230216 - Evaluatie Zone Zwaar Verkeer_def.pdf
Tekst van het document
Versie 1 8 februari 2023
Evaluatie aanscherping Zone Zwaar Verkeer
Gemeente Amsterdam Programma Logistiek Evaluatie aanscherping Zone Zwaar Verkeer
Versie 1 8 februari 2023
Gemeente Amsterdam Programma Logistiek
Versie 1 8 februari 2023
Evaluatie aanscherping Zone Zwaar Verkeer
Management samenvatting De 7,5t zone binnen de zone zwaar verkeer is niet nieuw. Al sinds 1996 bestaat beleid om de overlast van zwaar verkeer in de historische binnenstad tegen te gaan. Stapsgewijs is de regelgeving uitgebreid en geïntensiveerd. Aanscherping Zone Zwaar Verkeer in 2021 is de meest recente wijziging met als doelstelling het verminderen van de piekbelasting op bruggen en kademuren. Uitvoerbaarheid & handhaafbaarheid stonden bij de ontwikkeling centraal. Belangrijkste conclusies aanscherping Zone Zwaar Verkeer: • Meer inzicht en grip verkregen op zwaar verkeer in Amsterdam. Het aandeel voertuigen met de juiste ontheffing is gestegen van 63% naar 93%. • Het aantal voertuigen zwaarder dan 30 ton is in diezelfde periode met 60% afgenomen. Van 255 naar 101 voertuigen gemiddeld per werkdag. • Het aantal voertuigen zwaarder dan 7,5 ton is tussen maart 2020 en de periode tussen juni 2022 t/m januari 2023 gedaald van 1308 naar gemiddeld 1044 voertuigen per werkdag. Dit is een daling van 20%. • De combinatie van camerahandhaving op alle toegangswegen naar het gebied binnen de S100 en (gerichte) handhaving binnen de zone zwaar verkeer door BOA’s is succesvol. • Voortzetten van de pilot Camerahandhaving tot tenminste 2026, en indien dekking gevonden wordt langer, is gewenst.
Daarnaast laat de evaluatie ook twee zorgpunten zien: • Ten eerste de naleving van gedragsregels en ontheffingsvoorschriften. Er zijn zorgelijke signalen dat (lokale) gewichtsbeperkingen bij veiligheidsmaatregelen worden genegeerd of dat bijvoorbeeld wordt stilgestaan op bruggen. De sleutel lijkt te liggen in het vergroten van de bewustwording door gerichte communicatie en strengere gerichte handhaving. • Ten tweede de doorlooptijden van ontheffingsaanvragen. Bij ruim 29% van de aanvragen wordt de beschreven doorlooptijd niet gehaald. Hoewel geïnterviewden overwegend positief zijn over de contactmomenten met Dienstverlening, behoeft dit aspect verbetering. Essentieel is dat de geschepte verwachtingen worden nagekomen worden. Hiervoor worden in de evaluatie een aantal concrete verbetervoorstellen gedaan. Overige resultaten Aanscherping van de Zone Zwaar Verkeer gaat echter over meer dan de regulering van rijdende zware voertuigen. Uit de evaluatie komen vraagstukken naar voren die om richting vragen. Ketensamenwerking en eigenaarschap Intern betrokkenen spreken complimenten uit over het gezamenlijk doorlopen van het proces. Geen presentatie van volmaakt beleid, maar het doorlopen van een gezamenlijk ontwerpproces: van kennis & kaders, dienstverlening tot en met handhaving. Dat is uniek.
Ondanks dat aanscherping Zone Zwaar Verkeer impact heeft op de gehele keten, voelt niemand zich eigenaar. De aanscherping is projectmatig opgezet, eerst door het Programma Bruggen en Kademuren en later door Programma Logistiek. Na deze evaluatie
Gemeente Amsterdam Programma Logistiek
Versie 1 8 februari 2023
Evaluatie aanscherping Zone Zwaar Verkeer
moet de Zone Zwaar Verkeer geborgd worden in de lijnorganisatie. Als beheerder van de assets lijkt V&OR de meest logische eigenaar. Aanbevolen wordt om 2023 te gebruiken om de Zone Zwaar Verkeer onder te brengen binnen V&OR, onderscheid makend tussen het beleidsmatige deel (kennis & kaders) en het praktische deel (stedelijk beheer). Behoefte aan direct(er) contact Ook brancheorganisaties en gebruikers zijn grotendeels tevreden over het gezamenlijke ontwerpproces. Echter voelt de branche zich niet altijd goed meegenomen in de motivaties achter keuzes, wat tot onbegrip leidde. Waar voorheen per mail of telefoon maatwerk geboden kon worden, is nu sprake van een digitaal aanvraagformulier. Ondanks tevredenheid over de digitale aanvraagprocedure, is vanuit de gebruikers met name bij complexere aanvragen behoefte aan direct contact. Het gaat hierbij zowel over maatwerk in relatie tot ontheffingsaanvragen als over het aankaarten van oneffenheden in het systeem. Denk hierbij aan de (soms ongelukkige) samenloop van verschillende ontheffingen en vergunningen. Aanbevolen wordt om dit te beleggen bij een aanspreekpunt Zwaar Verkeer. Roep om integraliteit in ontheffingen & vergunningen De samenloop in de inrichting van het ontheffingen- en vergunningensysteem wordt als barrière ervaren.
Denk aan het sectorale karakter; zo moeten vergunningen en ontheffingen worden aangevraagd om (1) de ZZV te mogen inrijden, (2) het verkeer te stremmen (TVM) en (3) een object in de openbare ruimte plaatsen (objectvergunning). Vooral de verschillende doorlooptijden leiden in de praktijk tot problemen. Niet alleen de branche maar ook de eigen gemeentelijke organisatie is gebaat bij een gestroomlijnd proces van ontheffing en vergunningverlening. Als gemeente Amsterdam zijn wij immers zélf de grootse opdrachtgever in de stad. In opdracht van MT V&OR is reeds een verkenning uitgevoerd naar de knelpunten en kansen bij de samenloop van ontheffingen en vergunningen en hoe deze geoptimaliseerd kan worden. Wegwerken oneffenheden Door het gedigitaliseerde aanvraagproces is de voorspelbaarheid verbeterd van de ontheffing Zone Zwaar Verkeer. Losgezien van de doorlooptijden geeft het merendeel van de geïnterviewden te kennen tevreden te zijn met de nieuwe werkwijze. In de gesprekken met de branche blijkt dat met name bij de complexe aanvragen de menselijke maat gemist wordt, vanwege het binaire karakter van de aanvraagprocedure. Praktijkvoorbeelden laten zien dat twee identieke kranen met dezelfde serienummers op verschillende wijze door de RDW zijn ingemeten.
Een slot van 2 cm aan de achterzijde van het voertuig kan bepalend zijn voor het al dan niet verkrijgen van een ontheffing, omdat het voertuig vanwege het slot als 10,02 meter te boeken komt in plaats van 10,00 meter. Daarnaast worden verschillende oneffenheden geconstateerd die een averechts effect lijken te hebben op ‘de bedoeling’. Hieronder een typerend voorbeeld:
Gemeente Amsterdam Programma Logistiek
Versie 1 8 februari 2023
Evaluatie aanscherping Zone Zwaar Verkeer
Een transport langer dan 1o meter met ondeelbare lading mag de stad in en de lading lossen. Maar mag vervolgens niet een lading over dezelfde route mee retour nemen die bestaat uit 10 kleine machines (met een lager totaalgewicht), omdat sprake is van een deelbare lading. In de praktijk leidt dit tot meer vervoersbewegingen. Deze toename staat haaks op de Amsterdamse ambities. Stapeling van ambities en continuïteit van beleid Stiller, schoner, lichter en slimmer zijn als ambities soms moeilijk om gelijktijdig met elkaar te verenigen. Laat staan als tussentijds de spelregels veranderen. De branche ervaart een gebrek aan continuïteit van beleid. Ook bij de ontwikkeling van de Zone Zwaar Verkeer dreigde de categorie ‘bijzondere voertuigen’ niet meegenomen te worden, die twee jaar eerder vanuit de Milieuzone juist was ingevoerd. Tussentijdse koerswijziging zijn daarmee niet uniek. De branche geeft te kennen dat het innovatieve investeringen tegenhoudt, waardoor het loont om pas 5 voor 12 genoodzaakte investeringen te doen. Dit geeft zekerheid en is ook vanuit de techniek aantrekkelijk (actieradius, gewicht e.d.). Aanbevolen wordt om samen met koplopers te onderzoeken hoe de drempel tot innovatieve investeringen, passend bij de Amsterdamse ambities en doelstellingen, verlaagd kan worden. Aanbevelingen 1.
Op basis van deze evaluatie wordt aangeraden om de camerahandhaving voort te zetten. Prioritering binnen handhaving en reservering van voldoende capaciteit lijken randvoorwaardelijk voor het succes. Het CVOM is reeds akkoord gegaan. 2. Tref maatregelen om de bewustwording voor het naleven van voorschriften bij vergunningen ontheffinghouders te vergroten. Denk aan campagnematig informeren en aan pilots om de informatievoorziening en naleving te vergroten. 3. Stuur vanuit Dienstverlening op de doorlooptijden van de ontheffingsaanvraag, zodat de afgesproken doorlooptijden worden gehaald en aanvragers hun planning hierop kunnen afstemmen. Houd rekening met de jaarlijks terugkerende piek aan ontheffingsaanvragen door te zorgen voor voldoende capaciteit. Onderzoek welke maatregelen nodig zijn zodat Dienstverlening eerder beschikt over complete aanvragen. 4. Na deze evaluatie moet de ZZV geborgd worden in de lijnorganisatie. Als beheerder van de assets lijkt V&OR de meest logische eigenaar. Aanbevolen wordt om 2023 te gebruiken om de Zone Zwaar Verkeer binnen V&OR onder te brengen. 5. Stel binnen V&OR een aanspreekpunt zwaar verkeer aan ten behoeve van direct contact, het adviseren van de markt en de beantwoording van specialistische (advies)vragen. 6. De evaluatie ZZV heeft geleid tot inzichten, de zogenoemde bijvangst.
Aangeraden wordt om de volgende elementen mee te nemen in het uitvoeringsplan Logistiek: o Ga in samenwerking met de branche op zoek naar de oneffenheden in de regelgeving en kom gezamenlijk tot logische en werkbare oplossingen. o Onderzoek hoe het vertrouwen in continuïteit van beleid kan worden herwonnen. Hiervoor zal nauw worden samengewerkt met Logistiek020 en CBA.
Gemeente Amsterdam Programma Logistiek
Versie 1 8 februari 2023
Evaluatie aanscherping Zone Zwaar Verkeer
o o
De samenloop en inrichting van ontheffingen en vergunningen wordt als barrière ervaren. Verken hoe de integraliteit verhoogd zou kunnen worden. Voorkom dat logistieke oplossingen alleen binnen de eigen gemeentegrens beschouwd worden. Werk aan een gemeente overstijgende benadering.
Gemeente Amsterdam Programma Logistiek
Versie 1 8 februari 2023
Evaluatie aanscherping Zone Zwaar Verkeer
Inhoud 1 Introductie .............................................................................................................. 8 Aanleiding................................................................................................................................. 8 Ontstaanswijze Zone Zwaar Verkeer ........................................................................................ 8 Aanscherping Zone Zwaar Verkeer in het kort .......................................................................... 9 Waarom een evaluatie Aanscherping Zone Zwaar Verkeer? ..................................................... 9 2 Aanscherping Zone Zwaar Verkeer.......................................................................... 10 Verkeersbesluit zone zwaar verkeer .........................................................................................10 Ontheffingen ........................................................................................................................... 11 Gedragsregels..........................................................................................................................12 Gewichtsverklaring ..................................................................................................................
13 Handhaving ............................................................................................................................. 13 3 Nalevingstrategie .................................................................................................. 14 4 Resultaten evaluatie: in cijfers ................................................................................ 15 Zwaar verkeer in aantallen ....................................................................................................... 15 Resultaten naleving; aandeel zwaar verkeer met ontheffing.................................................... 15 Resultaten informeren & faciliteren .........................................................................................16 Resultaten effectieve handhaving ........................................................................................... 17 5 Resultaten evaluatie: interviews .............................................................................
18 Terugblik projectorganisatie ....................................................................................................18 Samenwerking binnen de gemeente .......................................................................................19 Samenwerking met partners & brancheverenigingen ..............................................................21 Scopewijzigingen gedurende het proces................................................................................. 22 Faciliteren van gebruikers ........................................................................................................23 Pilot Camerahandhaving ........................................................................................................ 25 Samenloop vergunningen & ontheffingen .............................................................................. 26 Continuïteit van beleid............................................................................................................. 27 Oneffenheden in de regelgeving.............................................................................................. 27 Effect aanscherping ZZV op bruggen en kademuren............................................................. 28 6 Conclusie en aanbevelingen ................................................................................... 30
Gemeente Amsterdam Programma Logistiek
Versie 1 8 februari 2023
Evaluatie aanscherping Zone Zwaar Verkeer
1 Introductie
Aanleiding Haar kenmerkende en vaak eeuwenoude herenhuizen, bruggen en kademuren zijn nog steeds bepalend voor het Amsterdamse. In 2010 kreeg de Amsterdamse grachtengordel de status van UNESCO Werelderfgoed, met als doel het erfgoed te beschermen voor toekomstig generaties. Echter is het verkeer in de stad al generaties lang groter en zwaarder geworden, terwijl de bruggen en kademuren niet altijd ontworpen zijn op de zware voertuigen zoals die vandaag de dag voorkomen. Vaak worden de bruggen vergeleken met Matroesjka poppetjes die vanaf deze vroege historie laag voor laag zijn op- en uitgebouwd. Initieel ontworpen voor paard en wagen en door de jaren heen doorontwikkeld voor vrachtwagens, touringcars en trams.
Ontstaanswijze Zone Zwaar Verkeer Al sinds 1996 is binnen het oude centrum sprake van beleid om de overlast van zwaar verkeer tegen te gaan. Vervolgens introduceerde stadsdeel Centrum in 2008 het ontheffingenbesluit, met als doel het beschermen van bruggen en kademuren tegen overbelasting. Vanaf 2018 werd steeds duidelijker dat het achterstallig onderhoud snel ingelopen moest worden. Met Programma bruggen- en kademuren werd een groot onderzoeks- en herstelorganisatie opgezet. De scope omvatte meer dan 800 bruggen en 200 km kademuur. Het resultaat was het actieplan waarin ten doel werd gesteld om de piekbelasting van de bruggen en kademuren te verminderen en daarmee de levensduur te verlengen. Aanscherping van de Zone Zwaar Verkeer was een belangrijke maatregel om snel aan deze doelstelling bij te dragen.
8
Gemeente Amsterdam Programma Logistiek
Versie 1 8 februari 2023
Evaluatie aanscherping Zone Zwaar Verkeer
Aanscherping Zone Zwaar Verkeer in het kort De Zone Zwaar Verkeer (hierna ZZV) is daarmee allerminst nieuw. Ook voor de aanscherping was sprake van een 7,5 ton zone. Grootste wijziging zit in de strengere handhaving, het verschuiven van de grens van 45 ton naar 30 ton voor de routetoets en het afschaffen van de ontheffingsvrije vrachtroutes. Ook is de aanvraagprocedure gedigitaliseerd met een E-formulier. Bij het opstellen van het nieuwe beleid waren uitvoerbaar en handhaafbaar beleid belangrijke uitgangspunten. Hoe werkt de Zone Zwaar Verkeer? Binnen de ZZV, met als grens de s100, geldt een ‘geslotenverklaring’ voor voertuigen met een totaalmassa zwaarder dan 7,5 ton. Dit betekent dat voertuigen zwaarder dan 7,5 ton in principe niet welkom zijn binnen de zone zwaar verkeer. Zonder de inzet van voertuigen zwaarder dan 7,5 ton is het echter niet mogelijk om de binnenstad te bevoorraden, te verbouwen, te renoveren en schoon te houden. Dit zou het functioneren van de Amsterdamse binnenstad ernstig belemmeren. Daarom is het wenselijk om voor bepaald transport uitzonderingen te maken.
Waarom een evaluatie Aanscherping Zone Zwaar Verkeer? Van chauffeurs en transportbedrijven tot en met beleidsafdelingen, dienstverlening en handhaving op straat; aanscherping van de ZZV kende een brede impact. Vaststaat dat het de nodige voeten in de aarde heeft gehad; het is namelijk meer dan een aantal nieuwe verkeersborden. Bij de vaststelling is met het College afgesproken om één jaar na inwerkingtreding de aanscherping ZZV te evalueren. Benadrukt moet worden dat continuering van de ZZV zelf niet ter discussie staat. In voorliggende evaluatie staan de volgende vier onderdelen centraal: • Doelstellingen - Doelstelling van de aanscherping ZZV was om de levensduur van bruggen en kademuren te verlengen. De vraag is in hoeverre invoering van de aanscherping hieraan heeft kunnen bijdragen. • Pilots - Bij de inwerkingtreding zijn een aantal pilots opgestart om de naleving van de ZZV op peil te houden: denk aan de pilots ‘camerahandhaving’ en ‘culturele sector’. Op basis van deze evaluatie wordt aanbevolen de pilots al dan niet voort te zetten. • Proces en communicatie – Vanwege de noodzaak en urgentie is aanscherping ZZV in hoog tempo ontwikkeld in combinatie met intensieve samenwerking met het Rijk, een veelvoud aan gemeentelijke afdelingen en brancheverenigingen en gebruikers.
Hoe is de communicatie, samenwerking en het proces ervaren? • Aanbevelingen - Naast een aantal voorziene effecten heeft aanscherping van de ZZV ook geleid tot inzicht in een aantal onvoorziene effecten. Wat leert dit ons? En welke uitdagingen komen op ons af?
9
Gemeente Amsterdam Programma Logistiek
Versie 1 8 februari 2023
Evaluatie aanscherping Zone Zwaar Verkeer
2 Aanscherping Zone Zwaar Verkeer
De volgende paragrafen beschrijven verschillende elementen van de aanscherping ZZV, waaronder het verkeersbesluit, de ontheffingen, gedragsregels, gewichtsverklaring en handhaving.
Verkeersbesluit zone zwaar verkeer Met de aanscherping van de ZZV is het ontheffingenbeleid restrictiever geworden. Deze beperking geldt voor het complete wegennet in het gebied binnen de S100 ten zuiden van het IJ. In de binnenstad blijft een 7,5 ton zone gelden. Ook de “vrachtroutes” zonder gewichtsbeperkingen (zie blauwe aanduidingen) zijn verdwenen. Als alternatief zijn ‘breed opgezette wegen’ ontwikkeld, waar voertuigen langer dan 10 meter mogen rijden en ook voertuigen met een deelbare lading een routeontheffing mogen aanvragen.
Figuur 1 - Situatie vóór aanscherping
Figuur 2 – Situatie ná aanscherping
Binnen de zone is een ‘geslotenverklaring’ van kracht voor voertuigen en samenstel van voertuigen, met een totaalgewicht hoger dan 7,5 ton. Aanvullend kan sprake zijn van lokale gewichtsbeperkingen, die als doel hebben om een specifieke brug of kademuur te beschermen. Deze lokale beperkingen dienen altijd gevolgd te worden.
10
Gemeente Amsterdam Programma Logistiek
Versie 1 8 februari 2023
Evaluatie aanscherping Zone Zwaar Verkeer
Ontheffingen Het is onwenselijk alle verkeer boven de 7,5 ton te weren. Dit zou het functioneren van de Amsterdamse binnenstad belemmeren; logistiek wordt namelijk vaak gezien als bloedsomloop van de stad. Het is daarom wenselijk om voor bepaald transport een uitzondering te maken. Er zijn twee typen ontheffingen: een zonale (jaar- en dag-) ontheffing en een routeontheffing. Zonale (jaar- en dag-) ontheffing De zonale ontheffing geldt voor voertuigen die maximaal 30 ton wegen en een maximale lengte van 10 meter hebben. De ontheffing geldt voor de gehele zone. Lokale beperkingen dienen altijd te worden nageleefd (bijvoorbeeld lokale gewichts- of lengtebeperkingen). Routeontheffing Voertuigen die niet aan de eisen kunnen voldoen van de zonale ontheffing, kunnen een routeontheffing aanvragen. Alleen als de infrastructuur het toestaat en er sprake is van ondeelbare lading is er een routeontheffing mogelijk.
Er zijn verschillende soorten gewichtsgroepen die in aanmerking komen voor bovenstaande ontheffingen. Het betreft voertuigen met een: Toegestane maximum massa tot 30 ton (en korter dan 10 meter) Deze voertuigen komen in aanmerking voor een zonale ontheffing. Voertuigen mogen zich ‘vrij’ in de ZZV bewegen, maar dienen lokale gewichtsbeperkingen, net als andere verkeer beperkende maatregelen te respecteren. Denk daarbij aan een absolute gewichtsbeperking van een brug of kademuur. Werkelijk gewicht tot 30 ton (maar hoger toegestane massa & korter dan 10 meter) Deze voertuigen komen in aanmerking voor een zonale ontheffing. Er is, op basis van vertrouwen, een gewichtsverklaring van toepassing waarmee vervoerders bevestigen dat het voertuig (of combinatie) niet zwaarder wordt beladen dan 30 ton. Ook voor hen geldt dat ze lokale gewichtsbeperkingen, net als andere verkeer beperkende maatregelen dienen te respecteren. Werkelijk gewicht zwaarder dan 30 ton (maar lichter dan 50 ton & korter dan 10 meter) Deze voertuigen komen onder twee voorwaarden in aanmerking voor een routeontheffing. Men moet een route opgeven waarlangs men met het voertuig wil rijden. De gemeente toetst die route. Daarbij wordt gekeken of de bruggen en kademuren het gewicht aan kunnen. Bij een positief advies moet die route worden gevolgd (verplicht). Daarnaast moet sprake zijn van een ondeelbare lading.
Afwijken van de voorgeschreven route mag uitsluitend met toestemming van het college. Voertuigen zwaarder dan 50 ton (of afwijkend qua hoogte/breedte/lengte) Deze voertuigen komen niet in aanmerking voor een ontheffing. Voertuigen met een ondeelbare lading zwaarder dan 50 ton worden gezien als exceptioneel transport (voor zelfrijdende voertuigen, zoals bijvoorbeeld een kraan, geldt 60 ton als grens).
11
Gemeente Amsterdam Programma Logistiek
Versie 1 8 februari 2023
Evaluatie aanscherping Zone Zwaar Verkeer
Bijzondere voertuigen (lichter dan 30 ton, maar langer dan 10 meter) Ten tijde van de Emissiezone is een lijst met bijzondere voertuigen vastgesteld. Bij deze categorie voertuigen kon, gelet op de afschrijvingstermijn, redelijkerwijs niet worden verwacht dat een nieuw voertuig zou worden aangeschaft als gevolg van de beleidswijziging. Het betreft de volgende voertuigen: Kraanwagen, bedrijfsauto met een zware laadkraan, hoogwerker, betonmolen, betonmixer, betonpomp, kolkenzuiger, brandweerwagen, straatveger/straatreiniger/ rioolzuiger, verhuiswagen, gepantserd voertuig, elektrisch voertuig. Deze voertuigen komen ook in aanmerking voor een zonale ontheffing. Het betreft voertuigen met een ‘langere afschrijvingsduur’. Voertuigen die zijn opgenomen in de lijst met bijzondere voertuigen mogen langer zijn dan 10 meter en mogen een routeontheffing aanvragen ook als ze een deelbare lading vervoeren. Vanzelfsprekend geldt ook voor hen dat ze lokale gewichtsbeperkingen, net als andere verkeer beperkende maatregelen, dienen te respecteren.
Beleid voor aanscherping Beleid na aanscherping
Figuur 3 - Schematische weergave wijziging van het beleid
Gedragsregels Om verdere beschadiging van bruggen en kademuren te voorkomen, zijn samen met de sector gedragsregels opgesteld. De boven genoemde ontheffingen kennen de volgende voorschriften: • • • • •
Niet stilstaan om te laden en lossen of parkeren op het voetgangersgedeelte op bruggen; Op kademuren niet stilstaan om te laden en lossen of parkeren binnen een afstand van drie meter tot de waterkant; Houd vijf meter afstand tot andere zware voertuigen en objecten, ook op de rijbaan; Rijgedrag: stapvoets rijden over verkeersdrempels en andere oneffenheden; Zoveel mogelijk op de breder opgezette doorgaande wegen rijden.
12
Gemeente Amsterdam Programma Logistiek
Versie 1 8 februari 2023
Evaluatie aanscherping Zone Zwaar Verkeer
Gewichtsverklaring Sommige voertuigen kennen een toegestane maximum massa zwaarder dan 30 ton, maar vervoeren bijvoorbeeld altijd een lichte lading (donzen dekbeddenfabrikant) of passen hun transportroute zo aan dat ze altijd met een totaalgewicht van maximaal 30 ton in de zone rijden. Om deze voertuigen toch te kunnen toelaten, is in samenwerking met brancheverenigingen de zogenoemde ‘gewichtsverklaring’ opgesteld. Hiermee verklaren gebruikers -op basis van vertrouwen- dat het desbetreffende voertuig niet zwaarder beladen dan 30 ton, in de zone zal rijden.
Handhaving Strengere handhaving op zwaar verkeer ging niet over één nacht ijs. Als aankondiging is geruime tijd voor inwerkingtreding een grote communicatiecampagne opgezet om de doelgroep te informeren, naast vele gesprekken, stakeholdersbijeenkomsten en ruim 5000 gerichte brieven naar (bestaande) ontheffinghouders. Ook zijn lopende ‘oude’ ontheffingen automatisch overgeplaatst naar het nieuwe beleid (Aanscherping Zone Zwaar Verkeer). Bij alle toegangswegen van de ZZV staat een 7,5 zonebord met camera-onderbord. Tevens zijn aankondigingsborden geplaatst. Handhaving vindt plaats op drie varianten: Camerahandhaving (pilot camerahandhaving) Na een intensief voorbereidingstraject is na goedkeuring van het parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (CVOM) de pilot Camerahandhaving opgestart. Concreet betekent dit dat alle toegangswegen van de ZZV voorzien zijn van camera’s die op basis van kentekengegevens voertuigen zonder ontheffing sanctioneren. Het Rijk incasseert de boetes.
Fysieke handhaving op straat Naast camerahandhaving wordt ook binnen de zone gecontroleerd op het hebben van een ontheffing. Denk aan gerichte controles door handhaving, waar bijvoorbeeld met mobiele weegmatten het absolute gewicht wordt gecontroleerd. Het Rijk incasseert de boetes. Dubbele beboeting (camera’s en handhaving op straat) is niet mogelijk.
Bestuursrechtelijke handhaving Naast de handhaving op het hebben van een ontheffing, worden ontheffinghouders binnen de zone gecontroleerd op de naleving van de gedragsregels en op het volgen van de ontheffingsvoorschriften. De belangrijkste ontheffingsvoorschriften zijn het voldoen aan de gewichtsverklaring en het rijden van de voorgeschreven route. Voor het controleren op de gewichtsverklaring worden eveneens de mobiele weegmatten ingezet. Afhankelijk van de ernst van de overtreding kan de ontheffing voor een bepaalde tijd worden ingetrokken. Zie paragraaf 2.3 voor de gedragsregels.
13
Gemeente Amsterdam Programma Logistiek
Versie 1 8 februari 2023
Evaluatie aanscherping Zone Zwaar Verkeer
3 Nalevingstrategie
Een essentieel onderdeel van de aanscherping ZZV is de naleving op straat. Om gedragsverandering te bewerkstelligen en overtredingen te voorkomen, is gekozen om in te zetten op een strategie die inzet op preventieve maatregelen op drie sporen. Het betreft informeren, faciliteren en sanctioneren. Informeren Er is gekozen voor een grootschalige communicatiecampagne van enkele weken. De inzet van de campagne was om zoveel mogelijk stakeholders in de breedst mogelijke zin te bereiken, denk aan Amsterdammers, brancheverenigingen, chauffeurs, planners en werkgevers. Ook zijn meer dan 5000 brieven verstuurd naar bestaande ontheffinghouders en voertuigen die zich tijdens de voorbereiding in de zone verkeerden. Inspanningen & acties • Informeren (en waar mogelijk omzetten van) ontheffingen van bestaande ontheffinghouders; • Informatiebijeenkomsten vóór- en met verenigingen en stakeholders; • Informeren brancheverenigingen, dealers, CBR, RDW, vakbladen en andere stakeholders; • Direct informeren van stakeholders door middel van kentekenregistratie; • Informatieborden en lichtkarren plaatsen op strategische plekken, bijvoorbeeld afritten en corridors; • Integratie regels in bestaande gemeentelijke werkwijzen (aanbestedingen, tenders, BLVC); • Monitoring en sturen op houding en gedrag van chauffeurs van het eigen wagenpark.
Faciliteren Met faciliterende maatregelen is beoogd om het voor de doelgroep gemakkelijker te maken. Denk aan een optimaal functionerend ontheffingenproces en ondersteuning in de eerste maanden. Inspanningen & acties • Waar mogelijk automatisch overzetten van ontheffinghouders van oud- naar nieuw beleid; • Realisatie E-formulier: toegankelijke, voorspelbare en transparante aanvraagprocedure; • Snelle doorlooptijd vormde hierbij het uitgangspunt; • Bereikbaarheidskaart met actuele bereikbaarheidsinformatie.
Sanctioneren Ondanks dat flink is ingezet op informeren en faciliteren, is handhaving van ongekend belang. Inspanningen & acties • Toepassing camerahandhaving; besluit V&OR inzet digitaal handhaven verkeersovertredingen; • Dagelijkse inzet van (mobiele)weegmatten in plaats van specifieke (statische) weeglocaties; • Inzetten overige snelle, efficiënte en slimme weegtechnieken, denk aan de weegstrips; • Naast handhaving op het hebben van een ontheffing ook bestuursrechtelijke handhaving op de ontheffingsvoorschriften, zoals gedragsregels, verplichte route en/of gewichtsverklaring;
14
Gemeente Amsterdam Programma Logistiek
Versie 1 8 februari 2023
Evaluatie aanscherping Zone Zwaar Verkeer
4 Resultaten evaluatie: in cijfers
Dit hoofdstuk spiegelt de behaalde resultaten aan de doelstellingen. Het hoofddoel van de aanscherping ZZV was het verminderen van piekbelasting op bruggen en kademuren door in te zetten op een hogere naleving van de regels.
Zwaar verkeer in aantallen Onderstaande tabel geeft inzicht in de ontwikkeling van het gemiddelde aantal voertuigen dat de Zone Zwaar Verkeer binnenkwam. Hierbij is gekeken naar de periode maart 2020, maart 2022 en het gemiddelde in de periode juni 2022 t/m januari 2023.. Resultaten In de periode tussen maart 2020 en de periode juni 2022 t/m januari 2023 is het gemiddelde aantal voertuigen per werkdag met een toegestane maximum massa (TMM) > 7,5 ton gedaald van 1308 naar 1044. Een daling van ca 20%. Het aantal voertuigen met een gewicht >30 ton is in dezelfde periode zelfs met ongeveer 60% afgenomen van gemiddeld 255 naar 101 voertuigen per werkdag. De categorie voertuigen >7,5 ton ledig gewicht & een TMM <30 ton is op haar beurt met ongeveer 23% toegenomen van 251 naar 309. Totaal aantal voertuigen Mrt Mrt Gemiddeld ‘20 ‘22 Juni ‘22 / Jan ‘23 Gemiddeld aantal voertuigen per werkdag (TMM >7,5 ton)
1308
1154
1044
Gemiddelde aantal voertuigen TMM > 30 ton Gemiddelde aantal voertuigen >7,5 t ledig gewicht & <30 t TMM Gemiddelde aantal voertuigen >7,5 t & <11,25 t ledig gewicht Gemiddelde aantal voertuigen <= 7,5 t & >7,5 t TMM
255 251 457 345
130 311 382 331
101 309 397 238
Tabel 1 – Resultaten zwaar verkeer in aantallen
Resultaten naleving; aandeel zwaar verkeer met ontheffing Het onderzoek is uitgevoerd zowel vóór- (in maart 2020, juli 2021) als na inwerkingtreding (maart 2022). De analyse is gebaseerd op unieke voertuigen waarvan 100% zeker is dat deze een ontheffingsplicht hebben. De kentekendata is vergeleken met voertuigen met een ontheffing.
15
Gemeente Amsterdam Programma Logistiek
Versie 1 8 februari 2023
Evaluatie aanscherping Zone Zwaar Verkeer
Resultaten Naleving; % voertuigen met ontheffing
Doelstelling
Maart 2020
Juli 2021
Maart 2022
N.v.t 80%
1ste 0-meting 63%
2de 0-meting 70%
1-meting 93%
Tabel 2 - Resultaten aandeel zwaar verkeer met ontheffing
De naleving ontheffingsplicht is tussen maart 2020 en maart 2022 gestegen van 63% naar 93%. Naleving verplichte routes & gewichtsverklaring Op 6 werkdagen in juni en juli is met een voertuig van Handhaving door de Zone Zwaar Verkeer gereden en zijn voertuigen steekproefsgewijs gecontroleerd. Resultaten Naleving verplichte routes Naleving gewichtsverklaring
Steekproef
Doelstelling
Juni / Juli 2022
35 43
> 90% > 90%
91% bevindt zich op de juiste route 95% voldoet aan gewichtsverklaring
Tabel 3 - Resultaten naleving verplichte routes en gewichtsverklaring
Resultaten informeren & faciliteren Geïnterviewden zijn gevraagd een inschatting te maken van (1) in hoeverre hun organisatie/ branche op de hoogte was van de nieuwe beleidsregels, (2) de informatievoorziening, (3) doorlooptijden. Resultaten Informatievoorziening Doel Resultaat Beschrijving informatievoorziening Geïnterviewden geven veelal aan dat > 90% van hun organisatie of achterban op de hoogte is van de ZZV. De communicatiecampagne lijkt daarmee effectief. Tabel 4 - Resultaten informatievoorziening
>80%
>90%
Resultaten beschikbaar gestelde informatie Doel Resultaat Beschrijving beschikbaar gestelde informatie Gematigd tevreden over de beschikbaar gestelde informatie. Met rapportcijfers tussen de 4 en 8 is sprake van een diffuus beeld. De wens aan direct(er) contact voor vragen en een niet up-to-date zijnde bereikbaarheidskaart worden vaak als oorzaak genoemd. Tabel 5 - Resultaten beschikbaar gestelde informatie
7,5
6,8
Resultaten doorlooptijden (kwalitatief) Doel Resultaat Beschrijving doorlooptijden 7,5
4,6
Op basis van de interviews komt een beeld naar voren van ontevredenheid. Geïnterviewden geven aan dat de beloofde doorlooptijden vaak niet worden nagekomen. Volgens de geïnterviewden gebeurt dit zowel bij complexe als simpele aanvragen.
Met uitschieters van een 1 (zeer ontevreden) en een 10 (zeer tevreden) is allerminst sprake van een eenduidig beeld. Tabel 6 - Resultaten doorlooptijden (kwalitatief)
16
Gemeente Amsterdam Programma Logistiek
Versie 1 8 februari 2023
Evaluatie aanscherping Zone Zwaar Verkeer
Beschrijving doorlooptijden • De doorlooptijden zijn voor de dagontheffing (max. 1 werkdag), jaarontheffing (max 5 werkdagen) en routeontheffing (max. 15 werkdagen). • De gemiddelde doorlooptijd was in de periode januari 2022 tot en met november 2022 voor een dag-, jaar- en routeontheffing respectievelijk 2,3 dagen; 6,3 dagen en 11,6 werkdagen. • Het percentage binnen de norm verleende vergunningen in de periode januari 2022 tot en met november 2022 is 71%. Dat betekent dat 3 op de 10 aanvragen niet tijdig zijn behandeld. • Aanvragers geven aan wanneer zij de ontheffing nodig hebben. Kijkend naar de ingangsdatum is bijna 84% tijdig behandeld, ondanks dat daarmee niet wordt voldaan aan de doorlooptijden.
Resultaten effectieve handhaving Naast de digitale camerahandhaving worden voertuigen binnen de ZZV gecontroleerd door BOA’s. Er is sprake van gerichte handhaving. BOA’s richten zich op het hebben van een ontheffing, het naleven van de gewichtsverklaring, de verplichte routes, de verklaring ondeelbare lading en de gedragsregels. Onderstaande tabellen laten zien dat de effectiviteit van handhaving omhoog is gegaan en doelstellingen ruimschoots worden gehaald. Naast trainingen en korte lijnen tussen beleid en handhaving is dit mogelijk ook deels te danken aan de combinatie met camerahandhaving, waardoor de BOA-capaciteit zich concentreert op gerichte handhaving binnen de Zone Zwaar Verkeer. Hierdoor is het afschrikeffect groter, want waar in het verleden werd geconcentreerd op (overduidelijke) overbelading is nu sprake routinematige controles en steekproeven. Resultaten controles per week Doelstelling Resultaat
Beschrijving
In de maanden oktober 2021 t/m mei 2022 zijn door BOA’s 1767 controles geregistreerd. Dit zijn ongeveer 5o controles per week. Het betreffen 1525 Minimaal 10 Gemiddeld 50 waarnemingen, 77 waarschuwingen en 165 boetes. Tabel 7 - Resultaten gemiddeld aantal controles per week
Minimaal 12
Gemiddeld 50
Resultaten gemiddelde afhandelingstijd Doelstelling Resultaat Beschrijving In augustus en september 2021 werden er gemiddeld ca 0,4 controles per BOA-uur uitgevoerd (1 per 2:30 uur). In de periode november 2021 t/m mei 2022 zijn gemiddeld 0,5 controles per BOA-uur uitgevoerd (1 per 2:00 uur). Tabel 8 - Resultaten gemiddelde afhandelingstijd
1 per 4 uur
1 per 2 uur
17
Gemeente Amsterdam Programma Logistiek
Versie 1 8 februari 2023
Evaluatie aanscherping Zone Zwaar Verkeer
5 Resultaten evaluatie: interviews
Om tot deze evaluatie gekomen zijn verschillende gesprekken gevoerd met gebruikers, brancheverenigingen en betrokkenen vanuit de gemeente. Dit heeft geleid tot een mooie afspiegeling van de verschillende inzichten en belanghebbenden. In de gesprekken lag de focus op de periode vóór invoering van het nieuwe beleid tot en met de ervaringen een jaar later. De aanscherping ZZV heeft de nodige voeten in de aarde gehad en beperkt zich allerminst tot zwaar verkeer. Het gaat over de complexiteit van beleidsmatige keuzes, de stapeling van ambities, de (vaak) sectorale organisatieontwikkeling en over het visitekaartje dat je als gemeente wilt uitstralen. In onderstaande paragrafen worden een aantal terugkerende thema’s beschreven in de vorm van ervaringen, quotes en anekdotes. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen ervaringen van gebruikers & brancheverenigingen (blauw) en betrokkenen vanuit de gemeente (rood).
Terugblik projectorganisatie Zoektocht naar balans tussen duidelijkheid, haarbaarheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid Quote: “De eigenlijke ambitie was om ál het zware vrachtverkeer uit de stad te weren door middel van het invoeren van een routetoets vanaf 7,5 ton. Al snel bleek dat onuitvoerbaar voor zowel de gemeente als de logistieke sector. Na uitgebreide gespreksrondes met de branche en de gemeentelijke constructeurs/ technische experts is uiteindelijk gekozen voor een 7,5 ton zone waar een ontheffing kan worden aangevraagd voor voertuigen tot maximaal 30 ton.” De projectorganisatie kijkt terug op een turbulent proces. Enerzijds vanwege het hoge tempo waarin de aanscherping ZZV ontwikkeld moest worden en anderzijds vanwege de complexiteit aan regelgeving en verscheidenheid aan belanghebbenden. Het was een bewuste keuze om brancheverenigingen en gebruikers vroegtijdig in het proces te betrekken. Vanaf de start hebben verscheidene bedrijfsbezoeken plaatsgevonden om inzicht te krijgen in de verschillende logistieke systemen. Daarnaast zijn in het ontwerpproces tijdens verschillende bijeenkomsten wensen, zorgen en behoeften vanuit de gebruikers opgehaald. Een hectische periode omdat geen zekerheid kon worden geboden; de precieze staat van de bruggen en kademuren was immers onbekend.
Met andere woorden was lange tijd niet duidelijk met welke ‘spelregels’ rekening gehouden moest worden. Ditzelfde geldt voor het ontwerpproces binnen de gemeentelijke organisatie. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid stonden hoog in het vaandel; daarom werd in een intensief proces met onder andere handhaving en dienstverlening gewerkt aan de uitwerking van het beleid. Daarnaast werd een brede
18
Gemeente Amsterdam Programma Logistiek
Versie 1 8 februari 2023
Evaluatie aanscherping Zone Zwaar Verkeer
stuurgroep opgericht waarin de meest belanghebbende afdelingen plaatsnamen. Vanwege de scopewijzigingen en aanscherpingen vanuit brancheverenigingen en marktpartijen was allerminst sprake van stabiel beleid. De kennis en expertise vanuit verschillende werelden leidde tot scherper en completer beleid, waardoor uitzonderingen eerder aan het licht kwamen en de projectorganisatie tot minder vervelende verrassingen kwam te staan. Tot slot was lange tijd sprake van grote onzekerheden omdat de precieze staat van de bruggen en kademuren immers niet duidelijk was. Het kostte veel moeite om in gezamenlijkheid met constructeurs te komen tot een generieke gewichtsgrens van 30 ton, geldend voor alle kademuren. In overleg met de branche werd relatief laat in het proces afscheid genomen van de beoogde maximale aslast van 10 ton in combinatie met 30 ton totaalmassa. Constatering Terugkijkend was sprake van een continue zoektocht naar een balans tussen generiek beleid en eenduidigheid (wens dienstverlening en handhaving) en het gewenste maatwerk (wens branche). Juist de vele onzekerheden en de uitzondering op de regelgeving maakte de materie zeer complex. Het vereiste ingewikkelde keuzes om tot een uitvoerbaar en handhaafbaar beleid te komen.
Mede door het gezamenlijke ontwerpproces is gepoogd een balans te vinden tussen de -vaak conflicterende- belangen vanuit de betrokken interne en externe belanghebbenden.
Samenwerking binnen de gemeente Gezamenlijk ontwerpproces voor uitvoerbaar en handhaafbaar beleid. Quote: “Er was sprake van een gezamenlijk ontwerpproces. Het projectteam stond open voor de input vanuit Dienstverlening, Handhaving en de Software bouwers, waardoor optimalisaties ‘onderweg’ doorgevoerd werden. Deze inspanning kwam de uitvoerbaarheid van het beleid in de volle breedte ten goede.” Het ombuigen van (politieke) visies of ambities naar uitvoerbaar beleid kost soms jaren. Voor de aanscherping ZZV was dit anders vanwege de urgentie. Waar doorgaans wordt gewacht op ‘stabiel beleid’ voordat de processen en systemen van de ketenpartners worden ingericht (zoals ICT-afdelingen, Dienstverlening & Handhaving), gebeurde dit bij de ontwikkeling van de ZZV-parallel. Dit voelde soms wat onwennig vanwege tussentijdse scopewijzigingen. De toewijzing van ‘dedicated’ aanspreekpunten die zich binnen betrokken afdelingen inzetten voor de aanscherping ZZV werd benoemd als pijler van de effectieve samenwerking. Dit gebeurde binnen de kerngroep bestaande uit Camerahandhaving, Dienstverlening, Handhaving en de projectgroep. Ook andersom werd vanuit het projectteam ZZV met de ketenpartners meegedacht en meegewerkt. Het projectteam heeft Dienstverlening intensief ondersteund in de uitwerking van werkinstructies voor de medewerkers.
Daarnaast zijn in aanloop naar de inwerkingtreding presentaties en workshops verzorgd bij betrokkenen in het algemeen en handhaving in het bijzonder. Constatering Terugkijkend heeft deze aanpak ook veel opgeleverd. Belanghebbenden zijn vroegtijdig bij het ontwerpproces betrokken, waarbij de kennis en expertise van de ketenpartners leidden tot
19
Gemeente Amsterdam Programma Logistiek
Versie 1 8 februari 2023
Evaluatie aanscherping Zone Zwaar Verkeer
optimalisaties in de volle breedte van het ontwerpproces: van ICT-inrichting, dienstverlening tot en met handhaving. De juiste mensen aan tafel in de zeer korte voorbereidingstijd Quote: “Dan zijn we genoodzaakt een brief naar mevrouw Halsema sturen met de mededeling dat we komende winter door onze eigen wet- en regelgeving helaas niet kunnen strooien.” Waar het merendeel van de betrokkenen, zoals de Stadsdelen, Handhaving en Dienstverlening haar waardering uitspreken over de wijze waarop zij zijn betrokken, heeft een onderdeel binnen Stadswerken een andere afdronk. Ondanks het feit dat Stadswerken in de stuurgroep van de aanscherping ZZV plaatsnam, is het niet gelukt om de eigen organisatie in haar volledigheid te informeren. Stadswerken is onder andere verantwoordelijk voor een groot deel van het wagenpark om de stad draaiende te houden. Denk aan veegwagens, afvalwagens maar ook de strooiwagens. Laatstgenoemde leek in eerste instantie niet te kunnen voldoen aan de vereisten van de aanscherping ZZV. Dit was te wijten aan de reeds aanbestede contracten voor het materieel, de uitvoeringsdienst én het strooibestek om de strooiwerkzaamheden te mogen uitvoeren. De inzet van meerdere voertuigen met minder capaciteit zou opnieuw aanbesteden betekenen (met een doorlooptijd van minstens 1 jaar) vanwege een fundamentele wijziging.
Constatering De discussie liep met een sisser af, maar het spreekt boekdelen over het belang van vroegtijdige betrokkenheid. De uitvoering werd in de ogen van Stadswerken te laat betrokken, wat door wederzijds onbegrip bijna leidde tot een brief naar de burgemeester. Terugkijkend heeft deze ‘dreigende escalatie’ er wel voor gezorgd dat de werelden van beleid en uitvoering elkaar beter weten te vinden, denk aan ’30 is de norm’ waarbij Stadswerken naar tevredenheid aangeeft vroegtijdig te zijn te betrokken. Eigenaarschap Zone Zwaar Verkeer Quote: “Wij zijn van de assets, wij gaan over de camera’s, wij doen alleen het klantcontact, wij handhaven alleen. Iedereen is van een klein stukje en daarom is niemand ergens van.” Het beleid van de aanscherping ZZV ontstond binnen Programma Bruggen & Kademuren en wordt momenteel uitgevoerd vanuit Programma Logistiek. Het ligt voor de hand dat het beleid op termijn wordt opgenomen in de lijnorganisatie. Als eigenaar van de assets lijkt V&OR de meest voor de hand liggende eigenaar van de ZZV. Hierbij kan onderscheid gemaakt worden tussen het beleidsmatige deel (V&OR kennis & kaders) en het uitvoerende deel (V&OR gebruik openbare ruimte). Restrictief toegangsbeleid heeft structureel aandacht nodig, er zijn altijd gevallen en aanvragen die niet precies in het aanvraagformulier en soms zelfs binnen de regels passen.
Daar moeten soms beleidsmatige afwegingen over gemaakt worden. Er liggen nog tal van mogelijkheden om het beleid en de regels te optimaliseren.
20
Gemeente Amsterdam Programma Logistiek
Versie 1 8 februari 2023
Evaluatie aanscherping Zone Zwaar Verkeer
Samenwerking met partners & brancheverenigingen Geen discussie over urgentie en noodzaak. Veelal waardering over de vroegtijdige betrokkenheid, maar wél vraagtekens bij de motivatie achter gemaakte keuzes Quote: “We zijn meegenomen in het proces, maar er is onvoldoende naar onze uitvoeringsexpertise geluisterd.” Op basis van interviews met brancheverenigingen en gebruikers ontstaat een eenduidig beeld. Geïnterviewden spreken veelal hun waardering uit over de wijze waarop de gemeente Amsterdam het proces heeft ingestoken; partners voelen zich op prettige wijze meegenomen in het proces. De aanpak heeft ertoe geleid dat een gemeenschappelijk beeld ontstond over urgentie en noodzaak: er moest iets veranderen ten aanzien van zwaar verkeer. Kanttekening is de motivatie achter de gemaakte keuzes. De geïnterviewden geven aan onvoldoende te zijn meegenomen in de ingeslagen weg, wat leidde tot onbegrip. De branche ziet dat is ingespeeld op wensen, zorgen en signalen; de maximale aslast van 10 ton (bovenop de maximale massa van 30 ton) is bijvoorbeeld op verzoek van de branche komen te vervallen. Echter blijkt uit de interviews dat de branche in toenemende mate meegenomen had willen worden in de motivaties achter keuzes.
Er blijven namelijk een aantal vragen open; waarom is bijvoorbeeld vastgehouden aan de maximale lengte van 10 meter terwijl voertuigen steeds wendbaarder worden? Constatering Vroegtijdige betrokkenheid van gebruikers wordt als zeer positief beschouwd. Mede door de aanpak zijn urgentie en noodzaak niet ter discussie gesteld. Voor vriend en vijand was duidelijk dat er iets moest veranderen. Wel is sprake van onbegrip over de gemaakt keuzes. De geboden snelheid kan worden aangewezen als belangrijkste oorzaak van het onbegrip. De 30 ton als maximaal toelaatbare massa biedt als harde grens vooral duidelijkheid. Aanbevolen wordt deze gewichtsgrens te handhaven. Wel kan worden verkend of meer maatwerk mogelijk is ten aanzien van maximaal toelaatbare lengte. Dit moet echter verenigbaar zijn met de lange termijn ambities van de stad. Oneffenheden in de beleidsregels Quote: “Bergingsvoertuigen leken tussen wal en schip te vallen. Samen met de gemeente is een uitzondering bedacht voor calamiteiten. Anders zouden we 3 weken moeten wachten op een routetoets voordat we een gestrande vuilniswagen zouden mogen wegslepen.” Terugkijkend was het onmogelijk om aan de voorkant de precieze impact volledig te overzien. Het waren de vele uitzonderingen die voor complexiteit zorgden gedurende het ontwikkelproces. Een typerend voorbeeld zijn bergingsvoertuigen.
Voor deze incident gedreven voertuigen is de route en het moment per definitie niet-planbaar. Voor het bergen van zware voertuigen zou volgens het beleid eerst een routeontheffing aangevraagd moeten worden met een doorlooptijd van 10 werkdagen. In overleg met bergers en gemeentelijke constructeurs zijn aanvullende ontheffingsvoorschriften opgesteld waarmee de bruggen en kademuren beschermd kunnen worden en bergers hun noodzakelijke werkzaamheden kunnen uitvoeren.
21
Gemeente Amsterdam Programma Logistiek
Versie 1 8 februari 2023
Evaluatie aanscherping Zone Zwaar Verkeer
Een voorbeeld van een oneffenheid is de wijze waarop voertuigen in de systemen geregistreerd zijn. Een geïnterviewde geeft aan speciaal geïnvesteerd te hebben in drie identieke voertuigen, waarbij slechts één voertuig in aanmerking komt voor een ontheffing. Ondanks dat sprake is van hetzelfde bouwjaar en hetzelfde serienummer zijn twee voertuigen vanuit de fabriek uitgerust met een gereedschapskist met uitwendig slot, waardoor de maximaal toelaatbare 10 meter met twee centimeter wordt overschreden. Constatering Waar voorheen per mail of telefoon maatwerk geboden kon worden, is nu sprake van een digitaal aanvraagformulier. Het aanvraagproces is met het E-formulier betrouwbaarder en voorspelbaarder gemaakt, maar mist soms de menselijke maat. Overwogen zou kunnen worden een (minimale) marge in te bouwen op gewicht en/of lengte om gevallen zoals hierboven beschreven te voorkomen.
Scopewijzigingen gedurende het proces De verschillende individuele gesprekken, gezamenlijke gespreksronden en inspraakperiode hebben tot een aantal wijzigingen geleid. De belangrijkste worden hieronder toegelicht: De gewichtsverklaring Voertuigen met een ledig gewicht kleiner dan 30 ton, maar een maximaal toelaatbaar gewicht van meer dan 30 ton zouden in eerste instantie niet in aanmerking komen voor een ontheffing. Indien het voertuig (toch) zwaarder beladen zou worden dan 30 ton zou dit immers niet vast te stellen zijn. In nauwe samenwerking met gebruikers en brancheverenigingen is de gewichtsverklaring geïntroduceerd. Met een ondertekende gewichtsverklaring, waarin een gebruiker aangeeft het voertuig niet zwaarder dan 30 ton te beladen, toch een ontheffing kan worden afgegeven. Constatering Geïnterviewden zijn tevreden over de gewichtsverklaring omdat het de flexibiliteit in hun logistieke operatie verhoogd. Pilot Culturele sector (en in de toekomst mogelijk bouwprojecten) Met haar rondtrekkende artiesten wijkt de culturele sector af van de overige gebruikers. De ondersteunende logistiek met podia en decors worden vaak vervoerd door buitenlandse maatschappijen, wat het voldoen aan de regelgeving niet gemakkelijk maakt. Met de pilot Culturele sector krijgt het transport een uitzondering op de maximale lengte van 10 meter, maar moet wel voldoen aan de gewichtsbeperking.
Culturele instellingen kunnen via een portaal de kentekens aanmelden omdat er sprake is van veel buitenlandse transporten en wisselende kentekens. Constatering Mede door de Covid pandemie was de culturele sector gelimiteerd in haar optredens. Het idee is de pilot met één jaar te verlengen om voldoende ervaring op de te kunnen doen met deze pilot en medio 2023 de pilot te evalueren en te bepalen of de pilot al dan niet wordt doorgezet.
22
Gemeente Amsterdam Programma Logistiek
Versie 1 8 februari 2023
Evaluatie aanscherping Zone Zwaar Verkeer
En of deze pilot wordt verbreed naar grote bouwprojecten die met dezelfde soort problematiek kampen; veel transporten met wisselende kentekens naar 1 of een beperkt aantal locaties. In de evaluatie zijn verschillende signalen naar voren gekomen van o.a. Bouwend Nederland en ProRail dat flexibiliteit wordt gemist. Er is behoefte aan maatwerk voor projecten. Bijzondere voertuigen Quote: “De categorie bijzondere voertuigen werden in 2018 geïntroduceerd bij de invoering van de Milieuzone. Twee jaar daarna werden ze alweer afgeschaft, terwijl de levertijd in vele gevallen zelfs meer dan 2 jaar is. Na veel gedoe zijn de bijzondere voertuigen weer opgenomen in het beleid, maar de continuïteit van beleid is ver te zoeken.” Om een ontheffing te krijgen moeten bijzondere voertuigen voldoen aan een maximaal gewicht van 30 ton. Zij mogen echter wel langer zijn dan de voorgeschreven 10 meter. Deze categorie is in het leven geroepen bij de Milieuzone. Het betreft een gelimiteerde lijst met voertuigen (bijvoorbeeld elektrisch voertuig, betonmixer of verhuiswagen) waarbij een langere afschrijvingsduur van het voertuig geldt. Redelijkerwijs kan niet worden verwacht dat een gebruiker direct afstand moet doen van zijn voertuig als gevolg van een beleidswijziging. Constatering Uitfaseren wordt als onhaalbaar ingeschat.
In de ogen van de geïnterviewden zal in de lengte der dagen sprake zijn van ‘bijzondere voertuigen’. In de toekomst zal de lijst naar verwachting bestaan uit voertuigen met nieuwe technieken. Uitfaseren is alleen mogelijk wanneer (1) er sprake is van een lange doorlooptijd en (2) de continuïteit van beleid verbetert. Breed opgezette wegen Quote: “Onze diepvries auto’s komen of uit Tilburg of uit Heerenveen. Efficiënt vervoer kan per citytrailer van 14,20 meter, maar blijven onder de 30 ton. Bevoorrading van onze filialen direct aan breed opgezette wegen scheelt een extra chauffeur en extra kleine vrachtwagen die de stad in rijdt.” Ook voor de aanscherping ZZV was sprake van een 7,5 ton zone. Echter was voorheen sprake van ‘ontheffingsvrije vrachtroutes’, die onder de aanscherping ZZV zouden verdwijnen. Op basis van afstemming met de markt is met de introductie van ‘breed opgezette wegen’ gehoor gegeven aan de wens vanuit de gebruikers en brancheverenigingen. Daarmee zou het mogelijk moeten zijn om een route ontheffing te krijgen voor een deelbare lading met een voertuig langer dan 10 meter.
Faciliteren van gebruikers Dooplooptijden ontheffingsaanvragen Brancheverenigingen en gebruikers zijn over het algemeen tevreden over de contactmomenten met Dienstverlening. Echter wensen zij verbetering ten aanzien van de doorlooptijden van de ontheffingsaanvragen. De jaarlijkse piek bij het verlengen van de jaarontheffing vormt hierbij geen uitzondering. Geïnterviewden geven aan dat de doorlooptijden regelmatig niet gehaald worden, onafhankelijk de complexiteit van de aanvraag (dagontheffing, jaarontheffing, bijzonder voertuig, routetoets etc)
23
Gemeente Amsterdam Programma Logistiek
Versie 1 8 februari 2023
Evaluatie aanscherping Zone Zwaar Verkeer
De analyse van de doorlooptijden laat zien dat, zoals eerder gepresenteerd, tussen januari 2022 en november 2022: • Bij ruim 29% van de aanvragen worden de beschreven doorlooptijden niet gehaald. Dit betekent dat 3 op de 10 aanvragen niet tijdig worden verstrekt. • Ruim 16% van de ontheffingen wordt niet tijdig verleend, wanneer gekeken wordt naar de uiterste datum dat een indiener de ontheffing benodigd. Tijdens de aanvraagprocedure geven aanvragers aan wanneer zij de ontheffing benodigd hebben. Het kan dus voorkomen dat de doorlooptijden niet worden gehaald, maar een ontheffing nog wel tijdig wordt afgegeven. • De cijfers zijn deels te wijten aan de eigen organisatie in combinatie met de jaarlijks terugkerende piek aan ontheffingsaanvragen en deels te wijten aan het reactietermijn van aanvragers wanneer gevraagd wordt om aanvullende informatie aan te leveren. • Dienstverlening is voornemens volgend jaar meer capaciteit te reserveren bij (planbare) pieken en probeert de communicatie met aanvragers te optimaliseren door reminders te versturen om een ontheffing te verlengen en door duidelijke (en haalbare) deadlines mee te geven wanneer aanvullende informatie vanuit de aanvrager benodigd is. Constatering Dienstverlening lijkt vooral te sturen op de (uiterste) datum waarop een ontheffing door een gebruiker benodigd is.
Ondanks dat dit beeld positiever is, rekent een aanvrager op de gecommuniceerde doorlooptijden. Het is belangrijk dat de gecommuniceerde data (en daarmee geschepte verwachtingen) ook worden nagekomen. Direct(er) contact en de menselijke maat Ondanks dat de contactmomenten met Dienstverlening als prettig worden ervaren, wensen geïnterviewden om meer (direct) contact te hebben met Dienstverlening. Het E-formulier functioneert goed, maar mist soms de menselijke maat. Zo komt het voor dat voertuigen door het vrijwel geheel geautomatiseerde aanvraagsysteem niet herkend/ geaccepteerd worden. Bij het vastlopen in het aanvraagformulier zou sneller direct contact handig zijn. Vooral bij de verlenging rondom oktober jl. werd dit als problematisch ervaren. Zorgen worden uitgesproken over de (jaarlijkse) verlenging van de ontheffingen. Jaarontheffingen in generieke zin zorgen voor een terugkerende golf aan ontheffing aanvragen. Er lijkt sprake van een planbare piek, maar helaas blijkt de praktijk toch weerbarstiger. Mede door externe factoren werd Dienstverlening overvallen door de hoeveelheid aanvragen van een jaarontheffing. De consequentie was dat doorlooptijden niet altijd werden gehaald. De impact hiervan is groot omdat mogelijk leveringen uitgesteld moeten worden indien gebruikers hun ontheffingen niet ontvingen.
Constatering Om de piek in aanvragen te spreiden zouden gebruikers aangeschreven kunnen worden om de jaarontheffing te verlengen. Tevens luidt het devies om een plan B op te stellen wanneer het scenario zich ontvouwt dat doorlooptijden niet gehaald worden. Dit ‘what-if scenario’ moet duidelijkheid bieden voor de handelswijze van zowel dienstverlening zelf als voor de handhaving op straat.
24
Gemeente Amsterdam Programma Logistiek
Versie 1 8 februari 2023
Evaluatie aanscherping Zone Zwaar Verkeer
Op de middellange termijn zou door de lijnorganisatie overwogen kunnen worden een adviesorgaan op te richten, om mee te denken over het meest logische proces en/of vragen uit vanuit gebruikers te beantwoorden. Momenteel ontbreekt een beleidsadviseur Zone Zwaar Verkeer. Het gebruik van raamkaarten Quote: “Printen, drogen, lamineren en opsturen. Los van dat enorm arbeidsintensiviteit is dit toch niet meer van deze tijd? Idealiter wordt de ontheffing gekoppeld aan het kenteken of met behulp van QR-codes.” Raamkaarten zijn herkenbare kaarten die een gebruiker voor zijn/haar raam legt om de ontheffing kenbaar te maken. Voor de ZZV zijn verscheidene raamkaarten bijvoorbeeld voor een zonale-/ route ontheffing of een raamkaart voor de pilot logistieke sector. De meningen over raamkaarten zijn verdeeld. De discussie reikt daarmee verder dan de ZZV alleen. Enerzijds voelt een geprinte en gelamineerde raamkaart niet meer van deze tijd. Vooral afdeling Dienstverlening is gebaat bij slimmere oplossing zoals een QR-code of een ontheffing op kenteken. Experts vanuit handhaving benadrukken dat de raamkaart niet alleen belangrijk is voor de herkenbaarheid op straat. Raamkaarten bevatten een samenvatting van de ontheffingsvoorschriften, wat de barrière voor gebruikers verkleint deze tot zich te nemen.
Constatering Mogelijke afschaffing van de fysieke kaart is de verwachting dat ontheffingsinformatie slechter wordt gelezen. De vraag is hoe ontheffinghouders verleid kunnen worden de voorschriften ook daadwerkelijk tot zich te nemen. Overwogen zou kunnen worden om vanuit gedragspsychologie onderzoek uit te voeren. Geconstateerd wordt dat met name de gedragsregels (zeer) beperkt worden nageleefd.
Pilot Camerahandhaving Uniek in Nederland: Camerahandhaving op gewichtsbeperking Quote: “Nederlandse gemeenten kijken over de schouders mee naar de uitkomst van de pilot. Op basis van de ervaringen besluit het CVOM of camerahandhaving op structurele basis ingezet kan worden.” Het parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (CVOM) moet vanuit het Rijk toestemming geven voor camerahandhaving. Na intensieve verkenning met het CVOM kreeg de pilot camerahandhaving een groen sein. Pilot Camerahandhaving op basis van gewichtsbeperking Kentekens en de daaraan gekoppelde RDW-gegevens zijn essentieel bij camerahandhaving. In tegenstelling tot de Milieuzone, waar het bouwjaar in combinatie met de emissiecategorie van een voertuig bepalend is, is het daadwerkelijke gewicht van het voertuig zonder weging niet eenduidig vast te stellen. In samenwerking met het CVOM is een systematiek bedacht om digitale handhaving mogelijk te maken op basis van kentekengegevens. Camerahandhaving is echter geen totaaloplossing. Uitsluitend voertuigen zonder ontheffing, die op basis van hun kentekengegevens al een ledig gewicht kennen dat 50% of meer boven de 7,5 ton zit (i.c. 11,25 ton) worden met camera’s gehandhaafd. Immers is bij deze voertuigen een meting van het werkelijke gewicht (inclusief lading) niet nodig. Camerahandhaving
25
Gemeente Amsterdam Programma Logistiek
Versie 1 8 februari 2023
Evaluatie aanscherping Zone Zwaar Verkeer
voorkomt ook niet dat voertuigen met een geldige zonale ontheffing alsnog zwaarder beladen zijn dan 30 ton. Om de effectiviteit te borgen heeft het CVOM de voorwaarde gesteld om daarnaast intensief te handhaven op de overige voertuigen die zonder ontheffing de zone inrijden. Om het exacte gewicht van deze voertuigen te bepalen worden vanuit afdeling Handhaving speciale motorteams ingezet, die door middel van de weegmatten het daadwerkelijke gewicht van een voertuig bepalen, en beboeten. Daarnaast controleren deze teams op het nakomen van de gewichtsverklaring, de verplichte route en het volgen van de gedragsregels. Experts vanuit afdeling Handhaving geven aan dat gerichter en efficiënter gehandhaafd kan worden sinds de pilot camerahandhaving. Ook de weegmatten helpen daarbij. Sinds daarvan gebruik wordt gemaakt, hoeft men om een voertuig te wegen niet meer naar een gemeentewerf waardoor de effectiviteit is gestegen. Constatering In tegenstelling tot de Milieuzone, waar gebruikers geregeld de proef om de som namen, is de hoeveelheid zwaar verkeer volgens de experts van handhaving afgenomen vanwege hoogte van sanctionering. De combinatie van camerahandhaving en gericht handhaving door BOA’s in de zone lijkt een afschrikeffect te hebben. Daarmee lijkt het beeld aan te sluiten op de eerder gepresenteerde resultaten.