251112 DEF rapport Verwey 324330_Wet-inburgering-2021-in-uitvoering.pdf

De Wet inburgering 2021 in uitvoering Ervaringen van inburgeraars en professionals in Amsterdam Marjan de Gruijter | Fatima Acherrat | Anoeshka Gehring

Inhoud Samenvatting3

4

De leerroutes

45

4.1.

Keuze voor de leerroute

45

4.2.

B1-route

47

4.3.

De Onderwijsroute

49

4.4.

De B1 mbo route

53

4.5.

De Zelfredzaamheidsroute

55

4.6.

Conclusies

58

5

Gezinsmigranten

60

5.1.

Perspectief van gezinsmigranten op het (verplicht) inburgeren

60

5.2.

Brede intake en PIP

61

5.3.

Begeleiding door de klantbegeleider

64

5.4.

Participatieverklaringstraject en Module Arbeidsmarkt & Participatie

73

5.5.

Kwaliteitsconvenant Taal en Inburgering

77

1

Inleiding

6

1.1.

Doel van het onderzoek en onderzoeksvragen

6

1.2.

Doelgroep onderzoek

7

1.3.

Beleidstheorie als interpretatiekader

7

1.4.

Onderzoeksopzet

10

2

De Amsterdamse aanpak inburgering

12

2.1.

Ambitie Amsterdamse aanpak

12

2.2.

Lokale invulling instrumenten

13

2.3.

Inburgeringsroutes

15

2.4.

Organisatie

15

2.5.

Aantallen inburgeraars

17

3

Statushouders

18

5.6.

Conclusies

79

3.1.

Perspectief van statushouders op het (verplicht) inburgeren

18

6

Conclusies en aanbevelingen

80

3.2.

Vroege start

19

3.3.

De Taalstart

21

6.1.

Conclusies

80

3.4.

Financieel ontzorgen

24

6.2.

Aanbevelingen

85

3.5.

Maatschappelijke begeleiding

30

3.6.

Begeleiding door de klantbegeleider

34

3.7.

Conclusies

42

Bijlage 1 Methodologische verantwoording

89

Bijlage 2 Klantreizen

92

Bijlage 3 Leden begeleidingscommissie

106

2

Samenvatting Op 1 januari 2022 is de Wet Inburgering 2021 (Wi2021) in werking getreden. De eerste inburgeraars onder de Wi2021 hebben hun traject afgerond of bevinden zich in de afrondende fase. De gemeente Amsterdam heeft dit moment aangegrepen om het inburgeringsbeleid en de uitvoering van de Wi2021 in Amsterdam te evalueren. Het Verwey-Jonker Instituut voerde dit onderzoek uit, in samenwerking met Migration Inc. Met dit onderzoek brachten we in kaart wat de ervaringen van betrokkenen (beleidsmakers, uitvoerders en professionals) zijn bij de opzet van het beleid en de uitvoering van de Wi2021. Ook deden we onderzoek naar de ervaringen van statushouders en gezins- en overige migranten met de uitvoering van de Wi2021 in Amsterdam. Op basis van deze inzichten zijn aanbevelingen geformuleerd voor verbetering van de dienstverlening aan inburgeraars, voor toekomstige aanbestedingen en oplossingsrichtingen voor gevonden knelpunten.

een extra leerroute ontwikkeld: de B1-mbo route, gericht op het middelbaar beroepsonderwijs. Daarnaast is de Taalstart toegevoegd aan de brede intake, is sprake van een verlengde oriëntatiefase binnen de leerroutes en is informeel taalaanbod ingebed in de inburgeringstrajecten. De maatschappelijke begeleiding duurt in Amsterdam drie jaar, aanzienlijk langer dan in de meeste andere gemeenten. Inburgeraars in de gemeente Amsterdam Tussen 1 januari 2022 en 1 juli 2025 zijn er 8.599 personen inburgeringsplichtig geworden en woonachtig in, of gekoppeld aan Amsterdam. Van de totale groep inburgeringsplichtigen zijn 3.725 statushouders (43%) en 4.874 gezins- en overige migranten (57%). Het aandeel gezins- en overige migranten in de gemeente Amsterdam ligt aanzienlijk hoger dan het landelijke gemiddelde, waar de verdeling 66% statushouders en 33% gezins- en overige migranten bedraagt.

Onderzoeksaanpak Het onderzoek heeft plaatsgevonden in de periode december 2024 tot en met juni 2025. De data voor dit onderzoek is naast documentenstudie en analyse van cijfers, voornamelijk verkregen in groepsinterviews. Intercultureel specialisten van Migration Inc. hebben dertien groepsinterviews afgenomen met in totaal 50 statushouders en zestien gezinsmigranten. Daarnaast hebben dertien groepsinterviews plaatsgevonden met beleidsambtenaren en klantbegeleiders van de gemeente Amsterdam en (uitvoerende) professionals van samenwerkings- en contractpartners van de gemeente Amsterdam.

Van de inburgeringsplichtige statushouders is 81% op peildatum 1 juli 2025 gehuisvest in de gemeente. Negentien procent verblijft nog in de opvang van COA. Voor de helft van de inburgeringsplichtige statushouders is een persoonlijk Plan Inburgering & Participatie (PIP) vastgesteld. Dit aantal kan in de praktijk hoger liggen, omdat de registratie van de gegevens mogelijk niet volledig is. Bij de inburgeringsplichtige gezins- en overige migranten heeft de gemeente in twee derde van de gevallen het PIP vastgesteld. Driekwart van de statushouders (75%) volgt de B1-route (64% in de reguliere B1-route en 11% in de B1 mbo route). De overige statushouders volgen de onderwijsroute (17%) en de Z-route

Amsterdamse aanpak inburgering De centrale ambitie van de gemeente Amsterdam is dat iedere inburgeraar naar vermogen participeert in de samenleving, bij voorkeur via werk of onderwijs. Deze ambitie is vertaald naar drie pijlers: het behalen van een zo hoog mogelijk taalniveau (bij voorkeur B1), duurzame participatie via werk of opleiding (waarbij het behalen van een startkwalificatie centraal staat), en financiële en maatschappelijke zelfredzaamheid.

(8%). Wanneer we de gegevens van de gemeente Amsterdam en het landelijke gemiddelde vergelijken, zien we dat het percentage statushouders in de B1-route in Amsterdam hoger is dan landelijk (75% versus 57%). Dit geldt ook voor de onderwijsroute (17% versus 11%). Het aandeel statushouders in de Z-route ligt in Amsterdam flink lager dan het landelijke gemiddelde (8% versus 32%). In dit verschil zien we terug dat in de gemeente Amsterdam actief wordt ingezet op inburgeren op het hoogst mogelijke taalniveau en op het verhogen van de onderwijsparticipatie (onder andere via de B1 mbo route). Het overgrote deel van de gezins-en overige

De Amsterdamse aanpak kenmerkt zich door integrale samenwerking met ketenpartners, een lerende en adaptieve werkwijze, en een sterke focus op kwaliteit, maatwerk en toekomstperspectief voor inburgeraars. Amsterdam onderscheidt zich door een aantal beleidsmatige keuzes die afwijken van de landelijke standaard. Zo zijn er dedicated klantbegeleiders met een lagere caseload aangesteld, is er een vrijwillige vroege start in het azc geïntroduceerd, waarbinnen deelnemers ook via het project Startbanen naar werk kunnen worden begeleid. Daarnaast is er in Amsterdam

migranten (93%) volgt de B1-route. Dit is vergelijkbaar met het landelijke gemiddelde.[1] Tot op heden hebben 55 statushouders (1,5% van de statushouders met een PIP) en 172 gezinsmigranten (5% van de gezinsmigranten met een PIP) het inburgeringstraject succesvol afgerond.

1

Kamerbrief over voortgang inburgering | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl.

3

Ervaringen met de uitvoering van de Wi2021 in Amsterdam Hier schetsen we de belangrijkste uitkomsten van ons onderzoek. Uitvoering van de Wi2021 goed op stoom Respondenten vanuit de gemeente en samenwerkingspartners zijn zeer betrokken bij de doelgroep inburgeraars en zetten zich vanuit hun eigen rol in om de uitvoering van de Wi2021 tot een succes te maken. Daarbij wordt voortgebouwd op de ervaringen van de gemeente in de Amsterdamse aanpak inburgering vanaf 2018 en de eerdere ervaring van partners met ondersteuning en begeleiding van nieuwkomers. Betrokkenen zijn daarbij enthousiast over de mogelijkheden die de Wi2021 biedt om inburgeraars te ondersteunen en te begeleiden bij het inburgeren. De wettelijke taken rondom de ontvangst, de Brede intake en het PIP, maatschappelijke begeleiding en het financieel ontzorgen voor statushouders zijn vertaald in uitvoeringsprocessen en de begeleiding van inburgeraars vindt plaats door dedicated klantbegeleiders. De vier leerroutes zijn ontwikkeld, aanbesteed en worden uitgevoerd door contractpartners in samenwerking met de gemeente. Aanloopproblemen hebben gezorgd voor vertraging en wachttijden Net als andere gemeenten heeft Amsterdam te maken gehad met de “valse start” bij de invoering van de Wi2021 door uitvoeringsproblemen bij DUO. Hierdoor kwam de instroom van “nieuwe” inburgeraars pas in april 2022 op gang.

Daarnaast was sprake van een tekort aan gemeentelijke klantbegeleiders en consulenten van VluchtelingenWerk Nederland, die de maatschappelijke begeleiding verzorgen. Dit heeft ervoor gezorgd dat statushouders soms lang hebben moeten wachten op een oproep voor kennismaking en Brede intake en/of toewijzing van een consulent voor maatschappelijke begeleiding. Dit zien we terug in de groepsinterviews met statushouders: de grote meerderheid had éérder willen starten. Dat op peildatum 1 juli 2025 voor de helft van de statushouders nog geen PIP is opgesteld, is in dit verband zorgelijk. Het grootste deel hiervan zal waarschijnlijk nog niet gestart zijn met inburgeren. Mogelijk is een groter aandeel van de Amsterdamse statushouders bezig met inburgeren en loopt de verslaglegging daarvan in het nieuwe gemeentelijke ICT systeem van de gemeente achter. [2] Tevredenheid over samenwerking De samenwerking met partijen binnen en buiten de gemeente is volop in ontwikkeling. Respondenten zijn doorgaans tevreden over de wijze waarop samen wordt gewerkt bij de gezamenlijke inrichting van de uitvoering. Er is bereidheid om samen naar oplossingen te zoeken en -indachtig de ambitie in de Wi2021 dat de inburgering een “lerend stelsel” is – (van elkaar) te leren. De complexiteit, 2

schaalgrootte en het aantal betrokken partijen zorgen er wel voor dat bijsturen soms langzaam gaat. Ook blijkt gaandeweg de uitvoering dat uitgangspunten of voorwaarden in aanbestedingen en contracten in de praktijk anders kunnen uitpakken dan gedacht. In overleg kan veel worden opgelost én er zijn leerpunten voor nieuwe aanbestedingen. Statushouders zijn veelal positief over kansen die inburgering biedt, veel gezinsmigranten zien verplicht inburgeren als obstakel De meeste geïnterviewde statushouders staan positief tegenover de inburgering. Deze biedt kansen om de taal te leren en inzicht te krijgen in de Nederlandse samenleving. Dit is nodig om mee te kunnen doen, bijvoorbeeld in een betaalde baan. Verder noemen statushouders dat inburgeren ook kansen biedt om een opleiding te volgen. Statushouders vinden het belangrijk dat hun inburgeringstraject goed aansluit bij hun leefsituatie en mogelijkheden. Geïnterviewde gezinsmigranten zijn meestal niet positief over de verplichting om in te burgeren. Zij begrijpen niet goed waarom de inburgeringsplicht wél voor hen geldt en niet voor nieuwkomers uit EU-landen. Daarnaast overheerst het idee dat men via betaald werk en sociale contacten de taal leert, waardoor verplicht inburgeren niet nodig zou zijn.

Tot slot vertellen gezinsmigranten dat het volgen van taallessen naast bijvoorbeeld werk en/of zorgtaken hen zwaar valt en bovendien duur is. Inburgeraars waarderen persoonsgerichte begeleiding bij het inburgeren In Amsterdam wordt veel geïnvesteerd in de begeleiding van inburgeraars. De dedicated klantbegeleiders voor statushouders en gezinsmigranten hebben een relatief lage caseload en hebben oog voor de leefsituatie en ambities van inburgeraars. Geïnterviewde inburgeraars zijn doorgaans positief over de begeleiding die zij ontvangen. De mogelijkheden voor laagdrempelig contact, bijvoorbeeld via WhatsApp, sluiten goed aan bij de behoeften. Dit geldt ook voor de maatschappelijke begeleiding die statushouders gedurende hun hele inburgeringstraject krijgen. De meeste geïnterviewde statushouders hebben de ervaring dat het contact met de consulent die de maatschappelijke begeleiding verzorgt vooral in het begin van de inburgering intensief is. Het verschilt per statushouder, of en in hoeverre later in het traject van de maatschappelijke begeleiding gebruik wordt gemaakt. Geïnterviewde statushouders vertellen dat zij het fijn vinden dat gedurende de inburgering hun consulent op afroep beschikbaar blijft.

Aandachtspunten bij de begeleiding in de inburgering door klantbegeleiders (en consulenten maatschappelijke begeleiding) zijn het waar nodig inzetten van een tolk, of begeleider die de taal van de inburgeraar spreekt. Ook is aandacht nodig voor continuïteit en een goede overdracht bij vervanging van een begeleider.

Andere factoren die ervoor zorgen dat mensen nog geen PIP hebben is dat een deel nog in de opvang zit en inburgering nog niet verplicht is, en een deel nog bezig is met de brede intake van 10 weken.

4

Behoefte aan meer maatwerk in de inburgering Zoals hierboven is aangegeven, ervaren de meeste geïnterviewde inburgeraars dat de begeleiding bij het inburgeren goed aansluit op hun behoeften en ambities. Dit is niet altijd het geval als het gaat om het inburgeringsaanbod. Geïnterviewde statushouders zouden op een aantal punten een meer gedifferentieerd aanbod willen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de Taalstart. Dit programma wordt ingezet om de kans te vergroten dat de inburgeringsroute na het vaststellen van het PIP goed past bij de persoon en er minder bijgesteld hoeft te worden. Statushouders die zich al hebben georiënteerd op de leerroutes en al weten welke route bij hen past, ervaren de Taalstart als onnodig en vertragend, terwijl statushouders die zich nog moeten oriënteren de Taalstart juist waarderen. Eerstgenoemden geven de voorkeur aan een versnelde intake. Ook bij de taallessen in de B1 en Z-route zouden veel statushouders graag zien dat deze (beter) aansloten bij zowel hun ontwikkelmogelijkheden en ambities, als bij hun leefsituatie. Veel van de geïnterviewde statushouders in de B1-route willen graag intensievere taallessen, of lessen in een hoger tempo, terwijl statushouders die de Z-route doen juist vaak aangeven dat de taallessen te snel gaan.

Tot slot De uitvoering van de Wi2021 in Amsterdam is constant in ontwikkeling. Veel ervaringen van inburgeraars en betrokken professionals van de gemeente en samenwerkingspartners zijn positief. Er is veel draagvlak voor de uitgangspunten en uitvoering van de Amsterdamse Aanpak Statushouders en Inburgering en de regierol van de gemeente op de inburgeringsmarkt en de inburgeringstrajecten. De stevige inzet op persoonsgerichte en intensieve begeleiding van met name statushouders springt in het oog. En de vier leerroutes bieden inburgeraars veel kansen om in te burgeren op een manier die bij hen past en hen de beste kansen biedt om snel mee te doen in de samenleving. Toch zijn er ook kansen om de dienstverlening door gemeente en de invulling en uitvoering van de leerroutes te verbeteren. De aanbevelingen die we op basis van dit onderzoek hebben geformuleerd hebben betrekking op verbeterpunten in de uitvoeringspraktijk van de verschillende onderdelen van het inburgeringsaanbod, het vergroten van de sturingsmogelijkheden door het (beter) monitoren van de voortgang en resultaten van de inburgering en aandachtspunten voor nieuwe aanbestedingen. Deze aanbevelingen zijn te lezen in hoofdstuk 6 van dit rapport.

Combineren van taal en participatie (waaronder betaald werk) is uitdagend Klantbegeleiders vinden het uitdagend om te sturen op een duale invulling van de inburgering. Doordat niet altijd een passend taalaanbod beschikbaar is (bijvoorbeeld taallessen in het weekend, of online) is het combineren van taallessen en participatieactiviteiten of betaald werk soms niet, of lastig te realiseren. Daarnaast blijkt het uitdagend en tijdsintensief om ‘participatieplekken’ te vinden (bij maatschappelijke organisaties of werkgevers) waar statushouders die de Nederlandse taal nog niet (goed) beheersen, terecht kunnen. Ook randvoorwaarden voor een duale invulling van de inburgering, zoals kinderopvang, zijn niet altijd flexibel te organiseren. Geïnterviewde statushouders in de B1-route geven vaak de voorkeur aan een volgtijdelijke invulling. Men wil eerst binnen de termijn voldoen aan de inburgeringsplicht en zich dan – als men voldoende Nederlands heeft geleerd – betaald werk zoeken. Als het gaat over gezinsmigranten, heeft een flink deel van hen tijdens de inburgering betaald werk. Klantbegeleiders constateren dat werk op gespannen voet kan staan met verplichtingen in het kader van de inburgering, als er te weinig tijd overblijft voor taalverwerving en als op de werkvloer geen Nederlands wordt gesproken.

Deelnemers aan de Z-route – waarin 800 uur aan participatieactiviteiten dient te worden besteed - geven dat het combineren van taallessen en participatie (te) belastend kan zijn, of dat zij liever hun tijd zouden besteden aan betaald werk.

5

1

Inleiding

Op 1 januari 2022 is de Wet Inburgering 2021 (Wi2021) in werking getreden. De eerste groep inburgeraars onder de Wi2021 hebben hun traject afgerond of bevinden zich in de afrondende fase. De gemeente Amsterdam heeft dit moment aangegrepen om het inburgeringsbeleid en de uitvoering van de Wi2021 in Amsterdam te evalueren. De gemeente Amsterdam heeft het VerweyJonker Instituut, in samenwerking met Migration Inc., de opdracht gegeven tot dit onderzoek. De resultaten zijn gebundeld in dit rapport.

1.1.

Doel van het onderzoek en onderzoeksvragen

Het doel van het onderzoek is het verkrijgen van inzicht in de ervaringen van betrokkenen (beleidsmakers, uitvoerders en professionals) bij de opzet van het beleid en de uitvoering van de Wi2021 en de ervaringen van statushouders en gezinsmigranten met de uitvoering van de Wi2021 in Amsterdam. De hoofdvraag die we in dit onderzoek beantwoorden is: ’Hoe ervaren betrokkenen de opzet van het beleid en de uitvoering van de Wi2021?’ Van deze hoofdvraag zijn onderstaande deelvragen afgeleid:

In de Wi2021 is de regie over de inburgering teruggegeven aan gemeenten. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de begeleiding en ondersteuning van inburgeraars, voor de selectie van aanbieders van taaltrajecten en de begeleiding van inburgeraars richting de juiste leerroute. Snel en volwaardig meedoen in de samenleving (het liefst via betaald werk) is het centrale uitgangspunt van de wet. Iedere gemeente, en dus ook de gemeente Amsterdam, heeft de wet vertaald naar lokaal beleid. De gemeente Amsterdam heeft hiertoe de Amsterdamse Aanpak voor statushouders en de aanpak voor gezinsmigranten doorontwikkeld. In dit rapport wordt de inburgering in Amsterdam onderzocht en richten we ons op de implementatie en uitvoering van de Wi2021 in de gemeente Amsterdam. In dit rapport worden de tot nu toe behaalde resultaten uiteengezet, evenals de geleerde lessen en aanbevelingen voor het verdere verloop van de uitvoering. We focussen in dit rapport op de ervaringen van inburgeraars, beleidsmedewerkers en uitvoerende professionals bij de gemeente Amsterdam en medewerkers van betrokken organisaties.

1. 2.

3. 4.

5.

6.

Hoe geeft de gemeente Amsterdam invulling aan de uitvoering van de Wi2021 en welke accenten zijn er lokaal gelegd? Hoe vult de gemeente Amsterdam haar regierol in, hoe heeft de gemeente de verschillende onderdelen uit de inburgering vormgegeven en wie zijn de uitvoerders? (Op het gebied van vroege start, Brede intake, PIP, inburgeringsroutes, MAP, PVT, financieel ontzorgen, begeleiding door gemeente, maatschappelijke begeleiding, werk en handhaving). Welke kwantitatieve resultaten heeft de gemeente Amsterdam reeds behaald? Wat zijn de ervaringen van beleidsambtenaren en (gemeentelijke) professionals met de uitvoering van de Wi2021 in de praktijk per onderdeel van de Wi2021? a. In hoeverre ervaren de beleidsambtenaren en (gemeentelijk) professionals dat de relevante subdoelstellingen per onderdeel van de inburgering van de beleidstheorie (tijdigheid, kwaliteit, maatwerk, dualiteit, snelheid) worden behaald? b. Wat zijn de werkzame elementen van de Amsterdamse aanpak en waar zitten de knelpunten volgens de beleidsambtenaren en (gemeentelijk) professionals? Hoe ervaren statushouders en gezinsmigranten de begeleiding bij de verschillende onderdelen van de inburgering die ze hebben ontvangen in de praktijk? a. Wat zijn volgens statushouders en gezinsmigranten de werkzame elementen van de Amsterdamse aanpak en waar zitten de knelpunten? Wat zijn mogelijke aanbevelingen (o.a.

advies voor verbetering van de dienstverlening aan de inburgeraar en aanbevelingen voor toekomstige aanbestedingen van bijvoorbeeld leerroutes), oplossingsrichtingen of beleidsopties of -richtingen voor de geformuleerde knelpunten?

6

1.2.

Doelgroep onderzoek

In dit onderzoek worden de ervaringen van inburgeraars en professionals betrokken bij de inburgering in Amsterdam centraal gesteld. Inburgeringsplichtig zijn statushouders, gezinsmigranten en overige migranten die ouder zijn dan 18 jaar en jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd. We focussen in dit onderzoek op de eerste twee groepen, statushouders en gezinsmigranten. De ervaringen van overige migranten hebben we voor dit onderzoek niet expliciet onderzocht. Statushouders hebben een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Hun familie- of gezinsleden worden ook als asielstatushouder aangeduid, ook als zij zelf een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd met de beperking verblijf als familie- of gezinslid (bij de asielstatushouder).[3] Gezins- en overige migranten van buiten de EU/EER zijn inburgeringsplichtig. Gezinsmigranten komen naar Nederland om zich aan te sluiten bij een persoon met de Nederlandse nationaliteit, of iemand die al langer in Nederland gevestigd is. Gezinsmigranten krijgen een verblijfsvergunning gezinshereniging of gezinsvorming. Onder de (kleine) groep overige migranten vallen geestelijk bedienaren zoals imams, rabbijnen en kloosterlingen en vreemdelingen met een niet-tijdelijke humanitaire verblijfsstatus.[4] De taken die de gemeente onder de Wi2021 per doelgroep heeft, verschillen.

Statushouders ontvangen een breder palet aan begeleiding dan gezinsmigranten en hun inburgering wordt bekostigd door de overheid. Van gezins- en overige migranten wordt meer zelfredzaamheid verwacht op basis van hun sociale netwerk. Zij moeten hun inburgeringstraject zelf financieren en grotendeels zelfstandig organiseren. Wanneer we in het vervolg van dit onderzoek het beleid en de uitvoering rondom gezinsmigranten bespreken, bedoelen we het beleid en de uitvoering voor gezins- en overige migranten.[5]

3

Tweede Kamer der Staten-Generaal (2020). Memorie van Toelichting. Regels over inburgering die in de Nederlandse samenleving (Wet inburgering 2.). 35483, nr. 3. p. 11.

4

Divosa. (2022). Handreiking Inburgeringsplichtige gezinsmigranten. Begrippenlijst | Divosa.

5

Hoewel de perspectieven van overige migranten niet expliciet zijn meegenomen in dit onderzoek, maakt deze groep een aanzienlijk deel uit van de Amsterdamse inburgeraars. Dit komt mede doordat vreemdelingen met een niet-tijdelijke humanitaire verblijfsstatus tot deze groep worden gerekend. Gezien hun omvang en specifieke achtergrond verdient deze groep mogelijk nadere aandacht in toekomstig onderzoek.

1.3.

Beleidstheorie als interpretatiekader

In dit onderzoek gebruiken we de beleidstheorie van de Wi2021 als interpretatiekader om de uitvoering van de Wi2021 in Amsterdam te analyseren. De beleidstheorie beschrijft de veronderstelde samenhang tussen beleidsdoelen, interventies en verwachte uitkomsten. Elke gemeente, en dus ook de gemeente Amsterdam, heeft de beleidstheorie vertaald in lokaal beleid. Het volgende hoofdstuk gaat dieper in op de Amsterdamse Aanpak. Om de beleidstheorie van de Wi2021 te duiden, staan we kort stil bij de vorige inburgeringswet, de Wi2013, en de uitgangspunten van die wet. Vervolgens zetten we de uitgangspunten van de Wi2021 uiteen. Onder de Wet Inburgering 2013 (Wi2013) lag de verantwoordelijkheid voor het inburgeringstraject grotendeels bij de inburgeraar zelf. Zij moesten hun traject zelfstandig organiseren en financieren, vaak met behulp van een sociale lening. De rol van gemeenten was beperkt tot het aanbieden van maatschappelijke begeleiding voor statushouders en het verzorgen van het Participatieverklaringstraject.[6] In de praktijk bleek dit stelsel op meerdere punten tekort te schieten.

Evaluaties lieten zien dat de uitgangspunten van de wet – zoals het vertrouwen in eigen verantwoordelijkheid en het gebruik van sancties als sturingsmiddel – onvoldoende aansloten bij de leefwereld van veel inburgeraars.[7] Bovendien ontbrak het aan samenhang met andere domeinen zoals onderwijs en participatie. Hoewel er voldoende taalaanbod was, werd er weinig gestuurd op kwaliteit en maatwerk. De vrije marktwerking leidde zelfs tot misstanden, waaronder fraude bij taalaanbieders.[8] Deze knelpunten vormden de aanleiding voor een herziening van het inburgeringsstelsel. Vanaf 2018 is in samenwerking met diverse stakeholders gewerkt aan de contouren van een nieuw stelsel. De Wi2021 is het resultaat van deze herziening en beoogt de tekortkomingen van de Wi2013 structureel aan te pakken. Nu de eerste cohort inburgeraars de inburgering heeft afgerond, of aan het afronden is, moet duidelijk worden of deze belofte ook wordt waargemaakt. Waar de Wi2013 uitging van individuele verantwoordelijkheid, kiest de Wi2021 voor een model waarin gemeenten de regie voeren op de inburgering door taalaanbod in te kopen en inburgeraars actief

6

Tweede Kamer der Staten-Generaal (2020). Memorie van Toelichting. Regels over inburgering die in de Nederlandse samenleving (Wet inburgering 2.). 35483, nr. 3. p. 2.

7

Blom, M., Bakker, L., Goedvolk, M., van der Maas-Vos, G. & van Plaggenhoef, W. (2018). Inburgering: systeemwereld versus leefwereld evaluatie Wet inburgering 2013. Significant.

8

Pankras, M., Kootstra, A., Mogendorff, M., Pattianakotta, Z., Schöpping, L., Walz, G., Wasser, M., Witkamp, A. (2024). Uitvoering eerste fase Wet inburgering 2021. Rapportage onderzoek uitvoering eerste fase Wi2021. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. RadarAdvies.

7

te ondersteunen en begeleiden. De verantwoordelijkheid voor het tijdig afronden van het inburgeringstraject blijft bij de inburgeraar liggen.[9] Daarnaast blijft DUO onder de Wi2021 verantwoordelijk voor het vaststellen van de inburgeringsplicht, het verzorgen van leningen voor gezinsmigranten, het afnemen van examens, het vaststellen van de inburgeringstermijn, het eventueel verlengen van die termijnen en het handhaven van de termijnen.[10] Het maatschappelijke doel van de Wi2021 is dat inburgeraars snel en volwaardig meedoen aan de Nederlandse maatschappij, bij voorkeur via betaald werk. In de Memorie van Toelichting zijn hierbij drie beleidsdoelen geformuleerd: het behalen van een zo hoog mogelijk taalniveau (bij voorkeur B1), participatie vanaf het begin van het inburgeringstraject en het verwerven van kennis van de Nederlandse maatschappij.[11] Deze doelen zijn verder uitgewerkt in vijf subdoelen: tijdige start, snelheid, maatwerk, dualiteit en kwaliteit. Om deze subdoelen te realiseren, worden verschillende instrumenten ingezet. Tijdige start betekent dat inburgeraars vanaf het begin actief betrokken worden bij de samenleving. Voor asielstatushouders houdt dit in dat zij al in het AZC kunnen starten met hun inburgeringstraject in de gemeente. Ook biedt COA de mogelijkheid tot voorinburgering aan.

Een belangrijk onderdeel van deze vroege start is de Brede intake, die idealiter al in het AZC plaatsvindt. Gemeenten nemen met alle inburgeraars een Brede intake af. Deze intake geeft inzicht in de beginsituatie en ontwikkelmogelijkheden van de inburgeringsplichtige. De Brede intake bestaat ten minste uit een gesprek met de inburgeraar en een leerbaarheidstoets. Op basis hiervan wordt bepaald welke leerroute het beste past bij de inburgeraar. Deze keuze wordt vastgelegd in het persoonlijk Plan Inburgering en Participatie (PIP). Daarnaast wordt voor statushouders maatschappelijke begeleiding ingezet om de zelfredzaamheid te versterken en hen financieel te ontzorgen. Ook de Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP) wordt zo vroeg mogelijk aangeboden, zodat inburgeraars snel vertrouwd raken met de Nederlandse arbeidsmarkt.

kunnen bij onvoldoende inzet boetes opleggen. Ook DUO heeft de bevoegdheid om sancties toe te passen wanneer de inburgeraar verwijtbaar niet binnen de gestelde termijn voldoet aan de inburgeringsplicht. Maatwerk is essentieel om inburgeraars op het voor hen hoogst haalbare niveau te laten participeren, waarbij het streven is dat iedere inburgeraar B1-niveau behaalt. De wetgever heeft drie leerroutes ontwikkeld: de B1-route, de onderwijsroute en de Z-route. Binnen deze routes is ruimte voor maatwerk, zodat iedere inburgeraar kan voldoen aan diens inburgeringsplicht. Om ervoor te zorgen dat bijstandsgerechtigde statushouders niet in de financiële problemen komen, worden ze financieel ontzorgd door de gemeente. Statushouders ontvangen maatschappelijke begeleiding om hun zelfredzaamheid en participatie te versterken. Daarnaast hanteren gemeenten een integrale aanpak, waarbij inburgering wordt verbonden met andere domeinen0. Het principe van dualiteit houdt in dat taalverwerving wordt gecombineerd met participatie, bijvoorbeeld via stages, vrijwilligerswerk of andere vormen van maatschappelijke betrokkenheid. Deze combinatie bevordert niet alleen het leren van de taal, maar ook het opbouwen van sociale netwerken. De invulling van dualiteit verschilt per leerroute en wordt vastgelegd in het PIP. Gemeenten spelen een belangrijke rol in het begeleiden van dit proces.

Daarnaast volgen inburgeraars in de B1- en Z-route de Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP) en moeten alle inburgeraars het Participatieverklaringstraject (PVT) volgen. Tot slot zijn gemeenten verantwoordelijk voor het waarborgen van een kwalitatief hoogwaardig inburgeringsaanbod. De kwaliteit wordt geborgd via toezicht door de Stichting Blik op Werk, die een keurmerk afgeeft aan erkende aanbieders, en door de Inspectie van het Onderwijs, die toeziet op naleving van de kwaliteitsnormen. Deze waarborgen moeten ervoor zorgen dat het stelsel daadwerkelijk bijdraagt aan het maatschappelijke doel van snelle en volwaardige participatie.

Het subdoel snelheid richt zich op het voorkomen van vertraging in het traject. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het stimuleren dat de inburgering binnen de wettelijke termijn van drie jaar wordt afgerond, en bij voorkeur sneller. Zij begeleiden de voortgang via het PIP en

9

Tweede Kamer der Staten-Generaal (2020). Memorie van Toelichting. Regels over inburgering die in de Nederlandse samenleving (Wet inburgering 2.). 35483, nr. 3., p. 2.

10

Divosa (2025). Wet inburgering in vraag en antwoord. DUO | Divosa.

11

Tweede Kamer der Staten-Generaal (2020). Memorie van Toelichting. Regels over inburgering die in de Nederlandse samenleving (Wet inburgering 2.). 35483, nr. 3., p. 4-7.

8

De wetgever heeft de beleidstheorie schematisch uiteengezet in onderstaand model. Schematische weergave beleidstheorie[12]

Maatschappelijk doel

Figuur 1.1.

Beleidsdoelen Subdoelen

Tijdigheid

Voorinburgering Brede intake (op AZC) PIP Instrumenten

De B1-route is erop gericht dat inburgeraars de Nederlandse taal leren op B1-niveau in combinatie met participatie via (vrijwilligers)werk. Het doel van de B1-route is dat inburgeraars na het volgen van deze leerroute zelfstandig kunnen participeren in de Nederlandse maatschappij. Een B1-niveau wordt als toereikend gezien om uit te stromen naar betaald werk (al tijdens het traject of als vervolg) of een andere passende vorm van participatie. Er bestaat een mogelijkheid om, onder voorwaarden, af te schalen naar A2-niveau. De B1-route bestaat uit taallessen en de module Kennis van de Nederlandse Maatschappij (KNM). Daarnaast moeten inburgeraars het PVT halen en de MAP volgen.

Snel en volwaardig meedoen, liefst via betaald werk

1. Taalniveau op B1, tenzij..

2. Vanaf het begin gericht op participeren

Snelheid

MAP Ontzorgen

Dualiteit*

Kwaliteit

Begeleiding door gemeenten

Brede intake met leerbaarheidstoets

Participatiecomponent in alle leerroutes

Inburgeringsaanbod

Handhaving

PIP

Begeleiding door gemeenten

Inburgeringsaanbod

Maatschappelijke begeleiding Participatieverklaring

3. Kennis van de Nederlandse Maatschappij

Maatwerk

3 leerroutes naar vermogen en hoogst haalbare niveau taal/KNM

MAP

Keurmerk BoW Inspectie van het onderwijs

PIP Participatieverklaring

Begeleiding door gemeenten Ontzorgen

Principe

Integrale aanpak

Regie op uitvoering inburgering bij gemeenten, inburgeraar zelf verantwoordelijk voor voldoen aan inburgeringsplicht

12

De leerroutes Ondanks het is dat iedere inburgeraar B1-niveau behaalt, houdt de Wi2021 meer rekening met de verschillen in capaciteiten tussen inburgeraars door het aanbieden van drie verschillende leerroutes.[13]

Tweede Kamer der Staten-Generaal (2020). Memorie van Toelichting. Regels over inburgering die in de Nederlandse samenleving (Wet inburgering 2.). 35483, nr. 3., p. 9.

De onderwijsroute is bedoeld voor jongeren en jongvolwassenen die voldoende leerpotentieel hebben om door te stromen naar het regulier onderwijs, zoals het mbo, hbo of de universiteit, en gemotiveerd zijn om een opleiding te volgen. Een Nederlands diploma van niveau mbo-2 of hoger geldt als startkwalificatie en biedt een goede startpositie op de arbeidsmarkt. Instroom in opleidingen van mbo-niveau 2 of hoger is daarom gewenst. Binnen deze route is er een intensief taalschakeltraject gericht op taalverwerving op B1-niveau en voorbereiding in het reguliere onderwijssysteem. Om aanspraak te maken op studiefinanciering moeten ze voor hun 30ste jaar starten met de opleiding. Ook maken Kennis van de Nederlandse Maatschappij (KNM), het PVT en loopbaanoriëntatie deel uit van het taalschakeltraject. De Z-route is bedoeld voor inburgeraars met een lage leerbaarheid of beperkte onderwijservaring en van wie verwacht wordt dat ze niet in staat zijn om binnen drie jaar A2-niveau te behalen. Het doel is om hen te ondersteunen bij het vergroten van hun zelfredzaamheid in de Nederlandse samenleving. De nadruk ligt op praktische taalvaardigheid, oriëntatie op de samenleving en participatie naar vermogen. Binnen deze leerroute moeten inburgeraars minimaal 800 uur besteden aan het leren van de Nederlandse taal en KNM waarbij het streefniveau op niveau A1 ligt.

Daarnaast wordt van inburgeraars in de Z-route verwacht dat ze 800 uur besteden aan activering en participatie en de overige onderdelen van de inburgeringsplicht (PVT en MAP). De invulling van deze 800 uur is maatwerk en moet worden afgestemd op de capaciteiten en behoeften van de inburgeringsplichtige. 13

Tweede Kamer der Staten-Generaal (2020). Memorie van Toelichting. Regels over inburgering die in de Nederlandse samenleving (Wet inburgering 2.). 35483, nr. 3., p. 23-25.

9

Amsterdamse Aanpak De Wi2021 stelt landelijke kaders waar de inburgering aan dient te voldoen en zet uitgebreid uiteen hoe een gemeente vorm dient te geven aan haar regiefunctie en welke invulling de gemeente ten minste dient te geven aan de instrumenten uit de Wi2021. Gemeenten hebben echter de ruimte om lokaal accenten te leggen en extra invulling te geven aan de instrumenten. De gemeente Amsterdam heeft deze ruimte benut en heeft hiertoe de Amsterdamse Aanpak ontwikkeld. Deze aanpak wordt uiteengezet in het volgende hoofdstuk.

1.4.

Onderzoeksopzet

Het onderzoek heeft plaatsgevonden in de periode december 2024 tot en met juni 2025. Voor dit onderzoek hebben we gebruik gemaakt van verschillende onderzoeksmethoden. Deze stellen ons in staat om tezamen, vanuit meerdere invalshoeken, gericht antwoord te geven op de vragen. In deze paragraaf lichten we de onderzoeksmethoden beknopt toe. Een uitgebreide verantwoording van het onderzoek is opgenomen in bijlage 1. Het Verwey-Jonker Instituut heeft eerst een beknopte literatuur- en documentenstudie uitgevoerd. Hierbij onderzochten we relevante wet- en regelgeving, uitvoeringsonderzoeken over Wi2021, beleidsdocumenten, aanbestedingsdocumenten, subsidieaanvragen en raadsinformatiebrieven van de gemeente Amsterdam. Daarnaast hebben we een analyse van cijfermatige data uitgevoerd die de gemeente Amsterdam heeft aangeleverd. Op basis van de bevindingen uit de literatuur- en documentenstudie en de cijfermatige data hebben we topiclijsten opgesteld voor de interviews met beleidsmakers en uitvoerders. We spraken de beleidsambtenaren van de gemeente Amsterdam en uitvoerende professionals van samenwerkings- en contractpartners van de gemeente Amsterdam per functie; waardoor het aantal mensen per interview wisselend was. In deze interviews gingen we dieper in op het beleid of het verloop van de uitvoering van verschillende onderdelen van de inburgering.

Verder was er specifiek aandacht voor eventuele knelpunten en werkzame elementen, evenals voor de samenwerking met partners. Daarnaast keken we naar het behalen van de subdoelen uit de beleidstheorie. Hierdoor zijn we meer te weten gekomen over de uitvoeringsen beleidskant van de inburgering in Amsterdam. Vervolgens hebben drie intercultureel specialisten van Migration Inc. - Haifaa Al Wajaeh, Dawit Ghebrea en Özlem Yılmaz - dertien groepsinterviews afgenomen met in totaal 50 statushouders en zestien gezinsmigranten. Deze respondenten zijn voornamelijk geworven via de organisaties die betrokken zijn bij de inburgering in Amsterdam (met name de taalaanbieders). Bij de werving is rekening gehouden met diversiteit naar land van herkomst, gender, leeftijd, fase in inburgeringstraject en leerroute. Om organisatorische en praktische redenen is het aandeel statushouders

in de B1-route in onze respondenten groep relatief laag. Dit vormt echter geen grote beperking, omdat statushouders in de Z-route — die goed vertegenwoordigd zijn — doorgaans de meeste uitdagingen bij het inburgeren ervaren, die relevante inzichten bieden voor het bredere inburgeringsproces, inclusief de B1-route. In de groepsinterviews is in beeld gebracht hoe inburgeraars de verschillende onderdelen van de inburgering ervaren aan de hand van een klantreis. Hieronder schetsen we de samenstelling van de groep respondenten. Tabel 1.1.

Respondenten groepsinterviews

Type inburgeraar

M

V

Eindtotaal

Gezinsmigrant Statushouder Eindtotaal

2 27 29

14 23 37

16 50 66

De statushouders komen voornamelijk uit Syrië (23), Turkije (acht), Eritrea (acht) en Jemen (vijf) met enkelingen uit andere landen. Bij de gezinsmigranten vormt dit een nog diversere groep, met meerdere mensen uit Marokko en Ghana en verder enkele personen uit bijvoorbeeld Mexico, India, Rusland, Tunesië of de Verenigde Staten. Het merendeel van de respondenten is tussen de 25 en 45 jaar oud. Tabel 1.2.

Respondenten groepsinterviews naar leeftijd

Type inburgeraar

18 tot 25 jaar oud

25 tot 35 jaar oud

35 tot 45 jaar oud

45 tot 55 jaar oud

10 10

8 15 23

6 10 16

2 8 10

Gezinsmigrant Statushouder Eindtotaal

55 en ouder

Eindtotaal 16 50 66

7 7

De meeste statushouders in de respondentengroep zaten in de Z-route, gevolgd door de (versnelde) B1-route, en dan de B1 mbo, de onderwijsroute en tot slot de Taalstart. Gezinsmigranten zaten in de B1-route met uitzondering van de twee die in de Z-route zaten. Tabel 1.3.

Tabel 1.3 Respondenten groepsinterviews naar leerroute

Type inburgeraar

Gezinsmigrant Statushouder Eindtotaal

B1 mbo route

B1 route

8 8

Onderwijs Taalstart Z-route route

14 6 20

7 7

4 4

2 19 21

B1-route Niet versneld bekend

5 5

Eindtotaal

1 1

16 50 66

10

Respondenten zijn tussen de nul tot zes maanden en twee tot tweeënhalf jaar bezig met hun inburgering. In de onderstaande tabel is de duur van de inburgering aangegeven in maanden. Tabel 1.4.

Respondenten groepsinterviews naar duur inburgering

Type inburgeraar

0–6 6 – 12 12 – 18 18 – 24 24 – 30 30 – 36 maanden maanden maanden maanden maanden maanden

Gezinsmigrant Statushouder Eindtotaal

5 10 15

2 5 7

4 13 17

1 3 4

3 14 17

2 2

36 of meer maanden

1 2 3

Nog niet gestart

1 1

Eindtotaal

16 50 66

Vanwege de vele onderdelen van de inburgering en de grote hoeveelheid betrokken organisaties bij de inburgering, volgden we voor de groepsinterviews de structuur van een klantreis. Tijdens het interview werd een beeld gevormd van de ervaringen, wensen en successen van respondenten met de verschillende onderdelen van de inburgering. Op basis van bovengenoemde onderzoeksonderdelen schreven we deze eindrapportage. Voor dit onderzoek is ook een begeleidingscommissie ingesteld. De begeleidingscommissie heeft ons feedback gegeven, bewaakt de kwaliteit van het onderzoek (methoden, onderzoeksinstrumenten en rapportage) en reflecteerde kritisch op de interpretatie van de bevindingen. In bijlage 2 is een overzicht opgenomen van de leden van de begeleidingscommissie. Leeswijzer In de volgende hoofdstukken wordt allereerst de Amsterdamse Aanpak beschreven en hoe de gemeente Amsterdam lokaal invulling heeft gegeven aan de Wi2021 (hoofdstuk 2). Hoofdstuk 3 gaat in op de ervaringen met de uitvoering van de inburgering van statushouders, bekeken vanuit het perspectief van betrokken professionals en statushouders zelf. In hoofdstuk 4 beschrijven we de ervaringen van professionals en statushouders met de uitvoering van de leerroutes.

Hoofdstuk 5 focust op de ervaringen met de uitvoering van de inburgering voor gezinsmigranten, vanuit het perspectief van zowel betrokken professionals als gezinsmigranten. In hoofdstuk 6 trekken we conclusies en doen we aanbevelingen aan om de dienstverlening door gemeente en de invulling en uitvoering van de leerroutes te verbeteren.

11

2

De Amsterdamse aanpak inburgering

In dit hoofdstuk beschrijven we hoe de gemeente Amsterdam invulling geeft aan de uitvoering van de Wi2021. Zoals in het vorige hoofdstuk beschreven, zijn gemeenten verantwoordelijk voor de regie op de uitvoering van de inburgering. Gemeenten dragen verantwoordelijkheid voor het afnemen van de Brede intake, het opstellen van het PIP en het monitoren van de voortgang van de inburgering. Daarnaast zijn gemeenten verantwoordelijk voor het inburgeringsaanbod. Dit bestaat uit de Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP) en het participatieverklaringstraject (PVT). Bij asielstatushouders bestaat dit aanbod bovendien uit het verwijzen naar één van de leerroutes die ingekocht zijn door de gemeente.[14] Ook zijn gemeenten verantwoordelijk voor:

De informatie uit dit hoofdstuk is voornamelijk afkomstig uit het Programmaplan Amsterdamse aanpak Statushouders en Inburgering, het Beleidskader Amsterdamse Aanpak Gezinsmigranten vanaf 2022, het Kwaliteitsconvenant Taal en Inburgering en de verschillende klantreizen opgesteld door de gemeente Amsterdam voor de verschillende inburgeringsroutes. Daarnaast hebben we een groepsinterview uitgevoerd met betrokken beleidsambtenaren van de gemeente Amsterdam.

2.1.

De ambitie van de gemeente Amsterdam is dat ‘iedereen meedoet naar vermogen, het liefst via betaald werk of studie, passend bij mogelijkheden, wensen en talenten’.[16] De gemeente heeft deze ambitie geconcretiseerd in drie thema’s: 1.

„ „ „ „

De beoordeling of de inburgeringsplichtige die de Z-route volgt voldaan heeft aan de verplichtingen die voortvloeien uit deze leerroute. De maatschappelijke begeleiding van asielstatushouders. Het financieel ontzorgen en begeleiden van bijstandsgerechtigde asielstatushouders naar financiële zelfredzaamheid. De handhaving van het meewerken aan de Brede intake en de verplichtingen die voortvloeien uit het PIP gedurende de inburgeringstermijn.

De gemeentelijke taken die uit de wet voortvloeien zijn ingekaderd in de Wi2021 en daarop gebaseerde lagere regelgeving. Deze inkadering waarborgt een gelijkwaardig dienstverleningsniveau voor inburgeraars in verschillende gemeenten, vanuit het principe van rechtszekerheid en uniformiteit.[15] Gemeenten hebben echter de ruimte om lokaal accenten te leggen en om, binnen de kaders van de wet, zelf invulling te geven aan de instrumenten met oog op lokale omstandigheden. In dit hoofdstuk wordt uiteengezet welke accenten de gemeente Amsterdam heeft gelegd en welke partijen lokaal betrokken zijn bij de inburgering. Daarnaast zetten we, op basis van DUO cijfers, uiteen hoeveel personen aan het inburgeren zijn, in welke trajecten en geven we een indruk van de voortgang en resultaten van de inburgering.

14

Modelverordening inburgering. Algemene Toelichting. (2022) Divosa. Algemene toelichting | Divosa.

15

Modelverordening inburgering. Algemene Toelichting. (2022) Divosa. Algemene toelichting | Divosa.

Ambitie Amsterdamse aanpak

2.

3.

16

Inburgering en taalniveau: de gemeente streeft ernaar om inburgeraars, binnen de inburgeringstermijn, op het voor hen hoogst haalbare niveau te laten inburgeren. Het streefniveau hierbij is taalniveau B1, in lijn met de Wi2021. Participatie: de gemeente Amsterdam streeft ernaar dat inburgeraars participeren in de samenleving, in de vorm van betaald werk, het volgen van een opleiding of, als werk of opleiding (nog) geen optie is, via andere vormen van betekenisvolle participatie. De gemeente Amsterdam heeft het doel om de onderwijsparticipatie van met name statushouders te verhogen. Hierbij streven ze naar het behalen van een startkwalificatie, omdat dit het minimale onderwijsniveau is dat nodig is om kans te maken op duurzaam werk. Hiertoe heeft de gemeente een extra leerroute ontwikkeld, de B1 mbo route (in de volgende paragraaf wordt langer stilgestaan bij deze route). (Zelf)redzaamheid: het streven is dat statushouders na beëindiging van de ondersteuning (financieel) zelfredzaam zijn en zelfstandig mee kunnen doen in de stad en/of weten waar ze om hulp kunnen vragen.

Gemeente Amsterdam. Beleidskader Vluchtelingen 2019-2022.

12

2.2.

Lokale invulling instrumenten

De gemeente Amsterdam heeft de hierboven beschreven ambities vertaald naar lokaal beleid door een eigen kleur te geven aan een aantal van de instrumenten van de Wi2021. In de opvolgende hoofdstukken worden de verschillende instrumenten van de Wi2021 en de lokale invulling voor statushouders en gezinsmigranten verder uiteengezet. In deze paragraaf benoemen we de instrumenten waarvoor de gemeente Amsterdam voor een eigen invulling heeft gekozen op basis van het Programmaplan Amsterdamse Aanpak Statushouders en Inburgering.[17] Begeleiding gemeente door dedicated klantbegeleiders Bij de gemeente Amsterdam zijn dedicated klantbegeleiders aangesteld met een relatief lage caseload (maximaal 60 statushouders). De dedicated klantbegeleiders werken duaal en begeleiden inburgeraars gedurende drie jaar vanuit de inburgeringswet en, voor bijstandsgerechtigde statushouders, ook vanuit de Participatiewet. Ze hebben specifieke kennis van statushouders, spreken verschillende talen en hebben een diverse culturele en werkachtergrond (inclusief ervaringsdeskundigen). De dedicated klantbegeleiders hebben de rol van procesregisseur die de samenhang in ondersteuning en begeleiding bewaakt. Anders dan in de meeste gemeenten, was het plan dat de begeleiding van inburgeraars met twaalf maanden kan worden verlengd nadat de inburgeringsplicht is afgelopen.

Het doel hiervan was de opgedane kennis en vaardigheden tijdens de inburgering te bestendigen. Sinds september 2025 is dit beleid aangepast en is de nazorg periode drie maanden geworden. Daarna worden inburgeraars die nog geen werk hebben, overgedragen naar de reguliere dienstverlening. De begeleiding is gebaseerd op maatwerk waarbij wordt uitgegaan van de talenten van iedere inburgeraar. Vroege start De gemeente Amsterdam streeft ernaar om statushouders al tijdens hun verblijf in het azc of de (nood)opvang te laten starten met het inburgeringstraject. Dit gebeurt in samenspraak met het COA. Deelname aan de vroege start is vrijwillig. Dit is geen wettelijke verplichting, maar de gemeente volgt hiermee wel de lijn van de Wet inburgering 2021 (Wi2021), waarin een vroege start wordt gestimuleerd. Specialistische ‘vroege start begeleiders’ van de gemeente zijn aanwezig op opvanglocaties om voorlichting te geven over (de voordelen van) een vroege start. Als statushouders buiten de regio Amsterdam verblijven, krijgen ze een welkomstpakket om hen te informeren over hun toekomstige gemeente. De aanpak Vroege start heeft tot doel de wachttijd tot huisvesting in Amsterdam nuttig te besteden, aangezien dit 1,5 jaar kan duren, het geeft statushouders 17

De gemeente Amsterdam werkt sinds 2016 met de Amsterdamse Aanpak. Met de invoering van de Wi2021 is deze aanpak verder ontwikkeld en afgestemd op de Wi2021.

in de opvang een toekomstperspectief en het motiveert en vergemakkelijkt toekomstig contact tussen de statushouders en gemeente. Sinds januari 2024 doet Amsterdam ook mee aan de landelijke pilot ‘Startbanen’[18], waarbij in Amsterdam specifiek Vroege start statushouders vanuit de opvang ook naar werk worden begeleid, in combinatie met hun inburgering.[19] Taalstart als onderdeel van de Brede intake De gemeente Amsterdam heeft ervoor gekozen om de Brede intake uit te breiden met het programma Taalstart, naast het intakegesprek met de inburgeraar en de leerbaarheidstoets. De Taalstart is bedoeld voor alle statushouders. Gezins- en overige migranten hebben toegang tot de Taalstart maar moeten deelname zelf bekostigen. Taalstart is een intensief taaltraject van zes weken, uitgevoerd door taalschool Danner & Danner. Inburgeraars werken tijdens themalessen aan hun mondelinge vaardigheden, krijgen inzicht in hun eigen leervermogen en worden gestimuleerd om na te denken over hun toekomst. De docenten observeren tijdens de lessen diverse competenties, zoals leersnelheid, studievaardigheden en werkhouding. Op basis daarvan wordt een eindrapportage opgesteld met een advies voor de gemeente en de inburgeraar over de meest geschikte inburgeringsroute. Oriëntatieklas De gemeente Amsterdam heeft ervoor gekozen om de inburgeringsroutes met een oriëntatieklas te starten.

De oriëntatieklas is toegespitst op het karakter van de route en wordt aangeboden door de taalaanbieder die ook de betreffende inburgeringsroute verzorgt. De oriëntatiefase bestaat uit taallessen en oriëntatie op de stad, samenleving en de toekomst aan de hand van verschillende praktijkgerichte themalessen. Daarnaast volgen inburgeraars verschillende oriëntatiemodules, waaronder de cursus financiële zelfredzaamheid, voorlichting zorg en gezondheid, Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP) en de module digitale vaardigheden (indien gewenst). De B1 mbo route Naast de door de wetgever vastgestelde leerroutes, heeft de gemeente Amsterdam ervoor gekozen om een vierde route toe te voegen: de B1 mbo route. De gemeente Amsterdam ziet (beroeps) onderwijs als de sleutel tot een duurzaam toekomstperspectief voor statushouders. De B1 mbo route is bedoeld voor statushouders die de motivatie en potentie hebben om een entree of mbo niveau 2 opleiding te volgen. De deelnemers aan deze specialistische route moeten in elk geval in

18

Zie Gemeenten starten proef om statushouders direct aan werk te helpen | Nieuwsbericht | Rijksoverheid.nl.

19

https://sociaalbestekpremium.nl/sociaal-bestek-2025-editie-2-auteurseditie/ starten-met-inburgering-en-werk-vanuit-de-opvang/.

13

staat zijn om binnen drie jaar op B1-niveau te komen en een praktijkgerichte opleiding op (minimaal) entree niveau te volgen. De B1 mbo route bestaat uit twee fases. In fase 1 bereidt de deelnemer zich voor op het volgen van een beroepsopleiding en volgt hij een inburgeringscursus tot ten minste A2-niveau. In fase 2 combineren de deelnemers de inburgering met een beroepsopleiding. De taallessen zijn beroepsgericht, sluiten aan op de opleiding van de deelnemer en vinden, waar mogelijk, plaats op de locatie van de beroepsopleiding. Informeel taalaanbod De ambitie van de gemeente Amsterdam is dat voor elke statushouder, die hier behoefte aan heeft en voor wie het nodig wordt geacht, een passende vorm van informeel taalaanbod beschikbaar komt. In de Z-route is informeel taalaanbod een vast onderdeel van de participatie-uren. Het informele aanbod bestaat uit één op één taalcoaching, taalcoaching in groepen, taalcafés en taalcoaching op de werkvloer. Ontzorgen en financiële zelfredzaamheid De gemeente Amsterdam zet zich in om financiële risico’s voor statushouders te verminderen door hen financieel te ontzorgen. Daarnaast wordt de financiële zelfredzaamheid van statushouders vergroot door middel van voorlichting, trainingen en persoonlijke begeleiding.

Met ketenpartners (buurtteams[20] en VluchtelingenWerk Nederland) werkt de gemeente aan een sluitende keten van preventie-vroeg signalering-schuldhulpverlening. Daarnaast werkt de gemeente intern integraal samen met andere afdelingen en stadsdelen. Maatschappelijke begeleiding Om statushouders te ondersteunen zelfredzaam te worden, duurt de maatschappelijke begeleiding in Amsterdam drie jaar en wordt deze uitgevoerd door betaalde krachten van VluchtelingenWerk Nederland. De gemeente Amsterdam, samen met de gemeente Utrecht, zijn de enige twee gemeenten in Nederland waar de maatschappelijke begeleiding drie jaar duurt. In andere gemeenten varieert deze begeleiding over het algemeen tussen de zes maanden en twee jaar.[21]

20

21

Een buurtteam is een multidisciplinair team waar medewerkers uit de zorg en welzijn met elkaar samenwerken. Bewoners kunnen er terecht voor vragen op het gebied van zorg, wonen, geld, ontmoeten, gezondheid, werk en veiligheid.

Alleenstaande minderjarige vreemdelingen Binnen de Amsterdamse aanpak voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen (AMV) wordt samengewerkt met verschillende partijen. Zo werken VluchtelingenWerk, Nidos (en contractpartners), de directie Wonen, de afdeling Migratie Asiel & Ongedocumenteerden en de afdeling Inburgering en Taal nauw samen om deze kwetsbare doelgroep zo goed mogelijk te begeleiden tijdens deze periode waarin zij voor het eerst zelfstandig (gaan) wonen en daarnaast inburgeren. Op dit moment wordt ook gewerkt aan het versterken van de samenwerking met de Internationale Schakelklassen om ervoor te zorgen dat de doorstroom vanuit het ISK naar vervolgonderwijs i.c.m. inburgering zo soepel mogelijk verloopt. Schematisch overzicht De volgende tabel geeft een schematisch overzicht van de wettelijke taken en de extra dienstverlening van de gemeente Amsterdam. Tabel 2.1.

Schematisich overzicht wettelijke taken en de extra dienstverlening gemeente Amsterdam

Wettelijke taken

Statushouders

Gezinsmigranten

Brede intake

X

X

Opstellen PIP

X

X

Leerroute (incl. KNM)

X

Financieel ontzorgen

X

Maatschappelijke begeleiding

X

PVT

X

X

MAP

X

X

Begeleiding en monitoring

X

X

Extra dienstverlening Amsterdam

Statushouders

Gezinsmigranten

Vroege start (met inburgeren vanuit het azc)

X

Startbanen

X

Taalstart

X

B1 mbo route

X

Oriëntatieklas

X

X

Verlenging begeleiding door dedicated klantbegeleiders met 3 maanden

X

X

Informeel taalaanbod

X

X

Zelf bekostigen

Interne informatie VluchtelingenWerk Nederland.

14

Inburgeringsroutes

De inburgering in de gemeente Amsterdam is opgedeeld in drie fases. De eerste fase duurt tien weken en bestaat uit de Brede intake voor statushouders en gezinsmigranten. Voor statushouders bestaat deze fase ook uit de Taalstart, de start van het financieel ontzorgen en de maatschappelijke begeleiding voor statushouders.[22] Klantbegeleiders van de gemeente hebben gedurende deze periode contact met de inburgeraar tijdens een kennismakingsgesprek, tijdens een check-in moment en aan het einde van de tien weken is er contact om het advies voor een inburgeringsroute te bespreken en het PIP vast te stellen.[23] Deze fase wordt opgevolgd door de oriëntatiefase die drie tot zes maanden duurt. Deze fase start met een intakegesprek bij de taalaanbieder. Vervolgens start de oriëntatieklas waarin taallessen en specifieke themalessen en trainingen centraal staan. Inburgeraars in Z-route en B1-route volgen de MAP en er wordt voor statushouders in de B1-route onderzocht of ze in aanmerking komen voor de B1 mbo route. De derde en laatste fase is het persoonlijke inburgerings- en participatietraject, waar de taallessen, onderwijs en participatieactiviteiten onderdeel van zijn. Hoe de gemeente Amsterdam invulling geeft aan de verschillende inburgeringstrajecten wordt verder uiteengezet in hoofdstuk 3 voor statushouders en hoofdstuk 4 voor gezinsmigranten.

Hiernaast volgt een schematisch overzicht van de inburgering in Amsterdam onder de Wi2021.

22

Jonge statushouders die onderwijs hebben gevolgd aan het ISK kunnen direct doorstromen naar een (beroeps)opleiding en volgen de Taalstart niet. Statushouders die al een opleiding doen of werken en van wie duidelijk is welke inburgeringsroute ze gaan volgen, krijgen in plaats van de Taalstart een uitgebreide intake. Deze intake, afgenomen door Danner & Danner, duurt een dagdeel en is bedoeld om in korte tijd het taalniveau, de wensen en toekomstmogelijkheden in kaart te brengen.

23

Stroomschema inburgering voor klantbegeleiders.

Figuur 2.1.

Inburgering in Amsterdam en de Wi2021[24]

FASE 1

FASE 2

Brede intake 10 weken

Oriëntatiefase 3 tot 6 maanden

Algemene brede intake

Z

Oriëntatieklas B1 en Z

B1

o.a. MAP (gemeente), module geldzaken en persoonlijke administratie (buurtteams), module gezondheid (Vluchtelingenwerk).

▪ Taalstart (Danner & Danner) ▪ Participatie (gemeente) ▪ Start inhouden vaste lasten (gemeente) ▪ Start maatschappelijke beveiliging (gemeente)

PIP

2.3.

O

Persoonlijk inburgerings- en participatie traject

Persoonlijke participatie- en inburgeringstraject Z-route Persoonlijke participatie- en inburgeringstraject B1-route

(arbeidsmarkt) participatie en/of opleiding

Persoonlijke (schakel)traject B1-route MBO

mbo

Persoonlijke taalschakeltraject Onderwijsroute

mbo 3 en 4, hbo, wo

Oriëntatieklas Onderwijs o.a. module geldzaken en persoonlijke administratie (buurtteams), module gezondheid (Vluchtelingenwerk).

2.4.

FASE 3

Organisatie

Zoals beschreven voert de gemeente Amsterdam de regie op de inburgering in de stad. Voor de uitvoering van de inburgering werken ze samen met een groot aantal ketenpartners. In het Programmaplan Amsterdamse Aanpak Statushouders en Inburgering stelt de gemeente dat de partners gezamenlijk werken aan het bevorderen van zelfredzaamheid op de diverse leefdomeinen. Hierbij is de samenwerking met VluchtelingenWerk Nederland, de aanbieders van informeel taalaanbod en de buurtteamorganisaties cruciaal. Daarnaast werkt de gemeente samen met contractpartners die de Taalstart en de inburgeringsroutes uitvoeren. Ook werken ze met netwerkpartners: partners van binnen en buiten de gemeente waarmee ze geen hiërarchische relatie hebben, maar die noodzakelijk of voorwaardenscheppend zijn voor het realiseren van de opdracht van de aanpak, zoals de GGD, de stadsdelen en de gemeentelijke afdelingen wonen en zorg. De inburgering valt binnen de gemeente Amsterdam onder de afdeling Inburgering & Taal en de directie Werk, Participatie en Inkomen. Verder zijn binnen de gemeente ook andere afdelingen betrokken, zoals de afdelingen WPI, onderwijs, zorg en armoedebestrijding.

24

Routekeuze na de Taalstart. Informatie voor klantbegeleiders en docenten.

15

De gemeente organiseert verschillende overlegmomenten tussen de diverse afdelingen/teams van de gemeente die zich bezighouden met nieuwkomers, zoals het programmateam Migratie, Asiel en Ongedocumenteerden (op het gebied van asielopvang) en de afdeling Wonen (voor het huisvesten van statushouders). Het doel hiervan is dat professionals elkaar weten te vinden, op de hoogte zijn van elkaars opdracht en vertrouwen hebben in elkaars expertise. Daarnaast is er structureel voortgangsoverleg met de contract- en subsidiepartners. De Wi2021 wordt gezien als een lerend stelsel. De gemeente Amsterdam hanteert dan ook in de samenwerking met partners een adaptieve werkwijze door het gezamenlijk opdoen van kennis en ervaring, het verzamelen van data en het indien nodig aanscherpen en verbeteren van de samenwerkingsafspraken en/of de uitvoering hiervan. De volgende tabellen laten de taakverdeling zien in de gemeente Amsterdam. Tabel 2.2.

Taakverdeling inburgering Amsterdam Aanpak - uitgevoerd door gemeente Statushouders

Gezinsmigranten

Gemeente

Team

Team

Vroege start

WPI - Specialistische vroege start begeleiders

-

Brede intake en PIP

Dedicated klantbegeleiders statushouders

Dedicated klantbegeleiders gezinsmigranten

Leerbaarheidstoets

Onderdeel van de Taalstart, zie hieronder

Dedicated klant begeleiders gezinsmigranten

Financieel ontzorgen

WPI-klantbegeleiders inkomen

-

Module financiële zelfredzaamheid

Buurtteams

-

Begeleiding vanuit de gemeente inburgering

Dedicated klantbegeleiders statushouders

Dedicated klantbegeleiders gezinsmigranten

Begeleiding vanuit de gemeente participatiewet

Dedicated klantbegeleiders statushouders

-

Tabel 2.3.

Taakverdeling inburgering Amsterdam Aanpak - uitbesteed Statushouders

Gezinsmigranten

Uitbesteed

Aanbieder

Aanbieder

Taalstart

Danner & Danner

-

Maatschappelijke begeleiding

VluchtelingenWerk Nederland

-

Participatieverklaringstraject