22821 Bestuursopdracht Amsterdam definitief eindrapport 240123.pdf

Gemeente Amsterdam

Inzicht in beleid, geld en keuzes eindrapportage fase 1 24 januari 2023

Opdrachtgever Bestuur en GMT gemeente Amsterdam Kernteam Cebeon / Lysias Rien Bruins (Cebeon, projectleider) Mark Pol (Lysias Advies) John van Leerdam (Cebeon)

© 2023; Cebeon Centrum Beleidsadviserend Onderzoek. Auteursrechten voorbehouden. Niets uit dit rapport mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm, digitale verwerking of anderszins, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Cebeon. 1

Inhoud A. Inzicht in opbouw van de begroting in type uitgaven........................................................6 B. Vergelijking uitgaven en inkomsten reguliere taken met het gemeentefonds................... 14 B.1 Aanpak en werkwijze........................................................................................................... 15 B.2 Bevindingen........................................................................................................................ 23 C. Vergelijking met bestuurlijke priorieiten en zicht op effect van beleid............................... 29 D. Aanbevelingen voor inrichting vervolgstappen.............................................................. 32 E. Bijlage: toelichting per programma............................................................................... 35

2

De begroting als sturingsinstrument In de begroting maakt de gemeente Amsterdam keuzes waar het geld de komende jaren aan besteed wordt. Een aantal gemeentelijke taken is wettelijk vastgelegd, daar moet dus in ieder geval geld voor gereserveerd worden. Tegelijkertijd is er vaak autonomie om zelf te bepalen hoe deze taken uitgevoerd worden en is er dus ruimte voor eigen beleid. Daarnaast heeft de gemeente ruimte om geld uit te geven aan beleidsonderwerpen die zij zelf belangrijk vindt. De raad heeft het budgetrecht. In theorie zou de begroting daarmee een goede afspiegeling moeten zijn van de politieke prioriteiten. Maar de praktijk is weerbarstiger. Immers, de begroting wordt niet ieder jaar helemaal van onderop opnieuw opgebouwd. Keuzes uit het verleden hebben hun weerslag op de huidige begroting. Daarnaast lopen verschillende geldstromen door elkaar. Incidentele én structurele inkomsten en uitgaven, uitgaven die vanuit het Rijk worden ontvangen voor specifieke taken, de algemene uitkering die naar eigen inzicht kan worden ingezet, opbrengsten uit belastingen en heffingen en ga zo maar door. Dat maakt het lastig om overzicht te houden, en de begroting ook daadwerkelijk als het belangrijkste sturingsinstrument in te kunnen zetten.

geformuleerd. Deze bestuursopdracht kent een aantal fases. In deze rapportage geven wij antwoord op de belangrijkste vraag uit de eerste fase: geef inzicht in het totaal van de Amsterdamse begroting. Wij gebruiken daarvoor het gemeentefonds als spiegel voor de inkomsten en uitgaven van Amsterdam. Deze methode hebben wij vaker gebuikt en geeft duidelijk inzicht in de eigen keuzes ten opzichte van de objectieve verdeling van het gemeentefonds. Omdat de verdeling van het gemeentefonds rekening houdt met de structuurkenmerken van gemeenten vormt deze een stevige basis om de begroting tegen af te zetten. Op basis van dit inzicht kunnen (bestuurlijke en politieke) keuzes worden gemaakt om verder te verdiepen, door de specifieke uitgaven en inkomsten en de effectiviteit van de uitgaven van een programma(onderdeel) nader in kaart te brengen. Op basis van die verdieping kunnen keuzes gemaakt worden ten aanzien van de prioritering en investeringen in de toekomst.

Om meer inzicht te krijgen en te houden in het totaal van de inkomsten en uitgaven van de gemeente Amsterdam is een bestuursopdracht

3

Dit onderzoek biedt inzicht in de uitgaven en inkomsten en de beïnvloedbaarheid daarvan In deze fase van de bestuursopdracht draait het dus om inzicht. Om dit inzicht te verschaffen maken wij een andere doorsnede van de begroting dan de gemeente Amsterdam gewoonlijk doet. Dit maakt de begroting beter vergelijkbaar en biedt nieuwe perspectieven. Het rapport bestaat uit de volgende onderdelen: A. inzicht in opbouw van de begroting in type uitgaven, dit doen we omdat een deel van de begroting weinig beïnvloedbaar is, en om een vergelijking te kunnen maken met de verdeling vanuit het gemeentefonds. Zo krijgen we zicht op waar de gemeente meer en minder uitgeeft dan de referentiebudgetten die het gemeentefonds hanteert.

C. vergelijking met bestuurlijke prioriteiten en zicht op effect van beleid, voor het maken van keuzes over uitgaven is ook inzicht in de effectiviteit van de uitgaven van belang. We hebben als eerste stap geïnventariseerd wat al bekend is over de effectiviteit van de uitgaven. Daarnaast hebben we de bestuurlijke prioriteiten van de afgelopen jaren in kaart gebracht, zodat inzichtelijk wordt hoe deze prioriteiten financieel vertaald zijn.

B. vergelijking uitgaven en inkomsten reguliere taken met het gemeentefonds, dit geeft een feitelijk beeld op welke programma’s en onderdelen meer of minder wordt besteed ten opzichte van de referentiebudgetten uit het gemeentefonds en waar relatief veel of weinig wettelijk verplichte taken aan de orde zijn.

D. aanbevelingen voor inrichting vervolgstappen, met de inzichten uit deze eerste fase maken we alvast een doorkijkje naar het vervolg. E. bijlage met toelichting per programma, per programma(onderdeel) wordt nader (financieel) inzicht geboden in de bijlage.

4

Belangrijkste bevindingen • Van de totale begroting van 6,7 miljard euro besteedt Amsterdam in

2023 circa 4 miljard euro aan de ‘reguliere gemeentelijke taken’ waar de gemeentefondsuitkering voor bedoeld is. De overige 2,7 miljard euro aan uitgaven in de begroting zijn voor taken die gedekt worden door specifieke tarieven of (rijks)bijdragen, voor kosten van grondexploitaties of voor toevoegingen aan reserves.

• Voor de reguliere taken beschikt Amsterdam structureel over beduidend meer eigen middelen dan het gemeentefonds veronderstelt (circa 370 miljoen euro). Deze middelen vormen samnen met de inkomsten uit het gemeentefonds de basis voor de begroting en kunnen worden ingezet voor de taken en ambities van de stad. Daarbij valt op dat de gemeente in relatie tot de referentiebudgetten van het gemeentefonds relatief meer geld uitgeeft aan de openbare ruimte en aan de eigen organisatie (met name overhead).

• Het grootste deel van de netto uitgaven aan de eigen organisatie

heeft betrekking op de (centrale) overhead. Binnen deze overhead zijn verschillende elementen te onderscheiden, waarbij circa eenderde van de totale netto uitgaven betrekking heeft op ICT.

• De uitgaven voor economie, sport en cultuur zijn lager dan de

referentiebudgetten van het gemeentefonds. Voor sport en cultuur zijn in Amsterdam veel door het Rijk of private partijen bekostigde voorzieningen aanwezig, waardoor het voorzieningenniveau relatief hoog is.

• Een mogelijke verklaring voor de hogere netto uitgaven in de

openbare ruimte is de politieke keuze om de parkeeropbrengsten grotendeels hieraan te besteden. Daarnaast is een inhaalslag bezig op het achterstallig onderhoud, onder andere van kades en bruggen en drukken kapitaallasten van de Noord-Zuidlijn (€ 20 miljoen) op de begroting.

5

A.

Inzicht in opbouw van de begroting in type uitgaven

6

Voor een deel van de begroting zijn de keuzemogelijkheden beperkt of hebben deze een beperkte invloed op de begrotingsruimte Begroting 2023 in miljoenen euro’s

Binnen de begroting van Amsterdam onderscheiden we drie componenten.

Blauw uitgaven die worden gedekt door specifieke bijdragen van derden, zoals het Rijk, bedrijven en inwoners: 1. specifieke organisaties; 2. specifieke taken; 3. tariefdiensten.

Oranje uitgaven met een incidenteel karakter waar ook incidentele inkomsten tegenover staan: 1. reserves; 2. grondexploitaties.

Groen uitgaven aan reguliere taken die worden gedekt met algemene middelen: dit deel van de uitgaven omvat zowel wettelijke als autonome taken; bij wettelijke taken heeft de gemeente keuzevrijheid ten aanzien van het voorzieningenniveau en de uitvoering. Bij autonome taken heeft de gemeente nog meer vrijheid om keuzes te maken; dit deel van de uitgaven wordt gedekt met algemene, vrij besteedbare middelen. Besparingen binnen dit deel van de begroting kunnen dus worden aangewend voor andere prioriteiten.

• • •

Aangezien we op zoek zijn naar inzicht in de beïnvloedbaarheid van de begroting en keuzemogelijkheden om begrotingsruimte te creëren, is deze fase van het onderzoek primair gericht op de reguliere taken (het groene deel).

7

Specifieke bijdragen van derden kunnen alleen worden aangewend voor specifieke organisaties en taken, niet voor andere taken Uitgaven en inkomsten begroting 2023 in miljoenen euro’s

specifieke organisaties (GVB, GGD, Waternet, MRA en RIEC) Dergelijke organisaties maken doorgaans geen deel uit van de gemeente. In Amsterdam loopt echter een deel van de begroting van deze organisaties over de begroting van de gemeente Amsterdam. Tegenover de uitgaven van deze organisaties staan ook vergelijkbare inkomsten. Bij specifieke organisaties lijken op voorhand weinig keuzes te maken die direct tot financiële ruimte voor Amsterdam zullen leiden. Uit de beschikbare informatie was niet af te leiden of er sprake is van exploitatietekorten bij deze organisaties die ten laste komen van de algemene middelen van Amsterdam. Om daarover duidelijkheid te krijgen is in het vervolg nader onderzoek nodig.

specifieke taken (o.a. bijstand, onderwijsachterstandenbeleid) Voor deze specifieke taken ontvangt de gemeente specifieke inkomsten van het Rijk. De bijstandsuitkeringen die de gemeente verstrekt dienen te worden bekostigd uit de BUIG-middelen van het ministerie van SZW en het onderwijsachterstandenbeleid uit specifieke middelen van het ministerie van OCW. Daarnaast ontvangt Amsterdam nog diverse kleinere specifieke uitkeringen. In 2023 zijn de uitgaven in het kader van de genoemde twee grootste specifieke uitkeringen circa 28 miljoen euro hoger dan de inkomsten die Amsterdam daarvoor van het Rijk ontvangt. Dit komt ten laste van de algemene middelen.

8

Tarieven kunnen worden verhoogd tot kostendekkend, waarmee begrotingsruimte gecreëerd kan worden Uitgaven en inkomsten begroting 2023 in miljoenen euro’s

tariefdiensten Voor een aantal diensten die de gemeente levert, moeten gebruikers (inwoners en bedrijven) de gemeente rechtstreeks betalen. Dit geldt voor de kosten van het riool (rioolheffing), de afvalinzameling en -verwerking (afvalstoffenheffing en reinigingsrecht) en leges, zoals voor de uitgifte van reisdocumenten en vergunningen. De tarieven die de gemeente hiervoor vraagt, mogen op grond van de wet niet hoger zijn dan ‘kostendekkend’. Wanneer de gemeente er in slaagt om bij volledig kostendekkende tarieven de kosten te verlagen (bijvoorbeeld door efficiënter te werken), wordt de gemeente geacht deze kostenverlaging terug te geven aan de gebruikers door de tarieven te verlagen.

Op dit moment dekken de tarieven voor leges gemiddeld 91% van de kosten. Voor 2024 is dat begroot op 93%. Daarbij is er sprake van kruissubsidiëring vanuit leges in de sfeer van de openbare ruimte en omgevingsvergunningen (meer dan 105% kostendekkend) aan met name burgerzaken, horeca, evenementen en huisvesting (circa 65% kostendekkend). Er is bewust voor gekozen om voor het totaal van de legesverordening geen 100% kostendekking na te streven, omdat het risico dan te groot wordt dat het totaal van de legesbaten in realiteit hoger uitvalt dan de kosten. Vanwege de mogelijke juridische consequenties daarvan is de maximale kostendekking vastgesteld op 95%. Voor het totaal van de tariefdiensten brengt de gemeente in 2023 een deel van de kosten (circa 15 miljoen euro) niet in rekening bij de gebruiker. Dit wordt gedekt met de algemene middelen. Hier is begrotingsruimte te creëren: als de tarieven worden verhoogd tot een (meer) kostendekkend niveau, wordt er ruimte vrij gemaakt voor reguliere taken. Ook kunnen er andere beleidskeuzes gemaakt worden. Zo zijn er voorbeelden van gemeenten waar de tarieven konden worden verlaagd door een efficiëntieslag, maar waar door middel van een OZB verhoging extra begrotingsruimte werd gecreëerd bij een gelijkblijvende lastendruk. 9

Toevoegingen en onttrekkingen aan reserves zijn incidenteel en houden elkaar in evenwicht in 2023 Uitgaven en inkomsten begroting 2023 in miljoenen euro’s

reserves Jaarlijks stopt de gemeente een deel van haar middelen in reserves. Aan de andere kant worden ook middelen uit reserves onttrokken. Het gaat om incidentele uitgaven en inkomsten. De omvang van deze toevoegingen en onttrekkingen verschilt tussen de jaren. In 2023 wordt per saldo circa 56 miloen euro aan reserves onttrokken, waarvan 38 miljoen euro om het tekort op de grondexploitaties te verevenen (zie volgende pagina). De afgelopen jaren is per saldo circa 300 miljoen euro aan reserves onttrokken. Met name tijdens de coronaperiode is de terugval in belastinginkomsten opgevangen door onttrekkingen aan de algemene reserve en het vereveningsfonds. De komende jaren worden per saldo toevoegingen aan reserves voorzien: in 2024 en 2025 per saldo ruim 400 miljoen euro. Dit betreft met name het aanvullen van de algemene reserve om toekomstige risico’s op te kunnen vangen.

In het vervolg kan het interessant zijn om de keuzes achter de reserves onder de loep te nemen, om te beoordelen in hoeverre dit (incidenteel) extra begrotingsruimte kan opleveren. Middelen die uit (algemene) reserves worden onttrokken, zijn vrij besteedbaar en kunnen direct worden ingezet worden in de lopende begroting. Aandachtspunt hierbij is de relatie met de schuldpositie en financieringsmogelijkheden van Amsterdam.

10

Keuzes binnen grondexploitaties zijn ook van invloed op de structurele toekomstige begrotingsruimte grondexploitaties Door op gemeentelijke gronden woningen of bedrijven te laten bouwen, kan de gemeente (eenmalig) inkomsten genereren. Bijzonderheid in Amsterdam is dat grond niet wordt verkocht maar in erfpacht wordt uitgegeven. Hiermee creëert de gemeente een bron van structurele inkomsten uit erfpachtcanon. Om dit mogelijk te maken, moet eerst in grondexploitaties worden geïnvesteerd. Bijvoorbeeld door gronden aan te kopen en bouwrijp te maken of door investeringen in de openbare ruimte in nieuw te ontwikkelen gebieden. In 2023 zijn de uitgaven aan grondexploitaties 36 miljoen euro hoger dan de inkomsten. Dit wordt gedekt uit het vereveningsfonds en leidt in dit geval dus tot een onttrekking aan deze reserve van 36 miljoen euro. Er is de laatste jaren ook onttrokken uit het vereveningsfonds ten behoeve van de algemene middelen (om de lasten van de ‘reguliere taken’ te dekken). Dit is mogelijk als er per saldo langjarig winst kan worden genomen op de grondexploitaties. Ook in de komende periode heeft de coalitie afgesproken jaarlijks een onttrekking te doen uit het vereveningsfonds van 20 tot 40 miljoen euro. In het vervolg is het interessant om nader aandacht te besteden aan grondexploitaties.

Grondexploitaties vormen een gesloten systeem, waarvan het resultaat in de begroting tot uiting komt. Binnen grondexploitaties worden keuzes gemaakt die van invloed zijn op het resultaat en daarmee op de mogelijkheid om (structureel) te middelen onttrekken ten behoeve van de algemene middelen. Bijvoorbeeld keuzes over de samenstelling van de woningvoorraad (verhouding goedkopere en duurdere woningen) of investeringen in de openbare ruimte (civiele kunstwerken, eerste groot onderhoud van nieuwe wegen). Dergelijke keuzes zijn niet alleen van invloed op het (incidentele) resultaat op grondexploitaties en daarmee op de mogelijkheden om af te dragen aan de algemene middelen, maar hebben ook effect op de begroting van Amsterdam op lange(re) termijn. De investeringen in grondexploitaties leiden op termijn immers ook tot (hogere) structurele beheerlasten bij de reguliere taken. Daar tegenover staan ook extra inkomsten uit het gemeentefonds en lokale heffingen en belastingen. Het saldo van deze financiële effecten is afhankelijk van de gemaakte keuzes. 11

De uitgaven aan reguliere taken worden bekostigd met algemene middelen, waarvan het gemeentefonds de grootste dekkingsbron vormt Uitgaven en inkomsten begroting 2023 in miljoenen euro’s

Onder de reguliere taken verstaan we alle wettelijke en autonome taken van Amsterdam, die niet worden gedekt door tarieven die bij burgers in rekening worden gebracht of specifieke uitkeringen van het Rijk. De uitgaven aan reguliere taken bedragen in 2023 circa 4 miljard euro. Deze reguliere taken bekostigd Amstedam voor ruim 70% met de vrij besteedbare inkomsten uit het gemeentefonds. In 2023 ontvangt Amsterdam 2,8 miljard euro uit het gemeentefonds. Daarnaast heeft Amsterdam circa 260 miljoen euro inkomsten uit onroerendezaakbelasting (OZB) en ruim 900 miljoen euro inkomsten uit overige eigen middelen. Ook deze middelen worden aangewend om de uitgaven aan reguliere taken in de begroting te dekken. Per saldo worden alle uitgaven aan reguliere taken gedekt met algemene middelen, namelijk de inkomsten uit het gemeentefonds, de OZB en overige eigen middelen.

12

De netto uitgaven (het saldo van uitgaven en inkomsten) zijn het vertrekpunt voor de volgende analyses Uitgaven en inkomsten begroting 2023 in miljoenen euro’s

Een deel van de uitgaven aan reguliere taken wordt bekostigd met taakgerelateerde inkomsten, zoals verhuur van gebouwen in eigen beheer en bijdragen van andere partijen waarvoor Amsterdam deze reguliere taken (mede) uitvoert. Daarnaast moeten er vaak kosten worden gemaakt om bepaalde inkomsten te realiseren. Dit deel van de uitgaven aan reguliere taken komt dus niet ten laste van de algemene middelen van Amsterdam en is daarom minder relevant voor het onderzoek. Het gaat in 2023 om ruim 300 miljoen euro aan uitgaven en inkomsten die in het diagram zijn gearceerd. Het onderzoek naar begrotingsruimte richt zich op de netto uitgaven voor reguliere taken (onder het gearceerde deel). Dit is het saldo van uitgaven en inkomsten voor reguliere taken. In 2023 bedragen de netto uitgaven voor reguliere taken ruim 3,6 miljard euro. De netto uitgaven voor reguliere taken worden gedekt met de algemene middelen van Amsterdam: het totaal van het gemeentefonds, de OZB en de overige eigen middelen. De overige eigen middelen hebben o.a. betrekking op parkeerbelasting (€ 260 miljoen), toeristenbelasting (€ 170 miljoen), erfpacht (€ 110 miljoen), dividenden (€ 70 miljoen) en het saldo van toevoegingen en onttrekkingen aan de algemene reserve en het vereveningsfonds.

13

B.

Vergelijking uitgaven en inkomsten reguliere taken met het gemeentefonds

14

B.1

Aanpak en werkwijze

15

Vergelijking netto uitgaven met gemeentefonds geeft inzicht in de financiële effecten van Amsterdamse keuzes en daarmee de ruimte om uitgaven te beïnvloeden het gemeentefonds houdt rekening met taakverzwarende omstandigheden Gemeenten hebben dezelfde taken, alleen de omstandigheden verschillen waaronder die taken uitgevoerd moeten worden. Het gemeentefonds houdt als belangrijkste dekkingsbron van gemeentelijke taken rekening met deze verschillende omstandigheden. Dit maakt het gemeentefonds een geschikt instrument om de effecten van gestapelde beleidskeuzes te spiegelen. het gemeentefonds is vrij besteedbaar en moet alle gemeenten in staat stellen om een gelijkwaardig voorzieningenniveau te realiseren De middelen van het gemeentefonds zijn vrij besteedbaar en bedoeld voor structurele netto uitgaven van alle reguliere gemeentelijke taken, zowel voor de exploitatie als (indirect) de investeringen. Met de verdeling van het gemeentefonds beoogt het Rijk alle gemeenten in staat te stellen een gelijkwaardig voorzieningenniveau te realiseren bij een efficiënte uitvoering. Dit uitgangspunt wordt kostenoriëntatie genoemd en is als zodanig vastgelegd in het Financiële-verhoudingswet. Daarbij gaat het Rijk uit van volledig kostendekkende tariefdiensten en een eigen bijdrage van gemeenten (15%) op basis van de inkomstencapaciteit uit OZB en overige algemene inkomsten.

om de gemeentefondsmiddelen over gemeenten te verdelen is een verfijnd verdeelsysteem ontwikkeld met ijkpunten Het gemeentefonds is opgebouwd uit ijkpunten. Dit zijn geobjectiveerde kostenreferenties voor 20 inhoudelijk samenhangende takenpakketten. De verdeling van de gemeentefondsmiddelen over gemeenten is gebaseerd op gemeentelijke scores op ruim 50 kostenbepalende structuurkenmerken. De verdeling wordt jaarlijks geactualiseerd en gemonitord door het Rijk. deze ijkpunten bieden ook een referentieniveau voor de netto uitgaven per programma van Amsterdam De ijkpunten zijn afgestemd op de taakzwaarte van Amsterdam, doordat bij alle taken rekening wordt gehouden met de bijzondere kostenbepalende structuurkenmerken van Amsterdam. Voor dit onderzoek zijn de ijkpunten van het gemeentefonds en de Amsterdamse programma’s op elkaar afgestemd. Daarmee vormen de ijkpunten een referentieniveau als ‘spiegel’ voor de netto uitgaven per programma van Amsterdam. afwijking van het referentieniveau zegt iets over (eerdere) Amsterdamse keuzes De ijkpunten geven aan wat het in de Amsterdamse omstandigheden kost om een voorzieningenniveau te realiseren dat gelijkwaardig is aan dat van andere gemeenten, uitgaande van een efficiënte uitvoering.

Dit betekent dat een afwijking van het referentieniveau iets zegt over het gekozen voorzieningenniveau en/of de efficiëntie van de uitvoering en inzicht geeft in de financiële prioriteit die Amsterdam aan een taak geeft. 16

In het gemeentefonds wordt rekening gehouden met specifieke kostenbepalende kenmerken van Amsterdam Het gemeentefonds is opgebouwd uit inhoudelijk samenhangende taakgebieden.Per taakgebied wordt een budget verdeeld op basis van verschillende kostenbepalende kenmerken van de gemeente. Elk kenmerk heeft een andere weging. Dit is afgestemd op de kostenverschillen tussen gemeenten per taakgebied. In totaal wordt bijna 3,3 miljard euro verdeeld naar taakgebieden (gekleurde vlakken). Het gat in het midden staat voor de door het Rijk veronderstelde gemeentelijke bijdrage van 0,5 miljard euro uit de algemene eigen middelen (OZB en overig). Per saldo ontvangt Amsterdam uit het gemeentefonds 2,8 miljard euro in 2023. In dit onderzoek hanteren we het herijkte gemeentefonds, zoals dat in 2023 (met ingroeipad) is ingevoerd.

17

De programma onderdelen van Amsterdam en de ijkpunten van het gemeentefonds zijn op elkaar afgestemd zodat ‘appels met appels’ worden vergeleken Taakgebieden gemeentefonds

Programma’s begroting Amsterdam Per taakgebied van het gemeentefonds is een referentieniveau (ijkpunt) beschikbaar voor de uitgaven van Amsterdam.

Daardoor kan binnen de begroting van Amsterdam worden ingezoomd op programma’s en onderdelen daarbinnen. Soms moeten daarvoor programma onderdelen worden verschoven of samengevoegd.

18

De netto uitgaven van 3,6 miljard euro voor reguliere taken van Amsterdam zijn verdeeld over 10 programma’s, afgestemd op de indeling van het gemeentefonds Netto uitgaven 2023 per programma in miljoenen euro’s

19

Ook de mate van beleidsvrijheid is van invloed op de keuzemogelijkheden Beleidsvrijheid gaat om de mogelijkheden van decentrale overheden om zelf te kunnen beslissen over de inzet van hun middelen. Er is geen absoluut objectieve maat voor het vaststellen voor de mate van beleidsvrijheid. De ROB heeft op verzoek van het Rijk wel een globale indicatie gegeven.* Die indeling is hier gevolgd. De mate van beleidsvrijheid geeft een indicatie van het type keuzes dat gemaakt kan worden: is de gemeente vrij een taak(onderdeel) te ‘schrappen’ (meer beleidsvrijheid) of liggen keuzes vooral in het niveau waarop een taak wordt uitgevoerd (minder beleidsvrijheid)? Het gaat hier om globale indicaties: binnen programma’s kan de mate van beleidsvrijheid per onderdeel uiteenlopen. Bij beleidskeuzes speelt ook de verwachting van burgers om in heel Nederland een bepaald voorzieningenniveau aan te treffen een rol. Ook dat beperkt de beleidsvrijheid. Mate van beleidsvrijheid per programma

NB: Een hoge score op beleidsvrijheid betekent niet dat budgetten ook direct sterk beïnvloedbaar zijn. Ook lopende verplichtingen (voortvloeiend uit eerder gemaakte keuzes) kunnen daarbij een rol spelen. Anderzijds kunnen gemeenten altijd meer uitgeven, ook bij weinig beleidsvrijheid. Daarom sluit een lage score op beleidsvrijheid niet uit dat gemeenten keuzes hebben gemaakt die hebben geleid tot hogere uitgaven waarop bespaard zou kunnen worden. In een landelijk onderzoek door de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) zijn alle gemeentelijke taakvelden gerubriceerd naar de mate van beleidsvrijheid op een schaal van 1 tot 10. Daarbij staat 1 voor weinig beleidsvrijheid en 10 voor veel beleidsvrijheid. Op basis van de relevante taakvelden is de gemiddelde mate van beleidsvrijheid per programma te bepalen. Dit is weergegeven in het diagram. Het gaat hier om globale indicaties: binnen programma’s kan de mate van beleidsvrijheid per onderdeel uiteenlopen. * Beleidsvrijheid geduid, adviesrapport Raad voor het Openbaar Bestuur, maart 2019 20

Keuzemogelijkheden worden bepaald door de mate van beleidsvrijheid en de relatieve omvang van de netto uitgaven verschillen in beleidsvrijheid (verticale as) Op basis van landelijk onderzoek door de Raad voor het Openbaar Bestuur zijn alle programma onderdelen globaal gerubriceerd naar mate van beleidsvrijheid. Dit wordt weergegeven op de verticale as in het diagram. Relatieve netto uitgaven en beleidsvrijheid per programma (onderdeel)

relatieve omvang netto uitgaven (horizontale as) De keuzes van de gemeente komen tot uiting in de relatieve omvang van de netto uitgaven (het saldo van uitgaven en inkomsten). Per programma kunnen de netto uitgaven worden vergeleken met de referentiebudgetten die het gemeentefonds hanteert. Ten opzichte van het gemeentefonds kunnen de netto uitgaven per programma (onderdeel) relatief laag of hoog zijn. Dit wordt weergegeven op de horizontale as in het diagram. In de bollendiagrammen zijn programma (onderdelen) indicatief en in relatieve positie ten opzichte van elkaar weergegeven. Voor de daadwerkelijke afwijkingen per programma (onderdeel) wordt verwezen naar de bijlage. toelichting bollendiagrammen In het diagram zijn programma (onderdelen) weergegeven als ‘bollen’ :

• hoe groter de bol hoe groter de netto uitgaven van het programma (onderdeel) en hoe meer impact andere keuzes (op termijn) kunnen hebben op de begrotingsruimte;

• hoe meer naar rechts, hoe hoger de uitgaven ten opzichte van het gemeentefonds en hoe

relevanter de vraag welke andere keuzes mogelijk zijn in het voorzieningenniveau en/of de efficiëntie van de uitvoering. Hoe meer naar links kan de vraag oproepen of het gewenste voorzieningenniveau wel wordt gehaald;

• hoe meer naar boven, hoe meer beleidsvrijheid om andere keuzes te maken.

21

Welke inzichten biedt deze analyse? De analyse in deze eerste fase van de bestuursopdracht biedt (meer) inzicht in de Amsterdamse begroting: waaraan geeft de gemeente haar geld uit, hoe verhoudt zich dat tot de middelen die zij beschikbaar heeft en past dit uitgavenpatroon bij de bestuurlijke ambities. Dit wordt inzichtelijk gemaakt door per programma (onderdeel) in beeld te brengen hoe de netto uitgaven zich verhouden tot de referentiebudgetten uit het gemeentefonds. Doordat in het gemeentefonds rekening wordt gehouden met de bijzondere kostenbepalende kenmerken van Amsterdam, laat de vergelijking met het gemeentefonds zien wat het financiële effect is van de keuzes die Amsterdam heeft gemaakt. Dit zijn feitelijke constateringen en geen normatieve oordelen. Het gemeentefonds is vrij besteedbaar en het is aan het gemeentebestuur om hier eigen afwegingen in te maken.

Tevens wordt globaal aangegeven in welke mate er sprake is van verschillen in beleidsvijheid om de beschikbare middelen anders in te zetten. Door de Raad voor het Openbaar Bestuur wordt beleidsvrijheid gedefinieerd als de mate waarin de gemeente eigen afwegingen kan maken over de inzet van haar middelen. Per programma (onderdeel) zijn verschillen in de mate van beleidsvrijheid in beeld gebracht als globale indicatie van de invloed van wet- en regelgeving bij de keuzemogelijkheden van de gemeente. Belangrijke notie is dat gemeenten ook bij relatief weinig beleidsvrijheid keuzemogelijkheden hebben om taken ‘dik’ of ‘dun’ uit te voeren door keuzes te maken ten aanzien van het voorzieningenniveau en/of de wijze van uitvoering. Anderszijds betekent relatief veel beleidsvrijheid niet dat er geen beperkingen kunnen zijn om andere keuzes te maken of keuzes altijd op korte termijn zijn te realiseren.

Deze eerste fase geeft een integraal beeld voor de hele begroting. Om daarbinnen andere keuzes te maken is meer inzicht nodig in de achtergronden van verschillen per programma (onderdeel). Daarom worden aanbevelingen gedaan voor het vervolg.

22

B.2

Bevindingen

23

De Amsterdamse beleidskeuzes worden zichtbaar in de spiegel van het gemeentefonds. In 2023 heeft Amsterdam 370 miljoen extra te besteden Wanneer de netto uitgaven van Amsterdam per programma worden vergeleken met de vergoeding uit het gemeentefonds, wordt duidelijk waar Amsterdam meer of minder besteed dan de referentiebedragen die het gemeentefonds hanteert. Dit laat zien dat Amsterdam meer besteedt aan Openbare ruimte, Bestuur en organisatie, Onderwijs, Sociale zaken en Veiligheid. Netto uitgaven en gemeentefonds 2023 per programma in miljoenen euro’s

Daar staat tegenover dat Amsterdam minder besteedt aan Zorg, Bouwen en wonen, Economie en cultuur en Sport. Dit beeld wijkt af van veel andere gemeenten, die in de afgelopen jaren moesten besparen op het fysieke domein om de toenemende kosten op het sociaal domein te kunnen bekostigen.

Per saldo kan Amsterdam ruim 370 miljoen meer besteden dan waar het gemeentefonds vanuit gaat, doordat Amsterdam kan beschikken over extra eigen inkomsten, voornamelijk uit erfpacht (110 miljoen euro), parkeerbelasting (260 miljoen euro) en toeristenbelasting (170 miljoen euro). De inkomsten uit OZB zijn in Amsterdam juist 80 miljoen euro lager dan waar het gemeentefonds van uit gaat. In 2023 wordt een deel van deze extra inkomsten besteed aan (incidentele) uitgaven, zoals resultaten van grondexploitaties en stelposten.

24

Vergeleken met andere gemeenten kan Amsterdam over veel eigen middelen beschikken Amsterdam heeft 14% meer algemene middelen voor reguliere taken Voor de bekostiging van alle reguliere gemeentelijke taken ontvangt Amsterdam via het gemeentefonds middelen van het Rijk. In aanvulling daarop kan Amsterdam beschikken over relatief veel eigen inkomsten: zo’n 370 miljoen euro meer dan waar het Rijk rekening mee houdt bij de berekening van de gemeentefondsuitkering van Amsterdam. Dit betekent dat Amsterdam ten opzichte van de gemeentefondsuitkering 14% meer algemene middelen heeft om haar gemeentelijke taken te bekostigen. dit hangt samen met de aantrekkingskracht van Amsterdam De extra eigen inkomsten hangen samen met de aantrekkingskracht en de (nationale) centrumfunctie van Amsterdam. Dit leidt tot structureel hogere inkomsten uit parkeren en toerisme. Daarnaast biedt de hoge waarde van het onroerend goed een grote inkomstenpotentie die deels wordt gerealiseerd via de erfpacht. Overigens laat Amsterdam een deel van de inkomstenpotentie op zowel de OZB als sommige tariefdiensten onbenut. Waar het gemeentefonds uitgaat van landelijk gemiddelde OZB-tarieven en volledig kostendekkende heffingen, heeft Amsterdam ervoor gekozen om inwoners en bedrijven minder te belasten.

dit komt tot uiting in relatief hoge uitgaven bij met name openbare ruimte en overhead De extra eigen inkomsten maken dat de gemeente Amsterdam op bijna alle programma’s meer geld kan uitgeven dan de referentiebedragen die het gemeentefonds hanteert. De keuzes die Amsterdam tot op heden heeft gemaakt hebben er toe geleid dat de extra middelen met name worden ingezet in de sfeer van de openbare ruimte en overhead, maar ook op onderdelen van onderwijs en veiligheid. de aantrekkingskracht van Amsterdam maakt het mogelijk om relatief weinig te besteden aan economie, sport en cultuur Daar tegenover staan relatief lage uitgaven aan economie, sport en cultuur. Ook hierbij kan de aantrekkingskracht en de (nationale) centrumfunctie van Amsterdam een rol spelen. De aantrekkingskracht op bedrijven is groot, ook zonder dat de gemeente hierop zelf extra inzet pleegt. Voor sport en cultuur geldt dat er, vanwege de sterke centrumfunctie, een groot aantal (inter)nationale publiekstrekkers zijn die gefinancierd worden door anderen, bijvoorbeeld het Rijk. Daarnaast wordt Amsterdam via het gemeentefonds gecompenseerd voor de kosten die de centrumfunctie met zich meebrengt.

25

Amsterdam besteedt vooral meer in de openbare ruimte en de overhead. Relatief lage uitgaven zijn er vooral bij economie, cultuur en sport Het programma openbare ruimte beslaat een omvangrijk takenpakket waarvan de netto uitgaven hoger zijn dan het referentieniveau van het gemeentefonds. Hier geeft de gemeente meer uit dan op basis van het gemeentefonds mag worden verwacht en er is relatief veel beleidsvrijheid. Dit maakt de vraag relevant in hoeverre andere keuzes mogelijk zijn en wat daarvan de impact is op de begrotingsruimte, het voorzieningenniveau en de uitvoering. Speciaal aandachtspunt hierbij is de relatie met grondexploitaties, waarin ook uitgaven aan de openbare ruimte worden gedaan die op termijn structurele exploitatielasten met zich mee kunnen brengen.

Programma’s relatieve netto uitgaven en beleidsvrijheid

Opvallend is het relatief hoge netto uitgavenniveau bij bestuur en organisatie. Ondanks de relatief beperkte beleidsvrijheid zijn ook hier andere keuzes te maken ten aanzien van het gekozen voorzieningenniveau en de uitvoering, onder andere met betrekking tot de overhead. Het netto uitgavenniveau van de programma’s in het sociaal domein ligt in 2023 rond het referentieniveau van het gemeentefonds. Gezien de omvang van de netto uitgaven die met deze taken is gemoeid, kunnen andere keuzes wel substantiële impact hebben op de begrotingsruimte. De programma’s linksboven in het diagram laten zien dat Amsterdam bij programma met relatief veel beleidsvrijheid keuzes heeft gemaakt die hebben geresulteerd in een relatief laag netto uitgavenniveau. 26

Inzoomen op programma onderdelen geeft een meer genuanceerd beeld ten aanzien van de Amsterdamse keuzes en de mogelijkheden om andere keuzes te maken Binnen Openbare ruimte (donkerblauw) heeft het grootste deel van de netto uitgaven betrekking op infrastructuur (wegen, water, verkeer en vervoer). Als verklaring voor het hoge netto uitgavenniveau noemt de organisatie met name de politieke keuze om de parkeeropbrengsten grotendeels aan dit programma te besteden, evenals achterstallig onderhoud en bijzondere projecten zoals de NZ-lijn. Het onderhoud van het openbaar groen maakt ook deel uit van dit programma. Bij deze programma onderdelen gaat een hoog netto uitgavenniveau gepaard met veel beleidsvrijheid. Hier zitten dus relatief veel keuzemogelijkheden. Voor de hoge uitgaven aan overhead worden door de organisatie een aantal initiële verklaringen aangedragen, zoals de intensiveringen in het I-domein. Daarnaast wordt een relatie gelegd met de inhoudelijke programma’s: wanneer daar extra middelen worden ingezet, kan dat ook leiden tot extra overhead. Binnen diverse beleidsvrije programma’s hebben de gemeentelijke keuzes op alle onderdelen geleid tot een laag netto uitgavenniveau. Dit geldt voor de programma’s Economie en Cultuur (roze), Sport (donkerroze) en Bouwen (lichtblauw). Bij Bouwen lijkt dit vooral een tijdelijk effect.

Als belangrijkste verklaring voor de relatief lage uitgaven voor Economie en Cultuur wordt een relatie gelegd met de aantrekkingskracht van Amsterdam en de aanwezigheid van voorzieningen die door derden worden bekostigd. Daarnaast wordt via het gemeentefonds een vergoeding ontvangen voor de kosten die samenhangen met de centrumfunctie van Amsterdam. Binnen het sociaal domein ligt het netto uitgavenniveau van de meeste onderdelen rond het referentieniveau. Hoewel de beleidsvrijheid voor het geheel beperkt is, zijn er op onderdelen meer vrijheidsgraden (zie bijlage).

Programma onderdelen relatieve netto uitgaven en beleidsvrijheid

Binnen enkele programma’s is sprake van een uiteenlopend beeld. Bij Veiligheid (oranje) zijn er relatief hoge netto uitgaven op orde en veiligheid, maar relatief lage uitgaven op het onderdeel brandweer (bijdrage aan de veiligheidsregio). Bij Onderwijs (geel) is sprake van relatief hoge uitgaven op onderwijsbeleid, terwijl de uitgaven op onderwijshuisvesting juist onder het referentieniveau liggen. 27

Het beeld op basis van de begroting 2023 is redelijk stabiel in de tijd de extra inkomsten zijn in belangrijke mate structureel In de afgelopen jaren heeft Amsterdam relatief veel extra inkomsten ontvangen ten opzichte van waar het Rijk rekening mee houdt bij de Amsterdamse uitkering uit het gemeentefonds. Daarmee is 2023 geen uitzonderlijk jaar. Voor de OZB geldt dat het ‘gat’ ten opzichte van het gemeentefonds langzaam wordt ingelopen door het verhogen van de tarieven. De totale inkomsten uit belastingen vertonen een gestaag stijgende trend, ook in de komende begrotingsjaren. De afgelopen jaren was per saldo sprake van onttrekkingen aan reserves. In de meerjarenbegroting zijn per saldo toevoegingen aan reserves opgenomen, evenals substantiële stelposten. De ontwikkelingen van het gemeentefonds zijn vooralsnog ongewis, vooral vanaf 2026.

nadere informatie per programma (onderdeel) in de bijlage In de bijlage zoomen we op ieder programma nog een slag dieper in, kijken we naar de trends over de tijd en geven we eerste duidingen van de verschillen met het gemeentefonds. In de bijlage wordt voor alle programma’s wordt een meerjarig beeld gegeven van de netto uitgaven op basis van de realisatiecijfers 20172021 en de meerjarenbegroting 2022-2026. Voor alle jaren zijn de cijfers op consistente wijze verwerkt en zodanig gerubriceerd dat de netto uitgaven per programma (onderdeel) zich zinvol laten vergelijken met de referentiebudgetten van het gemeentefonds.

ook de uitgavenpatronen zijn redelijk stabiel in de tijd Voor de meeste programma’s is het beeld van de netto uitgaven in de tijd redelijk stabiel. In de meeste gevallen is 2023 geen uitzonderlijk jaar. Uitzondering vormen de programma’s Bouwen, wonen en duurzaamheid (1) en Zorg (6). Daar zien we dat de gemeente in de afgelopen jaren meer heeft uitgegeven dan het ijkpunt, maar daar in 2023 onder zit. Bij Zorg hangt dit, naast wachtlijsten die de uitgaven drukken, ook samen met de sterke toename van de gemeentefondsuitkering op dit onderdeel.

28

C.

Vergelijking met bestuurlijke prioriteiten en zicht op effect van beleid

29

Zicht op bestuurlijke prioriteiten De huidige meerjarenbegroting is in sterke mate bepaald door gestapelde beleidskeuzes uit het verleden. Dit kunnen expliciete keuzes zijn, maar het kan ook gaan om historische gegroeide situaties. De financiële effecten van deze (min of meer expliciete) keuzes worden zichtbaar door de begroting te spiegelen aan de beschikbare inkomsten uit het gemeentefonds.

Daarnaast zijn er ook verschillende taakstellingen gerealiseerd, onder andere op het programma Bestuur en organisatie (slagvaardige overheid).

Expliciete bestuurlijke keuzes van Amsterdam zijn af te leiden uit coalitieakkoorden voor eerdere bestuursperioden en daaruit volgende besluitvorming. Als gevolg van wijzigingen in de financiële administratie van Amsterdam zijn deze keuzes slechts vanaf 2017 goed in beeld te brengen voor de huidige programma-indeling. Binnen de doorlooptijd van het onderzoek was het niet mogelijk om de effecten van intentensiveringen en bezuinigingen op betrouwbare wijze te kwantificeren.

voorschreef dat de parkeerinkomsten ten goede moesten komen aan mobiliteitsprojecten in de stad. Daardoor zijn de inkomsten uit parkeerbelasting tot op heden voornamelijk hieraan besteed. Mogelijk hangt het relatief hoge netto uitgavenniveau op het programma Openbare ruimte samen met de relatief hoge inkomsten uit parkeren. Dit kan in het vervolg nader worden uitgewerkt.

Een andere belangrijke bestuurlijke keuze uit het verleden is de koppeling tussen het Stedelijk Mobiliteitsfonds en uitgaven aan mobiliteit en bereikbaarheid. Aan dit fonds lag een verordening ten grondslag die

De beschikbare informatie laat zien dat in de vorige coalitieperiode per saldo vooral op de programma’s Bouwen en Onderwijs sprake is geweest van intensiveringen. Daarnaast is er sprake van relatief beperkte intensiveringen op Sociale zaken (armoedebestrijding), Veiligheid (Top600, handhaving, preventief interventie team) en Economie (aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt, banenmotoren duurzaam herstel, transitie naar diverse economie, aantrekkelijke markten, acquisitie congressen) . Deze intensiveringen zijn deels gedekt met extra heffingen en belastingen.

30

Eerste observaties over effecten van beleid De effectiviteit van beleid is vaak moeilijk te meten. Toch is het (bestuurlijk) van belang om te bepalen of activiteiten en projecten die de gemeente uitvoert bijdragen aan vooraf gestelde doelen. Op basis van een enquête hebben we de organisatie gevraagd naar de wijze waarop momenteel de effectiviteit in Amsterdam wordt gemeten, toegespitst op de ruim 150 activiteiten die door Amsterdam worden onderschieden. Hoewel dit eerste inzichten geeft in de wijze waarop de organisatie kijkt naar beleidsevaluatie en het meten van effecten van beleid, geeft deze uitvraag geen objectief beeld. In het vervolg zou hier meer aandacht aan moeten worden besteed om scherper inzicht te krijgen.

• Bijna alle respondenten geven aan dat er voor de meeste activiteiten

sprake is van een logische basis die het aannemelijk maakt dat de activiteiten bijdragen aan het bereiken van de beoogde effecten. Deze logische basis bestaat uit een wetenschappelijke studie, beleidstheorie, kwantitatieve onderbouwing en dergelijke. Daarnaast geven respondenten aan dat ze inschatten dat het zeer aannemelijk is dat beoogde effecten worden bereikt door middel van de activiteiten.

• Voor ongeveer de helft van de activiteiten is een evaluatie op de

beoogde effecten gedaan of gepland. Dat betekent dus dat voor de andere helft (nog) geen beleidsevaluaties zijn uitgevoerd.

Op hoofdlijnen hebben wij de volgende observaties:

• De gemeente heeft, in de doelenboom, diverse doelen gedefinieerd.

De toepasbaarheid van de doelenboom wordt verschillend ervaren. Respondenten geven aan dat niet alle activiteiten, projecten of programma’s onder de doelen van doelenboom kunnen worden geschaard. Voor ongeveer de helft van de programmaonderdelen uit de begroting wordt uitsluitend met doelen uit de doelenboom gewerkt. In de andere gevallen is er sprake van andere beoogde effecten.

31

D.

Aanbevelingen voor inrichting vervolgstappen

32

Aanbevelingen voor het vervolg • Om keuzes te kunnen maken, is nadere informatie nodig op een dieper niveau en over de effectiviteit van uitgaven. Wij adviseren dat in een volgende fase in kaart te brengen met behulp van een geobjectiveerde benchmark. Met name bij programma’s:

•

Waar de netto uitgaven relatief hoog zijn (rechts in het bollenschema);

•

Waar nu veel wordt besteed, omdat andere keuzes daar relatief veel begrotingsruimte kunnen opleveren (grote bollen in het schema);

•

Waar het verschil met het ijkpunt, zowel ambtelijk als bestuurlijk, niet afdoende inhoudelijk geduid kan worden.

• In deze eerste fase hebben we met name gekeken naar de ‘reguliere

taken’ die gedekt worden uit de algemene middelen. Naast de reguliere uitgaven zijn ook belangrijke keuzes te maken in de grondexploitaties en reserves, die ook van invloed kunnen zijn op de begrotingsruimte. Ook die keuzes zullen in de volgende fase beter in kaart moeten worden gebracht.

33

Een geobjectiveerde benchmark met andere gemeenten is een geschikte methodiek voor verdiepende analyses Om de bevindingen uit deze eerste fase verder uit te diepen en inzicht te krijgen in effecten van (andere) keuzes, leert de ervaring dat een geobjectiveerde benchmark met andere gemeenten daarvoor een geschikt instrument is. Zo’n benchmark bestaat uit kwantitatieve en kwalitieve elementen:

• Kwantitatief: op basis van de structuurkenmerken die ten grondslag

liggen aan het gemeentefonds kunnen gemeenten vergelijkbaar gemaakt worden. Dat wil zeggen dat andere gemeenten op ‘Amsterdamse leest worden geschoeid’, waardoor een zinvolle vergelijking van uitgaven, inkomsten en beleidseffecten (prestaties) mogelijk wordt. Afhankelijk van de taken/programma’s waar de verdieping zich op moet richten, kunnen uiteenlopende selecties van referentiegemeenten interessant zijn.

• Kwalitatief: wanneer de kwantitatieve verschillen scherp in beeld

zijn, kan op basis van beleidsanalyse en gestructureerde interviews inzichtelijk worden gemaakt welke (bestuurlijke) keuzes het verschil kunnen verklaren. Daarmee wordt ook inzichtelijk welke (andere) keuzes voor de toekomst gemaakt kunnen worden en wat daarvan de impact is, zowel voor de financiële positie van Amsterdam als de effecten van (ander) beleid voor de stad en de organisatie.

Daarbij kunnen ook de verschillende blokken worden betrokken die in deze eerste fase buiten de analyse zijn gelaten. Zo zit er bijvoorbeeld een grote overlap tussen beleidskeuzes in grondexploitaties en de toekomstige exploitatielasten voor het programma openbare ruimte. Het kan interessant zijn om dergelijke verbanden binnen de begroting in kaart te brengen. Uiteindelijk gaat het in de verdiepende analyses om maatwerk, waarbij de exacte invulling in nauw overleg met de opdrachtgever moet worden afgestemd de gewenste opbrengsten. Voor de langere termijn kan het interessant zijn om een instrument de ontwikkelen waarmee de effecten van beleidskeuzes kunnen worden geobjectiveerd en ontwikkelingen binnen de Amsterdamse begroting adequaat kunnen worden gemonitord. In het verleden zijn voor het fysieke domein van Amsterdam aanzetten gedaan voor zo’n instrument. In andere gemeenten worden vergelijkbare instrumenten ontwikkeld voor het sociaal domein.

34

E.

Bijlage: toelichting per programma

35

Leeswijzer Met deskundigen van alle programma’s zijn validatiesessies georganiseerd. Tijdens deze sessies is de organisatie meegenomen in de aanpak en werkwijze van het onderzoek. Ook is gevraagd of de cijfermatige beelden herkend worden en is de duiding daarvan besproken. In dit verband zijn brugstaten uitgewisseld waarin per programma inzichtelijk wordt gemaakt hoe de begrotingsindeling van Amsterdam zich verhoudt tot de indeling die nodig is om een zinvolle vergelijking te kunnen maken met het gemeentefonds. De belangrijkste algemene verschuiving tussen programma’s heeft betrekking op de toedeling van decentrale overhead (management en ondersteuning) vanuit programma B aan de programma’s waar dit deel van de overhead feitelijk werkzaam is. In deze bijlage worden de belangrijkste uitkomsten per programma gepresenteerd: 1. Bouwen, wonen en duurzaamheid 2. Openbare ruimte, water groen en vervoer 3. Economie, cultuur en erfgoed 4. Sport 5. Onderwijs 6. Sociale zaken en Armoedebestrijding 7. Gezondheidszorg, jeugd, opvang en diversiteit 8. Veiligheid B. Bestuur en organisatie A. Algemene dekkingsmiddelen

Voor alle programma’s wordt een meerjarig beeld gegeven van de netto uitgaven op basis van de realisatiecijfers 2017-2021 en de meerjarenbegroting 2022-2026. Voor alle jaren zijn de cijfers op consistente wijze verwerkt en zodanig gerubriceerd dat de netto uitgaven per programma (onderdeel) zich zinvol laten vergelijken met de referentiebudgetten van het gemeentefonds. Per programma wordt steeds in enkele slides de volgende informatie gegeven:

• een beknopte beschrijving van de inhoud van het programma en de onderscheiden onderdelen

• een toelichting op de netto uitgaven en het referentieniveau van het gemeentefonds in meerjarig perspectief

• verklaringen voor het verschil tussen de netto uitgaven en het referentieniveau in relatie tot keuzemogelijkheden

36

1. Bouwen, Wonen en Duurzaamheid 1. Bouwen, wonen en duurzaamheid

miljoenen euro's

250

totaal programma

200

De onderdelen grond (1.2) en erfpacht (1.3) zijn ondergebracht bij programma A. Algemene dekkingsmiddelen. Vastgoed (1.5) is toegedeeld aan de programma’s die gebruik maken van het vastgoed.

150 100 50 0

2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 netto uitgaven

gemeentefonds

1.1 ruimtelijke ontwikkeling 1.4 bouwen & wonen

miljoenen euro's

200 150 100 50 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 netto uitgaven

gemeentefonds

1.6 duurzaamheid en milieu 1.7 begraafplaatsen 250

miljoenen euro's

Binnen dit programma zijn twee componenten te onderscheiden die zich laten vergelijken met het gemeentefonds: • Ruimte: dit betreft de programma onderdelen 1.1 ruimtelijke ontwikkeling en 1.4 bouwen en wonen • Milieu: dit betreft de programma onderdelen 1.6 duurzaamheid en milieu en 1.7 begraafplaatsen In 2023 is voor het gehele programma sprake van een relatief laag netto uitgavenniveau. Uit het meerjarig beeld blijkt dat de netto uitgaven op dit programma een sterke dynamiek kennen. Dit hangt samen met het projectmatige karakter in combinatie met schommelende baten uit leges. In de vorige bestuursperiode is er voor gekozen om extra middelen in te zetten op dit programma.

250

0

inhoud programma Om de uitgaven en inkomsten voor dit programma te kunnen vergelijken met de inkomsten die Amsterdam hiervoor ontvangt via het gemeentefonds, zijn enkele onderdelen verschoven.

200 150 100 50

ruimte In 2023 is het netto uitgavenniveau circa 15 miljoen euro lager dan het referentiebudget van het gemeentefonds. De dynamiek in de netto uitgaven die is te zien bij Ruimte hangt samen met de uitgaven voor vergunningverlening, toezicht en handhaving die niet synchroon lopen met bijbehorende baten uit bouwleges. Daarnaast zijn er in de periode 2019-2022 hogere (personele) kosten voor de inzet van gebiedsteams, invoering van de Omgevingswet en Wet kwaliteitsborging bouwen, huisvesting van kwetsbare groepen, noodopvang van Oekraïners (2022) en diverse projecten (Sprong over het IJ, Havenstad, Ruimte voor de Stad).

milieu Bij Milieu is het netto uitgavenniveau in 2023 circa 17 miljoen euro lager dan het referentiebudget van netto uitgaven gemeentefonds het gemeentefonds. De dynamiek die is te zien in netto uitgaven hangt samen met toevoegingen en onttrekkingen aan diverse bestemmingsreserves (bodemsanering, energiefonds, klimaatfonds, verduurzaming woning, zero emissie bussen, subsidies aardgasvrije wijken, circulaire economie en vliegwielmiddelen). Door een onttrekking aan de reserve bodemsanering van 80 miljoen euro is in 2022 per saldo nauwelijks netto uitgaven op dit onderdeel. Bij het onderdeel begraafplaatsen worden de uitgaven vrijwel volledig gedekt door inkomsten uit leges. 0

2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026

37

1. Bouwen, Wonen en Duurzaamheid 1. Bouwen, wonen en duurzaamheid netto uitgaven in miljoenen euro’s

belangrijkste bevindingen Op het onderdeel Ruimte is er relatief grote beleidsvrijheid. De organisatie geeft aan dat de wettelijke taken (woonruimteverdeling, handhaving huisvestingsverordening) relatief sober worden uitgevoerd, terwijl bestuurlijke prioriteit wordt gegeven aan (de handhaving van) woninggebruik en de huisvesting van kwetsbare groepen. De omgevingsvergunningen zijn meer dan kostendekkend (109%). Op het onderdeel Milieu is meer wet- en regelgeving aan de orde (toezicht en handhaving luchtkwaliteit, bodem, begraafplaatsen), waardoor de gemeentelijke beleidsvrijheid kleiner is. Voor diverse taken ontvangt de gemeente ook specifieke uitkeringen van het Rijk (aanpak energiearmoede, sanering verkeerslawaai). In algemene zin valt op dat veel (incidentele) projecten worden gedekt uit reserves. Daarmee zat de gemeente Amsterdam de afgelopen jaren boven het ijkpunt van het gemeentefonds. In 2023 ligt het netto uitgavenniveau op beide componenten juist iets onder het ijkpunt. Op basis van de meerjarenbegroting blijft dit ook de situatie in de komende jaren.

38

2. Openbare ruimte, Water, Groen en Vervoer 2. Openbare ruimte, water, groen en vervoer miljoenen euro's

700

totaal programma

600 500 400 300 200 100 0

2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 netto uitgaven

gemeentefonds

2.1 verkeer 2.2 vervoer 2.4 BOOR en 2.5 water

miljoenen euro's

700 600 500 400 300 200 100 0

2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026

inhoud programma Binnen dit programma zijn vier componenten te onderscheiden die zich laten vergelijken met het gemeentefonds: • Infrastructuur: dit betreft de programma onderdelen 2.1 verkeer, 2.2 openbaar vervoer, 2.4 beheer openbare ruimte en 2.5 water • Groen (programma onderdeel 2.6) • Riool (programma onderdeel 2.7) • Reiniging (programma onderdeel 2.3) Voor het totale programma liggen de netto uitgaven in alle jaren uit de onderzoeksperiode boven het referentieniveau van het gemeentefonds. infrastructuur De netto uitgaven hebben voornamelijk betrekking op aanleg en onderhoud van gemeentelijke (water) wegen, civiele kunstwerken, straatreiniging en parkeren (beleid en beheer parkeervoorzieningen). Ten behoeve van de vergelijking met het gemeentefonds zijn de inkomsten uit parkeerbelasting (inclusief inningskosten) ondergebracht bij Algemene dekkingsmiddelen. Dit sluit aan bij de begroting met ingang van 2023. In dat jaar is het Stedelijk Mobiliteitsfonds (SMF) opgeheven en sindsdien komen de parkeeropbrengsten ten gunste van de algemene middelen (programma A). De dynamiek in de netto uitgaven tussen de jaren hangt vooral samen met mutaties in reserves.

De netto uitgaven voor infrastructuur liggen in de hele onderzoeksperiode duidelijk boven het referentieniveau van het gemeentefonds. In 2023 bedraagt het verschil ruim 250 miljoen euro. Door de organisatie zijn daar de volgende verklaringen voor aangedragen: • besteding parkeerinkomsten: de structurele financiering van verbetering mobiliteit en bereikbaarheid met parkeeropbrengsten is in 2023 beëindigd. In dit verband zijn in 2023 incidenteel extra uitgaven aan mobiliteit gedaan van € 64 miljoen. • achterstallig onderhoud: in verband hiermee worden in 2023 substantiële bedragen toegevoegd aan reserves: € 20 miljoen reserve achterstallig onderhoud en € 96 miljoen reserve programma stadsbehoud. Vanaf 2023 wordt structureel € 25 miljoen begroot voor onderzoekskosten van het programma bruggen en kademuren. • bijzondere grootstedelijke ‘projecten’: kapitaallasten NZ-lijn (€ 20 miljoen) en de exploitatie van veren (€ 20 miljoen). Daarnaast beheert Amsterdam 6 wegtunnels en draagt zij de kosten van diverse parkeergarages met onrendabele toppen om meer ruimte op straat te creëren voor voetgangers en fietsers. netto uitgaven

gemeentefonds

39

2. Openbare ruimte, Water, Groen en Vervoer groen De netto uitgaven hebben betrekking op het beheer en onderhoud van het openbaar groen, inclusief kinderboerderijen, groene sportvelden, het Amsterdamse Bos, Artis en de Hortus.

2.6 groen

miljoenen euro's

400 300

De netto uitgaven liggen met name de laatste jaren boven het ijkpunt. In 2023 is het verschil circa 20 miljoen euro. Voor de komende jaren worden licht dalende netto uitgaven verwacht. Volgens de organisatie komt dit mede door het aflopen van 20 miljoen euro aan incidentele uitgaven.

200 100 0

2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 netto uitgaven

gemeentefonds

Door de organisatie zijn de volgende verklaringen aangedragen voor het relatief hoge netto uitgavenniveau: • inhaalslag achterstallig onderhoud en herplant van bomen (circa € 20 miljoen) • bijzondere voorzieningen zoals Artis en de Hortus (subsidie € 4,6 miljoen) en de bijdrage aan recreatieschappen (€ 3,2 miljoen). In het Amsterdamse Bos worden bovendien ook activiteiten gesubsideerd die betrekking hebben op andere programma’s (bezoekerscentrum en re­integratietrajecten; tezamen circa € 2 miljoen) • incidentele extra kosten voor het bestrijden van ziekten en plagen (Japanse duizendknoop, Iepziekte)

40

2. Openbare ruimte, Water, Groen en Vervoer riool Riool heeft beperkte netto baten omdat het grootste deel van de uitgaven wordt gedekt met heffingen. Deze zijn 99% kostendekkend.

2.7 riool

miljoenen euro's

100 50

In 2023 zijn de netto inkomsten ruim 1 miljoen euro lager dan de korting die in gemeentefonds wordt toegepast omdat gemeenten de relevante BTW kunnen declarereren bij het BTW-compensatiefonds. In het gemeentefonds is rekening gehouden met het kostenverhogende effect van een slechte bodemgesteldheid.

0 -50 -100

2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 netto uitgaven

gemeentefonds

afval Afval heeft betrekking op het inzamelen en verwerken van huishoudelijk afval en bedrijfsafval. Het grootste deel van de kosten van afval wordt gedekt met heffingen. Deze zijn 99% kostendekkend.

2.3 afval

miljoenen euro's

100 50

Amsterdam heeft per saldo meer inkomsten dan gemeentefonds veronderstelt (circa 11 miljoen euro in 2023). Nader onderzoek is nodig om de verschillen in detail te kunnen verklaren.

0 -50 -100

2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 netto uitgaven

gemeentefonds

41

2. Openbare ruimte, Water, Groen en Vervoer 2. Openbare ruimte, water groen en vervoer netto uitgaven in miljoenen euro’s

belangrijkste bevindingen • de netto uitgaven op dit programma hebben grotendeels betrekking op het onderdeel infrastructuur. Deze netto uitgaven zijn duidelijk hoger dan het referentieniveau van het gemeentefonds. Dit geldt in minder mate voor het onderdeel groen. Ondanks de wet- en regelgeving op met name infrastructuur, is op beide onderdelen relatief veel beleidsvrijheid om (andere) keuzes te maken. Daarbij kan worden gedacht aan keuzes ten aanzien van het voorzieningenniveau (zoals onderhouds- en schoonniveaus, omvang en inrichting groenarealen) en de wijze van uitvoering. • de belangrijkste verklaring die de organisatie geeft voor de relatief hoge netto uitgaven is dat deze vooral gevolg zijn van de politieke keuze in het verleden om parkeeropbrengsten voornamelijk in te zetten op dit programma. • per 2023 is de besteding van parkeeropbrengsten aan dit programma beëindigd, maar dit levert niet automatisch begrotingsruimte op. Bestaande kapitaalgoederen blijven immers beslag leggen op de exploitatie (beheer en toekomstige vervanging), maar moeten nu vanuit algemene middelen worden gedekt. • kostenverhogende (beleids)keuzes zijn op dit programma vooral terug te zien in het voorzieningenniveau: onderhouds- en schoonniveaus, afschrijvingstermijnen en de wijze van inrichting van arealen (type bestrating, verlichting, groen).

Daarnaast kunnen keuzes omtrent de wijze van uitvoering van invloed zijn op de netto uitgaven. Specifiek aandachtspunt is de invloed van afspraken met andere partijen zoals het Rijk, de provincie of de Vervoerregio Amsterdam. • door middel van een geobjectiveerde benchmark kan nader inzicht worden gekregen in hoeverre de genoemde aspecten bijdragen aan het netto uitgavenniveau, welke mogelijkheden er zijn om (andere) keuzes te maken en wat de impact daarvan is voor zowel de begrotingsruimte, de stad en de organisatie. 42

3. Economie , Kunst, Cultuur en Erfgoed 3. Economie, kunst, cultuur en erfgoed 350

totaal programma

miljoenen euro's

300 250 200 150 100 50 0

2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 netto uitgaven

gemeentefonds

3.2 kunst, cultuur en 3.3 erfgoed 350

miljoenen euro's

300 250 200 150 100 50 0

2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 netto uitgaven

gemeentefonds

inhoud programma Om de uitgaven en inkomsten voor dit programma te kunnen vergelijken met de inkomsten die Amsterdam hiervoor ontvangt via het gemeentefonds, zijn enkele onderdelen verschoven. Belangrijkste toevoeging aan dit programma betreft bibliotheken en baten van vastgoed waarin culturele voorzieningen gevestigd zijn. Binnen dit programma zijn twee componenten te onderscheiden die zich laten vergelijken met het gemeentefonds: • Cultuur: dit is het totaal van de onderdelen 3.2 Kunst en cultuur en 3.3 erfgoed • Economie: dit is programma onderdeel 3.1 economie en innovatie Cultuur Dit programma onderdeel kent een relatief stabiel netto uitgavenniveau over tijd. Wat opvalt is dat de netto uitgaven relatief laag zijn ten opzichte van de vergoeding die Amsterdam vanuit het gemeentefonds ontvangt (in 2023 circa 70 miljoen euro). Dit hangt deels samen met substantiële huuropbrengsten van accommodaties in gemeentelijk eigendom waarin culturele voorzieningen zijn gevestigd. Daarnaast heeft Amsterdam veel voorzieningen die door derden worden bekostigd. Het ‘gat’ tussen inkomsten en uitgaven wordt groter over de jaren, omdat de inkomsten vanuit het gemeentefonds stijgen.