20250422 CDA Te-hoge-kosten-voor-erfpacht-door-onredelijk-hoge-kosten-voor-risicos-en-administratie-in-het-canonpercentage

Onderzoeksrapport

Te hoge kosten voor erfpacht door onredelijk hoge kosten voor risico’s en administratie in het canonpercentage

‘Ik denk dat het erop uitdraait dat ik ook wat schrijfwerk doe, dat aan hen voorleg en het vervolgens hun stuk wordt met hun namen erop.’ Citaat van de ambtenaar van Grond & Ontwikkeling die zowel verantwoordelijk was voor het gemeentelijke beleid voor het canonpercentage als verantwoordelijk was voor de aansturing van hoogleraren die onafhankelijke adviezen schreven over het canonpercentage. Dit onderzoek is volledig gebaseerd op openbare en geopenbaarde informatie.

Datum

22 april 2025

Auteur

Laurens Lochtenberg CDA Amsterdam

Gemeente Amsterdam

Datum 22 april 2025 Pagina 2 van 56

Woord vooraf Deze discussienota over erfpacht in Amsterdam komt voort uit een grondig onderzoek van ruim 22.000 geopenbaarde documenten. Erfpacht is een onderwerp dat soms leidt tot glazige ogen of een diepe zucht: ‘Kunnen we het nou niet ergens anders over hebben?’ Ik begrijp die reactie. Erfpacht is technisch, ingewikkeld (daarom in bijlage 2 een begrippenlijst), en zo zwaar gepolitiseerd dat je er bijna van zou vergeten waar het eigenlijk om gaat: om gewone Amsterdammers die willen weten waar ze aan toe zijn. Laten we eerlijk zijn: wellicht behalve CDA-commissielid Laurens Lochtenberg wordt geen politicus ‘s ochtends wakker met de gedachte: ‘Vandaag ga ik me eens lekker een hele dag verdiepen in canonpercentages!’ Maar de kern van onze taak als raadsleden is óók om heel precies te controleren wat er nu eigenlijk aan de hand is. Daarom waardeer ik het werk dat Laurens in dit rapport heeft gestoken om ons als gemeenteraad in gelegenheid te stellen onze controlefunctie uit te voeren. Ik nam het erfpachtdossier van Diederik Boomsma over. Diederik heeft zich jarenlang met het onderwerp beziggehouden. Wat mij betreft is de hele erfpachtkwestie waar het CDA Amsterdam zich al jaren voor inzet samen te vatten in één simpele vraag: ‘Klopt het bonnetje?’ Erfpacht valt onder het privaatrecht, wat betekent dat we te maken hebben met het commerciële deel van de overheid.

Het verbaast me telkens weer dat in een progressieve stad als de onze, waar bedrijven regelmatig de maat wordt genomen over hun gedrag, het zo moeilijk blijkt om het privaatrechtelijk handelende grondbedrijf van onze eigen gemeente grondig te controleren. Dit rapport roept vragen op: zijn erfpachtberekeningen eenzijdig gewijzigd? Hoe is de verveelvoudiging van de jaarlijkse erfpachtkosten in Nieuw-West, Noord en Zuidoost tot stand gekomen? Waarom is bepaalde cruciale informatie na talloze WOO-verzoeken nog steeds niet openbaar? Het rapport bevat wellicht scherpe kantjes die discussie oproepen. Laten we deze bij een open gesprek over wat de gemeente doet met haar grond en hoe ze omgaat met haar inwoners onderzoeken, voordat we conclusies trekken uit dit onderzoek. De vraag die voor mij centraal staat is wat we kunnen leren op basis van de bevindingen uit dit rapport.

Rogier Havelaar Fractievoorzitter CDA Amsterdam, 22 april 2025.

Gemeente Amsterdam

Datum 22 april 2025 Pagina 3 van 56

Samenvatting Een erfpachtcontract is een privaatrechtelijke overeenkomst tussen de gemeente en individuele erfpachters. Bij bijvoorbeeld parkeerbelastingen mag de gemeente eenzijdig het tarief aanpassen, bij privaatrechtelijke overeenkomsten heeft de gemeente die vrijheid niet. De gemeente berekent de canon door de grondwaarde te vermenigvuldigen met het canonpercentage. Hoe hoger het canonpercentage, hoe meer de inkomsten van de gemeente groeien. Sinds begin van de jaren negentig hanteerde de gemeente als canonpercentage de staatsrente. In 2017 heeft de gemeente voor eeuwigdurende erfpacht een canonpercentage ingevoerd van staatsrente, verhoogd met een opslag van 1,5% voor risico’s en administratiekosten (hierna kortweg: opslag). Deze hoge opslag riep vragen op, banken hanteren bijvoorbeeld bij hypotheken een veel lagere opslag van 0,3%. Het Amsterdamse college van Burgemeester en Wethouders heeft in april 2021 besloten, naar aanleiding van de vele Woo-verzoeken, om alle relevante documenten over de invoering van eeuwigdurende erfpacht te openbaren. Uit onderzoek van deze documenten komt het beeld naar voren dat de hoge opslag niet dragend is gemotiveerd. Dat betekent dat er waarschijnlijk geen goede reden was om die 1,5% opslag bij de canon te doen. Deze 1,5% levert de gemeente per jaar wel extra geld op, geld dat erfpachters betalen.

Op basis van de geopenbaarde documenten kunnen daarnaast de volgende (voorlopige) bevindingen worden geformuleerd: 1. Er is reden om te twijfelen aan de onafhankelijkheid van adviesrapporten die door hoogleraren zijn opgesteld. Uit geopenbaarde documenten komt naar voren dat de gemeentelijke afdeling Grond & Ontwikkeling (kortweg G&O) heeft gestuurd op wat er in de rapporten van deze commissies moest komen te staan; 2. De betrokken hoogleraren hebben kort na publicatie van hun adviezen de onderbouwing van de opslag ingetrokken/herzien en dit aan G&O kenbaar gemaakt; 3. De betrokken hoogleraren hebben ook de hoogte van de opslag ingetrokken/herzien en dit aan G&O kenbaar gemaakt. De opslag zou ‘wellicht lager’ moeten worden vastgesteld op basis van gegevens van G&O zelf; 4. Uit eigen onderzoek van G&O was gebleken dat de opslag op maximaal 0,50% zou moeten liggen. De hoogte van een opslag van 0,50% uit het eigen onderzoek was eveneens in ieder geval bekend binnen G&O maar wij hebben geen documenten gevonden waaruit blijkt dat deze informatie ten tijde van de besluitvorming over de risico-opslag ook bij het college en de raad terecht is gekomen; 5. Uit de stukken blijkt niet dat G&O het intrekken/herzien van de adviezen heeft gedeeld met het college en de gemeenteraad.

Het is dus niet vast te stellen of het college en/of de raad over deze informatie beschikten op het moment dat zij de opslag vaststelden. De hoogleraren hebben zelf ook niet openbaar gemaakt dat hun advies over het canonpercentage ingetrokken/herzien is. Dat de hoogleraren hun advies ingetrokken

Gemeente Amsterdam

Datum 22 april 2025 Pagina 4 van 56

hadden was in ieder geval bekend bij enkele ambtenaren, bij de directie van G&O en bij de hoogleraren zelf; 6. In geopenbaarde documenten opgesteld door ambtenaren van G&O voor besluitvorming door het college wordt een risico-opslag van 1,5% tot 2% geadviseerd waarbij de indruk wordt gewekt dat is aangesloten bij het advies van de hoogleraren, zonder melding te maken van het intrekken/herzien ervan. G&O heeft in opdracht van het college vervolgens raadsvoordrachten opgesteld waarin deze informatie eveneens niet is terug te vinden. Wel wekten de documenten de indruk dat het advies van een onafhankelijke externe commissie gevolgd was – wat in de praktijk dus niet het geval was. Het college en de gemeenteraad hebben hierdoor mogelijk een niet dragend gemotiveerde en te hoge opslag vastgesteld. Een opslag voor debiteurenrisico en administratiekosten van 1,5% in plaats van 0,5% zorgt ervoor dat het canonpercentage niet 1,45% maar 2,39% bedraagt. Dit is het drievoudige van het werkelijke risico en kosten. Dit leidt tot een 64,8% hogere canon. Extra inkomsten voor de gemeente dus. Extra kosten voor de Amsterdammer. Bezorgdheid over de onafhankelijkheid commissie canonpercentage In 2013 heeft G&O aan twee hoogleraren Francke en Frijns, die waren gevraagd om te adviseren over het canonpercentage, een reeds door een ambtenaar van G&O opgesteld advies toegestuurd.

De hoogleraren hebben dit door de ambtenaar geschreven advies geredigeerd. De betreffende ambtenaar G&O (vanwege zijn speciale en centrale rol in het erfpachtdossier noemen we deze ambtenaar vanaf hier ‘de ambtenaar G&O’) had in zijn advies de risico-opslag bepaald op 2%. De ambtenaar G&O was van mening dat de gemeente over de grond een ‘beleggingsrisico’ liep tussen twee canonherzieningen. De directie middelen en control (kortweg: DMC) bestreed dit nieuwe uitgangspunt van de gemeente als belegger en de daaraan toegeschreven noodzaak voor de invoering van een risico-opslag. G&O heeft aan de hoogleraren verzocht om de naam van de ambtenaar G&O van het advies af te halen en alleen hun eigen namen op het rapport te zetten. De hoogleraren stemden hiermee in, redigeerden het advies en voegden een essentiële passage toe dat de hoogte van de opslag niet goed kon worden onderbouwd. Volgens G&O zou die toevoeging tot de conclusie leiden dat de gemeente ‘meer vraagt dan redelijk is’. G&O vroeg om deze passage weer te verwijderen en de hoogleraren stemden hiermee in.

De hoogleraren hebben literatuur die tot een lager canonpercentage kwam uit de tekst en uit de literatuurlijst verwijderd, ze hebben kritiek van andere gemeentelijke afdelingen over het gebrek aan onderbouwing van en de hoogte van de opslag niet weerlegd en ze hebben nagelaten een financiële afhankelijkheidsrelatie van de gemeente te vermelden. In het eindadvies scheven de hoogleraren dat de opslag tussen de 1,5% en 2% moest uitkomen, gebaseerd op vijf gronden (grondwaardeontwikkelingsrisico, inflatierisico, woonduurrisico, debiteurenrisico en administratiekosten). De ambtenaar G&O omschreef zijn eigen rol in dit proces als ‘Ik denk dat het erop uitdraait dat ik ook wat schrijfwerk doe, dat aan hen voorleg en het vervolgens hun stuk wordt met hun namen erop.’. De ambtenaar G&O schreef dus de eerste versie

Gemeente Amsterdam

Datum 22 april 2025 Pagina 5 van 56

van een advies leidend tot een hoge risico-opslag en vervolgens werd het een advies met de namen van de hoogleraren erop. De conclusie dat het onderzoek niet aan de minimale vereisten van onafhankelijkheid voldoet lijkt hierdoor gerechtvaardigd. De onafhankelijkheid commissie grondwaarde (GWC) is onvoldoende geborgd In 2015 heeft het college de Grondwaardecommissie eeuwigdurende erfpacht (kortweg GWC)1, gevraagd om een advies op te stellen over de grondwaarde. De GWC nam hierbij het eerdere advies over het canonpercentage van Francke & Frijns vrijwel integraal over. G&O heeft deze tweede commissie een kabinet (= ambtelijke term voor geheim) werkinstructie toegestuurd waarin stond dat het canonpercentage moest aan sluiten bij de vastgoedmarkt (hypotheekrente/huurrendement). Een canonpercentage dat aansluit bij de vastgoedmarkt is veel hoger dan de staatsrente. Een canonpercentage gebaseerd op de vastgoedmarkt was bovendien in strijd met het eigen door de gemeenteraad in 1994 vastgestelde grondprijsbeleid en in 2000 opnieuw vastgestelde, en sindsdien gevoerde, canonpercentage gebaseerd op staatsrente. De hoogleraren mochten niet uit de geheime werkinstructie citeren en moesten hem vertrouwelijk behandelen. G&O diende, zo blijkt uit interne verslagen, richting de hoogleraren ‘stevig op te treden in het belang van de gemeente’.

Dit was in strijd met het coalitieakkoord en de uitgangspunten voor de GWC waarin het college juist expliciet had toegezegd dat de hoogleraren onafhankelijk tot hun advies zouden komen. Door het niet melden van de beïnvloedende werkinstructie en door het integraal overnemen van het onvoldoende onafhankelijk tot stand gekomen advies over het canonpercentage voldeed ook het GWC-advies niet aan de eisen van onafhankelijkheid. Het is niet vast te stellen of college en raad op belangrijke momenten over alle relevante informatie beschikten In de consultatieronde op het GWC-advies gaven alle geconsulteerde partijen aan dat de opslag te hoog was. Banken stelden bijvoorbeeld dat deze maximaal 0,3% moest zijn. De ambtenaar G&O heeft daarop de betrokken hoogleraren nader gevraagd naar een onderbouwing. Na overleg tussen de twee commissies van hoogleraren herzagen zij hun advies over de onderbouwing van en de hoogte van de opslag. De vijf gronden uit het advies over het canonpercentage (grondwaardeontwikkelingsrisico, inflatierisico, woonduurrisico, debiteurenrisico en administratiekosten) hadden namelijk betrekking op een andere vorm van erfpacht, waarbij de canon bij elke verkoop van een woning zou worden herzien.

Dit was een systeem dat onder een eerder college was bedacht, maar uiteindelijk niet doorging.2 De eerste drie gronden waren volgens de hoogleraren niet van toepassing op eeuwigdurende erfpacht. De opslag voor eeuwigdurende erfpacht diende enkel te worden gebaseerd op het daadwerkelijke debiteurenrisico en administratiekosten van de

1 Deze commissie bestond uit de hoogleraren Berkhout, Brounen en Eichholtz. 2 De zogenaamde Canonherziening bij Overdracht onder wethouder van Poelgeest.

Gemeente Amsterdam

Datum 22 april 2025 Pagina 6 van 56

gemeente. Deze opslag zou ‘wellicht lager’ moeten zijn en zou moeten blijken uit gemeentelijk ervaringscijfers. Uit een eerder ambtelijk onderzoek was voor het debiteurenrisico en de administratiekosten een opslag van maximaal 0,50% naar voren gekomen. G&O zag, in strijd met het intrekken/herzien van het advies over het canonpercentage, desondanks ‘ruimte’ om een meer dan drie keer zo hoge opslag van 1,5% tot 2% voor te leggen aan het college. G&O heeft het college daarbij, zo blijkt uit de geopenbaarde documenten, onvoldoende geïnformeerd over het wegvallen van de onderbouwing en van de ondergrens van de opslag. G&O heeft een argumentatie opgevoerd van de drie door de hoogleraren reeds ingetrokken en niet van toepassing zijnde risicogronden. Het college koos vervolgens voor een opslag op de ‘ondergrens’ van 1,5%. Van 2013 tot en met 2017, zo blijkt uit een vergelijking van de geopenbaarde documenten met raadsdocumenten, is ook de gemeenteraad onvoldoende geïnformeerd over de onafhankelijkheid van de adviezen van de hoogleraren, over het intrekken van de onderbouwing door hoogleraren van drie gronden voor de opslag en over het ontbreken van een onderbouwing van de hoogte van 1,5%. De raad stemde in 2017 in met een opslag van 1,5%. Het lijkt erop dat de informatievoorziening richting de gemeenteraad vanaf 2015 op zijn best eenzijdig was, maar mogelijk ook onvolledig en onjuist.

Uit de beschikbare documenten komt naar voren dat bij het onderzoek naar consumentenbescherming door Berenschot (in opdracht van de gemeenteraad) en bij een onderzoek van Deloitte (in opdracht van het college) in 2021, bepaalde informatie over de nuanceringen van de hoogleraren lijkt te ontbreken. Zo is in de rapporten van deze bureaus geen melding te vinden van de mailwisseling waarin Francke en de GWC aangaven dat drie van de vijf gronden voor de opslag niet van toepassing waren op eeuwigdurende erfpacht. Ook in de stukken van procedures bij de rechtbank Amsterdam, het hof Amsterdam en de ACM vanaf 2021 zien we dat G&O consequent verwijst naar vijf gronden voor de opslag, zonder melding te maken van de latere nuanceringen. Dit geeft aanleiding tot de vraag of de onderzoeksbureaus, rechterlijke instanties en de ACM wel konden beschikken over alle relevante informatie om tot een volledig geïnformeerd oordeel te komen. Het canonpercentage is 64,8% hoger vastgesteld Als gevolg van de hoge risico-opslag is het canonpercentage vastgesteld op 2,39% in plaats van op 1,45%. Dit is een stijging met bijna 1%-punt. Erfpachters betalen hierdoor een 64,8% hogere canon dan dragend lijkt gemotiveerd. Het canonbedrag wordt jaarlijks geïndexeerd met inflatie. De erfpachtgrondwaarde van de 191.000 particuliere woningen op erfpacht bedroeg in 2017 € 10 miljard.

De financiële gevolgen van een 1%-punt te hoog canonpercentage zijn aanzienlijk. Ze kunnen verschillen per woning afhankelijk van de kenmerken van de lopende overeenkomst, de timing en de gekozen erfpachtvariant.

Gemeente Amsterdam

Datum 22 april 2025 Pagina 7 van 56

Inleiding – ‘De economen’ tegen ‘de juristen’ De jaarlijkse erfpachtcanon wordt bepaald door de grondwaarde te vermenigvuldigen met het canonpercentage. Hoe hoger het canonpercentage, hoe hoger de inkomsten voor de gemeente, maar hoe hoger de kosten voor erfpachters. Op 28 juni 2017 stemde de gemeenteraad in met een nieuwe berekeningswijze van de grondwaarde en canonpercentage. Dit onderzoeksrapport richt zich op de besluitvorming rondom het canonpercentage. Erfpacht valt onder de directie Grond & Ontwikkeling (toentertijd OGA). De afdeling Regie en Advies (toentertijd Vastgoedadvisering, hierna R&A) is binnen G&O verantwoordelijk voor het vaststellen van de grondwaarden. De afdeling Erfpacht & Uitgifte (toentertijd Bureau Erfpacht, hierna E&U) is verantwoordelijk voor het beheren van de bestaande erfpachtovereenkomsten. De Directie Middelen en Control (hierna DMC) adviseert het college over de financiële gevolgen. In deze reconstructie wordt inzichtelijk gemaakt hoe het beeld ontstaat dat stap voor stap ‘de economen’ van R&A, die gericht waren op inkomstenmaximalisatie voor de gemeente, de overhand kregen op ‘de juristen’ van E&U, die zich richtten op de rechtszekerheid van de bestaande contractvoorwaarden. DMC ondersteunde uiteindelijk een nieuwe duurdere berekeningswijze, hoewel deze in strijd was met haar eigen bezwaren ertegen.

Eén ambtenaar van de afdeling R&A (hierna ‘de ambtenaar G&O’) groeide vanaf 2010 uit tot de ambtelijk architect van de nieuwe grondwaardeberekening en canonpercentage. Hij werd de ambtelijk opdrachtgever van drie commissies van hoogleraren. Hij schreef beleidsvoorbereidende documenten voor deze commissies, hij stelde conceptadviezen voor hen op en hij schreef vervolgens de bestuurlijke reactie op de adviezen. En bij de uitwerking van de adviezen was hij de zogenaamde ‘schrijver’ van de werkgroep financiële effecten en ‘trekker’ van de werkgroep grondwaardebepaling. In 2017 was hij verantwoordelijk voor de eerste BSQ-lijst (buurtstraatquote) met de grondwaarde per woning. Het advies over het canonpercentage van hoogleraren Marc Francke en Jean Frijns uit 2013 werd uiteindelijk de basis voor het canonpercentage. Dit advies werd (en wordt) naar de gemeenteraad als objectief en onafhankelijk gepresenteerd, maar de totstandkomingsgeschiedenis geeft aanleiding tot vragen over deze onafhankelijkheid. De gevolgen van dit advies worden deze jaren zichtbaar in Noord, Nieuw-West, Zuidoost. De canon explodeert daar van € 320 naar € 2.600 per jaar. Dit raakt bewoners voor wie een notarisrekening van € 1.000 een obstakel was. 3, 4 Zij worden geconfronteerd met een niet onderbouwde en te dure berekeningswijze.

De zorg bestaat dat minder draagkrachtigen hierdoor worden verdrongen door draagkrachtigen die deze verhogingen wel kunnen betalen. In één woord: gentrificatiebeleid.

3

https://www.parool.nl/amsterdam/erfpacht-tikkende-tijdbom-voor-duizenden-amsterdammers-die-niet-zijnovergestapt~ba8531ff8/, 28 januari 2025. 4 Een te dure berekeningswijze waarover zij bovendien slecht over zijn geïnformeerd. Vgl. Gemeente, Motie van de leden Havelaar, Koyuncu en Van Berkel inzake een aangetekende en begrijpelijke spijtoptantenbrief erfpacht, 29 mei 2024.

Gemeente Amsterdam

Datum 22 april 2025 Pagina 8 van 56

Verantwoording Uitdagingen bij openbaarmaking Dit onderzoek is gebaseerd op meer dan 22.000 documenten die zijn geopenbaard bij de actieve openbaarmaking door het college van het erfpachtdossier aangevuld met documenten uit circa 35 Woo-besluiten. Het college stelt dat alle relevante documenten zijn geopenbaard, de bevindingen in dit rapport zijn gebaseerd op deze premisse. In dit onderzoeksrapport zijn de meest relevante documenten over het canonpercentage behandeld. Een tijdlijn vanaf 2000 en een begrippenlijst zijn opgenomen in de bijlage. De via de Woo geopenbaarde documenten zijn op datum gesorteerd opgenomen in een Bijlagenboek Canonpercentage. Sinds het eerste Woo-verzoek in 2016 is het proces van informatieverstrekking niet altijd soepel verlopen. Er zijn meer dan 13 rechtszaken gevoerd en meerdere malen vragen gesteld door gemeenteraadsleden om documenten boven tafel te krijgen. In 2021 zei het college de actieve openbaarmaking van het erfpachtdossier toe.5 In 2023 bleek bij een Woo-verzoek van raadslid Boomsma dat de mailboxen van uit dienst getreden sleutelfiguren daarbij niet waren doorzocht. Burgemeester Halsema deed daarop de toezegging aan raadslid Havelaar om deze alsnog te doorzoeken. Dit proces is nog niet afgerond.

In de loop van 2024 zijn uit deze nadere openbaarmakingsslag en uit een Woo-procedure bij de rechtbank Amsterdam de essentiële mails over het intrekken/herzien van het advies over het canonpercentage geopenbaard. In een van de eerste Woo-verzoeken uit 2018 was al gevraagd om alle mails die waren uitgewisseld tussen de gemeente en de commissies van hoogleraren. G&O heeft de openbaarmaking daarvan zes jaar uitgesteld. Als deze mails in 2018 waren geopenbaard, dan was tijdige bijsturing van het grondwaardebeleid en van de overstapregeling (die pas na 2020 in de uitvoeringsfase kwam) mogelijk geweest. Belangrijke mails van sleutelfiguren zouden in principe reeds in het documentmanagement systeem moeten zijn gearchiveerd en dus al openbaar zijn, maar nog steeds zijn de mailboxen van twee sleutelfunctionarissen niet doorzocht. G&O gaf in februari 2025 aan dit pas na de zomer te willen afronden. Dat is een vertraging van zeven jaar. Geen ambtelijke medewerking aan wederhoor

5

Gemeente, Raadscommissieverslag - Openbare vergadering van de Raadscommissie Ruimtelijke Ordening, 19 mei 2021, ‘De heer LOCHTENBERG wijst erop dat hij in maart 2018 twee WOB-verzoeken heeft ingediend. Hij moest daartoe naar de rechter en toen kwam er wel een (half) antwoord. De commissie van bezwaar wilde ook geen besluit nemen. Dus hij ging weer naar de rechter, die weer een dwangsom oplegde. Na drie jaar volgde de inhoudelijke behandeling. De derde rechter gaf aan niet te geloven dat de computer van de gemeente gecrasht was waardoor er documenten verloren zouden zijn gegaan. Daarom was het verzoek aan de gemeente een nieuw besluit te nemen. Hij zit nu te wachten op de volgende truc. Niemand wordt hier wijzer van. Hij denkt dat deze procedure (de gemeente, LL) al 30.000 euro heeft gekost. Hij vraagt nadrukkelijk (...) de desbetreffende e-mailcorrespondentie die is gevoerd bij de grondwaardecommissie eeuwigdurende erfpacht openbaar te maken’.

Gemeente Amsterdam

Datum 22 april 2025 Pagina 9 van 56

Op basis van de geopenbaarde documenten ontstaat het beeld dat in 2021 de G&O in procedures bij de ACM en bij de Rechtbank Amsterdam informatie over de belangrijke nuanceringen van de opslag door de hoogleraren niet gedeeld heeft. In 2021 en 2022 is door belangenvertegenwoordigers van erfpachters gesproken met de directie G&O. De aanwezige directieleden waren van mening dat het huidige systeem goed in elkaar zat en goed werkte. Ze ontkenden de noodzaak om de black box te openen en ze verzochten erfpachters om minder Woo-verzoeken in te dienen. Vele raadsadressen van erfpachters over onduidelijkheden in de berekeningswijze hebben niet geleid tot aanpassingen ervan.6 Het conceptrapport is voorgelegd aan de betrokken ambtenaren, die aangaven dat toetsing volgens hen, zoals gebruikelijk, via de bestuurlijke lijn dient te verlopen. Wederhoor vindt daarom plaats via de bestuurlijke reactie op dit onderzoeksrapport. In februari 2025 is hoogleraar Francke gevraagd naar de correcte onderbouwing van de opslag. Hij gaf aan dat de risicogronden ‘grondwaardeontwikkeling’ en ‘woonduur’ niet dienden te worden gehanteerd bij eeuwigdurende erfpacht, waarmee hij de intrekking/herziening van het advies uit 2015 nogmaals bevestigde. In 2019 en in 2024 is hoogleraar Berkhout van de GWC benaderd met een verzoek om een gesprek.

Zijn reactie daarop was: ‘Alles wat ik te zeggen heb, staat in het rapport. Daar heb ik niets meer aan toe te voegen.‘. In 2025 gaf de GWC toe dat een opslag in het canonpercentage voor inflatie niet gerechtvaardigd was. Verdere vragen over het canonpercentage wenste de GWC, ook na aandringen, niet te beantwoorden. Bij nieuwe vragen over andere aspecten van hun rapport gaven zij aan te blijven staan achter hun advies, maar wilde zij verder niet inhoudelijk reageren. Nu de hoogleraren drie van de vijf risicogronden hebben ingetrokken in 2015 en dit in 2025 hebben herbevestigd lijkt de opslag van 1,5% niet dragend gemotiveerd. Aandachtspunten bestuurscultuur In 2017 is door insprekers en in 2022 is door de gemeenteraad aan het college verzocht om een erfpachtbijsluiter te ontwikkelen.7 Sinds 2022 heeft NHG een bijsluiter verplicht gesteld voor particuliere erfpacht. Het college heeft een bijsluiter tot op heden nog niet ingevoerd. In juni 2021 constateerde Berenschot dat de consumentenbescherming verbetering behoefde. Berenschot adviseerde om het canonpercentage beter te onderbouwen. Het college heeft hier nog geen gevolg aan gegeven. In september 2021 heeft de ACM aan de gemeente verzocht om een spijtoptantenregeling op te zetten. Het college heeft hiervoor een regeling opgesteld maar heeft grote groepen van 6

Ten voorbeeld, Berenschot noemt in de literatuurlijst in haar onderzoeksrapport naar consumentenbescherming maar liefst negen raadsadressen op van de adviseur van Vereniging Eigen Huis, de heer R.de Wildt. G&O deed hier niets mee. 7 Gemeente, Amendement van het lid De Jager inzake aanbevelingen ten aanzien van erfpacht, 16 februari 2022.

Gemeente Amsterdam

Datum 22 april 2025 Pagina 10 van 56

spijtoptanten uitgesloten van deze regeling, waaronder gemengde bestemmingen, geliberaliseerde corporatiewoningen en woningen verkocht zijn na 8 januari 2020. Woningen opgeleverd na 8 januari 2020 mochten al niet meedoen met de eerste overstapregeling. In 2022 besloot de gemeenteraad hierop tot het instellen van een kader voor consumentenscherming. In 2024 heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken een kader voor veilige erfpacht voor gemeenten opgesteld. Het college heeft dit kader niet overgenomen. In 2024 bleek uit onderzoek door de gemeente zelf dat 80% van de erfpachters niet goed was geïnformeerd over de spijtoptantenregeling. Het college gaf een motie voor herstel een negatief preadvies en de motie werd niet aangenomen.8 In 2024 publiceerde de Ombudsman Metropool Amsterdam een onderzoek naar de Molen van Sloten.9 De ombudsman constateerde dat in de vijf jaar onderzoek zowel de wethouder als de ombudsman onvolledig en onjuist zijn geïnformeerd. De brief waarmee kon worden aangetoond dat een canonverhoging van € 208.000 niet was gerechtvaardigd, kon G&O, ondanks zorgvuldig onderzoek, niet terugvinden in het dossier. De bestuurscultuur bij G&O roept belangrijke vragen op en erfpachters ervaren daarvan de financiële gevolgen.

In Nieuw-West, Zuidoost en Noord gaat het dit jaar om verhogingen van de grondwaarde naar meer dan € 100.000 per woning bij de verplichte canonherziening aan het einde van hun tijdvak.10 Toegang tot brongegevens voor nader onderzoek Uit geopenbaarde informatie blijkt dat ook andere beleidsaanpassingen hebben geleid tot hogere erfpachtkosten. Onbelemmerde toegang tot het erfpachtdossier is noodzakelijk voor onderzoek naar: • de grondwaardeberekening die bijna twee keer duurder is geworden; • de ontoereikende informatievoorziening aan erfpachters over prijsverhogingen; • zolderbergingen waarvoor € 50.000 moest worden bijbetaald, zonder dat hier gemeentelijk beleid aan ten grondslag lag; • onafhankelijke taxatiedeskundigen die op basis van uitsluiting voor vervolgopdrachten werden gedwongen de gemeentelijke duurdere berekeningswijze te volgen; • erfpachtaanbiedingen die zijn vastgesteld op basis van foutieve WOZ-data; • het uitsluiten van grote groepen van de spijtoptantenregeling omdat dit te veel werk zou zijn voor G&O.

8

Gemeente, Motie van de leden Havelaar, Koyuncu en Van Berkel inzake een aangetekende en begrijpelijke spijtoptantenbrief erfpacht, 29 mei 2024. 9 Ombudsman Metropool Amsterdam, Rapport - Wind tegen; Wind mee, 24 augustus 2024. 10 Parool, Erfpacht ‘tikkende tijdbom’ voor duizenden Amsterdammers die niet zijn overgestapt, 28 januari 2025.

Gemeente Amsterdam

Datum 22 april 2025 Pagina 11 van 56

Inhoudsopgave Woord vooraf ................................................................................................................................................... 2 Samenvatting ................................................................................................................................................... 3 Inleiding – ‘De economen’ tegen ‘de juristen’ ...............................................................................................................7 Verantwoording................................................................................................................................................ 8 I. Beleidsvoorbereiding ........................................................................................................................ 12 1

Besluiten gemeenteraad: staatsrente zonder opslag ...................................................................... 12

2

Literatuuronderzoek: staatsrente zonder opslag ............................................................................ 13

3

De ambtenaar G&O: hypotheekrente ........................................................................................... 15

4

Ambtelijk onderzoek: staatsrente met opslag van 0,25% tot 0,50% .................................................. 16

5

De ambtenaar G&O: staatsrente met opslag van 2%....................................................................... 18

II. Externe adviezen ............................................................................................................................ 20 1

Advies hoogleraren Francke en Frijns: staatsrente met opslag van 1,5% tot 2% .................................. 20

2

Advies hoogleraren GWC: staatsrente met opslag van 1,5% tot 2% ................................................... 26

3

Advies banken: staatsrente met opslag van 0,3% ........................................................................... 30

4

Advies hoogleraren Francke & GWC: staatsrente met opslag van 0,25% tot 0,5% ................................ 32

III. Besluitvorming .............................................................................................................................. 37 1

Directie G&O: staatsrente met opslag van 1,5% tot 2% ................................................................... 37

2

Besluit college B&W: staatsrente met opslag van 1,5% ................................................................... 39

3

Instemming gemeenteraad: staatsrente met opslag van 1,5% ......................................................... 42

IV. Beleidsuitvoering........................................................................................................................... 44 1

Raadsonderzoek Berenschot: onderbouw de opslag ....................................................................... 44

2

NautaDutilh: staatsrente met opslag van 1,5% .............................................................................. 46

3

Financiële gevolgen ................................................................................................................... 48

4

Conclusie ................................................................................................................................. 50

Bijlagen ........................................................................................................................................... 52

Gemeente Amsterdam

Datum 22 april 2025 Pagina 12 van 56

I. Beleidsvoorbereiding 1 Besluiten gemeenteraad: staatsrente zonder opslag De oudste Amsterdamse voortdurende erfpachtvoorwaarden zijn van 1915. Bij uitgifte van de grond werd het bedrag van de door erfpachters te betalen canon in notariële aktes vastgelegd. De canon werd na 75 jaar opnieuw vastgesteld.11 Vanaf circa 1990 hanteerde de gemeente bij wijzingen en herzieningen haar interne verrekenrente als canonpercentage. Deze verrekenrente was gebaseerd op de gemiddelde leenkosten van haar uitstaande leningen, de omslagrente. Op 18 november 1994 besloot de gemeenteraad om de sinds begin jaren negentig gegroeide praktijk om het canonpercentage te laten aansluiten bij de staatsrente vast te leggen in het gemeentelijk grondprijsbeleid.12 ‘In het verleden was het canon- en afkooppercentage gebaseerd op de leningfondsrente. De laatste twee jaar wordt meer aangesloten bij de kapitaalmarktrente.’

Eind jaren negentig wilde de gemeente het erfpachtbeleid vernieuwen en deed via de zogenaamde ‘Operatie Groot Onderhoud’ uitgebreid onderzoek. 13 Op 1 januari 1998 herbevestigde de werkgroep om het canonpercentage aan te laten sluiten bij het marktconforme tarief op de kapitaalmarkt. 14 ‘4. marktconform rentetarief nemen en geen leningfondsrente. De gemeentelijke leningfondsrente is eigenlijk minder geschikt om als uitgangspunt te nemen voor de canon en de afkoopsom. (...) De leningfondsrente loopt per definitie altijd enige jaren achter en spiegelt het inkooptarief van de gemeente van de laatste 10 jaar.’

De werkgroep overwoog om een risico-opslag voor debiteurenrisico en administratiekosten in te voeren van 0,5%. ‘Voor degenen die niet afkopen: een opslag voor canonbetaling van 0,5% in verband met administratie, risico, et cetera.’

In 2000 besloot de gemeenteraad tot een canonpercentage gebaseerd op de staatsrente zonder opslag voor risico’s en administratiekosten. In 2000 heeft de gemeenteraad besloten het canonpercentage vast te leggen in de Algemene Bepalingen 2000 (AB2000). Het canonpercentage 11

Bij latere algemene bepalingen, de AB1937, de AB1955, de AB1966, de AB1994 en de AB2000 werd de canon eens per 50 jaar herzien. Alle deze AB’s kennen de mogelijkheid van een canonherziening door deskundigen. Bij de AB1966, AB1994 en de AB2000 kan de erfpachter ook kiezen voor de gemeentelijke aanbieding. 12 Gemeente, Nota Gemeentelijk Grondprijsbeleid 1995, 18 november 1994 (bijlagenboek). 13 Gemeente, Eindrapportage 100 jaar erfpacht; operatie Groot onderhoud, 4 januari 2000, gemeenteblad, afd.1 nr. 19. Bij de operatie Groot onderhoud zijn verschillende canonpercentages onderzocht en is bewust gekozen voor de staatsrente. 14 Gemeente, Bijlagenboek Groot onderhoud erfpacht dd. 9 februari 1998 - Financiële systematiek en vergelijking van stelsels, 1 januari 1998 (bijlagenboek).

Gemeente Amsterdam

Datum 22 april 2025 Pagina 13 van 56

bij uitgifte werd vastgesteld op basis van het marktconforme effectieve rendement van staatsleningen (kortweg staatsrente). 15, 16 ‘Art.7 Jaarlijkse canonaanpassing Het canonpercentage bij uitgifte is gelijk aan het percentage waarmee het gemiddeld effectief rendement van de vijf aflosbare staatsleningen met de langst resterende looptijd wordt uitgedrukt’

Het canonpercentage bevatte geen extra opslag.17 De canon werd gematigd geïndexeerd met inflatie – 1%-punt. Het raadsbesluit over het marktconforme canonpercentage werd vastgelegd in het Gemeenteblad.18 ‘In het kader van de bestuurlijke besluitvorming omtrent wijzigingen in het erfpachtstelsel en de rapportage, getiteld: 100 jaar erfpacht (...) gelden vanaf 2000 marktconforme canonpercentages’

In 2002 diende de Vereniging Eigen huis bij de Autoriteit Consument en Markt (kortweg: ACM, toentertijd: Nederlandse Mededingings Autoriteit) een klacht in over de hoge erfpachtkosten. De ACM constateerde dat de canon juist, dat is marktconform, werd vastgesteld.19 ‘De canon wordt uiteindelijk bepaald door de grondwaarde te vermenigvuldigen met het canonpercentage. ( ... ) De wijze waarop de canon aan het begin van een nieuw tijdvak wordt vastgesteld is omgeven met voldoende waarborgen om te kunnen concluderen dat er geen sprake is van een redelijk vermoeden van een overtreding van artikel 24 Mededingingswet.’

Samenvattend, sinds begin jaren negentig was het gemeentelijk beleid om het canonpercentage te baseren op de staatsrente. De gemeenteraad heeft in 2000 bekrachtigd dat het canonpercentage marktconform zou worden vastgesteld op basis van de staatsrente, zonder extra opslag. De ACM heeft dit in 2002 als juist beoordeeld.

2 Literatuuronderzoek: staatsrente zonder opslag In 2003 startte de ambtenaar G&O (zie inleiding) bij de gemeente als financial engineer.20 In 2010 deed deze ambtenaar G&O onderzoek ten behoeve van zijn masterscriptie voor de Amsterdam School of Real Estate van de UvA. De scriptie was getiteld: ‘Het Amsterdams Erfpacht Vermogen: de Kip met de Gouden Eieren‘. Het hoofd van de afdeling E&U was zijn begeleider. De ambtenaar G&O concludeerde in zijn scriptie dat het door de gemeente behaalde rendement gemiddeld genomen bijna 9% bedroeg en dat zij daarmee haar doelstellingen ruimschoots haalde. 15

In dit onderzoek gebruik ik de term ‘staatsrente’ vanwege de leesbaarheid als benaming voor ‘rendement op staatsleningen’. https://assets.amsterdam.nl/publish/pages/1025801/erfpacht_algemene_bepalingen_amsterdam_verzameld.pdf 17 Geen enkele risico-opslag of kostenopslag. Dus geen risico-opslag voor debiteurenrisico of kostenopslag voor administratiekosten. 18 Gemeenteblad, Afdeling 1, Nr. 802, Voordracht ten geleide van de Nota Gemeentelijk grondprijsbeleid 2000 (onderstreping, LL). Deze gematigde indexering van inflatie minus 1% leidde rekenkundig tot een canon die 40% lager lag bij canonherzieningsdatum, met als doel die te laten aansluiten bij de depreciatie van 40%. 19 Nederlandse Mededingingsautoriteit, Besluit 2493/30, Vereniging Eigen Huis – Amsterdam, 12 september 2002 (bijlagenboek). 20 Bron: LinkedIn: ‘Zoekt met het projectteam naar creatieve (financiële) oplossingen’. 16

Gemeente Amsterdam

Datum 22 april 2025 Pagina 14 van 56

De ambtenaar G&O constateerde op basis van literatuuronderzoek dat het rendement op grondbeleggingen op lange termijn overeenkwam met het rendement op staatsleningen.21 ‘Theoretisch is het mogelijk dat er geen risico-opslag voor een grondbelegging noodzakelijk is omdat het risico gelijk is aan het “risico” van een risicovrije belegging. (…) Naar het rendement op erfpachtvermogen is weinig onderzoek verricht. Kau en Sirmans (1982) tonen aan (...) dat het rendement op grond op de lange termijn overeenkomt met het rendement op (Amerikaanse) staatsobligaties. Aangezien de beheerkosten hoger zullen liggen dan de beheerkosten van staatsobligaties is het vermoeden zelfs dat het risico op grondbeleggingen lager is dan het risico op staatsobligaties!’

In het rendement op staatsleningen zit al een door de markt bepaalde risicofactor verwerkt voor het debiteurenrisico, i.e. de kans dat de staat niet kan betalen. De ambtenaar G&O kon geen afwijkend risico voor erfpacht identificeren. ‘Op basis van deze studie is het risico op erfpacht nog niet scherp te krijgen.’

De ambtenaar G&O beval aan om onderzoek te doen om het gewenste rendement te bepalen door een extra opslag in te voeren voor het debiteurenrisico en de administratiekosten.22 ‘Hoewel door de gemeente wordt onderkend dat de erfpachtrechten in feite een grondbelegging zijn, heeft de gemeente paradoxaal genoeg geen beleggingsbeleid ten aanzien van haar belegd vermogen in grond. Daarmee wordt bedoeld dat er geen doelstelling is ten aanzien van het te behalen rendement. (…) Aanbevelingen: De gemeente zou op basis van de historische erfpachtgegevens nader onderzoek moeten doen naar het risico en de benodigde risico-opslag. Het gewenste rendement kan worden bepaald met behulp van de risico-opslag en de beheerkosten, die het erfpachtstelsel met zich meebrengen.’

Een opslag gericht op een ‘te behalen rendement’ zou niet een opslag zijn voor het dekken van door de gemeente gelopen risico’s en kosten, maar mogelijk veeleer een opslag voor het verhogen van de winst. Samenvattend, in 2010 schreef de ambtenaar G&O in een scriptie over de ‘benodigde risico-opslag’ voor het behalen van het ‘gewenste rendement’. Uit het onderzoek volgde geen academisch onderbouwde reden voor het invoeren van een opslag bovenop de staatsrente.

21

Dit wordt bevestigd door het onderzoek naar Amsterdamse huizenprijzen door professor Eichholtz, de zogenaamde Herengrachtindex. 22 Onderstreping LL.

Gemeente Amsterdam

Datum 22 april 2025 Pagina 15 van 56

3 De ambtenaar G&O: hypotheekrente Na de crisis van 2009 waren banken minder bereid om woningen op erfpacht te financieren met hypotheken.23 In oktober 2011 stelde de Nederlandse Vereniging van Banken criteria op waaraan erfpacht moest voldoen om de woonlasten voorspelbaar en aanvaardbaar te maken. 24 In 2012 begon het college daarop met een traject voor de vernieuwing van het erfpachtstelsel onder verantwoordelijkheid van wethouder van Poelgeest (GroenLinks). Samen met Hilhorst (PvdA) en Wiebes (VVD) vormde hij een bestuurlijk team aan wie voorstellen voor verbetering werden voorgelegd. Het college stond nieuwe erfpachtvoorwaarden voor ogen, waarbij de canon zou worden herzien bij elke verkoop van een woning.25 Op 15 oktober 2012 publiceerde de ambtenaar G&O een doorrekening voor het nieuwe erfpachtstelsel.26, 27 Hij stelde voor om de hypotheekrente als uitgangspunt te nemen voor het canonpercentage.28 Op 24 oktober 2012 schreef hoogleraar Marc Francke, vaste adviseur van G&O, een second opinion waaruit bleek dat een onderbouwing voor het gebruik van de hypotheekrente ontbrak. Tevens stelde Francke vast dat gebruik van de hypotheekrente zou leiden tot een forse, namelijk 50%, hogere canonbetaling.29 ‘Er ontbreekt een motivatie voor de keuze voor hypotheekrente of rente op staatsobligaties (of combinatie hiervan) als basis voor het canonpercentage.

Echter, er bestaat een groot verschil tussen beide rentepercentages. Het canonpercentage 2012Q1 bedraagt 2,79% (bron OGA), terwijl de gemiddelde hypotheekrente met een looptijd van 1 tot 5 jaar (5 tot 10 jaar) vast ongeveer 4,3% (4,8%) bedraagt (bron DNB). Het gebruik van hypotheekrentes leidt tot een meer dan 50% (=4,3/2,79-1) hogere canonbetaling.’

23

Gemeente, Vaststellen van de uitgangspunten van de nieuwe Algemene Bepalingen voor voortdurende erfpacht, 18 juni 2013, ‘Ook geven de banken aan dat de huidige werkwijze tot onzekerheid leidt m.b.t. de toekomstige woonlasten gedurende de woon- resp. hypotheekperiode van hun cliënten. Daardoor levert de financiering van woningen waarbij het tijdvak binnen “afzienbare” tijd (10 tot 20 jaar) afloopt problemen op.’. 24 Nederlandse Vereniging van Banken, Criteria voor de financierbaarheid van erfpacht, 6 oktober 2011. 25 De bestaande erfpachtvoorwaarden AB2000 werden afgekort tot CHET (canonherziening bij einde tijdvak). De nieuwe voorwaarden AB2012 werd genoemd ‘canonherziening bij overdracht’ afgekort tot CHBO. De gemiddelde woonduur in Amsterdam is circa 10 jaar, waardoor er gemiddeld elke 10 jaar een nieuwe grondwaarde zou moeten worden vastgesteld. Dit systeem werd uiteindelijk te complex en werd in april 2014 ingetrokken. 26 Gemeente, Modernisering erfpachtstelsel, nieuwe algemene bepalingen voor woningen (sessie op 24 september 2012), 21 september 2012 (bijlagenboek). Het was een ingewikkeld stelsel met een canonherziening bij elke verkooptransactie van een woning. 27 Gemeente (de ambtenaar G&O tezamen met een collega), Canonherziening op basis van de WOZ-waardebepaling, 15 oktober 2012 (bijlagenboek). Slechts een onvolledige conceptversie van dit document is geopenbaard.

‘De Nederlandse Vereniging van Banken (NVB) heeft in oktober 2011 en in september 2012 criteria geformuleerd, waaraan particuliere erfpachtrechten moeten voldoen om voor hypothecaire financiering in aanmerking te komen (waaronder voorspelbaarheid van de canon). Hoewel deze criteria niet gelden voor gemeentelijke erfpacht en de NVB vooralsnog ook heeft aangegeven dat er geen criteria voor gemeentelijk erfpacht zullen komen, is het mogelijk dat een of meerdere van deze criteria ook een rol gaan spelen bij de beoordeling van de financierbaarheid van Amsterdamse erfpachtrechten door de individuele banken. Amsterdamse gemeentelijke erfpacht voldoet niet aan alle voor particuliere erfpacht gestelde criteria.’. 28 De ambtenaar G&O was van mening dat een hoger canonpercentage zou leiden tot hogere canonlasten. Maar deze hogere canonlasten zouden leiden tot een lagere woningwaarde. De hieraan gekoppelde lagere hypotheeklasten zouden de hogere canonlasten compenseren. Zie Gemeente, Erfpacht in Beweging: Beslispunten t.b.v. hoofdlijnen AB2013, 5 februari 2013, p.32 (bijlagenboek). 29 Ortec Finance, M. Francke, Second opinion Canonherziening op basis van WOZ-waarde, 24 oktober 2012 (bijlagenboek).

Gemeente Amsterdam

Datum 22 april 2025 Pagina 16 van 56

Op 10 januari 2013 publiceerde G&O een intern document waarin werd vastgehouden aan de hypotheekrente. Het verschil (de spread) tussen staatsrente en hypotheekrente was namelijk de laatste jaren fors toegenomen en dit leidde tot lage canonpercentages en daarmee lage opbrengsten voor de gemeente.30 ‘In feite wordt met het canonpercentage de grondwaarde omgezet in maandlasten, net zoals de hypotheekrente de maandlasten bepaalt van de hypotheek. De hypotheekrente en het canonpercentage zijn beide onderdeel van de vastgoedfinanciering en hebben logischerwijs een relatie met elkaar. In 2000 is gekozen om het canonpercentage (…) te baseren op de actuele momentopname van het rendement op langlopende Nederlandse staatsleningen, zonder verdere toeslag. De staatsrente is echter conjunctuurgevoelig en door ontwikkelingen op de financiële markten is het verschil (de spread) tussen staatsrente en hypotheekrente de laatste jaren fors togenomen. (…) Momenteel daalt de staatsrente tot extreem lage waarden, waardoor de gemeente extreem lage canonpercentages moet hanteren.’

Samengevat, in 2012 stelde de ambtenaar G&O een canonpercentage voor op basis van de hypotheekrente. Hoogleraar Francke constateerde dat hier geen onderbouwing voor was en dat het zou leiden tot 50% hogere canonlasten.

4 Ambtelijk onderzoek: staatsrente met opslag van 0,25% tot 0,50% Op 5 februari 2013 publiceerde G&O een intern ambtelijk advies over het nieuwe erfpachtstelsel getiteld ‘Erfpacht in Beweging’. DMC, Treasury en G&O beantwoorden de vraag welk canonpercentage wenselijk was: de staatsrente óf de hypotheekrente (ook genoemd ‘vastgoedmarkt’).31 ‘In 2000 is gekozen om het canonpercentage ieder kwartaal te baseren op de actuele momentopname van het rendement op langlopende Nederlandse staatsleningen, zonder verdere toeslag. (…) door ontwikkelingen op de financiële markten is het verschil (de spread) tussen staatsrente en hypotheekrente de laatste jaren fors toegenomen. (...) DMC, Treasury en OGA hebben gezamenlijk onderzoek gedaan naar een geschikt canonpercentage (…) bestaan er in feite twee richtingen voor de canonformule met bijbehorende mogelijkheden tot het bepalen van het canonpercentage. 1. Gerelateerd aan staatsleningen: 10-jaars staatsleningen, voortschrijdend meerjaars (1 tot 5 jaar) gemiddelde, eventueel kan een beperkte opslag van 0,25% tot 0,50% worden overwogen ter compensatie van handelingkosten OGA en debiteurenrisico. 2. Gerelateerd aan de vastgoedmarkt: Gemiddelde van de 10 jaar vaste hypotheekrente, eventueel met een afslag;’

Opnieuw bleek dat de belangrijkste reden om naar een andere basis voor het canonpercentage op zoek te gaan de sterk gedaalde staatsrente was (blauwe lijn). De hypotheekrente (donkerrode lijn) was toen nog niet sterk gedaald, die daling volgde in de jaren direct daarop.

30 31

Gemeente, Erfpacht in beweging – Eindbeeld erfpacht op basis van totaalprijs, 10 januari 2013, p.13 (bijlagenboek). Gemeente, Erfpacht in Beweging: Beslispunten t.b.v. hoofdlijnen AB2013, 5 februari 2013 (bijlagenboek. Onderstreping, LL).

Gemeente Amsterdam

Datum 22 april 2025 Pagina 17 van 56

G&O en DMC adviseerden op basis van intern onderzoek de canon te baseren op die van staatsleningen met eventueel een beperkte opslag van 0,25% tot 0,50% voor debiteurenrisico en administratiekosten. ‘Advies OGA/ DMC De meest transparante en klantvriendelijke methode is om aan te sluiten op de staatsleningrente (met opslag).’

De drie wethouders van het bestuurlijk team verzochten om geen onredelijke canonpercentages vast te stellen. 32 ‘Daarnaast is er in de wethoudersessie van 8 februari 2013 aangegeven dat een canonpercentage dat aanzienlijk hoger is dan het huidige percentage uitgelegd zal worden als een onredelijke lastenverzwaringen (…). Het verzoek is bij het vaststellen van het canonpercentage hiermee rekening te houden.’

Op 12 juni 2013, na een consultatieronde, besloot het college om het canonpercentage te baseren op de staatsrente en niet op de hypotheekrente. De gemeente moest zich niet laten leiden door een rendementseis.33 ‘Het college wil het canonpercentage een afgeleide laten zijn van de staatsrente. (…) Rendementseis De canon baseren op een rendementseis sluit niet aan bij de marktontwikkeling. De rendementseis van de gemeente kan dus niet bepalend zijn voor de hoogte van de canon.’

Samenvattend, G&O, Treasury en DMC adviseerden in een intern document het canonpercentage te baseren op de staatsrente eventueel verhoogd met een opslag van 0,25% tot 0,50% voor het debiteurenrisico en administratiekosten. Een canonpercentage op basis van de hypotheekrente werd ontraden. Na een openbare consultatieronde stelde het college dat de gemeente zich niet moest laten leiden door een rendementseis.

32 33

Gemeente, Erfpacht in Beweging: Beslispunten t.b.v. hoofdlijnen AB2013, 5 februari 2013 (bijlagenboek, onderstreping, LL). Gemeente, Nota van bevindingen naar aanleiding van consultatierondes, 12 juni 2013, p.14.

Gemeente Amsterdam

Datum 22 april 2025 Pagina 18 van 56

5 De ambtenaar G&O: staatsrente met opslag van 2% Op 28 juni 2013 schreef de ambtenaar G&O een intern advies dat geheel was gewijd aan het vaststellen van een marktconform canonpercentage. De ambtenaar G&O stond als hoofdauteur op het advies vermeld en hoogleraar Francke werd als coauteur vermeld, met daarbij de opmerking ‘definitief akkoord van Marc Francke volgt nog, essentie is akkoord’.34 De ambtenaar G&O adviseerde, nadat het college niet had ingestemd met een canonverhoging op basis van de hypotheekrente, om te kiezen voor de staatsrente met een (hoge) opslag voor risico’s en administratiekosten. In het nieuwe erfpachtstelsel zou de canon worden herzien bij elke verkoop van een woning. De ambtenaar G&O stelde dat de gemeente dan een ‘risico’ liep op ‘fluctuaties in de waarde’ van de grond tussen twee verkooptransacties (hierna te noemen ‘grondwaardeontwikkelingsrisico’).35 ‘De belegger in (erfpacht)grond loopt risico dat de grond in waarde verandert (de basis voor de canonherziening) en wil voor dit risico worden gecompenseerd (…) Risico op beleggingen wordt niet bepaald door de waarde toename van het beleggingsobject op de lange termijn maar door de fluctuaties in waarde (volatiliteit) in de tijd.’

De ambtenaar G&O beschreef in zijn advies een complexe formule voor het canonpercentage. Hij stelde daarbij zelf vast dat het canonpercentage op deze wijze ingewikkeld en niet eenduidig en objectief was vast te stellen.36 ‘Bovenstaande werkwijze om het canonpercentage vast te stellen is ingewikkeld en ook niet eenduidig. Het risico op vastgoedbeleggingen is voortdurend onderhevig aan marktontwikkelingen en kan niet objectief worden vastgesteld.’

Desondanks adviseerde de ambtenaar G&O een totale opslag van 2%.37

34

[de ambtenaar G&O] en M. Francke, Het bepalen van een marktconform canonpercentage [Concept], 28 juni 2013 (bijlagenboek). Let wel: daar de verkoopmomenten gespreid in de tijd plaats zouden vinden en een grondwaardedaling in het ene jaar gevolgd kon worden door een grondwaardestijging in het andere jaar werd een grondwaarderisico voor de gemeente weg gediversifieerd. Via de sterk gespreide portefeuille van 400.000 woningen werd bovendien een eventueel risico weg gediversifieerd over de verschillende objecten. Aangezien de grondwaarde bij een transactie niet door de gemeente zou worden geïncasseerd (zoals het geval is bij bijvoorbeeld de verkoop van een aandeel) maar aangehouden bleef, is de vraag of er daadwerkelijk een risico werd gelopen en een risico-opslag gerechtvaardigd was. Bovendien werd de risico-opslag in rekening gebracht op de marktwaarde van de grond. In de marktwaarde zitten al alle toekomstige risico’s (op dalingen en op stijgingen) verwerkt. Een risico-opslag wordt zo twee keer in rekening gebracht. De ambtenaar G&O stelde het risico op 11%(!) en vond een percentage van 2% daarom schappelijk. 36 Omdat de verkoopmomenten gespreid in de tijd plaats zouden vinden en een grondwaardedaling in het ene jaar gevolgd kon worden door een grondwaardestijging in het andere jaar werd een grondwaarderisico voor de gemeente (m.i.) weg gediversifieerd.

37 [de ambtenaar G&O] en M. Francke, Het bepalen van een marktconform canonpercentage [Concept], 28 juni 2013 (bijlagenboek). ‘Bovendien staat de nominale waarde van de obligatie aan het einde van de looptijd vast. Het canonpercentage hangt ook samen met de hierboven genoemde aspecten van de rente op een staatslening, maar de waarde van de hoofdsom (de grondwaarde) aan het einde van de looptijd staat niet vast. Bovendien is ook de premie voor de kosten en risico niet gelijk tussen beleggen in een obligatie en in grond.’ De tekst van het conceptadvies is overigens niet eenduidig. (onderstreping, LL). 35

Gemeente Amsterdam

Datum 22 april 2025 Pagina 19 van 56

‘Het risico dat erfpachters hun betalingsverplichtingen niet nakomen, de administratieve lasten en de basisrente zijn laag en wordt ingeschat op 2%.’

Op 4 juli 2013 bevestigde de ambtenaar G&O in een interne mail dat een marktconform canonpercentage niet objectief was vast te stellen, volgens hemzelf en volgens Marc Francke.38 ‘in de optiek van Marc en mij is het namelijk niet mogelijk een volledig objectief en marktconform canonpercentage te bepalen en adviseren we daarom de rente op staatsleningen omdat deze lager ligt dan het marktconforme canonpercentage’

Het advies van de ambtenaar G&O sloot niet aan bij zijn eerdere financiële doorrekening van 15 oktober 2012 waarin hij nog geen grondwaardeontwikkelingsrisico zag.39 Het advies sloot ook niet aan bij het eerdere advies van G&O, Treasury en DMC om eventueel een opslag toe te passen van 0,25% tot 0,50%. De totale opslag van 2% met daarin een opslag voor het grondwaardeontwikkelingsrisico van 1,5% (= 2% minus 0,5%) werd in het advies kwantitatief niet goed onderbouwd. Een opslag van 2% vormde wél de gewenste overbrugging van het verschil (de spread) tussen staatsrente en hypotheekrente.40 Samenvattend, de ambtenaar G&O introduceerde een kwantitatief niet goed onderbouwde maar zeer hoge opslag van 2% mede voor de dekking van een door hem geïdentificeerd ‘grondwaardeontwikkelingsrisico’. G&O, Treasury en DMC hadden eerder een eventuele opslag van 0,25% tot 0,50% geadviseerd voor het debiteurenrisico en administratiekosten. Door de hoge opslag van 2% te adviseren sloot het canonpercentage toch weer aan bij de, eerder door het college afgewezen, veel hogere hypotheekrente.

38

Als andere redenen voert de ambtenaar G&O aan: ‘Het canonpercentage zou idealiter moeten zijn opgebouwd met de actuele, door de markt bepaalde, disconteringsvoeten en waardegroei-verwachtingen van grond en canon. Er zijn echter geen referenties hiervan te vinden. Er wordt te weinig alleen in grond belegd door marktpartijen. Bovendien zou het canonpercentage van locatie tot locatie eigenlijk moeten variëren omdat het risico op het beleggen in grond van locatie tot locatie anders is (denk hierbij bijvoorbeeld aan de waardeontwikkeling van de grond in Detroit versus die in New York). Dit is praktisch alleen onmogelijk en levert veel te veel onzekerheid op bij erfpachters.’ (…) ‘Het risico op de grondwaardeontwikkeling blijkt op basis van de onderzoeken vaak dubbel zo hoog als op het totaal van grond en opstal en de disconteringsvoet voor grond stellen we op 11%’. 39 Gemeente (de ambtenaar G&O tezamen met een collega), Canonherziening op basis van de WOZ-waardebepaling, 15 oktober 2012 (bijlagenboek). Slechts een onvolledige conceptversie van dit document is geopenbaard. ‘De Nederlandse Vereniging van Banken (NVB) heeft in oktober 2011 en in september 2012 criteria geformuleerd, waaraan particuliere erfpachtrechten moeten voldoen om voor hypothecaire financiering in aanmerking te komen (waaronder voorspelbaarheid van de canon).

Hoewel deze criteria niet gelden voor gemeentelijke erfpacht en de NVB vooralsnog ook heeft aangegeven dat er geen criteria voor gemeentelijk erfpacht zullen komen, is het mogelijk dat een of meerdere van deze criteria ook een rol gaan spelen bij de beoordeling van de financierbaarheid van Amsterdamse erfpachtrechten door de individuele banken. Amsterdamse gemeentelijke erfpacht voldoet niet aan alle voor particuliere erfpacht gestelde criteria.’. 40 De opslag van 2% kreeg hiermee het karakter van een doelredenering.

Gemeente Amsterdam

Datum 22 april 2025 Pagina 20 van 56

II. Externe adviezen 1 Advies hoogleraren Francke en Frijns: staatsrente met opslag van 1,5% tot 2% Op 11 juli 2013 werd de ambtenaar G&O, namens de wethouder, de ambtelijk opdrachtgever van Francke en emeritus-hoogleraar Frijns. Hij stelde twee officiële opdrachtbrieven op met het verzoek om een marktconform canonpercentage vast te stellen.41, 42 Frijns speelde een ondergeschikte rol omdat hij pas aanhaakte toen het advies van de ambtenaar G&O al af was.43 Op 19 juli 2013 redigeerde Francke het advies van de ambtenaar G&O. Francke nam de moeilijk navolgbare redenering van de ambtenaar G&O over het grondwaarderisico over. Daardoor werd de opslag die eerst alleen betrekking had op het debiteurenrisico en administratiekosten, uitgebreid met nieuwe risico’s: de grondwaarde kon zich tussen twee verkooptransacties wijzigen en de verwachte woonduur tussen twee verkooptransacties kon afwijken van de werkelijke woonduur.44, 45

Francke identificeerde op deze wijze vijf grondslagen voor de opslag (grondwaardeontwikkelingsrisico, inflatierisico, woonduurrisico, debiteurenrisico en administratiekosten). Het woonduurrisico hing samen met hoelang het duurde voordat een woning weer werd verkocht. Francke benoemde een inflatierisico, maar in het toenmalige voorgestelde erfpachtstelsel zou de canon met inflatie worden geïndexeerd.46 41

Gemeente, opdrachtbrief: marktconform canonpercentage bij een (met inflatie) geïndexeerde canon, 4 juli 2013 (bijlagenboek): ‘Onderwerp: marktconform canonpercentage bij een (met inflatie) geïndexeerde canon (…) Deze vragen leg ik tegelijkertijd ook voor aan prof. dr. M. Francke, hoogleraar bij de Universiteit van Amsterdam. Ik wil u vragen om, nadat u beiden uw adviezen hebt uitgebracht te bezien of uw adviezen overeenstemmen. (…) Mocht u nog vragen hebben over de voorstellen voor de nieuwe Algemene Bepalingen of de hierboven geformuleerde vragen, dan kunt u contact opnemen met [de ambtenaar G&O], beleidsadviseur bij het Ontwikkelingsbedrijf van de gemeente Amsterdam. Het (concept) advies kunt u ook aan hem sturen waarna hij zal zorgen dat u en Marc Francke op de hoogte wordt gebracht van elkaars advies en daarover in overleg kan treden.’. 42 Gemeente, E-mail – Canonpercentage, 11 juli 2013 (bijlagenboek). 43 Gemeente, E-mail - RE: notities Canonpercentage, 2 augustus 2013 (bijlagenboek): ‘Wellicht is het trouwens goed om de nummering van bijlage 4A en 4B om te draaien, omdat Frijns een reactie geeft op Francke?’. Francke was al betrokken sinds oktober 2012.

44 Het risico voor afwijkingen in de verwachtte woonduur verklaarde Francke als volgt: ‘De lengte van het tijdvak is in de voorstellen van de nieuwe algemene bepalingen variabel, namelijk de duur tussen aan- en verkoop van de woning. De gemiddelde bewoningsduur is grofweg 10 jaar.’. 45 Francke, Notitie Canonpercentage: Antwoord op drie vragen, 19 juli 2013 (bijlagenboek. Vet is conform oorspronkelijke opmaak). 46 Gemeente, Voorstel voor nieuwe Amsterdamse erfpachtvoorwaarden helder en voorspelbaar, 22 mei 2013, ‘Voorstel is de canon geheel te indexeren met de inflatie volgens CPI’.

Gemeente Amsterdam

Datum 22 april 2025 Pagina 21 van 56

Francke voegde aan het advies van de ambtenaar G&O een passage toe dat een ‘marktconform’ canonpercentage niet bestond. Er was wel een markt voor bouwrijpe grond, maar geen markt voor erfpachtgrond waar al een woning op stond en waarop een erfpachtrecht op was gevestigd. Een marktwaardering voor het door de ambtenaar G&O geïntroduceerde grondwaardeontwikkelingsrisico lijkt er dus niet te zijn. ‘Een marktconform canonpercentage bestaat niet (…) Voor canonbetalingen geldt dat er geen markt is waarop de hoogte van de canon wordt bepaald. Er bestaat dus geen marktconform canonpercentage, want zowel voor de grond als voor de canonbetalingen zijn geen (directe) marktgegevens beschikbaar.