzoeksdata.

Respondenten hebben schriftelijk informed consent gegeven voor hun deelname aan het onderzoek. We hebben de interviewdata eerst open en vervolgens thematisch geanalyseerd. Tijdens verschillende bijeenkomsten hebben de onderzoekers hun individuele analyses met elkaar vergeleken om tot de belangrijkste bevindingen te komen en een structuur voor deze eindrapportage uit te werken. We hebben gedurende de dataverzameling en analysefase van het onderzoek regelmatig tussentijdse bevindingen besproken met het team dat werkt aan de heroriëntatie van het Masterplan Zuidoost, zodat zij inzichten uit het onderzoek direct zouden kunnen implementeren in het proces van de heroriëntatie. Ook hebben we onze tussentijdse bevindingen tijdens een aantal presentatiemomenten voorgelegd aan belangrijke stakeholders, zoals de initiatiefgroep van bewoners, het programmabureau en het kernteam van de alliantie.

5

RAPPORTAGE: ALLEEN GA JE SNELLER, MAAR SAMEN KOM JE VERDER

LEESWIJZER Deze rapportage bestaat uit een inleiding, drie hoofdstukken en een conclusie met aanbevelingen. In het eerste hoofdstuk beschrijven we onze belangrijkste bevindingen in relatie tot het proces van samenwerking tussen de verschillende stakeholders in de alliantie van het Masterplan, en de bijbehorende governance en organisatiestructuur. We hebben daarbij aandacht voor de verschillende tempo’s, werkwijzen en verwachtingen in de alliantie, de positie van het programmabureau en bewoners in de samenwerking en de mate waarin er ruimte was voor opgavegericht werken. In het tweede hoofdstuk gaan we dieper in op de onderlinge relaties tussen verschillende stakeholders en de samenwerkingscultuur in de alliantie. We hebben daarbij aandacht voor ervaren wantrouwen, racisme, en discriminatie in een context van historisch gegroeide machtsongelijkheid in het stadsdeel, de verwachtingen rond professionaliteit en impact die stakeholders van elkaar hadden en de nieuwe manieren van verbinden en samenwerken die zijn ontstaan in de alliantie. In het derde hoofdstuk bespreken we in hoeverre er tot nu toe ruimte is geweest voor community development in de samenwerkingspraktijk rondom het Masterplan.

We hebben daarbij aandacht voor de verschillende visies op community based werken, de mate waarin bewoners al een gelijkwaardige positie ervaren in de alliantie, de mogelijkheden voor de inclusie van ongehoorde stemmen en de positie van tussenpersonen die de leefwerelden van bewoners aan de werkpraktijk van institutionele partners verbinden. In de conclusie delen we onze aanbevelingen om community development beter te verankeren in de lange termijn beleidsontwikkeling van het Masterplan.

6

RAPPORTAGE: ALLEEN GA JE SNELLER, MAAR SAMEN KOM JE VERDER

1. GOVERNANCE, PROCES EN ORGANISATIE

SAMENVATTING In dit hoofdstuk beantwoorden we de vraag hoe de verschillende stakeholders het proces van samenwerking en de organisatiestructuur rond het Masterplan ervaren, en wat daarin goed en minder goed gaat. Het Masterplan Zuidoost werd ingegeven door de wens om structurele doorbraken te realiseren in het stadsdeel op basis van duurzamer, gebiedsgericht en opgavegericht beleid. Dit Masterplan past in de traditie van ‘public private partnerships’, waarin publieke voorzieningen effectiever georganiseerd en beter afgestemd worden op de context-specifieke wensen en behoeften van verschillende burgers. Bestuurskundige Willem Trommel spreekt in dit kader van ‘emerging governance’: bestuur dat niet ‘top down’ wordt gearrangeerd, maar in samenwerkingsrelaties ontstaat met partijen uit het maatschappelijk middenveld, bedrijven en gemeenschappen van bewoners (2013). Public private partnerships kunnen echter ook leiden tot een ‘uitholling’ van de staat: de overheid investeert minder in publieke voorzieningen en heeft minder toezicht op de manier waarop ze worden georganiseerd (Milward & Provan, 2000). Juist de meest kwetsbare burgers die wonen op de plekken waar historisch gegroeide achterstellingen het grootst zijn, kunnen de dupe worden van deze ontwikkelingen in de publieke sector.

De overheid moet daarom maatwerk leveren en ongelijk investeren op de plekken waar mensen te lang aan hun lot overgelaten zijn geweest. In de alliantie rond het Masterplan is het de kunst om de diversiteit aan stemmen en belangen van bewoners, bedrijven en partners uit het maatschappelijk middenveld in balans te brengen met de vaak sterk gekaderde logica van instituties, en de verantwoordelijkheid van de overheid om formele gelijkheid voor de wet te garanderen. Dat is niet gemakkelijk, en er is geen standaard blauwdruk voor zo’n samenwerkingsrelatie. Betrokkenen moeten goed kunnen inspelen op onvoorziene gebeurtenissen en vertragingen in het proces, en over improvisatievermogen beschikken om om te gaan met imperfecties. Dit hebben we ook teruggezien in ons onderzoek. In eerste instantie ontstond er veel onduidelijkheid over de verhoudingen tussen de verschillende stakeholders in de alliantie, ervaren concurrentie tussen het programmabureau en de stadsdeelorganisatie, en frustraties over de dominante rol van de gemeente en het gebrek aan zeggenschap van bewoners en ondernemers.

In de verschillende doorbraakteams werden al snel plannen gemaakt voor verschillende projecten en activiteiten die in lijn lagen met de ambities van het Masterplan, maar de verschillende rollen, taken en verantwoordelijkheden van verschillende stakeholders in de samenwerking werden vaak niet expliciet gemaakt en goed vastgelegd. Er is volgens verschillende betrokkenen onvoldoende tijd gestoken in het scheppen van de juiste randvoorwaarden voor een gelijkwaardige en effectieve samenwerking in de alliantie. Zij benoemen enerzijds het creëren van een veilig en stimulerend klimaat voor gelijkwaardige samenwerking, en anderzijds het vastleggen van zakelijke, formele afspraken over de financiering van en regie over activiteiten om ambities te behalen.

7

RAPPORTAGE: ALLEEN GA JE SNELLER, MAAR SAMEN KOM JE VERDER

Veel aandacht en energie ging uit naar het realiseren van concrete activiteiten en het behalen van concrete doelen die voor bewoners zichtbaar zouden zijn en helder verantwoord zouden kunnen worden, terwijl er minder tijd en aandacht was voor het bespreken en aanpakken van onderliggende mechanismen die zorgden voor ervaren ongelijkheid en wantrouwen in de samenwerking tussen de verschillende alliantiepartners. Een effect van dit gebrek aan afstemming over randvoorwaarden, rollen en verantwoordelijkheden was dat er volgens verschillende betrokkenen tegelijkertijd aan lange en korte termijn doelstellingen werd gewerkt. Het programmabureau en de doorbraakteams wilden kunnen inspelen op directe behoeftes van bewoners, maar waren tegelijkertijd ook bezig met het maken van beleid dat structurele verbeteringen voor de komende twintig jaar mogelijk zou moeten maken. Er was niet altijd overeenstemming over wat op dat moment het meest urgent was om te doen, of welke prioritering het meest effectief zou zijn. Bij veel actieve bewoners ontstond het gevoel dat in het Masterplan bottom-up ambities staan op het gebied van zeggenschap en eigenaarschap van bewoners die niet matchen met de top-down organisatie van de alliantie. Zij misten formele beslissingsbevoegdheid en ervaarden hierdoor een gebrek aan zeggenschap en invloed in relatie tot het Masterplan.

De medewerkers van het programmabureau en alliantiepartners in de doorbraakteams liepen er ook tegenaan dat het maken van beleid en het organiseren van activiteiten in co-creatie met bewoners vaak een lange aanloop heeft. Het bouwen aan vertrouwen kost tijd en co-creatie is een onvoorspelbaar proces waarbij ambtenaren de regie deels uit handen moeten geven. De complexiteit van de organisatie rondom het Masterplan leidde ertoe dat het opgavegericht werken nog niet altijd soepel verliep in de eerste drie jaren van de uitvoering van het Masterplan. Dat ligt niet aan de inhoud van de opgaven of de bereidheid bij alliantiepartners om hier gezamenlijk aan te werken. Het zijn vooral belemmeringen in de organisatiestructuur en onderlinge samenwerkingscultuur die het opgavegericht werken in de weg zitten. Opgavegericht werken vraagt om het besef dat partners in de samenwerking nooit autonoom kunnen opereren, maar altijd van elkaar afhankelijk zijn en dus zorg moeten dragen voor elkaar. Ieders bijdrage moet het gezamenlijke proces dienen en kan niet op zichzelf staan. Verschillende betrokkenen denken dat het makkelijker lukt om elkaar successen te gunnen als de opgaven meer centraal komen te staan en je je daar echt gezamenlijk voor hebt ingezet.

Daarvoor moeten stakeholders elkaar en elkaars positie erkennen, elkaar vertrouwen en steunen, goed afstemmen wie welke taken oppakt om gezamenlijk vastgestelde doelen te bereiken, en elkaar in openheid kunnen aanspreken wanneer zaken anders lopen dan gepland.

WAAROM EIGENLIJK EEN MASTERPLAN VOOR ZUIDOOST?

Een Masterplan voor Amsterdam Zuidoost: goed idee of niet? We kwamen er in dit onderzoek al snel achter dat verschillende stakeholders op verschillende manieren kijken naar de aanleiding en noodzaak voor een Masterplan, maar dat tegelijkertijd de ideeën over wat er beter moet en kan in Amsterdam Zuidoost breed gedeeld worden. Iedereen die we hebben gesproken wil meer kansen voor de jeugd, meer mogelijkheden voor lokale ondernemers om te groeien, meer en betere publieke voorzieningen en betaalbare woningen, en minder criminaliteit. Maar gaat een Masterplan helpen om de noodzakelijke verbeteringen te realiseren voor de huidige bewoners én toekomstige generaties? En waarom is er eigenlijk een Masterplan nodig in Zuidoost, naast het bestaande beleid dat al ontwikkeld wordt?

8

RAPPORTAGE: ALLEEN GA JE SNELLER, MAAR SAMEN KOM JE VERDER

In 2019 vonden een aantal geweldsincidenten plaats in Zuidoost die tot grote zorgen leidden onder bewoners. Een groep bewoners ging de straat op en bewoners gaven via verschillende publieke kanalen aan zich al veel te lang onveilig te voelen in hun stadsdeel1. Ze riepen de politiek op om samen met hen te zoeken naar oplossingen. Naar aanleiding van deze oproep initieerde een alliantie van verschillende partijen een nieuwe aanpak. Een Masterplan, om de leefbaarheid en veiligheid in het stadsdeel structureel en duurzaam te verbeteren, en om jongeren meer kansen te bieden op een betere toekomst. In verschillende gesprekken met ambtelijke en bestuurlijke stakeholders benoemen zij ook twee ‘interne’, meer organisatorische zaken die volgens hen aanleiding waren om een Masterplan te ontwikkelen voor Amsterdam Zuidoost. Ten eerste de constatering in een bestuurlijke opdracht van de gemeente dat de organisatie van het stadsdeel een ‘verwaarloosde organisatie’ zou zijn, en ten tweede de wens om een einde te maken aan de ‘projectencarrousel’ in het stadsdeel. Vanaf 2019 ontstond bij de gemeente een steeds nadrukkelijkere wens om meer gebiedsgericht en opgavegericht te gaan werken in de delen van de stad waar de achterstanden op verschillend leefgebieden het grootst zijn.

De opgaven in Zuidoost op het gebied van armoedebestrijding, kansengelijkheid in het onderwijs, leefbaarheid en veiligheid zijn groot en hardnekkig. Bij de gemeente kwam men tot de conclusie dat het reguliere beleid en de al bestaande werkwijzen in het stadsdeel niet voldoende waren om die problemen op een duurzame manier op te lossen. Er moest iets nieuws en extra’s gebeuren om de achterstanden die vaak over decennia waren opgebouwd nu écht grondig en structureel aan te pakken. De nieuwe landelijke wijkenaanpak van het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid, dat ongeveer in dezelfde periode werd ontwikkeld, leek daar bij uitstek gelegenheid voor te bieden. “Ik was er eigenlijk best wel trots op dat we voor het eerst een bestuur op het stadhuis hadden dat zich bekommerde om stadsdeel Zuidoost, want we hebben heel lang gewoon een situatie gehad dat het hier op het stadhuis was van, ja, wat ze daar bij het stadsdeel roepen, die begrijpen er niks van… Maar er zijn wel giga veel opgaven, we moeten wat doen. En het Rijk begint te praten over nationale programma’s dus wij willen Zuidoost naar het nationaal programma brengen want die achterstanden moeten ingehaald worden.

Dus er was een optie om dat nationaal programma te doen en toen is er de keuze gemaakt om een apart programmabureau in te richten daarvoor en het niet onder te brengen bij het stadsdeel.” - betrokkene Stopera Het Masterplan Zuidoost werd ontwikkeld in het kader van het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid (NPLV). Er werd een alliantie van partners gevormd en een apart programmabureau ingesteld. De ontwikkeling van dit Masterplan past in de traditie van ‘public private partnerships’, die sinds de jaren 1980 steeds vaker voorkomen. Sinds de opkomst van het new public management heeft de overheid niet meer de centrale rol die zij nog had in het model van de klassieke verzorgingsstaat. Deze verschuiving komt voort uit een behoefte aan bestuurlijke efficiëntie en een behoefte aan meer directe zeggenschap van burgers als ‘gebruikers’ in het ontwerp van het aanbod aan publieke voorzieningen. Overheden werken steeds vaker samen met organisaties in het maatschappelijk middenveld en bedrijven om complexe maatschappelijke problematiek te adressen. De gedachte achter deze samenwerkingsverbanden is dat publieke voorzieningen effectiever georganiseerd en beter afgestemd moeten worden op de context-specifieke wensen en behoeften van verschillende burgers.

Bestuurskundige Willem Trommel spreekt in dit kader van ‘emerging governance’: bestuur dat niet ‘top down’ wordt gearrangeerd, maar in samenwerkingsrelaties ontstaat met partijen uit het maatschappelijk middenveld, bedrijven en gemeenschappen van bewoners (2013). De verschillende decentralisaties passen ook in deze ontwikkeling en hebben geleid tot meer verantwoordelijkheid van lokale overheden op het gebied van zorg, sociale zekerheid en maatschappelijke ondersteuning. Het hoopvolle optimisme over het organiseren van ondersteuning met en dicht bij de burgers heeft de afgelopen jaren echter ook steeds meer plaatsgemaakt voor cynisme over grootschalige bezuinigingen op sociale voorzieningen en het afwentelen van verantwoordelijkheden die eerst nog vanzelfsprekend bij de overheid hoorden op de schouders van burgers onder het mom van ‘eigen verantwoordelijk’. Onderzoekers spreken in het kader van de opkomst van public private partnerships ook van een ‘uitholling’ van de staat: de overheid investeert minder in publieke voorzieningen en heeft minder toezicht op de manier waarop ze worden georganiseerd (Milward & Provan, 2000). De kwaliteit, het bereik en de gelijke toegang tot voorzieningen die door bedrijven en non-profit partners worden georganiseerd kan niet altijd goed gewaarborgd worden.

Juist de meest kwetsbare burgers die wonen op de plekken waar historisch gegroeide achterstellingen het grootst zijn, zijn de dupe van deze ontwikkelingen in de publieke sector. En bij de lokale overheden die verantwoordelijkheid dragen voor deze 9

RAPPORTAGE: ALLEEN GA JE SNELLER, MAAR SAMEN KOM JE VERDER

burgers zijn de effecten van de uitholling van de staat het duidelijkst zichtbaar. Tegenwoordig zien we dan ook een tendens van de overheid om meer centrale regie te pakken in het doorbreken van maatschappelijke ongelijkheid. Het NPLV programma is hier een voorbeeld van, evenals de wens van de gemeente Amsterdam om te interveniëren in de ‘verwaarloosde’ organisatie van stadsdeel Zuidoost. Tegelijkertijd waarschuwen zowel onderzoekers als betrokken burgers voor generieke beleidsoplossingen zonder oog voor de menselijke maat (Putters, 2022). Beleidsmakers moeten meer inzicht krijgen in hoe beleid verschillend uitpakt voor burgers met verschillende maatschappelijke posities, en mensen met minder privileges moeten er op kunnen vertrouwen dat zij rechtvaardig behandeld worden door instituties die gedegen inzicht hebben in hun ervaringen en belangen. De overheid moet gelijke toegang tot voorzieningen en een waardig bestaansminimum waarborgen voor alle burgers. En tegelijkertijd maatwerk leveren en ongelijk investeren op de plekken waar mensen te lang aan hun lot overgelaten zijn geweest. Dit stelt partners in hedendaagse samenwerkingsverbanden zoals de alliantie rond het Masterplan Zuidoost voor een ingewikkelde uitdaging.

Hoe kan een lokaal programma vorm krijgen dat past bij de specifieke uitdagingen van Zuidoost, en dat tegelijkertijd voldoet aan de eisen van een nationaal beleidsprogramma? Hoe kan de overheid toezien op de rechtmatige besteding van publieke middelen en gelijke toegang tot voorzieningen waarborgen voor iedereen, en tegelijkertijd beslissingsbevoegdheid in de alliantie delen met specifieke partijen die specifieke belangen hebben? Hoe kan de alliantie een nieuwe, inclusieve manier van samenwerken tussen verschillende stakeholders ontwikkelen die past bij al bestaande governance structuren en procedures voor de verantwoording van publieke middelen? Hoe kan de ervaringskennis en het sociale en culturele kapitaal van verschillende bewonersgemeenschappen een gelijkwaardige plek krijgen in een alliantie waar de overheid regie op heeft? In ons onderzoek hebben we gezien dat het antwoord op deze vragen nog niet zo makkelijk gevonden is. In zijn werk over ‘emerging governance’ stelt Trommel dat partnerschappen waarin verschillende stakeholders samen zoeken naar beleidsoplossingen geen ‘wrijvingsloze zones’ zijn (Trommel, 2013; Boutellier & Trommel, 2018). Het is de kunst om de diversiteit aan stemmen en belangen van bewoners, bedrijven en partners uit het maatschappelijk middenveld in balans te brengen met de vaak sterk gekaderde logica van instituties.

Er is geen standaard blauwdruk voor dergelijke samenwerkingsrelaties, en betrokkenen moeten goed kunnen inspelen op onvoorziene gebeurtenissen en vertragingen in het proces, en over improvisatievermogen beschikken om om te gaan met imperfecties. Dit hebben we ook teruggezien in ons onderzoek. In eerste instantie ontstond er veel onduidelijkheid over de verhoudingen tussen de verschillende stakeholders in de alliantie, ervaren concurrentie tussen het programmabureau en de stadsdeelorganisatie, en frustraties over de dominante rol van de gemeente en het gebrek aan zeggenschap van bewoners en ondernemers. Investeren in onderlinge relaties en focussen op gedeelde opgaven helpt om toe te werken naar gedeelde verantwoordelijkheid en zeggenschap in de alliantie.

NIEUWE AANPAK OF HERHALING VAN ZETTEN?

Het Masterplan werd ingegeven door de wens om structurele doorbraken te realiseren in het stadsdeel op basis van duurzamer, gebiedsgericht en opgavegericht beleid. Naast de hoop op meer organisatorische kwaliteit, was er ook de hoop dat de brede alliantie rondom het Masterplan, en het aparte programmabureau, bij zouden dragen aan het doorbreken van de opeenstapeling van kortdurende projecten met tijdelijk geld in het stadsdeel. Over het ontstaan van het grote aantal kortdurende projecten hebben verschillende stakeholders verschillende analyses. Waar betrokkenen in de Stopera een gebrek aan overzicht over een veelheid aan kleine partijen in de uitvoering en een nadruk op kortetermijn denken bij het stadsdeel benoemen, benoemen betrokkenen bij het stadsdeel een gebrek aan structurele ondersteuning vanuit de Stopera. “Gebiedsgericht werken is maatwerk, maar op de Stopera hadden ze helemaal geen zin in maatwerk. Voor die mensen daar in het centrum was een stadsdeel een soort van abstractie. Je weet wel dat het bestaat, maar je hebt er niet zoveel mee te maken. En het was extremer voor de stadsdelen buiten de ring, want die waren helemaal uit het zicht. Die spreken een andere taal, hebben andere prioriteiten, maar vooral een andere manier van werken en signaleren en agenderen ook. Dus dat communiceerde gewoon niet met elkaar.

Wij gingen met ons geld en onze mensen gewoon eigen dingen doen. Als een soort van noodverband. Maar bij ons is dat de hoofdmoot geworden. Dus wij zijn gewoon project op project gaan doen. Want dan ben je zichtbaar voor bewoners, die bewoners hebben ook het idee dat je iets doet. Dus 10

RAPPORTAGE: ALLEEN GA JE SNELLER, MAAR SAMEN KOM JE VERDER

projectjes draaien waarvan je eigenlijk in het begin van de bestuursperiode al weet dat je in de volgende bestuurdersperiode er geen geld meer voor hebt en waarschijnlijk ook geen interesse meer van de volgende bestuurders. Dus het zijn allemaal projecten waarvan je al weet, daar hebben we straks geen geld meer voor. En dat is wat we voornamelijk deden als stadsdeel en dat noemen ze de projectencarrousel. Dat was wat het Stadsdeel werd verweten en terecht.” - betrokkene stadsdeel Dat het initiatief voor het Masterplan werd genomen omdat er zorgen waren over het functioneren van de stadsdeelorganisatie, en dat er een apart programmabureau werd opgezet, zorgde daar vanaf het begin voor een gebrek aan goodwill en vertrouwen. Bij de stadsdeelorganisatie spraken we verschillende mensen die het gevoel hadden dat de aparte organisatie van het Masterplan juist aangaf dat het versterken van de organisatie van het stadsdeel minder prioriteit kreeg. “Er is totaal niet nagedacht door de mensen die het Masterplan hebben ontworpen welke psychologische effecten het zou hebben op deze organisatie, op de stadsdeelorganisatie, als je er iets naast zet. Er werd geconstateerd dat deze organisatie verwaarloosd is door alles en iedereen. En als beloning daarvoor hebben we eigenlijk nog meer verwaarloosd. We hebben iets daarnaast gezet wat door iedereen de hemel in geprezen werd.

En het stadsdeel daar werd gewoon niet naar omgekeken.” - betrokkene stadsdeel Bewoners hadden gemengde verwachtingen bij het Masterplan. We spraken veel actieve bewoners die al lang bij verschillende initiatieven betrokken zijn in het stadsdeel. Zij zien, net als de gemeente, de noodzaak in van meer structurele financiering om continuïteit te kunnen bieden in het aanbod voor bewoners, en om historisch gegroeide achterstellingen duurzaam te kunnen doorbreken. Maar juist deze actieve bewoners hadden er weinig vertrouwen in dat geld vanuit een Nationaal Programma voor een Masterplan de korte-termijn logica achter de ‘projectencarrousel’ in Zuidoost zou doorbreken. Zij maakten zich zorgen dat een Masterplan een top-down interpretatie zou geven van datgene wat de bewoners in Zuidoost nodig hebben, zonder de expertise en ervaringen van bewoners hier vanaf het begin goed in mee te nemen. Sommigen stelden dat de term ‘Masterplan’ al uitdrukking gaf aan het gevoel dat dit plan op een ambtelijke tekentafel tot stand zou komen, ver weg van de leefwereld van de bewoners in het stadsdeel. Ze waren bezorgd dat vooral toekomstige, meer kapitaalkrachtige bewoners, de vruchten zouden gaan plukken van de verbeteringen in het stadsdeel die het Masterplan mogelijk zou gaan maken.

Sommigen vroegen zich af: wie veroorzaakt nu die ‘projectencarrousel’? Zijn dat de actieve bewoners en lokale ambtenaren die steeds weer iets nieuws bedenken om bewoners een beetje vooruit te helpen? Of zijn het de landelijke en stedelijke bestuurders die steeds opnieuw met eigen politieke speerpunten willen scoren? “Door mijn ervaring van al 20 jaar in Zuidoost met allerlei nieuwe vormen, nieuwe plannen, onderzoeken et cetera had ik zoiets van: wat gaat dit nu weer voor iets nieuws brengen. En het voelde voor mij niet als iets nieuws. Het is heel cyclisch wat er hier in Zuidoost gebeurt. Elke paar jaar zie je: ‘we gaan het anders doen.’ En dan wordt er iets uit de la getrokken wat een aantal jaar daarvoor ook al was gedaan. Dat werd dan anders aangepakt: ze zeggen dat moeten we niet meer doen. En dan wordt het op een andere manier toch wel weer ingezet. Je had natuurlijk de Vogelaarwijk en die Vogelaargelden en dat waren weer hele andere gelden. Maar dat is steeds voor vier jaar geweest, of voor één specifiek gebied. Venserpolder is altijd een probleemgebied, Holendrecht West, de H-buurt en zo. En elke keer heb je dan die drie, vier jaar potjes, weet je wel. En dan komt er weer zo’n pot vanuit het Rijk of vanuit de gemeente en dan gaan we weer hetzelfde rondje doen.

En dat is eigenlijk die opeenstapeling van middelen waar je niet het verschil mee maakt omdat je steeds niet iets anders aan het beleid doet. Maar natuurlijk zijn partijen zoals die stichting die ik dan heb opgericht en die bewoners die daar ook zelf actief in zijn blij dat er subsidie is zodat zij hun activiteiten kunnen uitvoeren. Maar als het op die manier is ingericht dan blijf je dus in stand houden dat dat geld nodig is omdat er structureel niks verandert. En dat is eigenlijk die opeenstapeling van projecten die we zien in de praktijk.” - actieve bewoner 11

RAPPORTAGE: ALLEEN GA JE SNELLER, MAAR SAMEN KOM JE VERDER

We spraken ook actieve bewoners die juist enthousiast waren en hoopten dat het Masterplan eindelijk zou zorgen voor de aandacht en middelen die Zuidoost verdient. Zij waren enthousiast over de breedte van de alliantie die betrokken was bij de ontwikkeling van het Masterplan en zagen potentie in de insteek om veel meer opgavegericht te gaan werken. “Het woord al, Masterplan: het stijgt boven alles uit. Het Masterplan dat zegt eigenlijk dat het zo overstijgend is. Het roept bij mij een bepaalde zekerheid op, het roept omdenken, het roept mogelijkheden om buiten kaders te werken, durven risico’s te nemen, dat soort dingen. Eindelijk een programma dat ander is dan de bestaande programma’s, de bestaande bureaucratie. Financiën, middelen die ingezet worden, mensen die ingezet worden. Middelen die ingezet worden om knelpunten aan te pakken waar de gemeente vastloopt vanwege zuilen. Daar kennen ze blijkbaar geen zuilen, dat is hoe ik het Masterplan zag op verschillende gebieden. Ik hoopte echt op vertrouwen.” - actieve bewoner

EEN DIRECTEUR DIE STRIJDT VOOR BEWONERS

Toen het Masterplan was opgesteld, er een directeur was geworven en het programmabureau was geïnstalleerd, werd dat vertrouwen en de hoop die veel bewoners hadden in de eerste periode ook regelmatig ingelost. We spraken verschillende bewoners die op projectbasis hebben samengewerkt met het programmabureau of middelen hebben aangevraagd voor eigen projecten. Anderen hebben deelgenomen aan inspraakmomenten, bijvoorbeeld in de ‘cirkels’ van bewoners die door de directeur en het programmabureau werden geïnitieerd om met bewoners in gesprek te gaan over hun wensen en behoeftes op verschillende opgavegebieden. Deze bewoners gaven aan dat ze de medewerkers van het programmabureau heel benaderbaar vonden. Het contact was laagdrempelig, medewerkers toonden zich betrokken bij het stadsdeel en haar bewoners en deden wat ze beloofden. Als iets niet lukte koppelden ze daar tijdig over terug aan de bewoners. “Nou, ik vond sowieso dat het Masterplan laagdrempeliger is dan de gemeente. En dat ze heel duidelijk zijn in de manier van hun samenwerking. Meteen op het moment dat ik informatie vroeg, werd er dus heel duidelijk verteld van, het is A, het is B, het is C, het is zus, het is zo. En dat was dus ook echt zo. Er waren geen verborgen, ik noem het verborgen schatten, die tevoorschijn nog moesten komen.

Dus dat vond ik best wel heel fijn.” - actieve bewoner De directeur kon specifiek op veel waardering rekenen van de bewoners die we hebben gesproken. Ze toonde zich geëngageerd en kwam langs bij allerlei activiteiten in het stadsdeel. Ze was in de ervaring van bewoners warm en hartelijk, en communiceerde op een open en betrokken manier met hen. Veel bewoners spraken hun vreugde uit over het feit dat het Masterplan werd uitgedragen door een sterke vrouw van kleur, die het stadsdeel goed kende, en representatie van bewoners van kleur in het stadsdeel niet alleen belangrijk vond, maar zelf ook belichaamde. Ze werd bovendien gezien als iemand met een hands-on aanpak. Als ze iets een goed idee vond en zag dat er ergens ondersteuning bij nodig was, dan ging ze aan de slag om het te regelen. Verschillende bewoners die we spraken waren sceptisch over het Masterplan, maar hadden wel vertrouwen in de directeur omdat zij zich in hun ogen anders opstelde dan de meeste ambtenaren en politici waar ze eerder mee te maken hadden gehad. “Ik had er eigenlijk geen vertrouwen in. Echt niet. Maar ik kon me identificeren met haar. Ik zag een sterke, zwarte vrouw tegenover mij die koste wat het kost zou strijden. Koste wat het kost zou strijden en iemand van de community zelf. Iemand die losstaat voor mijn gevoel van politiek. Ik heb nooit een kleur gezien bij haar qua politiek.

Een vrouw ook, best uniek, vind ik. En waarom vind ik het uniek? Omdat het een mannenwereld is, het is een belangenwereld, het is een ego ding. Ik zag geen ego bij haar. Dus tegen haar zei ik: ‘ik vertrouw het niet maar ik vertrouw jou. Dus ik wil je geloven omdat jij het gaat trekken.” - actieve bewoner

12

RAPPORTAGE: ALLEEN GA JE SNELLER, MAAR SAMEN KOM JE VERDER

De teleurstelling was bij veel bewoners dan ook groot toen de directeur ontslag nam. Bewoners die er al weinig vertrouwen in hadden dat het Masterplan écht voor fundamentele veranderingen zou zorgen in het stadsdeel, zagen zich bevestigt in hun scepsis. Bewoners die zich door haar gezien, gesteund en gerepresenteerd hadden gevoeld waren teleurgesteld. Dat gevoel van teleurstelling zagen we ook terug bij andere stakeholders, van bestuurders en ambtenaren tot representanten van verschillende alliantiepartners. De directeur had met passie en energie het belang van community based werken in de alliantie uitgedragen en veel betrokkenen overtuigd van de meerwaarde om directer met bewoners samen te werken. Tegelijkertijd spraken we ook verschillende ambtelijke en bestuurlijke stakeholders die niet verbaasd waren over haar vertrek. Zij gaven aan dat ze vonden dat de directeur te veel aan de kant van bewoners was gaan staan en zich te weinig had opgesteld als een directeur voor álle alliantiepartners, of dat zij te weinig kennis van het gemeentelijke systeem had gehad om succesvol te kunnen opereren. We spraken ook verschillende betrokkenen die er van overtuigd waren dat de directeur het slachtoffer was geworden van verschillende weeffouten in de organisatie en governance van het Masterplan.

Omdat de rollen, taken en verantwoordelijkheden van alliantiepartners vanaf het begin niet goed waren vastgesteld en op elkaar waren afgestemd, en er spanningen bestonden tussen de gemeente in de Stopera, de stadsdeelorganisatie en het programmabureau, kon zij haar werk niet doen met een breed gedragen mandaat. In het vervolg van dit hoofdstuk zullen we verder ingaan op deze belemmeringen in de governance en organisatie van het Masterplan, en op de effecten van deze belemmeringen op de ambities om bewoners meer zeggenschap te geven in het Masterplan, en om meer opgavegericht en gebiedsgericht met elkaar samen te werken.

VERSCHILLENDE TEMPO’S, WERKWIJZEN EN VERWACHTINGEN IN DE ALLIANTIE

We hebben met verschillende stakeholders gesproken over hoe de organisatie rond het Masterplan is opgezet en hoe het proces van samenwerking verliep vanaf het begin. Uit hun verhalen komt een beeld naar voren van groot enthousiasme en gevoelde urgentie over de opgaven bij alle partijen en beperkte afstemming over verwachtingen, rollen en verantwoordelijkheden. In de verschillende doorbraakteams werden al snel plannen gemaakt voor verschillende projecten en activiteiten die in lijn lagen met de ambities van het Masterplan, maar de verschillende rollen, taken en verantwoordelijkheden van verschillende stakeholders in de samenwerking werden vaak niet expliciet gemaakt en goed vastgelegd. Zowel medewerkers van het programmabureau, als betrokken ambtenaren, bestuurders en representanten van andere grotere alliantiepartners vertellen dat er vanaf het begin te weinig tijd is genomen voor het leggen van een goede basis in het samenwerkingsproces. Er werd in 2021 een boekje uitgegeven waarin het Masterplan uiteen werd gezet. Hierin stonden vooral de inhoudelijke langetermijn ambities beschreven, maar er stond weinig in over de organisatievorm die het meest passend zou zijn om deze ambities te realiseren.

Vanuit het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid werden richtlijnen opgesteld voor de governance van de alliantie, maar een alliantie als organisatievorm zorgde voor onduidelijkheid over de verschillende rollen van de alliantiepartners, en de vraag waar en hoe verschillende partners verantwoording zouden afleggen over hun taken en verantwoordelijkheden. Pas in maart 2023 is een beschrijving op hoofdlijnen van de governance opgesteld. “Het Masterplan was een aparte entiteit want het viel onder de alliantie en niet onder de gemeenteraad. Dus de alliantie was de aanstuurder van het Masterplan. En wij als gemeente konden alleen verantwoording richting de raad afleggen over het stukje dat wij als gemeente deden. Maar daardoor hadden we een heel getrapte verantwoordelijkheid. En dat was expres, hè. Want we zeiden: wij hebben als gemeente ook niet alle antwoorden, dus we gaan een deel van de controle uit handen geven. We zeggen de aansturing is via de alliantie en die doorbraakteams daar was de gemeente ook maar één van de spelers in, vaak ook niet de belangrijkste. En de alliantie en de doorbraakteams bepalen samen wat het Masterplan doet. En daar kwam een organisatie onder en die moest kunnen putten uit de kwaliteiten van de verschillende alliantiepartners. Daarin zit de verbinding dan, maar die wordt dus anders aangestuurd.

Op papier staat het heel mooi maar het is niet extreem werkbaar, en er zaten ook geen werkprocessen bij. Dus dat boekje heeft wel doelen maar niks over uitvoering en het proces.” - betrokkene stadsdeel “Wij kregen plotseling te horen: er is een Masterplan in Zuidoost. Dit is hem. Ik heb in zo'n boekje gelezen wat het Masterplan inhoudt. Maar ik vind niet dat wij vooraf goed zijn meegenomen in dit hele verhaal. Ik 13

RAPPORTAGE: ALLEEN GA JE SNELLER, MAAR SAMEN KOM JE VERDER

wist niet zo goed wie is dat clubje van het Masterplan? Wat gaan ze precies doen? En hoe ziet de samenwerking eruit? Wie is leading? Is dat het gebiedsteam, is dat het Masterplan, is dat onze directeur, is dat de manager van het Masterplan? En wat ik jammer vind, is dat het niet één geheel is geworden”. - betrokkene stadsdeel Er is volgens verschillende betrokkenen onvoldoende tijd gestoken in het scheppen van de juiste randvoorwaarden voor een gelijkwaardige en effectieve samenwerking in de alliantie. Zij benoemen enerzijds het creëren van een veilig en stimulerend klimaat voor gelijkwaardige samenwerking, en anderzijds het vastleggen van zakelijke, formele afspraken over de financiering van en regie over activiteiten om ambities te behalen. Op beide vlakken zijn randvoorwaarden niet voldoende gewaarborgd, vinden de meeste betrokkenen. Veel aandacht en energie ging uit naar het realiseren van concrete activiteiten en het behalen van concrete doelen die voor bewoners zichtbaar zouden zijn en helder verantwoord zouden kunnen worden, terwijl er minder tijd en aandacht was voor het bespreken en aanpakken van onderliggende mechanismen die zorgden voor ervaren ongelijkheid en wantrouwen in de samenwerking tussen de verschillende alliantiepartners. “Een alliantie moet uiteindelijk verbinden op de opgaves die er zijn.

En de inhoud, dat is best gelukt om een inhoudelijke agenda te maken in Zuidoost, maar het is onvoldoende goed gelukt om ook de achterstelling, de uitsluiting, de discriminatie, het slavernijverleden, het zwart-wit, om daar nou ook echt een volwassen gesprek over te voeren en misschien wel in alle transparantie. Iedereen wil uiteindelijk inhoudelijk het verschil maken en het investeren in de randvoorwaarden om inhoudelijk het verschil te kunnen maken is in zo’n politieke omgeving gewoon heel ingewikkeld. Het is heel moeilijk denk ik om het fenomeen racisme als eerste centraal te zetten. Dat is in ieder geval een veel moeilijker politiek verhaal dan het verhaal we hebben 60 woningen voor ouderen gerealiseerd. Maar als ik het over zou mogen doen dan zou ik denk ik misschien wel toch daar beginnen.” - betrokkene Stopera “Het was echt vol goede intenties. Mijn God zoveel goede intenties. Zin en passie en noem maar op maar daardoor dus onvoldoende bedacht van jij bent hier heel goed in, jij daar heel goed, jullie daar. Dit is jouw rol, jouw taak, jouw bevoegdheden. Dus de stadsdeelvoorzitter moet bijvoorbeeld ook gewoon nooit op de stoel van de burgemeester willen gaan zitten maar net zo goed moet de burgemeester niet op de stoel van de stadsdeelvoorzitter of op die van de programmadirecteur gaan zitten. We hebben allemaal onze rollen.

Dus rolvastheid dat zou ons helpen, het zou ons helpen om veel fundamenteler na te gaan denken wat willen we, en ook niet alles willen in 20 jaar. Baken het een beetje af en wees ook realistisch en pragmatisch.” - betrokkene Stopera Een effect van dit gebrek aan afstemming over randvoorwaarden, rollen en verantwoordelijkheden was dat er volgens verschillende betrokkenen tegelijkertijd aan lange en korte termijn doelstellingen werd gewerkt. Het programmabureau en de doorbraakteams wilden kunnen inspelen op directe behoeftes van bewoners, maar waren tegelijkertijd ook bezig met het maken van beleid dat structurele verbeteringen voor de komende twintig jaar mogelijk zou moeten maken. Er was niet altijd overeenstemming over wat op dat moment het meest urgent was om te doen, of welke prioritering het meest effectief zou zijn. Tijdens een groepsgesprek met medewerkers van het programmabureau koos een van de deelnemers deze afbeelding van een bewegwijzering, en vertelde daarover:

14

RAPPORTAGE: ALLEEN GA JE SNELLER, MAAR SAMEN KOM JE VERDER

“Die bordjes wijzen verschillende kanten uit. Gaan we nu naar Londen of naar de EHBO-post? Het is ook niet gedefinieerd, want wat lokaal lijkt is nog op hele lange afstand. Zo is het precies bij ons. We hebben een stip op de horizon, maar de bewoner zegt: ja, maar ik wil morgen dat die stoep gemaakt wordt.” In deze beschrijving komt de spanning naar voren tussen enerzijds de wens om lange termijn beleid te ontwikkelen dat gaat over het doorbreken van taaie, structurele vormen van achterstelling, en anderzijds de wens om nú aan bewoners de meerwaarde van een nieuw Masterplan te laten zien dat ook op korte termijn verschil kan maken in hun leven. Hoe verhouden deze twee wensen zich tot elkaar in de planning en prioritering van activiteiten? Verschillende betrokkenen beschreven de beginperiode van het Masterplan als ‘we zijn gewoon gaan rennen’, zonder elkaar eerst goed te leren kennen. “Dat je gewoon ook elkaar beter leert snappen, waarom doe je nou bepaalde dingen op een bepaalde manier, wat zit erachter? Iedereen werkt wel met elkaar samen, maar ja, dat is ook gewoon, daar denkt ook niemand meer over na. Dit Masterplan is echt iets anders wat je met elkaar wilt bereiken. Er is nooit echt over gesproken, hoe gaan we dit dan samen doen? Oh, maar wat doe jij dan? Oké, wat betekent dat dan? Wat heb je nodig? Kan ik jou ondersteunen? Die gesprekken zijn nooit gevoerd.

Er was gewoon een alliantie, hoe ziet de governance eruit. Maar niet meer echt doorgesproken. Ik kan er nog steeds gefrustreerd over raken. Maar het zou ook gewoon goed zijn dat je de tijd neemt om daar ook een keer met elkaar over te praten. Van oh, zal ik een keer bij jou op bezoek komen? Of leg eens uit hoe je dat dan doet. We zijn hier echt met man en macht als een gek aan het werk om die mensen te bedienen in dit stadsdeel, maar we doen dat in een context waar we eigenlijk niet eens van elkaar goed weten wat we aan het doen zijn. Laat staan dat we inderdaad inbreng hebben gehad in de randvoorwaarden.” - betrokkene programmabureau Het gebrek aan duidelijke afstemming over rollen, taken en verantwoordelijkheden was niet alleen verwarrend voor betrokkenen van het programmabureau en van de gemeente, maar ook voor andere alliantiepartners. De oorspronkelijke bedoeling was dat partners in de alliantie elkaar op een gelijkwaardige basis zouden versterken vanuit verschillende expertisegebieden, om samen aan gebiedsgerichte opgaven te werken. Er raakten al snel veel verschillende ambtenaren betrokken bij het Masterplan, omdat de gemeente zowel een bestuur en ambtenarij in 15