20240924 Definitief rapport CvO De bescherming van belangen van personen in de iPGA-R gemeente Amsterdam

De bescherming van belangen van personen in de Integrale

Persoonsgerichte Aanpak Radicalisering (iPGA-R) Bevindingen van de Commissie van Onderzoek, in opdracht van de Stuurgroep Veiligheid en Zorg

1

Datum 25 september 2024

Opdrachtgever Stuurgroep Veiligheid en Zorg, gemeente Amsterdam

Onderzoeksteam Aris van Veldhuisen Jelle van Buuren Thijs Drouen Merel Frencken

Referentie AG380

bezoekadres postadres

Maliebaan 16 Postbus 85198

3581 CN Utrecht 3508 AD Utrecht

telefoon website

+31 30 236 30 30 www.aef.nl

2

/ Inhoud /1

Aanleiding en opdracht

4

1.1 1.2

Aanleiding Commissie van Onderzoek Opdracht Commissie van Onderzoek

4 5

/2

Maatschappelijke ontwikkelingen sinds 2022

7

2.1

Ontwikkelingen in de samenleving

7

2.2 2.3

Actualiteiten in de samenleving Actualiteiten rondom de iPGA-R gemeente Amsterdam

9 10

2.4 2.5

Onderzoek naar extremisme en radicalisering Wijzigingen in wet- en regelgeving

11 12

2.6

Ontwikkelingen binnen de iPGA-R Amsterdam

14

/3

Bevindingen

15

3.1 3.2

Opvolging voorgaande aanbevelingen Overige bevindingen

15 20

3.3

Slotbeschouwing

23

/4

Conclusies

26

/5

Aanbevelingen

29

/6

Bijlagen

32

Bijlage 1: Onderzoeksaanpak

32

Bijlage 2: Vormgeving iPGA-R Bijlage 3: Overzicht gesprekspartners en bestudeerde documenten

34 35

Bijlage 4: Instellingsbesluit

36

3

/ 1 Aanleiding en opdracht 1.1

Aanleiding Commissie van Onderzoek De Integraal Persoonsgerichte Aanpak Radicalisering (vanaf nu: iPGA-R) kwam in 2016 tot stand vanuit de wens om de bestaande radicaliseringsaanpak van de gemeente Amsterdam aan te scherpen. Toentertijd lag de focus op personen waar op dat moment het grootste veiligheidsrisico van uitging: uitreizigers naar of terugkeerders uit jihadistisch strijdgebied die daar verbleven bij jihadistische strijdgroepen. Om de risico’s hiervan voor de samenleving te verkleinen is de aanpak doorontwikkeld, wat in 2019 leidde tot het ontstaan van de iPGA-R in de huidige vorm. De iPGA-R is onderdeel van het Programma Radicalisering en Extremisme van de gemeente Amsterdam. De iPGA-R valt onder de verantwoordelijkheid van de directie Openbare Orde en Veiligheid (OOV) en wordt uitgevoerd onder het dak van het Actiecentrum Veiligheid en Zorg (AcVZ). De aanpak is een samenwerkingsverband in de regio Amsterdam-Amstelland met als kernpartners de Amstelland gemeenten, de gemeente Amsterdam (OOV, WPI, GGD), het Openbaar Ministerie, de politie eenheid Amsterdam-Amstelland, de Raad voor de Kinderbescherming en Reclassering Nederland (namens reclasseringsorganisaties 3RO). De iPGA-R is onderdeel van de bredere inzet die de overheid doet om het risico op extremistisch geweld te verminderen.

Daartoe worden binnen de aanpak interventies ingezet op het zorg- en veiligheidsdomein die de kans verminderen dat personen in de aanpak tot extremistisch geweld overgaan. Daarbij richt de aanpak zich niet op een specifieke doelgroep of ideologie, maar sluit aan bij het actuele maatschappelijk beeld van extremisme, hetgeen wordt weerspiegeld in het Dynamisch Beoordelingskader van de iPGA-R. Het doel van de iPGA-R is de samenleving en de democratische rechtsorde beschermen tegen extremistisch gedrag en terroristisch geweld. De aanpak richt zich niet op het voorkomen van radicalisering. Het gaat om het voorkomen dat iemand op basis van extremistisch gedachtegoed overgaat tot geweld. In het Beleidskader van de iPGA-R blijkt dat opname van personen in de iPGA-R een grote inbreuk op de persoonlijke levenssfeer betekent, zeker omdat bij het ‘complexe, ongestructureerde en fluïde fenomeen van radialisering’ geen harde in- en uitstroomcriteria gelden. Daarom zijn beginselen vastgelegd die een zorgvuldige en met waarborgen omklede besluitvorming moeten garanderen. Proportionaliteit en subsidiariteit zijn sleutelbegrippen: het veiligheidsrisico van een persoon moet zodanig zijn, dat opname in de aanpak gerechtvaardigd is en onderbouwd moet zijn dat minder ingrijpende interventies onvoldoende effect hebben.

Daarom dient, op basis van een Beoordelingskader, uitvoerig onderbouwd te worden waar het risico op geweld uit bestaat. Dit om willekeur te voorkomen en rechtszekerheid te bieden. Tenslotte is integraliteit een belangrijk beginsel: alleen wanneer er bij een persoon zowel problemen op leefgebieden zijn, als zorgen over (een risico op) geweld bestaan, is opname in de aanpak gelegitimeerd. Gezien het grote belang van waarborging van de belangen van personen in de aanpak, heeft de Stuurgroep Veiligheid en Zorg (hierna: de stuurgroep) van de gemeente Amsterdam in 2020 een tijdelijke onafhankelijke commissie ingericht om een oordeel te krijgen over de mate van bescherming van personen in de aanpak tegen disproportioneel of onzorgvuldig optreden door de overheid. De commissie concludeerde in haar eindrapport dat de iPGA-R zich kenmerkte door een

4

zorgvuldig opgesteld beleid en vormgeving van de aanpak. De commissie oordeelde dat de aanpak van een hoog kwaliteitsniveau is en sprak zich positief over de manier waarop de belangen van burgers werden geborgd. Wel werden drie aandachtspunten voor de aanpak geformuleerd waaruit vijf aanbevelingen volgden. In hoofdstuk 4 van dit onderzoek wordt hier verder op ingegaan. In 2023 heeft de Stuurgroep besloten opnieuw een onafhankelijke commissie te laten toetsen of de aanbevelingen zijn opgevolgd. Ook werd de commissie gevraagd de effecten van actuele maatschappelijke ontwikkelingen op het gebied van radicalisering en extremisme op de aanpak te onderzoeken. Daarop is door de gemeente Amsterdam in 2024 opnieuw een Commissie van Onderzoek (hierna: commissie) ingesteld met als doel opnieuw te oordelen over de bescherming van belangen van personen in de aanpak.

1.2

Opdracht Commissie van Onderzoek De opdracht aan de commissie is om te beoordelen of er binnen de iPGA-R zorgvuldig met de belangen van individuen wordt omgegaan. De commissie heeft niet als taak te onderzoeken of het beleid wenselijk en effectief is. In overeenstemming met de vorige commissie baseert de commissie de opdracht op vijf uitgangspunten:  Proportionaliteit en subsidiariteit. In het onderzoek staan proportionaliteit en subsidiariteit centraal. Proportionaliteit houdt in dat opname in de aanpak redelijkerwijs in verhouding moet staan tot het veiligheidsrisico van een persoon en de mogelijkheden die er zijn om interventies te plegen op de leefgebieden. Bij subsidiariteit gaat het om de vraag of de doelen die worden nagestreefd in de aanpak ook kunnen worden bereikt met een lichter middel. Om deze beginselen te kunnen beoordelen, heeft de commissie enerzijds gekeken naar wat er beleidsmatig is vastgelegd over de waarborgen van de belangen van personen. Anderzijds is gekeken naar de toepassing en uitwerking van dit beleid, om te bezien of de belangen en rechten van personen ook daadwerkelijk zijn gewaarborgd.  Dossieranalyse en interviews. Om te toetsen of beleid in de praktijk ook wordt waargemaakt heeft de commissie een dossieranalyse gedaan en interviews gehouden met betrokkenen.

Hiervoor heeft de commissie toegang tot persoonlijke informatie over individuele casuïstiek. De commissie gaat hier vertrouwelijk mee om en maakt geen zaken openbaar die herleidbaar zijn tot individuen of die de belangen van individuen in de aanpak kunnen schaden.  Integrale blik. Het toezicht van de commissie richt zich overkoepelend op de iPGA-R aanpak, niet op organisaties die onderdeel uitmaken van de aanpak. De commissie doet daarom geen uitspraken over het functioneren van individuele organisaties en/of medewerkers en/of over het handelen van partijen.  Afgebakende onderzoeksperiode. De commissie is gevraagd te kijken naar de periode na het advies van de vorige commissie. Dit onderzoek richt zich op de periode 2022 tot medio 2024.  Onafhankelijkheid. De commissie heeft als doel om op een onafhankelijke manier onderbouwde conclusies te trekken over de aanpak en de mate waarin deze proportioneel en zorgvuldig is en burgers voldoende rechtsbescherming biedt. Die onafhankelijkheid is ingevuld doordat de opdrachtgever geen zeggenschap heeft over de te interviewen personen en organisaties, de inhoudelijke invulling van het onderzoek en de daaruit voortkomende bevindingen. Wel is tussentijds met de opdrachtgever een voortgangsoverleg gehouden en zijn hoofdstuk 1, 2 en 3 voorgelegd voor een check op feitelijkheid.

De leden van de commissie zijn niet in dienst van de gemeente dan wel anderszins verbonden aan de gemeente. De onafhankelijkheid van de (oordeelsvorming van de) commissie dient om deze redenen boven elke twijfel verheven te zijn.

5

De onderzoeksmethode van de commissie is opgenomen in bijlage 1 van het rapport. De commissieleden en het secretariaat hebben een Verklaring Omtrent Gedrag (VOG) en een geheimhoudingsverklaring bij de gemeente Amsterdam (OOV) ingediend. Leden van de commissie De commissie bestaat uit een drietal leden, te weten:  Jelle van Buuren, werkzaam als universitair hoofddocent bij het Institute of Security and Global Affairs van de Universiteit Leiden.  Thijs Drouen, partner bij Hooghiemstra & Partners en gespecialiseerd in gegevensbeschermingsrecht binnen het veiligheidsdomein, het domein openbare orde en het sociaal domein.  Aris van Veldhuisen, partner bij Andersson Elffers Felix (AEF) en organisatieadviseur in het (semi) publieke domein. Het secretariaat van de commissie is vervuld door Merel Frencken (Andersson Elffers Felix).

6

/ 2 Maatschappelijke ontwikkelingen sinds 2022 De ontwikkeling en uitvoering van de iPGA-R vindt niet plaats in een vacuüm, maar is onderhevig aan de invloed van gebeurtenissen in de maatschappij, zoals ontwikkelingen in het dreigingsbeeld, wetswijzigingen, rechterlijke uitspraken, beleidswijzigingen, nieuw gepubliceerde onderzoeken en actualiteiten uit de media. Deze ontwikkelingen hebben direct of indirect invloed op de vormgeving en uitvoering van de aanpak, waardoor de aanpak zich noodzakelijkerwijs in een permanent ontwikkel- en leerproces bevindt. Om een beeld te schetsen van de context waarbinnen de aanpak zich in de afgelopen jaren heeft ontwikkeld, beschrijft dit hoofdstuk in het kort de relevante ontwikkelingen in de periode van 2022 – heden.

2.1

Ontwikkelingen in de samenleving Dreigingsbeeld in Nederland De – al dan niet gewelddadige - dreiging tegen de democratische rechtsorde die uitgaat van verschillende bewegingen en groeperingen is in de afgelopen jaren veranderd. De grootste terroristische dreiging komt onverminderd voort uit het jihadistische milieu en is de afgelopen twee jaar zelfs weer wat toegenomen. Dit leidde ertoe dat de NCTV het dreigingsniveau in het najaar van 2023 opschaalde van niveau drie naar niveau vier. Dit betekent dat een terroristische aanslag voorstelbaar is, maar dat er geen concrete aanwijzingen zijn voor een aanslag.1 Het verhoogde dreigingsniveau is echter ook het resultaat van verhoogde dreiging van andere extremistische fenomenen. Zo groeide de dreiging vanuit rechts-extremistisch gedachtegoed. Deze groei heeft met name plaatsgevonden in besloten online chatgroepen. Het publiek uitdragen van rechtsextremistisch gedachtengoed wordt daarbij steeds gangbaarder in de samenleving. Daarnaast signaleren de autoriteiten vanaf 2021 een verharding van anti-overheidsprotesten. Anti-overheidsprotesten werden in eerste instantie aangejaagd door ingrijpende maatregelen die de overheid nam om de coronapandemie onder controle te krijgen. 2 In deze protestbewegingen is een radicale onderstroom ontstaan waar intimidaties, bedreigingen en geweldsincidenten uit zijn voorgekomen.

Het protest richtte zich gaandeweg ook tegen het overheidshandelen in andere omstreden dossiers, zoals het stikstofbeleid, het klimaatbeleid en het asiel- en migratiebeleid. Het protest richtte zich niet meer alleen tegen de overheid, maar ook tegen instituties zoals de wetenschap en de media. Daarom speekt de AIVD sinds 2022 van ‘anti-institutioneel extremisme’ (AIVD).3 In dit gedachtegoed staat het idee centraal dat een kwaadwillende elite erop uit is de bevolking te onderdrukken, van vrijheden te beroven, en monddood te maken. Een substroming binnen het anti-institutionele extremisme zijn burgers met soevereine denkbeelden, die de laatste tijd veel aandacht krijgen. Burgers die zich ‘autonoom’ of ‘soeverein’ verklaren, erkennen niet langer de legitimiteit van de overheid, onttrekken zich aan wetten en regels

1 2

NCTV, dreigingsbeelden april 2021 t/m mei 2023 NCTV, 2021. Fenomeenanalyse de verschillende gezichten van de coronaprotesten.

7

en proberen soms parallelle samenlevingen te creëren. De NCTV schat dat zo’n tienduizend burgers deels of gedeeltelijk het soevereine gedachtegoed aanhangen. Vooralsnog leiden de soevereine milieus niet tot een existentiële dreiging voor de samenleving en democratische rechtsorde en is de geweldsdreiging relatief laag. Wel bestaan zorgen over potentiële groei. Doordat soevereinen zich weten te organiseren en de aanhang naar verwachting verder zal groeien, acht de NCTV het aannemelijk dat de geweldsdreiging die van deze groep uitgaat in de toekomst kan toenemen. Een complicerende factor is dat veel van de nieuwe fenomenen zich niet makkelijk laten vatten in traditionele categorieën en een deel van de zorgen niet zozeer bestaat uit een concrete geweldsdreiging, maar uit de erosie van de legitimiteit van democratische instituties en normen op de lange termijn. Deze ‘salade bar ideologieën’ of vormen van ‘caleidoscopisch extremisme’ zijn daarmee moeilijk te duiden in termen van ideologie en geweldsdreiging. Dit betekent dat ook de iPGA-R geconfronteerd wordt met deze nieuwe uitdagingen, zowel waar het gaat om het signaleren als het duiden. Relatie tussen burger en overheid De opkomst van soms harde sentimenten tegen de instituties kan niet los gezien worden het toenemend wantrouwen van burgers in de overheid. De relatie tussen burger en overheid staat onder druk.

Recente rapporten van de Nationale Ombudsman en de Ombudsman Metropoolregio Amsterdam beschrijven een groeiende afstand tussen burger en overheid. 4 5 Dit heeft meerdere verklaringen. Burgers ervaren dat de overheid sterkt ingrijpt op hun leven, maar andersom niet bereikbaar is. Complexe maatschappelijke vraagstukken (oorlogen, klimaat, woningnood, stikstof) hebben grote impact op de levens van mensen terwijl zij er andersom weinig invloed op kunnen uitoefenen. Dit draagt bij aan het gevoel grip te verliezen. Ook zien de Ombudsmannen een toename van burgers met gestapelde problemen op leefgebieden (bijvoorbeeld werkloosheid, schulden en gezondheidsproblemen) die door ingewikkelde wet- en regelgeving onvoldoende geholpen worden door de overheid. Er is behoefte aan persoonlijk contact. Wanneer dit uitblijft voelen burgers zich steeds vaker van de overheid vervreemd. Ook wijst de Ombudsman van de Metropool Amsterdam op het ontstaan van een burn-out bureaucratie. Daarvan is volgens hem sprake wanneer een overheidsorganisatie structureel met te weinig mensen en middelen werkt, waardoor eigensoortige problemen ontstaan. De organisatie ‘verzuurt’ hierdoor en dat uit zich in een noodgedwongen vernauwing van de aandacht op ‘potjes en hokjes’, op geld en regels.

Het gevolg uit zich dan - vaak onbedoeld of onbewust - in niet-behoorlijke gedragingen van de overheid richting haar bewoners, aldus de Ombudsman. Toename maatschappelijk onbehagen Nederlanders zijn somber over de kant die het opgaat met het land. Recent onderzoek van de SCP wijst uit dat maatschappelijk onbehagen wordt veroorzaakt door verschillende opvattingen over samenleving en politiek. Daarnaast hangt het samen met het hebben van een lagere maatschappelijke positie op het gebied van werk en inkomen, sociaal netwerk en gezondheid. In de samenleving leeft daarbij het gevoel dat de overheid onvoldoende oog heeft voor de regio.6 Ook lijkt de democratische rechtsorde niet meer voor iedereen te werken 7 8. Uit sommige onderzoeken rijst

De Nationale Ombudsman, jaarverslagen 2021-2023 Ombudsman Metropoolregio Amsterdam, jaarverslagen 2020-2023. 6 SCP 2023, Somber over de Samenleving. 7 Adviescommissie Versterken Weerbaarheid Democratische Rechtsorde, 2023. Eindrapportage ‘Koester de democratie!’ Een dringende oproep om de democratische rechtsorde weer voor iederéén te laten werken. 8 Staatscommissie rechtstaat, 2024. De gebroken belofte van de rechtstaat – tien verbetervoorstellen met oog voor de burger. 4 5

8

een verontrustend beeld. Bijna één op de drie Nederlanders geeft aan dat er hardere acties nodig zijn tegen de overheid “als ze keer op keer niet luistert”. Daarbij is één op de vijf Nederlanders bereid om geweld te gebruiken en geeft aan “het systeem te willen omverwerpen”. Dat mensen harde acties steunen betekent echter niet dat ze ook zelf in actie komen. De overgrote meerderheid van de Nederlandse bevolking steunt het demonstratie- en protestrecht, maar keurt geweld of ordeverstoringen af. Dit levert echter wel een extra uitdaging op voor de iPGA-R. Kritiek op de overheid, ook felle kritiek, is geen uiting van extremisme en de grote woorden over harde acties blijven doorgaans bij woorden. Tegelijk is de vraag wanneer maatschappelijke ongenoegen leidt tot risico op geweld en hoe dit proces goed is te signaleren en te duiden. Nationale Extremismestrategie 2024 – 2029 In mei 2024 is de Nationale Extremismestrategie ‘Bevorderen, Beschermen, Bestrijden’ gepubliceerd.9 Dit is de eerste keer dat een overkoepelende strategische aanpak is ontwikkeld voor de het tegengaan van extremisme die de inzet van de overheid en overheidspartijen, de politiek, het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven bundelt.

De strategie is gebaseerd op drie pijlers, samengevat: het bevorderen van de veerkrachtige en open samenleving; het beschermen van de democratische rechtsorde en het vergroten van de weerbaarheid van het bestuur tegen lange termijn antidemocratische activiteiten door extremistische aanjagers. De strategie schept de kaders om de weerbaarheid van de democratische rechtsorde tegen de democratie te versterken. Dit krijgt vorm in onder andere een integrale visie, die definieert wat precies wordt verstaan onder extremisme en wat daarvan de grenzen zijn met bijvoorbeeld activisme. De bedoeling van de strategie is om partijen of samenwerkingsverbanden die zich bezig houden met het tegengaan van radicalisering en extremisme, zoals de iPGA-R, handvaten te bieden voor de uitvoering.

2.2

Actualiteiten in de samenleving In de media hebben diverse zaken gespeeld rondom de bestrijding van extremisme en radicalisering. Deze zaken betreffen niet de gemeente Amsterdam of de iPGA-R. Wel laten de incidenten de gevoeligheid zien van overheidsinterventies op het gebied van radicalisering en extremisme, en de gevolgen voor individuen als ze het ‘terrorisme’-etiket achter hun naam krijgen. Het onderstreept het belang van de waarborging van de belangen van de individuen in de iPGA-R. Ook laat het zien dat het optreden van overheden onder een vergrootglas ligt, hetgeen het extra belangrijk maakt om een aanpak zoals de iPGA-R stevig te omkleden met rechtsstatelijke waarborgen. Monitoring moskeeën NRC bericht in 2021 dat zeker 10 Nederlandse gemeenten in het kader van hun lokale radicaliseringsaanpak de afgelopen jaren in het geheim onderzoek hebben laten uitvoeren naar lokale islamitische organisaties. Een particulier onderzoeksbureau zou zijn ingezet om via undercover methodes gevoelige informatie te verzamelen. De onderzoeken werden betaald door de NCTV, maar voldeden niet aan de wettelijke kaders. De minister van Justitie en Veiligheid (JenV) heeft toegezegd de verzamelde persoonsgegevens vanaf 1 april 2024 te zullen vernietigen.10 De gemeente Amsterdam hoorde niet bij deze gemeenten.11

Nationale Extremisme strategie 2024-2029. NRC, 15 oktober 2021: Undercover naar de moskee: geheim onderzoek naar Islamitische organisaties. 11 SV309_21_Beantwoording_schriftelijke_ (raadsinformatie.nl) 9

10

9

Undercoveronderzoek salafisme en radicalisering ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) blijkt vanaf 2019 onderzoek te hebben uitgevoerd naar personen, organisaties en netwerken binnen islamitische gemeenschappen in Nederland. Hierin werden ten onrechte persoonsgegevens verwerkt terwijl betrokkenen daarvan niet op de hoogte waren. De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) onderzoekt wat er precies is gebeurd.12 CTER-registraties Follow the Money, Argos en andere media hebben de afgelopen jaren diverse publicaties gewijd aan CTER (Contraterrorisme, Extremisme en Radicalisering) -registraties.13 14 15 Zij deden verslag van meerdere personen die bij toeval ontdekten dat ze in het buitenland gesignaleerd stonden als een gevaar voor de nationale veiligheid. Daardoor werd hen de toegang tot landen geweigerd. Kennelijk was informatie over hen internationaal gedeeld. Het vermoeden bestond dat de oorzaak lag bij een onterechte CTER-registratie in Nederland. Ondanks herhaalde pogingen lukt het hen niet om te achterhalen waar de bron van de problemen zich bevond en hoe ze van het ‘terrorisme’-etiket af konden komen. In reactie hierop start Nationale Ombudsman in 2024 een onderzoek naar CTERregistraties van mensen in systemen van de politie en andere overheidsorganisaties.16

2.3

Actualiteiten rondom de iPGA-R gemeente Amsterdam Een tweetal zaken die in de actualiteit speelden betroffen wel de Amsterdamse iPGA-R, zij het dat de eerste zaak zijn oorsprong vond in een tijdvak vóór de doorontwikkeling van iPGA-R sinds 2019. Het incident laat echter wel zien hoe belangrijk het is om zorgvuldig om te gaan met opnemen van personen in de aanpak. Het blijkt vrijwel onmogelijk om van het ‘terrorisme-etiket’ af te komen. In de beschrijving van de zaken worden personalia gebruikt van een persoon die in de iPGA-R heeft gezeten, omdat deze persoon zelf in de media naar buiten is getreden. Onjuiste opname in de aanpak In 2017 wordt activist Frank van der Linde – naar later blijkt op onjuiste gronden - opgenomen in de radicaliseringsaanpak van de gemeente Amsterdam. Dit leidt tot registraties van zijn naam in overheidssystemen en politiesystemen en bij Europol. Nadat Van der Linde meermaals in beroep ging tegen zijn opname in de aanpak, liet burgemeester Halsema hem in 2019 uit het radicaliseringsprogramma stromen. De persoonsgegevens van Van der Linde bleven echter geregistreerd in de systemen van diverse organisaties zoals de politie. Via een gerechtelijke procedure zijn de gegevens uiteindelijk verwijderd. Er loopt nog een rechtszaak bij het Europees Hof over een dossier over Van der Linde dat nog in het bezit zou zijn van Europol.

17 18 Datalek gemeente Amsterdam In juni 2024 heeft er een datalek plaatsgevonden bij de gemeente Amsterdam, waarbij een namenlijst van mensen die in de iPGA-R aanpak zaten is gedeeld met eerder genoemde Van der Linde. Het zijn

Kamerstukken II, 2023-2024, 32 761, nr. 295, p.1-2. Erik Arends en David Davidson, 11 juni 2022. Verstrikt in het web van de terrorisme aanpak. Argos 14 Tienduizenden Nederlanders met terrorismecode in politiesystemen: demonstreren kan al genoeg zijn - Follow the Money Platform voor onderzoeksjournalistiek (ftm.nl) 15 Op de Amerikaanse terroristenlijst, zonder te weten waarom - Follow the Money - Platform voor onderzoeksjournalistiek (ftm.nl) 16 Nationale ombudsman start onderzoek naar CTER-registratie | Nationale ombudsman 17 https://www.parool.nl/amsterdam/lastpak-frank-van-der-linde-belandde-in-de-aanpak-radicalisering-heb-me-extreem-eenzaamgevoeld~bea3e3b6/ 18 Rechtbank stelt linkse activist Frank van der Linde in ongelijk | Het Parool 12 13

10

de namen van 22 Amsterdammers die tussen 2015 en 2017 uitstroomden uit de radicaliseringsaanpak. De gemeente heeft nagelaten de persoonsgegevens van deze personen weg te lakken in reactie op het verzoek van Van der Linde om inzage te krijgen in zijn dossiers. Van der Linde heeft de gegevens verwijderd en zegt de informatie niet te zullen verspreiden. De gemeente heeft de personen op de lijst waar mogelijk geïnformeerd over het datalek en aangeboden om met hen in gesprek te gaan. Daarnaast is het datalek gemeld bij de AP.

2.4

Onderzoek naar extremisme en radicalisering Regionale ontwikkelingen in extremisme Een regionale fenomeenanalyse van de RUG liet zien dat extremisme in Noord-Nederland diverse gezichten vertoonde, waaronder het eerder aangehaalde anti-institutionele extremisme en het vervagen van grenzen tussen activisme, radicalisering en extremisme.19 De analyse liet ook zien dat het beeld in Noord-Nederland door specifieke regionale problematiek, zoals de aardgaswinning en de aanleg van windmolenparken, verschilt van het landelijke dreigingsbeeld. Bovenal kwam uit de analyse naar boven dat het signaleren van extremisme zich nog steeds hoofdzakelijk richtte op jihadisme en er onvoldoende aandacht was voor andere fenomenen. Het onderzoek liet zien hoe sterk het beleid en de regionale aanpak nog werd bepaald door wat oorspronkelijk het doel was – bestrijden van geweldsdreiging uit jihadistische hoek – en hoe ingewikkeld het is om de op papier ‘ideologie-neutrale aanpak’ in praktijk te brengen. Het betekent ook dat lokale aanpakken zich niet alleen moeten laten informeren door landelijke dreigingsbeelden, maar scherp oog moeten hebben voor de specifieke problematiek in de eigen regio of stad. De iPGA-R dient bovenal maatwerk te zijn.

Kwaliteit van ideologische duidingen Ideologie neemt een centrale plaats in de brede aanpak van radicalisering en terrorisme en specifiek in persoonsgerichte aanpakken. Als geen ideologisch gedachtegoed in het spel is, is opname in de aanpak niet legitiem. Dit maakt het ‘duiden’ van de aanwezigheid en inhoud van ideologisch gedachtegoed een belangrijke taak voor professionals. Uit onderzoek van het WODC bleek hoe precair deze duiding is.20 De onderzoekers waren over het algemeen positief over hoe ideologische duidingen in de professionele praktijk werden uitgevoerd, maar constateerden als belangrijk knelpunt dat het ontbreekt aan instrumenten om de kwaliteit van ideologische duidingen te toetsen en te certificeren. Hierdoor kunnen verschillen in duiding ontstaan tussen verschillende ketenorganisaties, en lijkt er te weinig kennis om tot duiding te komen van nieuwe vormen van extremisme en de rol van vrouwen in radicale en extremistische milieus. Daarnaast bemerken zij dat er tussen ketens verschillen bestaan in wat een ideologische duiding precies inhoudt. Dit geeft een risico op verschillen tussen ketens in de kwaliteit en betrouwbaarheid van duidingen. Ten slotte is het complex om tot goede duiding te komen als psychosociale of psychopathologische problematiek ook het denken en handelen van individuen bepaalt.

Sommige deskundigen betwijfelen sowieso of ‘ideologie’ wel een centraal onderdeel vormt van extremisme. Vroegsignalering van radicalisering De Inspectie Justitie en Veiligheid rondde in augustus 2024 een onderzoek af naar vroegsignalering bij de persoonsgerichte aanpak.21 Het onderzoek richt zich exclusief op de voorfase van de

RUG 2022, Fenomeenanalyse extremisme Noord-Nederland. WODC 2023, Een onderzoek naar de totstandkoming en kwaliteit van, het toezicht op, en beroepsmogelijkheden tegen ideologische duidingen. 21 Inspectie Justitie en Veiligheid, 2023. Onderzoek naar vroegsignalering van radicalisering. 19 20

11

persoonsgerichte aanpak: het duiden van signalen die binnenkomen bij de gemeente, de politie of het OM door de zogenaamde weegploeg om te besluiten of een persoon in aanmerking komt voor opname in de aanpak. De Inspectie constateerde vijf knelpunten. Ten eerste een grote afhankelijkheid van sleutelfunctionarissen en beperkte capaciteit. Dit leidt ertoe dat de (doorontwikkeling van) het proces, de borging en samenwerking fragiel is. Ten tweede concludeerde de Inspectie dat in de praktijk onvoldoende sprake is van het gebruik objectieve criteria en een integrale beoordeling op basis van de beschikbare informatie van de drie kernpartijen. Als derde knelpunt concludeerde de Inspectie een gebrekkige aansluiting tussen het meldpunt en het lokale netwerk van professionals. In het verlengde hiervan signaleerde de Inspectie dat het herkennen en signaleren van radicalisering zich veelal heeft gericht op (vormen van) islamitische radicalisering. Het herkennen en signaleren van andere vormen van radicalisering is nog onvoldoende. Daarnaast gaven functionarissen aan het lastig te vinden om, wanneer sprake is van andere fenomenen, signalen te beoordelen als radicalisering. Zo is het bepalen van de grens tussen activisme (met geweld) en radicalisering in de praktijk een delicaat proces.

Ten vierde bleken modelconvenanten voor samenwerking, signalering en informatiedeling niet altijd naar de praktijk vertaald te zijn. Tenslotte bleek dat de kernpartijen het onduidelijk vonden waar de grenzen precies lagen voor informatiedeling. De Inspectie concludeerde dat risico’s voor de nationale veiligheid kunnen ontstaan als signalen niet goed worden opgepakt en geanalyseerd. Omgekeerd kan een onjuiste of eenzijdige beoordeling van signalen ertoe leiden dat ‘belangrijke waarborgen voor de burger zoals transparantie en vastlegging van de besluitvorming in het proces onvoldoende aanwezig zijn’.

2.5

Wijzigingen in wet- en regelgeving Wet gegevensverwerking persoonsgerichte aanpak radicalisering en terroristische activiteiten Op 2 april 2024 is het wetsvoorstel gegevensverwerking persoonsgerichte aanpak22 – twee jaar na indiening – aangenomen in de Tweede Kamer. De wet ligt nu ter behandeling voor in de Eerste Kamer. Het wetsvoorstel legt vast dat gemeenten casus overleggen organiseren waarin de aanpak van radicaliserende personen wordt besproken. Hiermee wordt gegevensuitwisseling tussen organisaties die zijn betrokken bij een casus voorzien van een wettelijke grondslag. Met de wet wordt de reeds staande praktijk gecodificeerd en in lijn gebracht met de AVG. De Tweede Kamer heeft de wet op enkele punten geamendeerd23:  Een amendement dat benadrukt dat het college van B&W in de weegfase van het casusoverleg gegevens mogen delen. Het wetsvoorstel beschrijft de verschillende fases van de aanloop naar een persoonsgerichte aanpak, de betrokken partijen en de gegevensdeling per fase. In het wetsvoorstel staat niet expliciet opgenomen dat de clusters die onder het college vallen (het sociaal domein) gegevens mogen delen. Met dit amendement wordt deze wettelijke grondslag geëxpliciteerd.  Een amendement dat het verplicht maakt om een schriftelijke motivering te geven wanneer betrokkenen niet worden geïnformeerd over hun opname in de persoonsgerichte aanpak.

De schriftelijke motivering moet expliciteren waarom gebruik wordt gemaakt van een van de uitzonderingsgronden van de wet, omdat het informeren van betrokkenen over het algemeen verplicht is.

22 23

Kamerstukken I, 36 225, nr. A. Handelingen TK 2023/2024, nr. 59

12

 Een amendement dat kwaliteitswaarborgen vaststelt voor het beveiligingsniveau van de systemen waarin gegevens worden verwerkt die worden gedeeld in het casusoverleg. Indieners van het amendement zien het risico dat incidentele deelnemers aan het casusoverleg die geen overheidspartijen zijn, niet voldoen aan de waarborgen van de Baseline Informatiebeveiliging Overheid. Het amendement waarborgt dit als minimaal beveiligingsniveau bij deelnemers aan het casusoverleg.  Een amendement dat verzoekt om binnen vijf jaar na inwerkingtreding een wetsevaluatie uit te voren, waarin onder andere wordt ingegaan op de rechtsbescherming van personen binnen de persoonsgerichte aanpak radicalisering en terroristische activiteiten. Definities radicalisering en extremisme In de Nationale Extremismestrategie 2024-2029 is een nieuwe definitie van extremisme opgenomen: “Het uit ideologische motieven bereid zijn om niet-gewelddadige en/of gewelddadige activiteiten te verrichten die de democratische rechtsorde ondermijnen."24 In de toelichting op deze nieuwe definitie wordt het bestrijden van extremisme gezien als een opgave van zowel het sociaal en maatschappelijk domein, als het zorg- onderwijs- en veiligheidsdomein.

Er wordt gewerkt aan een Handreiking Lokale Aanpak die de kaders schetst voor lokaal bestuur, ketenpartners en professionals, toegespitst op de verschillende vormen van extremisme, zowel gewelddadig als niet-gewelddadig. Met de handreiking wordt beoogd een handelingsperspectief te bieden wanneer er nog geen sprake is van geweld en wetsovertreding. Dit zou van invloed kunnen zijn op de werkwijze binnen de iPGA-R. Uitspraak Raad van State over gegevensdeling In de uitspraak van 3 juli 2024 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State overwogen dat de opname van een betrokkene in een aanpak ertoe leidt dat informatie over de betrokkene wordt verzameld. 25 Een dergelijke opname heeft verder tot gevolg dat verschillende instanties deze informatie structureel en op grote schaal delen en daarmee de persoonsgegevens van de betrokkene verwerken. Wanneer tegen de beslissing om iemand op te nemen geen bestuursrechtelijk rechtsmiddel open staat, kan de betrokkene alleen via een verzoek tot verwijdering van na de opname verwerkte persoonsgegevens als bedoeld in artikel 17 van de AVG de rechtmatigheid van die verwerking aan de orde stellen. Omdat dit betekent dat dan al persoonsgegevens mogelijk zelfs op grote schaal zijn verwerkt en de gevolgen daarvan niet meer ongedaan kunnen worden gemaakt, is dat voor de betrokkene onevenredig bezwarend.

De Afdeling is daarom van oordeel dat de beslissing om iemand op te nemen in een aanpak om redenen van rechtsbescherming met een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb moet worden gelijkgesteld. Dit houdt in dat mensen die worden opgenomen in een aanpak, zoals de iPGA-R, tegen de opname in de aanpak in bezwaar en uiteindelijk beroep kunnen gaan. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State komt daarmee terug op twee eerder gedane uitspraken.26

Ministerie van Justitie en Veiligheid, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2024) Bevorderen, Beschermen, Bestrijden. Nationale Extremismestrategie 2024-2029. Den Haag, pagina 7 25 ABRvS 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2715, r.o. 5.2. 26 ABRvS 28 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3866, en ABRvS 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1230. 24

13

2.6

Ontwikkelingen binnen de iPGA-R Amsterdam Tot slot beschrijven we de aanpassingen die zijn gedaan in de vormgeving van de iPGA-R sinds het vorige onderzoek. Een toelichting op hoe de iPGA-R is vormgegeven kan worden gevonden onder bijlage 2 van dit rapport. Aanpassingen sinds het vorige onderzoek 27  Vijf regisseurs. De pool van regisseurs is teruggebracht naar vijf personen ten behoeve van de kwaliteit en eenduidigheid in de uitvoering van de aanpak.  Uitbreiding Steunpunt Radicalisering. In navolging van het nieuwe koersplan van het programma is de functie van het Steunpunt Radicalisering uitgebreid. In het triageoverleg geven collega's opvolging aan (anonieme) adviesvragen en meldingen die binnenkomen. Het Steunpunt geeft ook preventieve hulp- en dienstverlening in een eerdere fase, als instroom in de aanpak niet aan de orde is. Naast uitbreiding van de taken is een adviseur Steunpunt Radicalisering fulltime gestart die – in afstemming met de dossierhouder- verantwoordelijk is voor het instroomproces.  Inzet Privacy traject voor de waarborgen van betrokkenen. De aanbevelingen van de commissie uit 2021 zijn door het Privacyteam van de gemeente (OOV) in een groter geheel geplaatst. Er is een project gestart om de waarborgen voor rechten van betrokkene in alle aanpakken te verbeteren.

27

Deze aanpassingen zijn door de gemeente gecommuniceerd aan de commissie.

14

/ 3 Bevindingen Dit hoofdstuk beschrijft de bevindingen van de commissie die betrekking hebben op de bescherming van de belangen van personen binnen de iPGA-R. We starten met de opvolging van de aanbevelingen van de vorige commissie. In het tweede deel zetten we overige bevindingen uiteen aan de hand van de drie fases: instroom, gedurende de aanpak en uitstroom. We sluiten het hoofdstuk af met een overkoepelende beschouwing op de iPGA-R.

3.1

Opvolging voorgaande aanbevelingen In 2021 concludeerde de commissie dat de iPGA-R een zorgvuldig vormgegeven aanpak is. De commissie beschreef de aanpak als goed doordacht, logisch en navolgbaar. Ook was de commissie positief over wijze waarop de aanpak werd uitgevoerd. De commissie kwam tot de conclusie dat de belangen van personen in de aanpak voldoende werd geborgd. Tegen de achtergrond van deze hoofdconclusie heeft de commissie aanbevelingen geformuleerd om de aanpak verder te verbeteren.28 Hieronder geeft de Commissie per aanbeveling haar bevindingen weer. Opvolging aanbeveling 1: Geweldsbereidheid De vorige commissie constateerde dat er een tegenstrijdig beeld bestond ten aanzien van het vaststellen van geweldsbereidheid. Daarom gaf de commissie de aanbeveling om in de aanpak explicieter te maken welke redenering wordt gehanteerd in het vaststellen van geweldsbereidheid. In reactie op dit advies heeft de gemeente de definitie van geweldsbereidheid met behulp van externe deskundigen herijkt. De gemeente spreekt nu van een ‘risico op geweld’. Daarnaast zijn gremia binnen de aanpak getraind om de aangescherpte definitie in de praktijk toe te passen.

De nieuwe definitie van risico op geweld luidt als volgt: “Het doen van extremistische uitingen die wijzen op het legitimeren van geweld, het gebruik van extremistisch geweld verheerlijken en/of niet afwijzen, dreigen met het toepassen van of voorbereidende handelingen verrichten voor extremistisch geweld, anderen aanzetten tot extremistisch geweld en het daadwerkelijk plegen van extremistisch geweld.”29 De nieuwe definitie bevat twee belangrijke aanpassingen ten opzichte van de vorige definitie. Ten eerste is toegevoegd dat extremistische uitingen die wijzen op het legitimeren van geweld, vallen binnen de definitie van geweldsbereidheid. Daarnaast is in de laatste zinsnede verduidelijkt wat wordt verstaan onder het aanzetten van anderen. Uit de interviews met de betrokken professionals blijkt dat deze unaniem van mening zijn dat de nieuwe definitie in de praktijk goed bruikbaar is. De commissie constateert op basis van het dossieronderzoek dat de duiding van geweldsbereidheid voldoende helder, gedetailleerd en eenduidig is. Bovendien blijkt uit de dossiers dat er in voorkomende gevallen onderling uitgebreid wordt gediscussieerd over de mate van geweldsbereidheid en hoe deze is vast te stellen. Dit

We laten de vijfde aanbeveling buiten beschouwing, omdat deze ging over het definiëren van een nieuw meetmoment. Het voorliggende onderzoek is de opvolging van deze aanbeveling. 29 Beleidskader iPGA-R 2023 28

15

onderstreept het belang van een maatwerkaanpak. Het belang van een gedetailleerde verantwoording blijkt bovenal uit de soms zeer complexe cases die beoordeeld moeten worden. Zeker in gevallen waarin geweldsbereidheid niet met zekerheid valt te koppelen aan ideologisch gedachtegoed, maar wellicht ook – mede – wordt veroorzaakt door andere factoren, zoals het psychisch welzijn, vraagt het veel van de professionaliteit van de duiding. Als terzijde onderstreept de commissie het belang van de zorgplicht die ook onderdeel van de aanpak is: als een individu niet in de iPGA-R thuishoort, zien kernpartners het als hun plicht om de signalen door te geleiden naar andere gremia, zowel vanuit het belang van het betrokken individu zelf (bijvoorbeeld het krijgen van goede zorg) als vanuit het belang van de samenleving als geheel. Opvolging aanbeveling 2: Rechtsbescherming De tweede aanbeveling richtte zich op het verschaffen van meer duidelijkheid aan burgers over hun mogelijkheden tot rechtsbescherming in de aanpak. Daarop heeft de gemeente de bestaande notificatiebrief uitgebreid met een bijlage waarin de rechten van de betrokkene staan opgenomen. Ook is een toelichting op het Convenant iPGA-R opgenomen over het verwerken van persoonsgegevens, die is gepubliceerd op de website van de gemeente. De commissie vindt de brief transparant en van goede kwaliteit.

Daarmee acht de commissie dit een belangrijke toevoeging aan de rechtsbescherming van personen in de aanpak. Dit komt ook doordat het uitreiken van de notificatiebrief een moment is waarbij er persoonlijk contract is met de betrokkene. Dit biedt professionals de mogelijkheid om de vragen die de bijlage bij mensen oproept – al dan niet naderhand - mondeling toe te lichten. De toelichting op het Convenant richt zich op hoe de gemeente omgaat met het verwerken van de persoonsgegevens. Er is voor gekozen om de Toelichting op het Convenant, dat zich richt op de verwerking van persoonsgegevens, alleen op de website te vermelden. De commissie vindt dit, gelet op de impact die de aanpak heeft op de persoonlijke levenssfeer van personen in de aanpak, niet voldoende transparant, omdat een website niet voor iedereen in gelijke mate toegankelijk is. Daarnaast kan niet kan worden achterhaald of personen hier daadwerkelijk kennis van nemen. Tot slot merkt de commissie op dat de toelichting op het Convenant feitelijk niet helemaal juist is, omdat er verouderde namen van organisaties in staan opgenomen en de toelichting de indruk wekt dat met alle casuspartijen gegevensuitwisseling plaatsvindt.

De commissie constateert onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van juli 2024 dat de notificatiebrief, waarmee de betrokken burger op de hoogte wordt gebracht van de beslissing dat hij of zij in de aanpak is opgenomen, met een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet worden gelijkgesteld. Het vorenstaande benadrukt het belang van zorgvuldige dossiervorming en dat de onderbouwing die ten grondslag ligt aan de notificatiebrief (uiteindelijk) de rechterlijke toets kan doorstaan. Immers, dat de opname in de aanpak gelijkgesteld moet worden met een besluit, heeft tot gevolg dat de notificatiebrief zelf van een rechtsmiddelenclausule moet worden voorzien, zodat voor de betrokken burger duidelijk is dat tegen het besluit bezwaar kan worden gemaakt en, zo nodig, een voorlopige voorziening bij de voorzieningenrechter kan worden gevraagd. Opvolging aanbeveling 3: Verbinding bestaande gremia en interne checks en balances De vorige commissie adviseerde om de aanpak meer te verbinden met bestaande interne gremia, zoals de Functionaris Gegevensbescherming (FG) en de Commissie Persoonsgegevens (CPA). In het kader van professionalisering van de aanpak zag de commissie er een toegevoegde waarde in om te

16

bekijken of de iPGA-R structureel ingebed kan worden in de bestaande structuren, onder meer voor het borgen van specifieke belangen zoals de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en in het bijzonder de bescherming van persoonsgegevens, en het organiseren van tegenspraak. Om deze aanbeveling op te volgen heeft de aanpak aansluiting gezocht met het Privacyteam, die tezamen met de aanpak een DPIA (Data Protection Assignment) heeft opgesteld. Daarnaast wordt onderzocht of nieuwe uitgangspunten met betrekking tot de interne checks & balances kunnen worden opgenomen in het AcVZ convenant. Hierover is tot op heden nog geen besluit genomen. Uit de gesprekken kwam naar voren dat de gemeente er niet in is geslaagd de FG’s van kernpartijen vanuit hun adviesrol te betrekken bij het ontwikkelen van gezamenlijk beleid en het verstevigen van de checks & balances. De uitnodiging van de gemeente aan de FG’s heeft slechts beperkte reacties opgeleverd. De verklaring die hiervoor wordt gegeven is het ontbreken van voldoende eigenaarschap: binnen zowel het Privacyteam van de gemeente, de aanpak als de kernpartijen was dit eigenaarschap niet genoeg helder, waardoor deze is blijven liggen. Hoewel het gebrek aan mensen en middelen hierin ook een rol heeft gespeeld vindt de commissie het spijtig dat deze aanbeveling niet met de benodigde urgentie is opgepakt.

Het gebrek aan eigenaarschap voor de opvolging van deze aanbeveling illustreert een andere constatering van de commissie, namelijk dat de aanpak nog wordt gezien als iets dat apart staat van de bestaande structuren van de gemeente. Dat is om meerdere redenen een ongewenste situatie. Zo kunnen externe juridische ontwikkelingen ook zijn weerslag hebben op de iGPA-R. Het is dus van belang dat het gemeentelijke beleid sterker met de aanpak verbonden wordt. Bovendien behoeft de iPGA-R een stevige inbedding om te garanderen dat de complexe materie de politieke en bestuurlijke aandacht krijgt die het behoeft en verdient. Zonder dit draagvlak is de kwaliteit en continuïteit van de aanpak naar de toekomst toe niet te garanderen. Opvolging aanbeveling 4: Afspraken over registratie, integrale afhandeling van klachten, afhandeling van AVG-verzoeken en eventuele rechtszaken De vorige commissie signaleerde dat er tussen kernpartners op verschillende terreinen geen gezamenlijke afspraken bestaan over registratie van informatie en integrale afhandeling van klachten, AVG-verzoeken en eventuele rechtszaken. Dit is niet uniek voor de iPGA-R. Huidige structuren en wetgeving op het gebied bezwaar- en beroepsprocedures zijn ingericht op individuele organisaties en niet op samenwerkingsverbanden. Met betrekking tot gegevensbescherming en gegevensdeling geldt dit echter niet.

De AVG voorziet nadrukkelijk in de mogelijkheid tot het inrichten van een gezamenlijke verwerkingsverantwoordelijkheid. Dit vergt wel, als dit niet bij wet is geregeld, dat organisaties hier gezamenlijkheid onderling afspraken over maken.30 Die afspraken gaan over op welke manier betrokkenen hun rechten kunnen uitoefenen, bijvoorbeeld door het inrichten van een centraal aanspreekpunt. Dit gaat niet vanzelf, en vergt inspanning door stakeholders gezamenlijk. De gevolgen van het gebrek aan coördinatie en afspraken komen vooral te liggen bij burgers, die hun weg moeten zoeken tussen verschillende instanties wanneer zij zich beroepen op hun rechten. Uit recente rapportages van de landelijke en lokale Ombudsman komt naar voren dat het gebrek aan coördinatie tussen overheidsinstanties een van de oorzaken is voor het groeiende wantrouwen van burgers in de overheid. Ten slotte onderstreept de gevoelige materie die de aanpak behelst de noodzaak van het ontwikkelen van een gezamenlijke gecoördineerde aanpak.

30

Artikel 26 van de Algemene Wet Gegevensverordening (AVG).

17

In reactie op deze aanbeveling heeft de gemeente een aantal acties in gang gezet. Deze lichten we per onderdeel toe waarna we ingaan op onze bevindingen. A. Registratie van gegevens De iPGA-R hanteert een bewaartermijn van 5 jaar. Deze termijn is gekozen met het oog op de afhandeling van klachten en de ex-ante verantwoording over de activiteiten die zijn verricht. Na deze periode worden persoonsgegevens uit het datasysteem van de iPGA-R verwijderd. Deze taak is bij een vaste functionaris belegd. Deze gegevens kunnen echter nog wel in de informatiesystemen van de ketenpartners voorkomen. Dat heeft te maken met het feit dat gegevens worden geregistreerd op verschillende niveaus. Het eerste niveau zijn gegevens die worden uitgewisseld binnen het samenwerkingsverband van de aanpak. De iPGA-R behoort vast te stellen welke (soort) persoonsgegevens op grond van welke rechtsgrondslag en voor welk doel aan een partner wordt verstrekt. In de dossiers wordt dit echter niet structureel gedocumenteerd. De commissie vindt het vanuit de verantwoordingsplicht die op de gemeente rust op grond van de AVG van groot belang dat deze informatie op eenduidige wijze wordt vastgelegd, zodat kan worden aangetoond dat persoonsgegevens rechtmatig worden verstrekt en dat aan betrokkenen binnen de aanpak desgevraagd inzicht kan worden verschaft over de verwerking van hun persoonsgegevens.

Het tweede niveau betreft de persoonsgegevens die individuele organisaties in hun eigen systemen verwerken om interventies uit te voeren. Deels zijn dit persoonsgegevens die de organisaties vanuit de eigen wettelijke taak reeds onder zich hebben, dan wel persoonsgegevens die zijn verkregen vanuit de aanpak. Iedere organisatie is zelf verantwoordelijk om persoonsgegevens die vanuit de aanpak zijn verkregen uit de systemen te verwijderen wanneer iemand uit de aanpak stroomt en er vanuit de eigen wettelijke taak geen grondslag meer is om deze gegevens te behouden. Wanneer persoonsgegevens al voorafgaand aan opname in de aanpak bij een organisatie staan geregistreerd, geldt er een andere wettelijke grondslag en hoeft dit niet. Om deze reden heeft de gemeente de kernpartners geattendeerd op dataminimalisatie en de eigen verantwoordelijkheid hierin. Ook zijn de FG’s van de kernpartners hierover geïnformeerd. Daarnaast is in het uitvoeringskader opgenomen dat bij uitstroom de gerelateerde informatie dient te worden verwijderd uit de systemen van ketenpartners. Uit de gesprekken blijkt dat bij de iPGA-R geen inzicht bestaat wie welke persoonsgegevens vanuit de aanpak heeft verkregen en of persoonsgegevens van een betrokkene, wanneer deze uitstroomt uit de aanpak, door de partners worden verwijderd.

Het convenant iPGA-R bevat wel afspraken over het soort persoonsgegevens dat in de aanpak wordt verwerkt in het gezamenlijk registratiesysteem maar niet over welke persoonsgegevens kernpartners zelf verwerken. Het derde niveau van gegevensverwerking gaat over de (geautomatiseerde) informatie-uitwisseling met derden door organisaties betrokken bij de aanpak. Deze informatie-uitwisseling komt voort uit de zelfstandige bevoegdheden en regelgeving van bijvoorbeeld de politieorganisatie. De commissie realiseert zich dat deze informatie-uitwisseling niet noodzakelijkerwijs het gevolg is van informatiedeling die in de iPGA-R heeft plaatsgevonden. De gemeente is niet verantwoordelijk voor de informatie-uitwisseling door betrokken organisaties met derden en heeft daar ook geen zeggenschap over. Desondanks acht de commissie het wel van belang dat de iPGA-R met haar partners inzichtelijk maakt hoe de gegevensstromen lopen. In een complex netwerk van integrale samenwerking zoals de iPGA-R, is het van belang dat er overzicht is waar gegevens worden verwerkt. Op dit moment is dit overzicht er niet, terwijl dat er wel zou moeten zijn. Wanneer een betrokkene na de uitstroom bij andere partijen te boek blijft staan als ‘opgenomen in de aanpak’ of ‘geradicaliseerd’

18

belemmert een nieuwe start. Hoewel opvolging van de aanbeveling niet snel van de grond is gekomen, is commissie verheugd dat de gemeente een onderzoek heeft uitgezet dat nagaat welke informatie bij partners wordt geregistreerd en welke gegevens worden verwerkt op het eerste, tweede en derde niveau. De gemeente is voornemens informatie uit dit onderzoek te gebruiken om personen in de aanpak proactief meer informatie te verstrekken over de AVG-rechten. B.

Integrale afhandeling van klachten en AVG-verzoeken

Om de integrale afhandeling van klachten en AVG-verzoeken te borgen is door het Privacyteam voorgesteld om deze door de gemeente Amsterdam te laten afhandelen, ook als de klacht of het AVG-verzoek over een kernpartner gaat. In de gesprekken kwam naar voren dat de opvolging van deze aanbeveling nog niet is opgevolgd. Een complicerende factor daarbij is dat niet elke partij het mandaat om een verzoek te behandelen en daarop te beslissen bij een van de andere partijen wil neerleggen, omdat de consequenties van een bezwaar- en beroeps procedure potentieel groot kunnen zijn. Met name bij de samenwerkende gemeenten lijkt dit een rol te spelen. Daarnaast signaleren gesprekspartners dat organisaties elkaars zienswijze niet opvragen wanneer een klacht binnenkomt. Dit gaat ten koste van de kwaliteit van de klachtenafhandeling. Over het algemeen worden er weinig klachten ontvangen over opname in de aanpak. Betrokken partijen hebben het vermoeden dat dit te maken heeft met de vaak kwetsbare positie van mensen die in de aanpak terechtkomen. Er is bij deze personen vaak sprake van problemen in de persoonlijke levenssfeer (gezondheid, sociale isolatie, inkomen). Dit kan tot gevolg hebben dat mensen minder in staat zijn op te komen voor hun rechten, of niet weten waar ze een klacht moeten indienen.

Ook kan daarbij een rol spelen dat mensen die in de aanpak terecht komen niet weten dat zij kunnen opkomen tegen de opname in de aanpak. Als gevolg van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zal de betrokkene in de notificatiebrief nadrukkelijk gewezen moeten worden op de rechtsmiddelen die kunnen worden aangewend tegen het besluit tot opname in de aanpak. C. Afhandeling rechtszaken Het Privacyteam van de gemeente handelt privacy-juridische rechtszaken afhankelijk van het onderwerp af met de afdeling Radicalisering en Extremisme of de betrokken kernpartners. Omdat dit per rechtszaak kan verschillen, kiest de gemeente er niet voor een gezamenlijke gestandaardiseerde aanpak te ontwikkelen voor de afhandeling van rechtszaken. De commissie begrijpt deze afweging en de noodzaak tot maatwerk, maar onderstreept het belang om een goede interne samenwerking in te richten. De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kan een toename van het aantal beroepszaken tot gevolg hebben. Het is raadzaam dat de afdeling Radicalisering en Extremisme samen met Juridische Zaken onderzoekt wat dit betekent voor de wijze waarop tussen de afdelingen wordt samengewerkt.

19

3.2

Overige bevindingen 3.2.1 Instroom Dynamisch beoordelingskader De samenleving is complexer geworden: de uitingsvormen van extremisme ontwikkelen zich snel, zijn meer divers en tegelijkertijd minder zichtbaar doordat uitingen en ontmoetingen online plaatsvinden. Dit maakt dat de toepassing van criteria voor opname in de aanpak complexer is geworden en ook dilemma’s oplevert bij het gebruik van het dynamisch beoordelingskader. Dit komt niet zozeer voort uit een gebrek aan helderheid in beleid, definities of de aanpak zelf, maar het reflecteert de complexiteit van de samenleving. Dilemma’s manifesteren zich in alle fasen van de aanpak, omdat iedere casus uniek is en opnieuw moet worden afgewogen. Het maken van een afweging is ingewikkeld wanneer uitingen en gedragen van mensen een tegenstrijdig beeld opleveren. Een voorbeeld hiervan is het voorkomen van de combinatie van geweldsbereidheid, ideologie en GGZ-problematiek. Op basis van beperkte informatie is niet altijd te beoordelen wat de relatie is tussen psychische problematiek en ideologie en zodoende of de iPGA-R de voorliggende aanpak is om iemand te helpen. Een complicerende factor daarbij is dat ideologie in de praktijk minder afgebakend tot uiting komt.

Wanneer uiteenlopende en fluïde ideologische opvattingen worden gesignaleerd, roept dat dilemma’s op over hoe het beste kan worden geïntervenieerd op het radicaliseringsproces. In die situaties is minder goed te achterhalen wat maakt dat iemand radicaliseert. Ook is het vaststellen van de koppeling tussen geweldsfascinatie en ideologische denkbeelden in dit type casuïstiek complex. In de praktijk bestaan deze signalen niet altijd parallel naast elkaar, maar is er vaak eerst een geweldsfascinatie waarna deze later gepaard gaat met signalen die duiden op ideologisch denkbeelden. In het tegengaan van gewelddadig radicalisme zijn nieuwe fenomenen zoals de soevereinenbeweging nog onontgonnen gebied. Het gebrek aan inzicht in- en ervaring met nieuwe vormen van extremisme – waarbij een van de vragen is in hoeverre dit verschijnsel wel onder de noemer extremisme valt maakt het voor professionals moeilijker om het te signaleren, te duiden en een handelingsperspectief te ontwikkelen. Omdat waarneming in zekere mate gestuurd wordt door de bestaande kaders, is nooit met zekerheid te zeggen in hoeverre een ‘witte vlek’ bestaat voor een nieuw fenomeen. Dit doet er niet aan af dat het opdoen van ervaring leidt tot meer kennis en zichtbaarheid, waarna dit waar nodig vertaald kan worden in een adequaat handelingsperspectief dat past bij de doelgroep.

De commissie constateert dat binnen de aanpak bewustzijn aanwezig is voor dit type onbekendheid en de zorgvuldigheid die het vraagt om daarop te handelen. De commissie vindt het dynamisch beoordelingskader een waardevol instrument om een potentiële casus te analyseren. De kwaliteit van het beoordelingskader is hoog, evenals de wijze waarop deze wordt gebruikt. De commissie constateert dat er helder wordt gerapporteerd over de afwegingen, dilemma’s en discussie die beschreven ontwikkelingen oproepen. Problemen op de leefgebieden In paragraaf 3.1 heeft de commissie geconstateerd dat er vooruitgang is geboekt bij het expliciteren van één van de criteria voor opname in de aanpak: het risico op geweld vanuit extremistisch gedachtengoed. Voor opname geldt echter nog een tweede criterium: de aanwezigheid van problemen op de leefgebieden. De vorige commissie concludeerde dat er beperkt zicht is op de leefgebieden bij personen die instromen in de aanpak. Daardoor speelt dit selectiecriterium in de

20

praktijk minder zwaar dan de criteria voor geweldsbereidheid of extremistisch gedrag. In het huidige onderzoek heeft de commissie dit opnieuw bevonden. Het blijft belangrijk om goed zicht te hebben op mogelijke problemen op de leefgebieden, niet alleen omdat het een criterium is voor opname in de aanpak. Het inzicht is ook behulpzaam om te beoordelen of er beschermende factoren aanwezig zijn die iemand ervan kunnen weerhouden verder te radicaliseren. Soms is er een mix van positieve- en negatieve elementen op de leefgebieden, bijvoorbeeld als iemand een goede band met enkele familieleden heeft en een opleiding volgt, maar ook verslaafd is. Het is in die situaties niet eenduidig vast te stellen wanneer het cumulatieve resultaat daarvan moet worden gezien als voldoende beschermend en hoe de weging daarvan een rol speelt in besluitvorming over instroom in de aanpak. Er bestaat het risico dat mensen in de aanpak worden opgenomen om zicht te krijgen op de leefgebieden van een persoon. Onduidelijkheid hierover kan echter niet zonder meer als grond dienen om iemand op te nemen in de aanpak. In de uitvoering ziet de commissie dat hier prudent mee wordt omgegaan, oftewel dat gebrek aan inzicht niet de basis vormt voor opname.

De minder heldere afbakening en weging van dit criterium roept wel de vraag op of dit wellicht ook een andere status moet krijgen in het dynamisch beoordelingskader. Inzicht in problemen op de leefgebieden is belangrijk, vooral in het ontwerpen van het plan van aanpak en het richten van interventies, maar speelt bij de instroom wellicht een minder doorslaggevende rol. Beperkte aantal casussen In de onderzoeksperiode bevindt zich een beperkt aantal casussen in de aanpak. Hoewel omgevingsfactoren hierbij ook een rol spelen, ziet de commissie het ook als een teken van zorgvuldig beleid over het besluit om personen in en uit de aanpak te laten stromen. De commissie vindt het positief dat professionals binnen aanpak zijn getraind in het gebruik in de toepassing van het uitvoeringskader. De beperkte instroom van nieuwe cases heeft wellicht ook te maken met aanpassingen in de rol van de eerstelijnsprofessionals. Waar professionals voorheen vooral werden geacht vroegtijdig signalen van radicalisering richting gewelddadig extremisme bij het Steunpunt aan te brengen, is het nu hun rol om contact te leggen, te houden en zoveel mogelijk zelfstandig te handelen vanuit het perspectief van de zorg en het sociale domein.31 Toch past wel een kanttekening bij het beperkte aantal cases in de aanpak.

Uit gesprekken met de betrokkenen bij de aanpak, maar ook uit wetenschappelijk onderzoek en het eerder aangehaalde rapport van de Inspectie Justitie en Veiligheid, blijkt dat de vraag speelt of er misschien minder signalen over andere en deels nieuwe vormen van extremisme worden opgehaald vanwege onbekendheid met de fenomenen, of omdat het zorgwekkende ervan niet goed wordt ingezien.

3.2.2 Gedurende de aanpak Inzet van interventies Binnen de aanpak is er een afgebakende lijst van interventies die kan worden ingezet om het risico op afglijden naar extremisme en eventueel geweld te mitigeren, en waar mogelijk te verhelpen. Deze interventies zijn een verzameling van de instrumenten van kernpartners. De interventies kennen geen ‘escalatieladder’ in de mate waarin de interventies inbreuk maken op iemands persoonlijke levenssfeer.