Document · PDF

2024 DEF Rapportage MKBA Vroege start.pdf

Raadscommissie Sociaal, Economische zaken en Democratisering 4 december 2024, gemeente AmsterdamBij agendapunt: Raadsinformatiebrief Stand van zaken Vroege start aanpak statushouders (VN2024-016612)14.736 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 2

MKBA VROEGE START GEMEENTE AMSTERDAM RAPPORT

KLANT KENMERK AUTEUR(S) DATUM VERSIE

Gemeente Amsterdam IC/sb/003992 Inge Clemens, Marjolijn Zwanepol 18 juli 2024 Definitief

Inhoudsopgave

Samenvatting

Inleiding

1.1

Aanleiding en onderzoeksvraag

1.2

Methode: Maatschappelijke Kosten-Batenanalyse (MKBA)

Probleemanalyse en context Vroege start

2.1

Probleemanalyse

2.2

Aanpak Vroege start

2.3

Beleidstheorie Vroege start

2.4

Beschrijving doelgroep

Vaststellen nulalternatief en beleidsalternatieven

3.1

Vaststellen van nulalternatief

3.2

Vaststellen van beleidsalternatieven

Inventariseren en kwantificeren effecten, kosten en baten

4.1

Identificeren effecten Vroege start

4.2

Kwantificeren effecten Vroege start

Saldo van maatschappelijke kosten en baten voor Vroege start

5.1

Saldo maatschappelijke kosten en baten voor beleidsalternatieven

5.2

Gevoeligheidsanalyses

5.3

Conclusie

Toelichting aannames

A.1

Toelichting aannames voor aandeel statushouders met werk en bijstand

A.2

Toelichting literatuurstudie effect van Vroege start op de ervaren gezondheid en de kwaliteit van

A.3

leven van statushouders

Toelichting overige aannames

Samenvatting Aanleiding, onderzoeksvraag en methode

De gemeente Amsterdam biedt inburgeraars onder de Wet inburgering 2021 (Wi2021) de kans om al te starten met inburgering en participatie terwijl zij nog in het asielzoekerscentrum (azc) of in de (nood)opvang wonen. Dit staat bekend als de Vroege start azc (Hierna Vroege start). Deelname aan de Vroege start is vrijwillig voor statushouders en is een extra dienstverlening van de gemeente Amsterdam. De aanleiding voor de Vroege start is tweeledig: de gemeente Amsterdam wil inburgeraars de mogelijkheid geven zo vroeg mogelijk te starten met inburgering en daarnaast creëert de lange wachttijd voor huisvesting ook een noodzaak voor een Vroege start. Daarnaast is het ook de ambitie vanuit de wetgever (het Rijk) om al vroeg te starten, bij voorkeur in het azc.

Tot nu toe is de Vroege start met name kwalitatief geëvalueerd. De resultaten hiervan zijn positief: deelname aan de Vroege start geeft statushouders perspectief en motiveert hen. De gemeente Amsterdam wil ook graag op kwantitatief vlak inzicht krijgen in het effect van de Vroege start. Wat levert de investering in de Vroege start gemeente Amsterdam en statushouders daadwerkelijk op? Hiervoor heeft gemeente Amsterdam Significant Public gevraagd om een Maatschappelijke Kosten-Batenanalyse (MKBA) te maken. De onderzoeksvraag is: Wat zijn de maatschappelijke kosten en baten van de Vroege start-aanpak voor de Nederlandse samenleving als geheel, de deelnemende statushouders en de gemeente Amsterdam?

Deelname aan de Vroege start De gemeente biedt aan elke aan Amsterdam gekoppelde statushouder die verblijft in een azc in de regio1 de mogelijkheid om deel te nemen aan de Vroege start, hiervoor plant de klantbegeleider een intakegesprek in. In het intakegesprek legt de klantbegeleider uit wat de Vroege start inhoudt. Deelname aan de Vroege Start blijft echter optioneel omdat het niet wettelijk verplicht is. Figuur a. geeft een overzicht van de statushouders die in 2022 aan de gemeente Amsterdam gekoppeld zijn en (onderdelen) van de Vroege start hebben doorlopen.2

Ruim 1.000 gekoppeld aan Amsterdam (100%)

Circa 770 verbleven op een azc in de regio (77%)

241 gestart met taalstart van Vroege start (24%)

67 gestart met inburgeringstraject Vroege start (7%)

Figuur a. Overzicht van statushouders die in 2022 aan de gemeente Amsterdam gekoppeld zijn en (onderdelen van) de Vroege start hebben doorlopen

Klantbegeleiders benoemen dat statushouders die ervoor kiezen om deel te nemen aan de Vroege Start zich vooral onderscheiden van andere statushouders doordat zij een ‘duidelijk doel voor de toekomst hebben’. Het zijn over het algemeen gemotiveerde, hoogopgeleide, jonge mensen die nog willen studeren. Ze weten dat ze een bepaald Nederlands niveau nodig hebben om een studie te starten, dit geeft ze een doel om naartoe te werken.

Vaststellen beleidsalternatieven

Onder ‘in de regio’ verstaan wij de azc’s in Amsterdam, Zaanstad, Almere, Velsen en Hoofddorp

We gebruiken voor de analyses van de doelgroep de data van de gemeente Amsterdam. Deze resultaten zijn een

benadering.

Vroege start. Het nulalternatief en de verschillende beleidsalternatieven hebben we schematisch weergegeven in onderstaande figuur (figuur b).

Aantal maanden na vergunning

Nulalternatief

11111111111111111111111111111111111111

Beleidsalternatief 1 Huidige situatie

11111111111111111111111111111111111111

Beleidsalternatief 2 Kortere wachttijd tot begin taalstart

11111111111111111111111111111111111111

Beleidsalternatief 3 Wegnemen drempel inburgeringstermijn

11111111111111111111111111111111111111 Verblijf azc Inburgering (vanaf begin taalstart)

Periode tussen huisvesting en begin taalstart Verlenging inburgeringstermijn

Figuur b. Schematische weergave van de tijdslijnen van het nulalternatief en de beleidsalternatieven

Identificeren effecten Vroege start

Vervolgens hebben we de mogelijke kosten en baten van de beleidsalternatieven ten opzichte van het nulalternatief geïnventariseerd. Dit is weergegeven in tabel a. Hierbij maken we onderscheid naar vier domeinen waarop de Vroege start een effect heeft namelijk: effecten op de economie, effecten op sociale voorzieningen, effecten op kwaliteit van leven (externe effecten) en effecten op uitvoeringskosten van de inburgering. Ook laten we zien bij welke stakeholders de kosten en baten neerslaan. Het identificeren van de (mogelijke) effecten van de Vroege start hebben we gedaan in een focusgroep met klantbegeleiders. Statushouders Effect op economie Toegevoegde waarde Winstbelasting Brutoloon (incl. sociale premies) Loonbelasting Waarde van vrije tijd Effect op sociale voorzieningen Bijstand Uitvoeringskosten bijstand Zorgkosten Zvw Effect op kwaliteit van leven (externe effecten) Gezondheid Welzijn Integratie/zelfredzaamheid Uitvoeringskosten Vroege start Voeren intakegesprekken Reiskosten naar taalschool Overige inzet beleidsmedewerkers en klantbegeleiders

+ -

Gemeente Werkgevers Amsterdam + -

Rijksoverheid

Zorgverzekeraars

Totaal + 0 0 0 -

+ +

+ + +

0 + +

+ + + -

Tabel a. Overzicht van mogelijke effecten van de Vroege start ten opzichte van de situatie zonder Vroege start per stakeholder. Een + geeft aan dat de Vroege start maatschappelijke waarde oplevert ten opzichte van het nulalternatief, een leeg veld geeft aan dat we geen effect verwachten van de Vroege start. Wanneer er een 0 staat in de kolom ‘Totaal’, geeft dit aan dat het om een verdelingseffect gaat.

Kwantificeren effecten Vroege start

Het kwantificeren van deze effecten doen we op vier verschillende manieren: a.

De effecten op economie en sociale voorzieningen hangen samen met de arbeidsparticipatie en het gebruik van uitkeringen door statushouders. Hierbij doen we de aanname dat de Vroege start een versnelling oplevert in het (werkzame) leven van Amsterdamse statushouders ten opzichte van de situatie zonder Vroege start. Door de Vroege start kan een statushouder eerder beginnen met de inburgering. We doen de aanname dat dit ertoe leidt dat de Vroege starters ook eerder klaar zijn met inburgeren en dat dit leidt tot een versnelling op het gebied van werk en uitstroom uit de bijstand.

Voor het kwantificeren van het (externe) effect op de gezondheid van statushouders maken we gebruik van internationale studies over het effect van taalbeheersing en werk op de ervaren gezondheid van statushouders. Ook hierbij maken we de aanname dat de Vroege start zorgt voor een versnelling van de taalbeheersing en arbeidsparticipatie en daarmee de ervaren gezondheid.

We kiezen ervoor het (externe) effect op welzijn, zelfredzaamheid en zorgkosten niet te kwantificeren. Dit doen we omdat deze effecten lastig te kwantificeren zijn of omdat er geen data beschikbaar zijn. We geven voor de effecten op welzijn en zelfredzaamheid alleen een kwalitatieve beschrijving, gebaseerd op een focusgroep met klantbegeleiders;

De uitvoeringskosten van de Vroege start hebben we ingeschat op basis van de input van klantbegeleiders.

Saldo maatschappelijke kosten en baten voor beleidsalternatieven

Op basis van de aannames uit het vorige hoofdstuk, hebben we voor een periode van tien jaar de kosten en baten berekend voor de Vroege start van cohort 2022. Gegeven de genoemde aannames, blijkt uit de berekening dat voor alle drie de beleidsalternatieven het maatschappelijke saldo positief is, zelfs als we enkele effecten geen kwantitatieve waarde toekennen. Ook voor de gemeente Amsterdam zelf zijn in alle drie de beleidsalternatieven de besparingen op bijstand groter dan de kosten die de gemeente maakt voor de uitvoering van de Vroege start.

Conclusie

Wij schatten dat het uitvoeren van de Vroege start voor cohort 2022 totale maatschappelijke baten oplevert tussen € 0,18 mln. en € 0,52 mln., gemeten over een periode van 10 jaar. Dit is gelijk aan ca. € 2.700 tot € 7.700 per deelnemende statushouder. Deze onzekerheidsmarge hanteren we omdat nog onbekend is in welke mate de Vroege start leidt tot een versnelling op het gebied van werk en bijstand. Deze maatschappelijke baten zijn ook te verwachten voor volgende cohorten, als de gemeente Amsterdam doorgaat met de Vroege start in de huidige vorm en als de wachttijd tot huisvesting ca. vijftien maanden blijft. Voor de gemeente Amsterdam ligt de verhouding tussen opbrengsten en kosten tussen 1,4 en 2,9. Met andere woorden, elke euro die de gemeente heeft ingezet op de Vroege start voor cohort 2022, levert (in de toekomst) een besparing op bijstandsuitkeringen en uitvoeringskosten op van € 1,40 tot € 2,90. Daarnaast zijn er ook niet-gekwantificeerde baten, zoals het feit dat statushouders al een groter netwerk hebben op het moment dat zij een huis toegewezen krijgen in Amsterdam en de vroegsignalering van schulden doordat klantbegeleiders en statushouders al een vertrouwensband hebben opgebouwd. Gegeven dat statushouders aan de gemeente zijn gekoppeld, heeft het dus maatschappelijk én financieel gezien nut om hen te helpen snel in te burgeren.

Verder laten we zien dat een andere vormgeving van de Vroege start potentieel tot nog grotere maatschappelijke baten kan leiden. Het gaat hierbij om het eerder laten beginnen van Vroege starters met de taalstart (maatschappelijke baten € 0,22 mln. tot € 0,67 mln.) en het verlengen van de inburgeringstermijn met het aantal maanden dat een statushouder vanaf het azc al is begonnen met de leerroute (€ 0,77 mln. tot € 1,8 mln.). Dit laatste scenario is met name zo positief omdat het een drempel wegneemt voor statushouders om vanuit het azc al te beginnen met de leerroute. Echter, dit beleidsalternatief is nu nog niet mogelijk omdat het vraagt om een wijziging van de Wi2021. In de uitvoeringsbrief inburgering van juni 2024 geeft de minister aan dat ze werkt aan een voorstel hiervoor.

1 Inleiding 1.1

Aanleiding en onderzoeksvraag

1.2

Methode: Maatschappelijke Kosten-Batenanalyse (MKBA)

In deze MKBA brengen we financiële en niet-financiële effecten van deelname aan de Vroege start bij de gemeente Amsterdam in kaart. We identificeren relevante maatschappelijke effecten en gebruiken bestaande data om deze effecten zo veel mogelijk te kwantificeren en in geld uit te drukken. Doordat we de verschillende effecten in geldwaarde uitdrukken, is het mogelijk om verschillende scenario’s tegen elkaar af te wegen. Welk scenario levert de samenleving als geheel de grootste toegevoegde waarde op? In een MKBA worden ook kosten en baten meegenomen waarvoor geen marktprijzen bestaan, zoals gezondheidswinst of een verbetering van de luchtkwaliteit. Ook aan deze effecten ontlenen mensen waarde. In een MKBA proberen we deze effecten zo veel als mogelijk toch te kwantificeren en in geldwaarde uit te drukken. We hanteren voor deze MKBA het stappenplan uit de Algemene MKBA-leidraad3 ( figuur 1). Deze rapportage loopt de stappen uit dit stappenplan in chronologische wijze door. Ook baseren wij ons op de werkwijze uit de werkwijzer MKBA sociaal domein4.

Er bestaan verschillende vormen van een MKBA. Voor een volledige MKBA is hoogkwalitatieve informatie nodig over de effecten van een beleidswijziging. Voor een volledige MKBA kan het daarom nodig zijn om eerst een effectmeting te doen voorafgaand aan de MKBA. Een kengetallen-KBA is een variant van de MKBA waarin wel alle effecten worden meegenomen maar waarbij de effectgroottes worden ingeschat op basis van kengetallen uit andere studies. Van groot belang hierbij is dat deze studies gebaseerd zijn op een vergelijkbare context. De voorliggende MKBA zal het karakter hebben van een kengetallen-KBA waarbij we inschattingen maken van de effectgroottes. De reden hiervoor is dat het op dit moment nog te vroeg is om een kwantitatieve effectmeting uit te voeren die inzicht geeft in de effecten van de Vroege Start op bijvoorbeeld moment van behalen inburgering en inkomen. In de toekomst wil de gemeente Amsterdam wellicht ook een kwantitatieve effectmeting uit (laten) voeren voor de Vroege Start.

Algemene leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyse, CPB (juni 2013)

Werkwijzer voor kosten-batenanalyse in het sociale domein, SEO (2016)

Tot slot is het goed om te realiseren dat een MKBA moet leunen op veronderstellingen om alle maatschappelijke kosten en baten in beeld te brengen. Al proberen wij deze veronderstellingen zo zorgvuldig mogelijk te maken, toch kan dit onwennig aanvoelen voor lezers die onbekend zijn met deze methode. Bij het lezen van deze MKBA kan het helpen om in het achterhoofd te houden dat een MKBA nooit een exacte voorspelling kan doen over de baten van een bepaalde beleidswijziging. Je kan de uitkomsten van een MKBA interpreteren als: “Als we uitgaan van deze veronderstellingen, dan levert deze beleidswijziging € x,- aan maatschappelijke baten op.” We laten hierbij ook zien wat de invloed van de belangrijkste veronderstellingen op de uitkomst is.

Stap 1. Probleemanalyse • Welk knelpunt of welke kans doet zich voor en hoe ontwikkelt deze zich? • Welke beleidsdoelstelling volgt daaruit? • Welke oplossingsrichtingen zijn kansrijk?

Hoofdstuk 2

Stap 2. Vaststellen nulalternatief • Meest waarschijnlijke ontwikkeling zonder beleid • Effect = beleidsalternatief - nulalternatief

Stap 3. Definitie beleidsalternatieven

Hoofdstuk 3

• Beschrijf de te nemen maatregelen • Rafel pakketten uiteen tot samenstellende onderdelen • Definieer meerdere alternatieven en varianten

Stap 4. Bepalen effecten en baten • Identificeer effecten • Kwantificeer effecten • Waardeer (monetariseer) effecten

Stap 5. Bepalen kosten

Hoofdstuk 4

• Opgeofferde middelen om de oplossing te implementeren • Kosten kunnen eenmalig of periodiek zijn, vast of variabel • Alleen de extra kosten ten opzichte van het nulalternatief

Stap 6. Varianten- en risicoanalyse • Identificeer de belangrijkste onzekerheden en risico's • Analyseer de gevolgen voor de uitkomsten

Stap 7. Opstellen overzicht van kosten en baten • Reken alle kosten en baten naar hetzelfde basisjaar en bepaal het saldo • Breng alle effecten in beeld, ook niet-gekwalificeerde en/of niet-gemonetariseerde

Hoofdstuk 5

Stap 8. Resultaten presenteren • Relevant, toegankelijk en duidelijk • Verantwoorden: transparantie en reproduceerbaarheid • Interpreteren: wat kan de besluitvormer uit de MKBA leren?

Figuur 1. Stappenplan MKBA uit de Algemene MKBA-leidraad, inclusief de hoofdstukken waarin we deze stappen uitwerken

Voor het identificeren van effecten van de Vroege start aanpak en voor kwalitatieve duiding hebben we twee focusgroepen gehouden met klantbegeleiders van de gemeente Amsterdam die Vroege starters in hun caseload hebben.

2 Probleemanalyse en context Vroege start In dit hoofdstuk werken we stap 1 uit van het stappenplan MKBA, namelijk de probleemanalyse. In de probleemanalyse beschrijven we wat het probleem (knelpunt) is waarvoor de Vroege start-aanpak een oplossing is. Daarnaast schetsen we de context van de Vroege start door de huidige uitvoering te bespreken en een beschrijving te geven van de deelnemers aan de Vroege start.

2.1

Probleemanalyse

Voor statushouders die gekoppeld zijn aan de gemeente Amsterdam is de periode tussen het verkrijgen van een verblijfsvergunning en huisvesting in Amsterdam gemiddeld circa vijftien maanden vanwege het tekort aan woningen.5 Gedurende deze periode verblijven deze inburgeringsplichtige statushouders in een asielzoekerscentrum (azc) of in de (nood)opvang. Het grootste deel (ca. 75%) van de statushouders verblijft in een azc in of rondom Amsterdam (inclusief Almere, Hoofddorp, Purmerend, Velsen of Zaandam). Het overige deel (ca. 25%) verblijft in een azc elders in Nederland op minimaal 1,5 uur reisafstand van Amsterdam.

Gedurende deze periode zijn gemeenten nog niet wettelijk verplicht om statushouders te begeleiden bij de inburgering. Wel kunnen statushouder gebruik maken van het programma Voorinburgering van het COA. Deze lessen zijn echter tijdelijk en niet op elk azc aanwezig. Voor de statushouders heeft dit als nadelig effect dat zij niet of beperkt kunnen beginnen met integreren en participeren. Ook kan deze lange periode van wachten leiden tot ‘deactivatie’ doordat hun leven gedurende de tijd in het azc in de ‘wachtstand’ staat. Voor de Nederlandse maatschappij leidt dit ertoe dat het langer duurt voordat statushouders deel kunnen nemen aan de arbeidsmarkt. In theorie is het mogelijk dat statushouders al werken terwijl zij nog verblijven in het azc en nog niet hun inburgering hebben behaald of zijn begonnen met hun inburgering. In praktijk zien we dat de arbeidsparticipatie van statushouders in het azc laag is6 mede doordat zij de taal niet beheersen en nog onbekend zijn met de nieuwe (werk)cultuur.

De nieuwe Wet inburgering (Wi2021) geeft de gemeente de regie op de uitvoering van de inburgering. Formeel start de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de inburgering als de statushouder wordt gehuisvest in een woning in de gemeente, maar de gemeente kan ervoor kiezen om de begeleiding eerder op te starten. Dit is ook de ambitie van de wetgever (het Rijk) om statushouders al vroeg te laten starten, bij voorkeur in het azc. Een van de hoofdconclusies uit de KIS-monitor 2023 is echter dat statushouders die op een azc verblijven meestal geen vroege start met de inburgering maken. Uit de monitor blijkt dat het gemiddeld bij slechts 5% van de statushouders lukt om daadwerkelijk te starten met de inburgeringslessen. De gemeente Amsterdam is een van de gemeenten die een extra stap naar voren doet en probeert statushouders te bereiken met de aanpak vroege start om vanuit het azc al te starten met inburgeren en participeren. Dit is geen eenvoudige opgave omdat: a.

De statushouders niet verplicht zijn te starten met de inburgering vanuit het azc. Statushouders kunnen terughoudend zijn om te starten met de inburgering vanuit het azc omdat de inburgeringstermijn van drie jaar dan al van start gaat;

Bron: analyse van Significant Public op interne data van de gemeente Amsterdam voor cohort 2022. De periode tot

huisvesting kan variëren bijvoorbeeld na oplevering van een jongerenwooncomplex. 6

Voor de statushouders die in 2022 een verblijfsvergunning hebben gekregen, heeft 12% op enig moment tijdens het

verblijf in het azc gewerkt. De meeste van hen werkte niet gedurende de gehele opvangperiode. De arbeidsparticipatie tijdens het verblijf in het azc - gemeten over de gehele verblijfsperiode - bedraagt ca. 4%. (Berekening van Significant Public, gebaseerd op cijfers van het CBS uit ‘Dashboard Statistiek Wet Inburgering (SWI)’, hierbij is zowel fulltime als parttime werk meegenomen).

De omstandigheden in het azc (woonsituatie, gebrek aan studieruimtes en goede wifi, mentale en fysieke belemmeringen) niet bevorderlijk zijn voor een goede start van de inburgering;

De toewijzing van statushouders aan gemeenten niet constant is;

De reisafstand (sommige statushouders verblijven in een azc ver weg van de gemeente Amsterdam) en een gebrek aan reiskostenvergoeding7 en kinderopvang de vroege start van de inburgering bemoeilijken.

Toch kiest de gemeente voor de aanpak Vroege start omdat de impact van de lange wachttijden tot huisvesting op statushouders groot is. Dit verhoogt de urgentie om de gemeentelijke begeleiding bij inburgering, werk en opleiding al te starten voordat statushouders een huis toegewezen krijgen.

2.2

Aanpak Vroege start

De gemeente biedt in principe aan elke aan Amsterdam gekoppelde statushouder de mogelijkheid om deel te nemen aan de Vroege start, hiervoor plant de klantbegeleider een intakegesprek in. In het intakegesprek legt de klantbegeleider uit wat de Vroege start inhoudt. Als onderdeel van het intakegesprek benoemt de klantbegeleider ook de doorverwijs-mogelijkheid naar de GGD. Als er ggz-problematiek speelt kan de statushouder al tijdens het verblijf in het azc een traject opstarten bij de GGD. Deelname aan de Vroege Start is optioneel omdat het niet wettelijk verplicht is. Na afloop van het intakegesprek geeft de statushouder aan of hij of zij deel wil nemen aan de Vroege start. De klantbegeleider motiveert de statushouder om deel te nemen, maar als deze niet kan of wil deelnemen, probeert de klantbegeleider de statushouder door te verwijzen naar ander informeel aanbod in het azc (zoals voorinburgering van het COA) of in de stad (zoals BOOST, een ontmoetingsplek waar nieuwkomers en Nederlanders samen werken aan integratie). Quote klantbegeleider: “We voeren veel intakegesprekken. Van de tien mensen die wij spreken willen er misschien één of twee starten met de Vroege start. De redenen waarom mensen niet meedoen zijn meestal persoonlijk: te ver reizen, geen faciliteiten om te studeren, mentaal voelen ze zich slecht (depressie, gezinshereniging). Hoor vaak: ‘ik wil, maar ik kan niet’.

Ik probeer mensen wel te overtuigen door aan te geven: dan ben je uit het azc, krijg je regelmaat, ontmoet je mensen et cetera. Maar je kan mensen niet dwingen. De Vroege start valt of staat met intrinsieke motivatie.”

De statushouders die ervoor kiezen om deel te nemen aan de Vroege start beginnen na de intake met de taalstart. De taalstart duurt zes weken en is een intensief taaltraject gericht op mondelinge vaardigheden. Gedurende de taalstart krijgt de gemeente een beeld van de leerbaarheid en het leerprofiel van de statushouder en na afronding volgt een eindrapport met een advies welke inburgeringsroute het beste bij de statushouder aansluit. Ook voert de statushouder meerdere gesprekken met de klantbegeleider in het kader van de brede intake om tot een Persoonlijk plan Inburgering en Participatie (PIP) te komen. Zodra het PIP is vastgesteld kan de statushouder starten met zijn of haar inburgeringstraject. De statushouder krijgt de reiskosten vergoed om vanaf het azc naar de taalschool te reizen. Quote klantbegeleider: “We zien dat het veel voorkomt dat mensen die starten met de Vroege start, na de zesweekse taalstart alsnog stoppen. De inburgeringstermijn gaat lopen zodra ze een PIP hebben, dat vinden veel mensen wat spannender. Ze geven dan bijvoorbeeld aan dat er niet genoeg faciliteiten op de noodopvanglocatie zijn om goed de taal te kunnen leren. Ze kiezen er dan vaak voor om op een laagdrempelige manier te starten, bijvoorbeeld met een taalcafé.”

De quotes laten de weerbarstige praktijk van de Vroege start zien. Uit de gesprekken met de klantbegeleiders en beleidsmedewerkers blijkt tevens de dynamische context waarbinnen de Vroege start een plek heeft. Zo kan de wachttijd tot huisvesting sterk variëren (bijvoorbeeld snelle plaatsing van jongeren door oplevering van wooncomplexen tot anderhalf jaar wachttijd voor statushouders ouder dan 28) en heeft de gemeente niet altijd voldoende capaciteit om met elke statushouder in het azc binnen afzienbare tijd een intakegesprek te voeren. 7

Sinds tweede helft 2024 worden de reiskosten (deels) vergoed door het Rijk.

2.3

Beleidstheorie Vroege start

Om de causale relatie tussen maatregelen en effecten die met de maatregelen beoogd worden in kaart te brengen, maken we gebruik van de ‘beleidstheorie’. Dit kader werken we uit aan de hand van het zogeheten Logic Model. Het Logic Model helpt om beleidsonderzoek uit te voeren door het beleid te analyseren aan de hand van de verschillende beleidsonderdelen: input, activiteiten, throughput, output, outcome en impact. Deze onderdelen vormen samen een keten, waarbij de hypothese is dat het ene onderdeel logisch voortvloeit uit het vorige. De ambitie van het beleid - in het geval van de Vroege start om statushouders gekoppeld aan de gemeente Amsterdam zo vroeg als mogelijk te begeleiden - vormt het startpunt van deze keten. De verankering van deze ambitie in beleid, vertaald in de Vroege startaanpak waarbij iedere statushouder gekoppeld aan de gemeente Amsterdam de mogelijkheid krijgt om deel te nemen, vormt de input. De Vroege start-aanpak maakt de uitvoering van activiteiten en maatregelen mogelijk (throughput). Dit zijn de intakegesprekken, begeleidingsgesprekken tijdens verblijf in het azc en de taalstart. De output zijn de (deel)activiteiten die daaruit volgen: afgeronde brede intake, vastgesteld PIP en start inburgeringstraject (vóór huisvesting). Vervolgens moeten deze (deel)activiteiten leiden tot outcome, oftewel de directe effecten van het beleid.

Dit zijn de baten door versnelling en de baten door eerder contact met de gemeente Amsterdam. Ten slotte kijken we naar de impact, de (maatschappelijke) verandering en de effecten die uit de Vroege start-aanpak voortvloeien namelijk een vroegere inburgering en integratie van statushouders in de Nederlandse samenleving. De beleidstheorie achter de Vroege start-aanpak hebben we visueel uitgewerkt in Figuur 2.

Figuur 2. Beleidstheorie Vroege start-aanpak

2.4

Beschrijving doelgroep

Deze MKBA berekent de effecten van de Vroege start aanpak voor de statushouders die in 2022 een verblijfsvergunning hebben gekregen en inburgeringsplichtig zijn geworden (‘cohort 2022’). Een ‘belemmering’ van deze keuze is dat cohort 2022 het eerste cohort is dat valt onder de nieuwe inburgeringswet. Hierdoor heeft dit cohort mogelijk de nadelen ondervonden van de opstart- en implementatiefase van dit nieuwe stelstel. De cijfers die we in deze sectie noemen, kunnen dus anders zijn voor latere cohorten. Door de lange wachttijd tot huisvesting, zijn de cijfers van cohort 2023 echter nog niet bruikbaar.

In 2022 zijn ruim duizend statushouders aan de gemeente Amsterdam gekoppeld. Van deze groep gekoppelde statushouders verbleven er zo’n 770 in een azc in de regio Amsterdam (dit zijn de azc’s in Amsterdam, Zaanstad, Almere, Velsen en Hoofddorp). Uiteindelijk is een klein kwart van de statushouders begonnen met de taalstart vanaf het azc (241 statushouders), waarvan er 67 na de taalstart met hun inburgeringstraject zijn begonnen terwijl zij nog in het azc verbleven. Deze laatste groep noemen wij de ‘Vroege-starters’. De andere statushouders zijn na de taalstart

gestopt en zijn hun inburgeringstraject pas na huisvesting gestart. De redenen voor het stoppen na de taalstart lopen uiteen van het niet aandurven om al aan het inburgeringstraject te beginnen omdat de inburgeringstermijn dan gaat lopen en de gebrekkige (studie)omstandigheden in een azc tot aan het niet kunnen combineren met werk of geen kinderopvang hebben. De laatste twee redenen gelden echter ook voor statushouders die al gehuisvest zijn en moeten beginnen met hun inburgeringstraject. Figuur 3 geeft een overzicht van de statushouders die in 2022 aan de gemeente Amsterdam gekoppeld zijn en (onderdelen) van de Vroege start hebben doorlopen. 8

Ruim 1.000 gekoppeld aan Amsterdam (100%)

Circa 770 verbleven op een azc in de regio (77%)

241 gestart met taalstart van Vroege start (24%)

67 gestart met inburgeringstraject Vroege start (7%)

Figuur 3. Overzicht van statushouders die in 2022 aan de gemeente Amsterdam gekoppeld zijn en (onderdelen van) de Vroege start hebben doorlopen

Klantbegeleiders benoemen dat statushouders die ervoor kiezen om deel te nemen aan de Vroege start zich vooral onderscheiden van andere statushouders doordat zij een ‘duidelijk doel voor de toekomst hebben’. Het zijn over het algemeen gemotiveerde, hoogopgeleide, jonge mensen die nog willen studeren. Ze weten dat ze een bepaald Nederlands niveau nodig hebben om een studie te starten, dit geeft ze een doel om naartoe te werken. Van de statushouders die de Vroege start doorlopen, volgt 40% de onderwijsroute. Dit is een hoger percentage dan de andere groepen die wij hebben onderscheiden in de data (17% tot 21%). (Zie Figuur 4).

Vroege start - volledig

46%

12%

40%

Vroege start - alleen taalstart

59%

14%

21%

Geen vroege start

57%

18%

17%

B1-Route

B1-Route MBO

Onderwijsroute

Z-Route

Figuur 4. Verdeling over de leerroutes van statushouders gekoppeld aan Amsterdam in 2022 (exclusief statushouders waarvan de leerroute nog niet bekend is)

Wat betreft leeftijd en geslacht verschillen de Vroege starters niet veel van andere statushouders die gekoppeld zijn aan Amsterdam. Van de 67 statushouders die zijn gestart met hun inburgeringstraject is 76% man en 24% vrouw en is 76% tussen de 18 en 34 jaar oud. Ter vergelijking, van de groep statushouders die geen Vroege start hebben gedaan is 70% man en 30% vrouw en is 66% tussen de 18 en 34 jaar oud. Quote klantbegeleider: “Ik heb een heel aantal Vroege starters in mijn caseload. Allemaal (op een na) hadden geen gezin, ze hebben alleen aan zichzelf te denken. Ik wijs de mensen die wachten op gezinshereniging erop dat het ook kan helpen om al de Vroege start te doen, zodat als ze herenigd worden er al een start is gemaakt met de inburgering.”

Door deel te nemen aan (een deel van) de Vroege start zien we dat statushouders sneller worden aangemeld voor een leerroute. Statushouders die al vanaf het azc starten met hun inburgeringstraject doen dat circa vier maanden voordat ze gehuisvest worden. Zo’n driekwart van de statushouders (71%) die alleen de taalstart hebben doorlopen hebben gemiddeld twee maanden na huisvesting een leerroute. Statushouders die geen Vroege start hebben gedaan wachten gemiddeld acht maanden na de huisvesting op aanmelding voor een leerroute. Let wel, meer dan de helft van deze

We gebruiken voor de analyses van de doelgroep de data van de gemeente Amsterdam. Deze resultaten zijn een

benadering.

groep die niet heeft deelgenomen aan de Vroege start heeft op het moment van dataverzameling (juni 2024) nog geen leerroute afgesproken in het PIP, voor hen zal de wachttijd wellicht langer zijn dan acht maanden.

Doelgroep Vroege start - volledig Vroege start - alleen taalstart Geen vroege start

Gemiddelde tijd tussen huisvesting en aanmelding leerroute

Percentage statushouders aangemeld voor een leerroute

-3,8 maanden 1,8 maanden 7,9 maanden

100% 71% 45%

Tabel 1. Gemiddelde tijd tussen huisvesting en aanmelding leerroute (in maanden) per doelgroep voor de statushouders waarvan de leerroute bekend is

3 Vaststellen nulalternatief en beleidsalternatieven In dit hoofdstuk beschrijven we stap 2 (vaststellen van nulalternatief) en stap 3 (vaststellen van beleidsalternatieven) van het stappenplan MKBA. Het nulalternatief is de situatie zonder Vroege start. De beleidsalternatieven zijn drie variaties op de Vroege start-aanpak.

3.1

Vaststellen van nulalternatief

De tweede stap in een MKBA is het in kaart brengen van de huidige situatie (nulalternatief). De mogelijke beleidswijzigingen worden afgezet tegen dit nulalternatief. In deze MKBA kiezen we ervoor om de situatie zonder Vroege start als nulalternatief te nemen en de huidige situatie met Vroege start als een van de beleidsalternatieven. Dit doen we omdat we verschillende varianten van de Vroege start met elkaar willen vergelijken. Dit is relevant bij de interpretatie van de resultaten, omdat de gemeente in de praktijk dus al wel inzet op Vroege start. De baten en kosten zijn dus niet ‘aanvullend ten opzichte van nu’.

Kanttekening: aangezien deze beleidsalternatieven alle drie varianten zijn op de Vroege start kunnen we met dit onderzoek niet vaststellen of de Vroege start de ‘beste’ werkwijze is om statushouders zo snel mogelijk te laten inburgeren en integreren. We kunnen alleen vaststellen of de Vroege start meer maatschappelijke waarde creëert dan een situatie zonder Vroege start en wat de potentie is van de Vroege start als aan bepaalde randvoorwaarden wordt voldaan (zoals verlenging inburgeringstermijn voor Vroege starters).

In deze MKBA rekenen we de kosten en baten van het nulalternatief en de beleidsalternatieven uit voor cohort 2022. Dit zijn alle Amsterdamse statushouders die in 2022 een verblijfsvergunning hebben gekregen en daarmee inburgeringsplichtig zijn geworden. In 2022 waren dit ruim duizend statushouders. Alleen statushouders uit cohort 2022 die in een azc in Amsterdam of in regio Amsterdam verblijven, nemen we mee in de scope van deze MKBA. Dit zijn in totaal 771 statushouders. Voor statushouders buiten de regio Amsterdam is het lastiger om deel te nemen aan de Vroege start aangezien de taallessen plaatsvinden in Amsterdam. We gaan ervan uit dat de wachttijd op een woning gemiddeld circa vijftien maanden na vergunningverlening is.9 Onder het nulalternatief van geen Vroege start worden statushouders pas na huisvesting aan een klantbegeleider van de gemeente gekoppeld en beginnen zij daarna met de taalstart. Voor de niet-Vroege starters uit cohort 2022 gaan we uit van een periode van vergunningverlening tot het begin van de taalstart van circa 21 maanden.10 Deze duur nemen we ook als aanname voor het nulalternatief. Onder het nulalternatief houden we er dus rekening mee dat statushouders ook na de huisvesting nog even moeten wachten totdat zij kunnen beginnen met de inburgering. Deze wachttijd komt onder andere door personele wisselingen bij klantbegeleiders.

Zowel onder het nulalternatief als de beleidsalternatieven nemen we aan dat de totale inburgering 38 maanden duurt: twee maanden voor de taalstart en 36 maanden voor de leerroute.11

Gebaseerd op interne data van gemeente Amsterdam voor cohort 2022 en een berekening van Significant Public.

Vijftien maanden is een gemiddelde, er zijn ook statushouders die langer of korter wachten op huisvesting. Zoals beschreven in sectie 2.2 kan deze wachttijd variëren, bijvoorbeeld door de oplevering van nieuwbouwprojecten. 10

Dit is een ondergrens. Uit de data van gemeente Amsterdam blijkt dat veel statushouders uit cohort 2022 in juni 2024

nog niet zijn aangemeld voor een leerroute. (Zie tabel 1.) 11

In de praktijk zit er ook wachttijd tussen het afronden van de taalstart en start van de leerroute, onder andere door

wachtlijsten bij taalscholen. In deze MKBA laten we deze wachttijd buiten beschouwing.

3.2

Vaststellen van beleidsalternatieven

In deze MKBA vergelijken we drie verschillende beleidsalternatieven met het nulalternatief van geen Vroege start. De beleidsalternatieven beschrijven allemaal een situatie met Vroege start, maar hierbij verschilt de vormgeving van de Vroege start. Het nulalternatief en de verschillende beleidsalternatieven hebben we schematisch weergegeven in figuur 5.

Aantal maanden na vergunning

Nulalternatief

11111111111111111111111111111111111111

Beleidsalternatief 1 Huidige situatie

11111111111111111111111111111111111111

Beleidsalternatief 2 Kortere wachttijd tot begin taalstart

11111111111111111111111111111111111111

Beleidsalternatief 3 Wegnemen drempel inburgeringstermijn

11111111111111111111111111111111111111 Verblijf azc Inburgering (vanaf begin taalstart)

Periode tussen huisvesting en begin taalstart Verlenging inburgeringstermijn

Figuur 5. Schematische weergaven van de tijdslijnen van het nulalternatief en de beleidsalternatieven

3.2.1

Beleidsalternatief 1 - huidige situatie

Met beleidsalternatief 1 proberen we de huidige uitvoering van de Vroege start zo veel mogelijk te benaderen. Onder dit beleidsalternatief biedt gemeente Amsterdam statushouders de mogelijkheid om deel te nemen aan de Vroege start. Vroege starters starten gemiddeld negen maanden na vergunningverlening met de taalstart in plaats van 21 maanden voor niet-Vroege starters. (Deze ‘wachttijd’ van negen maanden voor de Vroege starters komt doordat klantbegeleiders hun tijd moeten verdelen tussen het begeleiden van al gehuisveste statushouders en Vroege starters.) De inburgeringstermijn van drie jaar gaat in op het moment dat het PIP is vastgesteld. Hierdoor nemen met name ‘gemotiveerde’ statushouders deel aan de Vroege start. Van cohort 2022 hebben 67 statushouders deelgenomen aan de Vroege start. In dit beleidsalternatief gaan we er ook van uit dat datzelfde aantal deelneemt aan de Vroege start. Voor de niet-Vroege starters nemen we aan dat hun inburgering verloopt zoals onder het nulalternatief.

Een belangrijk voordeel dat wij verwachten van de Vroege start is dat statushouders eerder klaar zijn met de inburgering en daardoor eerder kunnen gaan werken of starten met een vervolgopleiding. In deze beleidsalternatieven gaan we ervan uit dat één maand eerder beginnen met de taalstart leidt tot 0,75 maand versnelling op het gebied van werk en bijstand. Naast de inburgering zijn er namelijk meer factoren die beïnvloeden of statushouders werk hebben, waaronder persoonlijke factoren zoals mentale problemen of het wachten op gezinshereniging. In de gevoeligheidsanalyse in hoofdstuk 5.2 werken we ook andere scenario’s uit voor deze mate van versnelling.

3.2.2

Beleidsalternatief 2 - kortere wachttijd tot begin taalstart

Dit alternatief is hetzelfde als beleidsalternatief 1 behalve dat Vroege Starters al zes maanden na vergunningverlening kunnen beginnen met de taalstart (in plaats van negen maanden onder beleidsalternatief 1). We kiezen hier voor een ‘wachttijd’ van zes maanden omdat dit gelijk is aan de ‘wachttijd’ tussen huisvesting en het begin van de taalstart onder het nulalternatief. We maken de wachttijd voor Vroege starters en niet-Vroege starters dus gelijk aan elkaar. In feite is alternatief 2 dus een versnelling van de Vroege start ten opzichte van de huidige situatie.

3.2.3

Beleidsalternatief 3 - wegnemen drempel inburgeringstermijn voor Vroege starters

Hetzelfde als beleidsalternatief 1 behalve dat de inburgeringstermijn voor Vroege starters wordt verlengd met het aantal maanden dat zij in het azc al gestart zijn met de leerroute. Klantbegeleiders geven aan dat een verlenging van de inburgeringstermijn een drempel weg kan nemen voor statushouders om deel te nemen aan de Vroege start. Hierdoor verwachten wij dat meer statushouders deel zullen nemen aan de Vroege start als de inburgeringstermijn wordt verlengd voor de Vroege starters. In dit beleidsalternatief doen we de aanname dat 241 statushouders deelnemen aan de Vroege start (in plaats van 67 onder beleidsalternatief 1). Dit is gelijk aan het aantal statushouders uit cohort 2022 dat deel heeft genomen aan de taalstart (de eerste stap van de inburgering) terwijl zij nog in het azc verbleven (zie figuur 3.) 174 van deze statushouders zijn daarna gestopt met de Vroege start en gaan pas starten met de leerroute na huisvesting. In dit beleidsalternatief gaan we ervanuit dat zij juist wel doorgaan met de Vroege start. In de uitvoeringsbrief inburgering van 24 juni 2024 staat dat de minister werkt aan een voorstel tot wijziging van de Regeling inburgering 2021 om de inburgeringstermijn te verlengen met de duur van het verblijf in het azc. De voorwaarde is dat de inburgeraar gedurende een periode van ten minste drie maanden in de COA-opvang verblijft na vaststelling van het PIP.

Het verlengen van de inburgeringstermijn is op dit moment nog niet mogelijk, maar in deze doorrekening laten we al wel de potentie ervan zien.

Onder dit beleidsalternatief mogen statushouders langer doen over de inburgering. Wij gaan ervan uit dat Vroege starters negen maanden na vergunningverlening beginnen met de taalstart en elf maanden na vergunningverlening starten met de leerroute. Dit betekent dat de inburgeringstermijn met vier maanden zou worden verlengd (uitgaande van huisvesting na vijftien maanden). We weten niet of zij hier in de praktijk ook gebruik van zullen maken. Daarom doen we in dit beleidsalternatief de aanname dat alle Vroege starters twee van de vier maanden verlenging daadwerkelijk gebruiken. We brengen deze twee maanden verlenging ook in mindering op het aantal maanden ‘versnelling’ op het gebied van werk en bijstand.

4 Inventariseren en kwantificeren effecten, kosten en baten In dit hoofdstuk identificeren we eerst alle gebieden waarop de Vroege start mogelijk effect heeft (stap 4 van het stappenplan MKBA). Vervolgens kwantificeren we deze effecten en de kosten van de Vroege start (stap 4 en 5).

4.1

Identificeren effecten Vroege start

De vierde stap in het stappenplan MKBA is het inventariseren van mogelijke kosten en baten van de beleidsalternatieven ten opzichte van het nulalternatief. Dit is weergegeven in tabel 2.12 Hierbij maken we onderscheid naar vier domeinen waarop de Vroege start een effect heeft namelijk: effecten op de economie, effecten op sociale voorzieningen, effecten op kwaliteit van leven(externe effecten) en effecten op uitvoeringskosten van de inburgering. Ook laten we zien bij welke stakeholders de kosten en baten neerslaan. Het identificeren van de (mogelijke) effecten van de Vroege start hebben we gedaan in een focusgroep met klantbegeleiders.

Statushouders Effect op economie Toegevoegde waarde Winstbelasting Brutoloon (incl. sociale premies) Loonbelasting Waarde van vrije tijd Effect op sociale voorzieningen Bijstand Uitvoeringskosten bijstand Zorgkosten Zvw Effect op kwaliteit van leven (externe effecten) Gezondheid Welzijn Integratie/zelfredzaamheid Uitvoeringskosten Vroege start Voeren intakegesprekken Reiskosten naar taalschool Overige inzet beleidsmedewerkers en klantbegeleiders

+ -

Gemeente Werkgevers Amsterdam + -

Rijksoverheid

Zorgverzekeraars

Totaal + 0 0 0 -

+ +

+ + +

0 + +

+ + + -

Tabel 2. Overzicht van mogelijke effecten van de Vroege start ten opzichte van de situatie zonder Vroege start per stakeholder. Een + geeft aan dat de Vroege start maatschappelijke waarde oplevert ten opzichte van het nulalternatief, een leeg veld geeft aan dat we geen effect verwachten van de Vroege start.

Daarnaast laat de laatste kolom van tabel 2 zien of het gaat om additionele effecten of verdelingseffecten. Wanneer in deze kolom een 0 staat, gaat het om een verdelingseffect. Bijvoorbeeld, door de Vroege start zullen statushouders minder aanspraak maken op bijstand dan in het nulalternatief. Dit levert echter geen extra maatschappelijke waarde

Als statushouders werken tijdens hun verblijf in de COA-opvang moeten zij een eigen bijdrage betalen aan het COA.

In dit overzicht laten we deze mogelijke baten voor het COA buiten beschouwing. De reden is dat dit om kleine effecten zal gaan (vergelijk het aandeel werkenden statushouders ‘Voorafgaand aan inburgering’ en ‘start inburgering’ in tabel 3).

(additionele waarde) op, maar gaat over een verdelingseffect van de gemeente naar de statushouders. Daarentegen creëert de extra arbeidsparticipatie van Vroege starters meer toegevoegde waarde (winst) voor werkgevers in Amsterdam. Dit is een additioneel effect dat positief bijdraagt aan de welvaart van de maatschappij als geheel.

4.2

Kwantificeren effecten Vroege start

Het kwantificeren van deze effecten doen we op vier verschillende manieren: a.

De effecten op de economie en sociale voorzieningen hangen samen met de arbeidsparticipatie en het gebruik van uitkeringen van statushouders. Hierbij doen we de aanname dat de Vroege start een versnelling oplevert in het (werkzame) leven van Amsterdamse statushouders ten opzichte van de situatie zonder Vroege start (zie ook figuur 5). Door de Vroege start kan een statushouder eerder beginnen met de inburgering. We doen de aanname dat dit ertoe leidt dat de Vroege starters ook eerder klaar zijn met inburgeren en dat dit leidt tot een versnelling op het gebied van werk en uitstroom uit de bijstand.

We kiezen ervoor het (externe) effect op welzijn, zelfredzaamheid en zorgkosten niet te kwantificeren. Dit doen we omdat deze effecten lastig te kwantificeren zijn (“Hoeveel neemt de zelfredzaamheid van een statushouder toe door deel te nemen aan de Vroege start?”) of omdat er geen data beschikbaar zijn (“Wat is het effect van taalbeheersing en werk op de zorgkosten van statushouders?”). We geven voor de effecten op welzijn en zelfredzaamheid alleen een kwalitatieve beschrijving gebaseerd op een focusgroep met klantbegeleiders.

De uitvoeringskosten van de Vroege start hebben we ingeschat op basis van de input van klantbegeleiders.

Hieronder lichten wij uitgebreider toe hoe we deze effecten hebben gekwantificeerd. In het algemeen doen we conservatieve aannames. Zo doen we de aanname dat statushouders over de jaren niet meer gaan verdienen dan het wettelijk minimumloon en gaan we er – voor het berekenen van de kosten – van uit dat alle statushouders in regio Amsterdam een intakegesprek voor de Vroege start hebben gehad (dit is waarschijnlijk niet zo). Op deze manier voorkomen we dat we in de doorrekening van deze MKBA een te rooskleurig beeld schetsen.

4.2.1

Aannames voor arbeidsparticipatie en bijstand

Klantbegeleiders geven aan dat het eerder doorstromen naar werk, vrijwilligerswerk of een studie van veel factoren afhangt, maar dat hoe eerder iemand comfortabel is met de Nederlandse taal hoe sneller er ruimte komt hiervoor. Dat het een tijdje duurt voordat statushouders (fulltime) aan het werk kunnen, is echter ook een feit. De cijfers laten dit zien (Tabel 3). Tabel 1 en de klantbegeleiders merken dit ook op. Quote klantbegeleider: “De motivatie om te werken is er wel maar het lukt niet altijd in de praktijk. Komt toch vaak neer op dat ze een te laag taalniveau hebben, dat het banen zijn die niet iedereen wil doen, en de instabiele situatie van statushouders vraagt om mentoring on the job wat niet altijd kan.

Om de effecten van de Vroege start op werk en bijstand inzichtelijk te maken, gaan we uit van het aandeel statushouders dat werkt en bijstand ontvangt zoals weergegeven in tabel 3. Deze uitkomsten zijn gebaseerd op CBScijfers over cohorten statushouders die in 2014 en in 2021 een verblijfsvergunning hebben gekregen.

In bijlage A.1 lichten we toe hoe we tot deze aannames zijn gekomen. We maken een onderscheid tussen fulltime werkenden (1fte) en parttime werkenden (0,35 fte). De reden hiervoor is dat we voor de parttime werkenden de aanname doen dat zij daarnaast aanvullende bijstand ontvangen. We nemen aan dat werkenden het minimum(uur)loon verdienen.

Fase van de inburgering

% parttime werkend

% fulltime werkend

% ontvangt bijstand

Voorafgaand aan inburgering

start inburgering

0% (verblijf azc) / 83% (na huisvesting) 83% *

0,5 jaar na start inburgering

83%

1 jaar na start inburgering

83%

1,5 jaar na start inburgering

10%

81%

2 jaar na start inburgering

12%

77%

2,5 jaar na start inburgering

15%

11%

69%

3 jaar na start inburgering

17%

16%

60%

3,5 jaar na start inburgering

19%

23%

51%

4,5 jaar na start inburgering

19%

33%

39%

5,5 jaar na start inburgering

17%

36%

6,5 jaar na start inburgering

17%

39%

31%

Tabel 3. Aannames voor aandeel statushouders dat parttime of fulltime werkt of bijstand ontvangt per ‘fase’ van de inburgering. *Als statushouders al het azc beginnen met de inburgering (Vroege start) ontvangen zij nog geen bijstandsuitkering.

4.2.2

Aannames voor effect op gezondheid

Het hebben van een baan kan mogelijk een positief effect hebben op de (ervaren) gezondheid van statushouders, bijvoorbeeld doordat het bijdraagt aan iemands zelfrespect en welbevinden. Voor het effect van het hebben van een baan op de ervaren gezondheid van statushouders baseren we ons op een literatuurstudie naar de relatie tussen werk/taalniveau van statushouders en hun ervaren gezondheid. Uit deze literatuurstudie kwam een studie naar voren die voldeed aan onze criteria. (Zie bijlage A.2 voor deze criteria en de aanpak van de literatuurstudie.) Deze studie gebruiken we om onze schatting van het effect van de Vroege start op de ervaren gezondheid van statushouders op te baseren.

De studie waarop we ons baseren betreft een Duits onderzoek onder bijna vierduizend vluchtelingen en statushouders afkomstig uit Afghanistan, Eritrea, Irak en Syrië waarbij de onderzochte vluchtelingen/statushouders meerdere jaren een enquête hebben ingevuld met onder andere de vraag: “Hoe beoordeel je jouw gezondheid op een schaal van 1-5?”.13 Deze vraag wordt vaak gebruikt in de sociale wetenschappen om de gezondheid van groepen mensen te onderzoeken. Daarnaast blijkt uit onderzoek dat het antwoord op deze vraag voorspellend is voor de werkelijke kans op overlijden.14

Uit het onderzoek van Ambrosetti et al. blijkt dat de ervaren gezondheid met circa 0,08 punt stijgt (op een 5puntsschaal) als statushouders een tijdelijk werkcontract hebben en dat de ervaren gezondheid met 0,13 punt stijgt als statushouders hun eigen taalniveau als ‘goed’ beoordelen (‘goed’ is hier 4 punten op een 5-puntsschaal). Dit is gelijk aan een toename van de ervaren gezondheid met respectievelijk 1,6 en 2,6 procentpunt15. Een belangrijke kanttekening om te maken is dat dit onderzoek niet aantoont dat de ervaren gezondheid stijgt doordat mensen werk vinden of de taal beter beheersen. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat statushouders in dezelfde periode werk vinden en dat gezinshereniging plaatsvindt. De toename in ervaren gezondheid kan dan ook het gevolg zijn van de gezinshereniging in plaats van het vinden van werk. Om deze reden halveren we de bovenstaande effecten om een conservatieve inschatting te maken. We gaan er in dit onderzoek dus van uit dat het vinden van werk leidt tot een stijging van ervaren gezondheid van 0,8 procentpunt en het behalen van een ‘goed’ taalniveau tot een stijging van 1,3 procentpunt. Verder 13

The impact of pre- and postarrival mechanisms on self-rated health and life satisfaction among refugees in Germany.

Ambrosetti, E., Dietrich, H., Kosyakova, Y., & Patzina, A. (2021). 14

Self-Rated Health and Mortality: A Review of Twenty-Seven Community Studies. Idler, E. L., and Benyamini, Y.

(1997). 15

Berekening: 0,08 / 5 * 100% = 1,6%

zal niet iedereen die de inburgering heeft afgerond zijn of haar taalniveau als ‘goed’ kwalificeren. We doen de aanname dat 25% van de statushouders zijn taalniveau als goed beoordeeld na afronding van de inburgering. Samenvattend, we maken de aanname dat voor 25% van de statushouders de ervaren gezondheid toeneemt met 1,3 procentpunt na afronding van de inburgering.

Om deze toename in ervaren gezondheid op te nemen in de MKBA, rekenen we dit om naar een monetaire waarde. Hiervoor gebruiken we de waarde van een QALY (Quality-Adjusted Life Year). Een QALY is gelijk aan een extra levensjaar in volledig goede gezondheid. We gebruiken in deze MKBA € 75.000 per jaar als waarde voor een QALY.16 Omgerekend betekent dit dat het vinden van een baan jaarlijks 0,008 * € 75.000 = € 600 oplevert aan gezondheidswinst. Het behalen van een ‘goed’ taalniveau levert jaarlijks 0,013 * € 75.000 = € 975 aan gezondheidswinst op.

Mogelijk leidt de Vroege start door een toename van de ervaren gezondheid ook tot een besparing op de zorgkosten. Wij kiezen er in deze MKBA voor om dit effect niet te kwantificeren, omdat deze relatie lastig in kaart te brengen is.

4.2.3

Overige aannames

De overige aannames voor de MKBA hebben we weergegeven in tabel 4. De letters verwijzen naar extra toelichting voor sommige aannames in bijlage A.3. Twee belangrijke aannames lichten we hier kort toe. Ten eerste passen we een discontovoet van 3% toe. Bij beleidswijzigingen lopen de kosten vaak voor de baten uit. In de economische theorie (en in menselijk gedrag) heeft € 1.000 nu de voorkeur boven € 1.000 in de toekomst. Om hier rekening mee te houden, passen we een discontovoet van 3% toe (bron: Werkwijzer MKBA Sociaal Domein). Alle kosten en baten die in de toekomst plaatsvinden, rekenen we hiermee om naar kosten en baten in het basisjaar. Bijvoorbeeld: als de Vroege start over twee jaar leidt tot een besparing van € 1.000, dan rekenen we dit om naar baten in het basisjaar van € 1.000 * 0,97 * 0,97 = € 941. Ten tweede gaan we ervan uit dat de begeleiding van een Vroege starter even veel tijd kost voor een klantbegeleider als de begeleiding van een niet-Vroege starter.17 Dit is een inschatting van de klantbegeleiders zelf. Zij geven aan dat de begeleiding van een Vroege starter niet meer of minder tijd kost maar wel anders is. Bijvoorbeeld meer vragen over zaken die spelen in het azc, maar juist wel al een opgebouwde vertrouwensband op het moment van huisvesting.

Voor de reiskosten naar de taalles vanaf het azc gaan we er in deze MKBA nog vanuit dat de gemeente Amsterdam de kosten vergoedt. In de voorjaarsnota 2024 van het ministerie van SZW is een bedrag van 4,5 miljoen euro per jaar tot en met 2026 beschikbaar gesteld aan gemeenten om hen tegemoet te komen in de reiskosten als zij inburgeraars een Vroege start aanbieden18. Vanaf de tweede helft 2024 zijn de reiskosten dus geen kostenpost meer voor de gemeente maar een kostenpost voor de Rijksoverheid.

De werkwijzer MKBA sociaal domein raadt aan om het basisscenario door te rekenen met twee waarden voor een

QALY, namelijk € 50.000 en € 100.000. De effecten op gezondheid vormen slechts een klein deel van de totale baten van de Vroege start. Voor de eenvoud kiezen wij er daarom voor om met slechts een waarde van een QALY te rekenen. 17

De begeleiding van statushouders uit cohort 2022 naar werk loopt met name via de klantbegeleiders. Jobcoaches van

de gemeente hebben hier (momenteel) slechts een kleine rol in. Daarom rekenen we geen extra kosten voor jobcoaches mee. 18

Uitvoeringsbrief inburgering, 24 juni 2024

Veronderstelling

Waarde

Bron

Algemene aannames Discontovoet Tijdshorizon

3% 10 jaar

Basisjaar waarin alle bedragen worden uitgedrukt

Werkwijzer MKBA Sociaal domein

2022 Aannames voor effecten op economie

Minimumloon (incl. vakantiegeld)

€ 1.862 per maand

Minimumloon januari 2022

Inkomstenbelasting

6,6% van brutoloon

Bruto-nettocalculator voor minimumloon 2022

Werkgeverslasten

23,5% van brutoloon

Regeling loonkostensubsidie Participatiewet 2021 a

Overwinst op productie Winstbelasting

7,5% van brutoloon + werkgeverslasten 25,8% van overwinst

MKBA Ruimere werkmogelijkheden asielzoekers (SEO, 2024) b Tarief vennootschapsbelasting 2022

Waarde van vrije tijd

70% van verschil (inkomen werk - inkomen uitkering)

Werkwijzer MKBA Sociaal domein c

Aannames voor effecten op sociale voorzieningen Gemiddeld bedrag bijstand per persoon (incl. vakantiegeld)

€ 914 per maand

Uitvoeringskosten bijstand per persoon € 240 per maand

Uitgaande van 43% alleenstaand d MKBA loonkostensubsidie (Berenschot, 2024) e

Aannames voor kosten Vroege start Reiskosten naar taalles na huisvesting (excl. btw)

€ 41 per persoon per maand

Gemeente Amsterdam

Reiskosten naar taalles vanaf azc (excl. btw)

€ 117 per persoon per maand

Inschatting Significant f

Duur intakegesprek Vroege start

1,5 uur

Inschatting klantbegeleiders

Aantal gevoerde intakegesprekken

771

Uurtarief klantbegeleiders (excl. btw)

€ 67

HOT 2022 - Uurtarief productieve uren excl. btw (schaal 9)

Uurtarief beleidsmedewerkers (excl. btw)

€ 81

HOT 2022 - Uurtarief productieve uren excl. btw (schaal 11)

Inzet beleidsmedewerkers voor Vroege start 40 uur per maand

Inschatting beleidsmedewerker

Overige inzet klantbegeleiders voor Vroege start

Inschatting klantbegeleiders en Significant h

24 uur per maand

Tabel 4. Overige aannames voor MKBA. De letters verwijzen naar extra toelichting voor sommige aannames in bijlage A.3

4.2.4

Kwalitatieve beschrijving effect op zelfredzaamheid en welzijn

We geven voor de effecten op zelfredzaamheid en welzijn alleen een kwalitatieve beschrijving gebaseerd op een focusgroep met klantbegeleiders. Daarbij hebben we met de klantbegeleiders gesproken over het verschil in zelfredzaamheid en ervaren welzijn op het moment van huisvesting. Op het moment van huisvesting is het verschil dat de Vroege start maakt namelijk het meest zichtbaar. Quote klantbegeleider: “Het fijne aan de Vroege start is dat als mensen uiteindelijk een huis krijgen, dat heel veel gesprekken al zijn gevoerd. Ik heb de indruk dat die mensen sneller zelfredzaam zijn en dat het voor hen een soepelere overgang is.”

We vroegen de klantbegeleiders om voorafgaand aan de focusgroep voor henzelf de namen op te schrijven van de Vroege starters die zij begeleiden én de namen op te schrijven van een aantal vergelijkbare statushouders die geen

Vroege start volgen. Met als doel om het gesprek minder abstract te maken, maar aan de hand van concrete casussen in te schatten hoe de zelfredzaamheid en het ervaren welzijn was op het moment van huisvesting. Aan de hand van de verschillende leefdomeinen in de zelfredzaamheidsmatrix19 hebben de klantbegeleiders aangegeven waar zij de grootste verschillen opmerken tussen Vroege starters en niet-Vroege starters. Dit zijn de volgende leefdomeinen, die deels overlappen met de gekwantificeerde effecten in deze MKBA: a.

Maatschappelijke participatie: deelnemers aan de Vroege start kunnen al een woordje Nederlands op het moment dat ze gehuisvest worden. De klantbegeleiders merken op dat deze groep sneller behoefte heeft aan contact met Nederlands sprekende mensen, ze vaker naar een taalcafé gaan of een taalcoach hebben. De nietVroege starters zijn hier terughoudender in omdat ze nog een te laag taalniveau hebben.

Opleiding en werk: de Vroege starters beginnen eerder met de taal waardoor ze sneller het vereiste taalniveau hebben om te beginnen aan een opleiding of werk. Zoals eerder aangegeven (zie paragraaf 2.4) zijn veel Vroege starters jonge mensen die willen gaan studeren. Door de Vroege start zijn ze verder in het proces om toegelaten te worden tot een opleiding dan een vergelijkbare hoogopgeleide statushouder die geen Vroege start heeft gedaan.

Openbaar vervoer: tijdens de Vroege start hebben statushouders al geoefend met het reizen naar de taalschool, ze hebben daarnaast meer kennis van de stad. Ze gaan bijvoorbeeld tijdens de taalstart naar de openbare bibliotheek Amsterdam (OBA) en hebben vaak al een stadspas. Niet-Vroege starters gaan dit vaak pas ontdekken op het moment van huisvesting.

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api.notubiz.nl/document/14847257/1