2. (Klimaat)Verplichtingen gemeente Amsterdam - algemeen kader en bijzondere wetten

14 april 2025

(Klimaat)Verplichtingen gemeente Amsterdam: algemeen kader en bijzondere wetten

14 april 2025

Inhoudsopgave Aanleiding en conclusie

3

Deel 1 - Algemeen kader klimaatverplichtingen gemeente Amsterdam

6

1. Internationale klimaatafspraken 2. Europese en Nederlandse klimaatwet- en regelgeving 3. Mensenrecht tot bescherming tegen gevaarlijke klimaatverandering 4. Intermezzo: relevante internationale en Nederlandse klimaatrechtspraak 5. Klimaatverplichting gemeente Amsterdam 6. Tussenconclusie 7. Risico’s: wat als de gemeente niet aan deze verplichting voldoet? 8. Uitdagingen en onzekerheden

7 7 8 10 18 21 21 23

Deel 2 - (Klimaat)Verplichtingen voor de gemeente op basis van bijzondere wetten

27

1. 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

Klimaatmitigatie en -adaptatie Klimaatwet en Nationaal Klimaatakkoord Energiewet Wet collectieve warmtevoorziening Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie EU-richtlijn Luchtkwaliteit Overstromingsrichtlijn

29 29 32 34 36 38 40

2. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 2.10

Circulaire transitie Herziene energie-efficiëntie richtlijn Richtlijn energieprestatie van gebouwen IV Green public procurement Besluit kunststofproducten voor eenmalig gebruik Taxonomieverordening Bioafval – hoofdstuk 10 Wet milieubeheer Bedrijfsafval – hoofdstuk 10 Wet milieubeheer Netto-nul industrie verordening Richtlijn voor hernieuwbare energie III Circulaire economie wet

42 42 45 47 51 53 56 58 61 63 65

3. 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7

Natuurkwaliteit Natuurherstelverordening Vogelrichtlijn Habitatrichtlijn Kaderrichtlijn water Omgevingswet Zorgplichten Net-Zero Land Take 2050 doel uit de EU-biodiversiteitsstrategie voor 2030

67 67 69 71 73 75 77 79

2

14 april 2025

Aanleiding en conclusie Gemeente Amsterdam, Routekaart Amsterdam Klimaatneutraal 2050, maart 2020

“

Het klimaat verandert zo snel dat de kwaliteit van onze leefomgeving onder druk staat. Klimaatverandering is het gevolg van menselijk handelen. De sleutel om het tij te keren, hebben we zelf in de hand. Er is wereldwijd meer en sneller actie nodig om verandering van het klimaat te beperken. Het besef dat niemand alleen klimaatverandering kan stoppen heeft er toe geleid dat in 2015 het akkoord van Parijs is getekend door 197 landen. Voor het eerst is op mondiaal niveau vastgelegd dat opwarming van de aarde beperkt moet blijven tot hooguit 2 graden Celsius en liefst niet meer dan 1,5 graad. Daar is een energietransitie voor nodig die impact heeft op onze economie en ons dagelijks leven. Onder energietransitie verstaan we de overgang van een wereld waarin we afhankelijk zijn van fossiele brandstoffen, zoals olie en kolen, naar een wereld waarin we alleen nog duurzame energie gebruiken. Bron: Routekaart Amsterdam Klimaatneutraal 2050, maart 2020, pagina 4 (…)

”

“

Wat willen we bereiken? Om een wezenlijke bijdrage te leveren aan het halen van de doelstellingen van Parijs willen we de CO2-uitstoot met 55% terugdringen in 2030 en tot 95% in 2050 ten opzichte van het peiljaar 1990. We streven ernaar om in 2040 aardgasvrij te zijn en al in 2030 geen CO2-uitstoot meer te veroorzaken door verkeer op Amsterdamse wegen. In 2030 streven we er ook naar dat de gemeentelijke organisatie klimaatneutraal is. In 2030 gebruiken we 50% minder nieuwe grondstoffen en in 2050 willen we geheel circulair zijn. We nemen afscheid van fossiele energie zoals olie, aardgas en kolen en gaan over op 100% duurzaam opgewekte energie. Bovendien worden we klimaatadaptief; we richten de stad zo in dat we de gevolgen van klimaatverandering goed kunnen opvangen. Bron: Routekaart Amsterdam Klimaatneutraal 2050, maart 2020, pagina 6

”

De gemeente Amsterdam heeft duidelijke ambities uitgesproken om een wezenlijke bijdrage te leveren aan het behalen van de klimaatdoelstellingen van Parijs. In haar Routekaart Amsterdam Klimaatneutraal 2050 beschrijft de gemeente haar visie op haar rol als volgt:

“

In onze visie kunnen we als stad alleen klimaatneutraal worden als we de energietransitie opvatten als een maatschappelijke verandering, we klimaatrechtvaardigheid als leidend principe hanteren, we het samen doen, we als gemeente de regie nemen over het proces en als hoofdstad onze verantwoordelijkheid nemen. Bron: Routekaart Amsterdam Klimaatneutraal 2050, maart 2020, pagina 7

”

Tegen deze achtergrond wenst de gemeente beter te begrijpen wat haar juridische verantwoordelijkheden zijn op het gebied van klimaatverandering en duurzaamheid. Daartoe heeft de gemeente NautaDutilh gevraagd om in kaart te brengen: i. ii.

Welke decentrale klimaatverplichtingen rusten op de gemeente Amsterdam, en Welke verplichtingen voor de gemeente Amsterdam voortvloeien uit een aantal bijzondere wetten op het gebied van klimaatmitigatie en -adaptatie, circulaire transitie en natuurkwaliteit.

3

14 april 2025

Deel 1 van dit rapport – Algemeen kader klimaatverplichtingen gemeente Amsterdam Decentrale klimaatverplichtingen van de gemeente Amsterdam • •

•

•

•

•

Op de gemeente Amsterdam rust de mensenrechtelijke verplichting om de mensen binnen haar grondgebied te beschermen tegen gevaarlijke klimaatverandering. Klimaatverandering is een mondiaal probleem. Dit ontslaat de gemeente niet van verantwoordelijkheid. Van de gemeente mag worden verwacht dat zij het hare bijdraagt aan het tegengaan van gevaarlijke klimaatverandering. Deze verplichting vloeit voort uit artikel 2 en 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en behelst een positieve verplichting om redelijke en passende klimaatmaatregelen te nemen. De verplichting strekt zich uit tot het nemen van zowel mitigatiemaatregelen (maatregelen om de verwezenlijking van het gevaar te voorkomen) als adaptatiemaatregelen (maatregelen om de gevolgen van die verwezenlijking op te vangen of te verzachten). Binnen de eisen dat de maatregelen redelijk en passend moeten zijn, kiest de gemeente de middelen om het doel te bereiken. Daarbij heeft de gemeente de vrijheid om haar eigen beleid vorm te geven en keuzes te maken ten aanzien van prioriteiten en financiën. Wel geldt dat zij de bepalingen van het EVRM zo moet uitleggen en toepassen, dat de daarin gewaarborgde rechten praktisch en effectief zijn.

Van de gemeente kan worden verlangd dat zij: Een tijdpad ontwikkelt en vastlegt om het hare te doen om op nationaal niveau klimaatneutraliteit te bereiken met kwantificering van toekomstige emissies (bijvoorbeeld carbon budget). Tussentijdse doelstellingen formuleert en trajecten met emissiereductie om het hare te doen om op nationaal niveau klimaatneutraliteit te bereiken. Bewijs levert dat ze voldaan heeft aan of op weg is om te voldoen aan de (tussentijdse) doelstellingen.

Reductiedoelstellingen actualiseert op basis van de best beschikbare gegevens. Tijdig en op passende en consistente wijze handelt bij het opstellen en uitvoeren van regelgeving en maatregelen om klimaatneutraliteit te bewerkstelligen.

Risico’s: wat als de gemeente niet aan deze verplichting voldoet? Als de gemeente zich niet aan deze vijf eisen houdt, bestaat een reële kans dat dit een schending van artikel 2 en 8 EVRM oplevert. Of en wanneer precies sprake zal zijn van een schending van deze artikelen zal onder meer afhangen van het vermogen van de desbetreffende decentrale overheid om maatregelen te treffen en de ernst van een eventuele tekortkoming. De gemeente Amsterdam is een grote gemeente waarbinnen veel activiteiten worden verricht in sectoren die een grote bijdrage leveren aan de uitstoot van emissies en kan daarom ook, mogelijk meer dan sommige andere 4

14 april 2025

overheidsorganen, impact hebben door haar handelen. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft benadrukt dat het bijzondere karakter van gevaarlijke klimaatverandering rechterlijke toetsing rechtvaardigt. Tegen deze achtergrond, bestaat het risico dat een burgerlijke rechter een oordeel zal willen vellen over de vraag of de gemeente Amsterdam heeft voldaan aan haar positieve verplichtingen op grond van artikel 2 en 8 EVRM. Ook de staat kan interbestuurlijke actie tegen de gemeente ondernemen omdat schending van deze artikelen er ook toe leidt dat de staat niet aan zijn verdragsverplichtingen onder het EVRM voldoet. In beide gevallen kan het niet nakomen van haar verplichtingen de gemeente Amsterdam imagoschade opleveren. Een juridische procedure leidt naast aanzienlijke kosten en een onzekere uitkomst ook tot (negatieve) mediaaandacht.

Uitdagingen en onzekerheden Bij de huidige stand van de rechtspraak, is onduidelijk óf voor overheden een verantwoordelijkheid bestaat ten aanzien van scope 3 emissies en, zo ja, wat een dergelijke verantwoordelijkheid precies zou behelzen. Deze vragen zijn nog niet concreet aan bod gekomen in een rechtszaak. Tegelijkertijd is wel duidelijk dat op ondernemingen een verantwoordelijkheid rust ten aanzien van scope 3 emissies. En dat, om het gevaar te bestrijden dat van klimaatverandering uitgaat, iedereen een verantwoordelijkheid heeft. Zo bezien kan ook van overheden worden verwacht dat zij zich inspannen om hun ketenemissies te verminderen, passend bij hun mogelijkheden en plaats in de ketens. Op zichzelf is goed voorstelbaar dat scope 3 emissies buiten het eigen grondgebied kunnen behoren tot de positieve verplichtingen die voortvloeien uit artikel 2 en 8 EVRM, maar veel moeilijker is in te schatten wat dat concreet zou betekenen. Zo zien de huidige carbonbudgetten van staten op de emissies die binnen hun grondgebied worden uitgestoten. Emissies die buiten het grondgebied van één staat of overheid worden uitgestoten, worden in beginsel altijd uitgestoten binnen het grondgebied van een andere staat of overheid en vallen daarmee (in ieder geval ook) in het carbonbudget van die andere staat.

Een verantwoordelijkheid voor scope 3 emissies buiten het eigen grondgebied zal dan ook altijd afstemming vragen tussen verschillende staten en overheden over de vraag wie verantwoordelijk is en wie welke maatregelen neemt. Het afwenden van gevaarlijke klimaatverandering is zowel een gedeelde als een individuele verantwoordelijkheid van nationale, decentrale en functionele overheidsorganen. Dit vergt een grote mate van afstemming en samenwerking tussen de verschillende overheidsorganen om te bewerkstelligen dat de vereiste of beoogde emissiereductie wordt bewerkstelligd. De gemeente Amsterdam draagt de zorg voor veel verschillende belangen, die ook regelmatig tegenstrijdig kunnen zijn. Van de gemeente wordt gevergd dat zij bij de afweging van verschillende belangen veel waarde hecht aan het belang van afwending van gevaarlijke klimaatverandering en zich daarbij niet laat afleiden door kortetermijnbelangen. Dit vergt van de gemeente Amsterdam dat ze moeilijke keuzes maakt, waarbij het belang om gevaarlijke klimaatverandering af te wenden zwaar zal moeten wegen.

Deel 2 van dit rapport – (Klimaat)Verplichtingen voor de gemeente op basis van bijzondere wetten De gemeente heeft specifieke verplichtingen op het gebied van klimaatmitigatie en -adaptatie, circulaire economie en natuurbescherming. Deel 2 van dit rapport behandelt specifieke verplichtingen uit, op verzoek van de gemeente, geselecteerde wettelijke regelingen en daaruit voortvloeiende gevolgen en risico’s. Het niet voldoen aan deze kaders kan er ook toe leiden dat de gemeente in gerechtelijke procedures wordt betrokken.

5

Algemeen kader klimaatverplichtingen gemeente Amsterdam Deel 1

14 april 2025

Deel 1 - Algemeen kader klimaatverplichtingen gemeente Amsterdam 1. Internationale klimaatafspraken Sinds 1980 staat klimaatverandering op de internationale agenda en hebben staten internationale afspraken gemaakt om het probleem aan te pakken. De ontwikkelingen versnelden aanzienlijk na de totstandkoming van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake Klimaatverandering (het VN-Klimaatverdrag) in 1992. Veel van de hierna aangenomen internationale instrumenten, waaronder het Kyoto Protocol uit 1997 en het Klimaatakkoord van Parijs uit 2015, zijn hierop gebaseerd. De Europese Unie en Nederland zijn partij bij het VN-Klimaatverdrag, het Kyoto Protocol en het Klimaatakkoord van Parijs en daarmee gebonden aan deze regels. In het VN-Klimaatverdrag is overeengekomen dat alle betrokken staten de temperatuurstijging dienen te beperken tot twee of anderhalve graad. Deze doelstellingen zijn herhaald in het Klimaatakkoord van Parijs, dat als doel stelt om:

“

de stijging van de wereldwijde gemiddelde temperatuur ruim onder 2°C te houden ten opzichte van het pre-industriële niveau en ernaar te blijven streven de stijging te beperken tot 1,5°C, erkennende dat dit de risico’s en de gevolgen van klimaatverandering aanzienlijk zou beperken.

”

Staten kunnen zich binden aan verdragen door deze te accepteren, ratificeren of op een andere manier de wil om gebonden te worden kenbaar te maken.1 De verplichtingen uit een verdrag zien dan ook op de staten die partij zijn bij het verdrag. De binding ziet niet alleen op de staat (rijksoverheid of nationale overheid) maar ook op alle onderdelen van de staat.2 Hieronder vallen alle decentrale overheden van de staat, waaronder – in Nederland – provincies en gemeenten. De doelstellingen uit het VN-Klimaatverdrag en het Klimaatakkoord van Parijs hebben dus volkenrechtelijke binding voor de Nederlandse staat, inclusief de gemeente Amsterdam. Bij het Internationaal Gerechtshof ligt op dit moment de vraag voor om advies uit te brengen over de klimaatverplichtingen van staten (zie ook paragraaf 4). De doelstellingen uit het VN-Klimaatverdrag zijn door de Nederlandse rechter niet geaccepteerd als rechtstreeks bindend in verticale verhoudingen (bijv. burger jegens de overheid).3

2. Europese en Nederlandse klimaatwet- en regelgeving Op Europees niveau zijn sinds het Kyoto Protocol verschillende sectorale klimaatrichtlijnen en -verordeningen vastgesteld. In 2021 is de overkoepelende EU Klimaatwet aangenomen: verordening (EU) 2021/1119. Hieruit volgt dat de Europese Unie haar uitstoot lineair met minimaal 55% moet

1 2 3

Zie hiervoor bijvoorbeeld artikel 11-17 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht. Zie het Kroonbesluit van 19 februari 1993, ECLI:NL:XX:1993:AN3146 (Eems/Dollardverdrag), AB 1993, 385. Dit valt af te leiden uit HR 20 december 2019, ECLI:NLHR:2019:2006, r.o. 4.5, 5.7.3, 5.7.4 en 6.2. Zie ook R.J.B. Schutgens, ‘Urgenda, rechterlijke toetsing van het Nederlandse klimaatbeleid aan internationale mensenrechtenbepalingen’ in: AB Klassiek, Wolters Kluwer: Deventer 2022, p. 790.

7

14 april 2025

verminderen tegen 2030 en in 2050 klimaatneutraal moet zijn.4 Op Nederlands niveau is in 2019 de Klimaatwet aangenomen. Hierin zijn de Nederlandse reductiedoelen vastgelegd: (inmiddels) 55% reductie van broeikasgasemissies in 2030 en volledig CO2-neutrale elektriciteitsproductie in 2050. De Klimaatwet vormt een kader voor de ontwikkeling van beleid om de doelstellingen te halen. Dit beleid wordt vastgelegd in een Klimaatplan. Volgens de memorie van toelichting is het niet de bedoeling dat dit plan afdwingbaar is bij de rechter.5 Ongeveer gelijktijdig met het aannemen van de Klimaatwet, is tussen de nationale overheid, decentrale overheden, diverse bedrijven, sectoren en NGO’s het Klimaatakkoord overeengekomen. In dit akkoord staan meer dan 600 afspraken om de uitstoot van broeikasgassen tegen te gaan. De uitvoering van het Klimaatakkoord vindt plaats onder de verantwoordelijkheid van vier ministeries. Ook de gemeente Amsterdam, vertegenwoordigd door de Vereniging Nederlandse Gemeenten, heeft het Klimaatakkoord ondertekend.

Rol van gemeenten In 2010 erkende het kabinet de potentiële rol van lokaal klimaatbeleid bij het tegengaan van klimaatverandering.6 Al in een vroeg stadium werd aangegeven dat “effectieve decentrale inspanningen ertoe kunnen leiden dat er geen noodzaak is voor de nationale overheid om emissieruimte aan te kopen.”7 In het Klimaatakkoord en het Klimaatplan 2021-2030 zijn gemeenten op bepaalde aspecten deels verantwoordelijk gemaakt voor de correcte uitvoering van het klimaatbeleid.8 Op basis hiervan hebben zij eigen klimaatvisies gepresenteerd waarin ze aangeven hoe zij hun uitstoot zullen verminderen.9 Deze individuele reductiedoelstellingen zijn vastgelegd in het gemeentelijk klimaatbeleid. De gemeente Amsterdam heeft bijvoorbeeld de ambitie uitgesproken om in 2050 95% van de scope 1 en 2 CO2-uitstoot op het eigen grondgebied terug te dringen.10 In het Klimaatakkoord wordt herhaaldelijk benadrukt dat een regionale aanpak kan bijdragen aan het behalen van de doelstellingen.11 Nederland is opgedeeld in 30 energieregio’s die elk hun eigen Regionale Energiestrategie (RES) ontwikkelen.

Deze strategieën dienen als startpunt van een uitvoeringsproces waarin samenwerkende partijen tot 2030 projecten verder concretiseren en realiseren.12 Gemeenten hebben een rol bij het formuleren en het uitvoeren van het RES-beleid.13 Op dit moment is er echter geen Nederlandse wetgeving die gemeenten een dwingende en concrete reductiedoelstelling voorschrijft.14

3. Mensenrecht tot bescherming tegen gevaarlijke klimaatverandering Artikel 2 en artikel 8 van het EVRM beschermen het recht op leven en het recht op eerbiediging van

4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

Artikel 2 en 4, eerste lid, van de Verordening (EU) 2021/1119, L 243/1 e.v. Kamerstukken II 2017/18, 34534, nr. 10, p. 7. Zie ‘Kabinetsaanpak Klimaatbeleid op weg naar 2020’, Kamerstukken II 2010/11, 32 813, nr. 1, p. 4. M. Peeters, Kroniek Klimaatrecht, M&R 2012/101, p. 4. Zie voor een uitgebreide beschouwing S.W. Bothof, 'Klimaatverplichtingen van gemeenten: moeten ook zij hun klimaatbeleid gaan verdedigen in de rechtbank?', Gst. 2022/52, p. 2 [hierna: Bothof 2022]. Bothof 2022, p. 1. Nieuw Amsterdams Klimaat, Routekaart Amsterdam Klimaatneutraal 2050, 3 maart 2020, p. 4 en 17 (laatst geraadpleegd 19 december 2024). Bijlage 892567 bij Kamerstukken II 2018/19, 32813, nr. 342, p. 222 e.v. Bijlage 892567 bij Kamerstukken II 2018/19, 32813, nr. 342, p. 222. Bijlage 892567 bij Kamerstukken II 2018/19, 32813, nr. 342, p. 224. Bothof 2022, p. 3.

8

14 april 2025

privé-, familie- en gezinsleven. In de rechtspraak van (onder meer) het EHRM is bepaald dat deze artikelen het recht op bescherming tegen gevaarlijke klimaatverandering omvatten.15 Uit artikel 2 en 8 EVRM kunnen positieve verplichtingen voor staten voortvloeien:16 • Volgens artikel 2 dient een staat ‘passende maatregelen’ te nemen om het leven te beschermen van iedereen die onder zijn rechtsmacht valt.17 Deze verplichting geldt ook in het kader van natuur- en milieurampen.18 Een staat is verplicht passende maatregelen te nemen als een gevaar reëel en direct is. • Ook op grond van artikel 8 dient een staat redelijke en passende maatregelen te nemen in milieukwesties.19 Bij beide artikelen gaat het niet alleen om gevaren die zich op korte termijn kunnen voordoen. Ook gevaren die zich op langere termijn manifesteren kunnen reëel en direct zijn.20 Het EHRM heeft geoordeeld dat de staat ook passende maatregelen dient te treffen om gevaarlijke klimaatverandering af te wenden.21 Passende maatregelen kunnen onder bepaalde omstandigheden ook preventieve maatregelen omvatten.

Op grond van het voorzorgsbeginsel is een staat gehouden om maatregelen te nemen als het gevaar zich nog niet verwezenlijkt heeft of als het niet zeker is of het gevaar zich zal verwezenlijken.22 Om te bepalen of sprake is van een schending van artikel 2 en 8 van het EVRM, is het noodzakelijk om vast te stellen dat niet aan de positieve verplichting is voldaan. In het kader van klimaatverandering moet duidelijk zijn wat de grens is waarbij ‘voldoende’ (preventieve) klimaatmaatregelen genomen zijn. Autoriteiten hebben de vrijheid om middelen te kiezen om doelen te bereiken.23 In deze zin mag niet het onmogelijke van hen worden verwacht, noch een disproportionele last worden opgelegd. Ook moet rekening worden gehouden met beleid en de keuzes die ten aanzien van prioriteiten en financiën worden gemaakt.24 Deze keuzevrijheid is echter niet onbegrensd: financiële overwegingen zouden geen voorrang moeten krijgen boven overwegingen met betrekking tot milieubescherming.25 Volgens artikel 2 en 8 van het EVRM moet een staat maatregelen nemen, maar is er geen verplichting om het beoogde resultaat te garanderen.26 Deze artikelen leggen geen absolute verplichting op om het gevaar af te wenden. Dit impliceert dat de rechter per geval moet beoordelen waar de grens ligt.

De eis is wel dat de maatregelen redelijk en geschikt moeten zijn.27 Bij het bepalen welke maatregelen passend zijn in een gegeven situatie, dient naar de omstandigheden van

15 EHRM 9 april 2024, ECLI:CE:ECHR:2024:0409JUD005360020. 16 EHRM 30 november 2004, ECLI:NL:XX:2004:AS2641, EHRM 20 maart 2008, ECLI:NL:XX:2008:BD6179 en EHRM 28 februari 2012, ECLI:NL:XX:2012:BW6229. 17 EHRM 28 maart 2000, ECLI:CE:ECHR:2000:0328JUD002249293, r.o. 62, EHRM 17 juli 2014, ECLI:CE:ECHR:2021:1116JUD003804818, r.o. 130; zie ook HR 20 december 2019, ECLI:NLHR:2019:2006, r.o. 5.2.2. De gaswinning Groningen uitspraak is een goed Nederlands voorbeeld, zie Hoge Raad 19 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278, r.o. 2.7.9 en 2.7.10. 18 EHRM 30 november 2004, ECLI:NL:XX:2004:AS2641, EHRM 20 maart 2008, ECLI:NL:XX:2008:BD6179, EHRM 28 februari 2012, ECLI:NL:XX:2012:BW6229 en EHRM 26 juli 2011, nr. 9718/03. 19 EHRM 24 januari 2019, ECLI:CE:ECHR:2019:0124JUD005441413, EHRM 4 februari 2020, ECLI:CE:ECHR:2020:0204DEC004483707 en EHRM 9 april 2024, ECLI:CE:ECHR:2024:0409JUD005360020. 20 EHRM 30 november 2004, ECLI:NL:XX:2004:AS2641, r.o. 100 en 101, EHRM 20 maart 2008, ECLI:NL:XX:2008:BD6179, r.o. 147-158 en EHRM 28 februari 2012, ECLI:NL:XX:2012:BW6229, r.o. 165. 21 EHRM 9 april 2024, ECLI:CE:ECHR:2024:0409JUD005360020, r.o. 420, 421, 435, 436, 470-472 en 486. 22 EHRM 30 november 2004, ECLI:NL:XX:2004:AS2641, r.o. 90, EHRM 20 maart 2008, ECLI:NL:XX:2008:BD6179, r.o. 132 en 142; EHRM 28 februari 2012, ECLI:NL:XX:2012:BW6229, r.o. 159 en 168.

23 EHRM 9 april 2024, ECLI:CE:ECHR:2024:0409JUD005360020, r.o. 543. 24 EHRM 20 maart 2008, ECLI:NL:XX:2008:BD6179, r.o. 135. 25 EHRM 8 juli 2008, ECLI:CE:ECHR:2008:0708JUD000141103, r.o. 90. 26 EHRM 26 juli 2011, nr. 9718/03, r.o. 59. 27 EHRM 20 maart 2008, ECLI:NL:XX:2008:BD6179, r.o. 134 en EHRM 9 juni 2005, ECLI:NL:XX:2005:AU0858, r.o. 96.

9

14 april 2025

het geval te worden gekeken.28 Volgens het EHRM moet in het bijzonder gekeken worden of een staat op juiste wijze reductiedoelstellingen heeft gesteld en daarnaar handelt.29

Kortom: op grond van artikel 2 en 8 van het EVRM wordt van staten verwacht dat zij ‘het hunne’ doen tegen het gevaar van klimaatverandering.30 Dit vormt volgens de Hoge Raad en het EHRM – ook gelet op de individuele verantwoordelijkheid van staten – een invulling van hun positieve verplichtingen zoals neergelegd in deze artikelen.

4. Intermezzo: relevante internationale en Nederlandse klimaatrechtspraak Dit intermezzo behandelt drie overkoepelende klimaatuitspraken die een goed beeld schetsen van de huidige stand van de klimaatrechtspraak: de Urgenda-uitspraak, de KlimaSeniorinnen-uitspraak en de Shell-uitspraak. Daarna volgt een selectie van internationale rechtspraak en internationale gezaghebbende adviezen waarin de rol van (decentrale) overheden centraal staat.

2019 – Urgenda-uitspraak

In deze uitspraak staat de vraag centraal of de Nederlandse staat verplicht is de uitstoot van broeikasgassen vanaf Nederlandse bodem per eind 2020 met minstens 25% te verminderen ten opzichte van 1990 en of de rechter de staat daartoe een bevel kan geven. De Hoge Raad oordeelt dat de Nederlandse staat op grond van artikel 2 en 8 EVRM positieve verplichtingen heeft om gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen door maatregelen te nemen.31 De uitspraak laat zien dat er een wisselwerking is tussen klimaatwetgeving en mensenrechten. Urgenda heeft aannemelijk gemaakt dat “het klimaatbeleid waartoe de Nederlandse staat op dat moment wel bereid was, in ieder geval internationaal-wetenschappelijk gezien onvoldoende was om de tweegradendoelstelling te halen”.32 Urgenda kon de vordering niet baseren “op een wet die of een verdrag dat de staat met zoveel woorden het door haar geëiste (minimum)reductiepercentage van 25 procent als een ‘harde norm’ voorschreef”.33 Dit kon niet worden afgeleid uit het VN-Klimaatverdrag of het Klimaatakkoord van Parijs. Daarom baseerde Urgenda de vordering op de maatschappelijke zorgvuldigheid in de zin van artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek en artikel 2 en 8 van het EVRM.

Schutgens benadrukt dat de vordering steunde op open rechtsnormen die de rechter veel eigen invullingsruimte laten.34 Een door de Nederlandse staat aangevoerd, maar niet gevolgd verweer was dat Nederland op een individuele basis niet veel zou kunnen doen aan het stoppen of beperken van klimaatverandering.35 De Hoge Raad oordeelde hierover dat het mondiale karakter van gevaarlijke klimaatverandering geen afbreuk doet aan het bestaan van een specifieke en individuele verplichting. Kortom, de Nederlandse staat heeft een ‘deelverantwoordelijkheid’.36

28 EHRM 20 maart 2008, ECLI:NL:XX:2008:BD6179, r.o. 136, EHRM 28 februari 2012, ECLI:NL:XX:2012:BW6229, r.o. 161. Zie voor een recente toepassing hiervan de uitspraak van Rechtbank Den Haag van 14 september 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:9119, r.o. 4.3, zie ook Hoge Raad 19 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278, r.o. 2.7.3 en 2.7.12. 29 EHRM 9 april 2024, ECLI:CE:ECHR:2024:0409JUD005360020, r.o. 550 en 551. 30 EHRM 9 april 2024, ECLI:CE:ECHR:2024:0409JUD005360020, r.o. 441-443 en HR 20 december 2019, ECLI:NLHR:2019:2006, r.o. 5.8. 31 HR 20 december 2019, ECLI:NLHR:2019:2006, r.o. 5.3.2. en 7.5.1. 32 R.J.B. Schutgens, ‘Urgenda, rechterlijke toetsing van het Nederlandse klimaatbeleid aan internationale mensenrechtenbepalingen’ in: AB Klassiek, Wolters Kluwer: Deventer 2022, p. 790. 33 Ibid., p. 790 en 791. 34 Ibid., p. 791. 35 HR 20 december 2019, ECLI:NLHR:2019:2006, r.o. 5.7.1.-5.8. 36 HR 20 december 2019, ECLI:NLHR:2019:2006, r.o. 5.7.7.

10

14 april 2025

2024 – KlimaSeniorinnen-uitspraak Het EHRM heeft zich in 2024 voor het eerst uitgelaten over de relatie tussen klimaat(recht) en mensenrechten naar aanleiding van klachten tegen Zwitserland van vier bejaarde vrouwen en de Zwitserse vereniging Verein KlimaSeniorinnen Schweiz. De vereniging heeft tot doel om haar 2.000 leden met een gemiddelde leeftijd van 73 jaar te beschermen tegen de gevolgen van klimaatverandering. Volgens de klagers doet Zwitserland te weinig om zijn broeikasgasuitstoot te reduceren en neemt het land onvoldoende maatregelen om de negatieve gevolgen van klimaatverandering voor de inwoners te beperken. Alvorens inhoudelijk in te gaan op de klachten, staat het EHRM stil bij de taak die de rechterlijke macht kan vervullen bij het oplossen van het klimaatprobleem.37 Het EHRM oordeelt in dit kader dat het niet kan negeren dat verdragsstaten ernstig tekortschieten in het tegengaan van klimaatverandering. Dit tekortschieten kan en zal vergaande consequenties hebben voor het garanderen van mensenrechten. Het EHRM ziet daarom voor de rechterlijke macht een taak om toe te zien op de bescherming van mensenrechten.

Het EHRM gaat in de uitspraak voornamelijk in op artikel 8 EVRM en analyseert daarbij zijn rechtspraak in milieuzaken over positieve verplichtingen van lidstaten.38 Het EHRM oordeelt dat in het algemeen geldt dat staten maatregelen moeten nemen om de uitstoot van broeikasgassen substantieel en geleidelijk te verminderen, met als doel het bereiken van netto-neutraliteit binnen, in principe, de komende drie decennia.39 Dit betekent dat staten onmiddellijk maatregelen moeten nemen en daarbij adequate tussentijdse reductiedoelen dienen vast te stellen voor de periode die leidt tot netto-neutraliteit.40 In het bijzonder dient volgens het EHRM te worden gekeken naar vijf procedurele aspecten die staten moeten naleven.41 Deze vijf aspecten dienen in samenhang te worden beoordeeld. Een tekortkoming op één aspect betekent niet automatisch dat de staat zijn beoordelingsmarge heeft overschreden of dat er een schending is van artikel 8 van het EVRM.42 Het procedureel stappenplan ziet voornamelijk op de mitigatie van de uitstoot van broeikasgassen. Het EHRM gaat in de uitspraak ook in op adaptatiemaatregelen en oordeelt daarover dat de effectieve bescherming van de mensenrechten vereist dat de mitigerende maatregelen worden aangevuld met adaptatiemaatregelen.

Deze maatregelen moeten gericht zijn op het verlichten van de meest ernstige of dreigende gevolgen van klimaatverandering, rekening houdend met eventuele specifieke beschermingsbehoeften.43

2024 – Shell-uitspraak In de Shell-uitspraak oordeelt Gerechtshof Den Haag of Shell verplicht is haar CO2emissies in 2030 met 45% te verminderen ten opzichte van het niveau van 2019. Vereniging Milieudefensie heeft daartoe een vordering ingesteld die erop is gebaseerd dat Shell onrechtmatig handelt indien zij haar emissies niet met 45% reduceert.

37 38 39 40 41 42 43

EHRM 9 april 2024, ECLI:CE:ECHR:2024:0409JUD005360020, r.o. 410-413. EHRM 9 april 2024, ECLI:CE:ECHR:2024:0409JUD005360020, r.o. 538-540. EHRM 9 april 2024, ECLI:CE:ECHR:2024:0409JUD005360020, r.o. 548. EHRM 9 april 2024, ECLI:CE:ECHR:2024:0409JUD005360020, r.o. 549. EHRM 9 april 2024, ECLI:CE:ECHR:2024:0409JUD005360020, r.o. 550 en 551. EHRM 9 april 2024, ECLI:CE:ECHR:2024:0409JUD005360020, r.o. 551. EHRM 9 april 2024, ECLI:CE:ECHR:2024:0409JUD005360020, r.o. 552.

11

14 april 2025

In de uitspraak overweegt het Hof dat klimaatverandering, in Nederland maar ook daarbuiten, de door de art. 2 en 8 EVRM beschermde rechten schaadt en die nog verder zal gaan schaden. Deze rechten zijn mede bepalend voor de invulling van de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm en voor de beantwoording van de vraag wat van Shell, als grote en internationale onderneming, op grond van die norm kan worden verlangd. Om het gevaar te bestrijden dat van klimaatverandering uitgaat, heeft iedereen een verantwoordelijkheid, aldus het Hof.44 Vervolgens concludeert het Hof dat “er op ondernemingen als Shell die belangrijk bijdragen aan het klimaatprobleem en het in hun macht hebben aan de bestrijding daarvan een bijdrage te leveren, een verplichting rust om CO2-emissies te beperken teneinde gevaarlijke klimaatverandering tegen te gaan, ook als die verplichting niet uitdrukkelijk in (publiekrechtelijke) regelgeving is neergelegd van de landen waarin de onderneming opereert.

Ondernemingen als Shell, hebben daarmee een eigen verantwoordelijkheid bij het behalen van de doelstellingen van de Overeenkomst van Parijs”.45 Het Hof benadrukt dat verplichtingen die voortvloeien uit bestaande regelgeving op zichzelf niet in de weg staan aan een op de maatschappelijke zorgvuldigheid gebaseerde zorgplicht en dat ondernemingen een eigen verantwoordelijkheid hebben en op hen een verplichting rust om CO2-emissies te beperken om gevaarlijke klimaatverandering tegen te gaan. Het Hof geeft aan dat op Shell ook een verantwoordelijkheid rust ter zake van scope 3 emissies (veruit het grootste deel, ongeveer 95 procent, van de emissies van Shell) en dat die verantwoordelijkheid geldt voor haar eigen handelen.46 Hoewel op Shell weliswaar verplichtingen rusten om haar scope 3 emissies te reduceren, kan volgens het Hof op basis van de beschikbare klimaatwetenschap niet gezegd worden dat voor Shell ter zake van scope 3 emissies een reductieverplichting geldt van 45% of enig ander percentage.47 Vereniging Milieudefensie heeft aangekondigd tegen de uitspraak van het Hof in cassatie te gaan bij de Hoge Raad. In cassatie zal de Hoge Raad toetsen of het Hof de wettelijke regels correct heeft toegepast en of het Hof zijn oordeel voldoende heeft gemotiveerd. Daarmee is het laatste woord over de Shell-zaak nog niet gezegd.

2010 – India: uitspraak van het National Green Tribunal De zaak betreft de deelstaat Himachal Pradesh in India.48 In deze zaak stelt het National Green Tribunal (NGT) vast dat zwarte koolstof, als gevolg van toegenomen voertuiggebruik, een aandeel heeft van 40% in het versneld smeltingsproces van de gletsjers in de Himalaya-regio.49 Het NGT concludeert dat het reduceren van de emissie van zwarte koolstof effect zal hebben op de smeltende gletsjers. Op grond van enkele constitutionele rechten – het recht op leven, de plicht van autoriteiten om het milieu te beschermen en verbeteren, en de plicht van burgers om hetzelfde te doen – komt het NGT tot de conclusie dat de burgers van India recht hebben op een gezond, schoon en passend milieu.50

44 45 46 47 48 49

Gerechtshof Den Haag 12 november 2024, ECLI:NL:GHDHA:2024:2099, r.o. 7.26. Gerechtshof Den Haag 12 november 2024, ECLI:NL:GHDHA:2024:2099, r.o. 7.27. Gerechtshof Den Haag 12 november 2024, ECLI:NL:GHDHA:2024:2099, r.o. 7.99. Gerechtshof Den Haag 12 november 2024, ECLI:NL:GHDHA:2024:2099, r.o. 7.111. In re Court on its own motion tegen State of Himachal Pradesh and others, APPLICATION NO. 237 (THC)/2013 (CWPIL No.15 of 2010). In re Court on its own motion tegen State of Himachal Pradesh and others, APPLICATION NO. 237 (THC)/2013 (CWPIL No.15 of 2010), r.o. 4 en 7. Wij laten de overwegingen met betrekking tot het bosgebied buiten beschouwing en beperken ons tot luchtvervuiling. 50 In re Court on its own motion tegen State of Himachal Pradesh and others, APPLICATION NO. 237 (THC)/2013 (CWPIL No.15 of 2010), r.o. 11.

12

14 april 2025

Het NGT verwijst daarbij naar een uitspraak van het Hooggerechtshof van India, waarin het Hooggerechtshof oordeelt: “Er rust een grondwettelijke verplichting op de deelstaatregering en de gemeenten, niet alleen om een goed milieu te waarborgen en te beschermen, maar ook om adequate maatregelen te nemen om zowel de door de mens gemaakte als de natuurlijke omgeving te bevorderen, beschermen en verbeteren.”51 Het NGT voegt hieraan toe: “Het voorzorgsbeginsel vereist dat overheidsinstanties de oorzaken van milieuvervuiling anticiperen, voorkomen en aanpakken.” Kortom: mede op grond van het voorzorgsbeginsel heeft de deelstaat Himachal Pradesh de plicht om adequate maatregelen te nemen om het milieu te bevorderen, te beschermen en te verbeteren.

Het NGT oordeelt dat “de tijd is gekomen dat niet alleen de deelstaatregering, de bevoegde autoriteiten, maar ook de burgers hun verantwoordelijkheid realiseren om de gedegradeerde omgeving van een van de mooiste gebieden van het land te herstellen en verdere schade te voorkomen.”52 Gelet op deze ‘eigen verantwoordelijkheid’ komt het NGT met enkele aanwijzingen die de deelstaat moet opvolgen in het kader van luchtvervuiling door voertuigen.53 Het meest in het oog springende is de eis dat de deelstaat passende stappen onderneemt om bepaalde normen te introduceren.54 Het NGT verwijst ook naar het ‘de vervuiler betaalt’ principe, waarbij de vervuiler verantwoordelijk is voor de herstel- en schoonmaakkosten en compensatie van slachtoffers.55 Dit principe laat onverlet dat ook de deelstaat Himachal Pradesh verantwoordelijk is voor het voorkomen en beheersen van milieuverontreiniging – in dit geval door de uitstoot van zwarte koolstof.56 De deelstaat dient ook maatregelen te nemen om de emissie van zwarte koolstof te mitigeren en heeft een deelverantwoordelijkheid om ‘het zijne’ te doen in het reduceren van de uitstoot en het effect hiervan op het milieu en klimaat.57

2020 – Nieuw-Zeeland: uitspraak van de High Court In een zaak in Nieuw-Zeeland met betrekking tot het Thames-Coromandel district wordt ook ingegaan op de verhouding tussen verschillende decentrale overheden.58 De districtsraad van Thames-Coromandel had de burgemeester verboden om een verklaring te ondertekenen waarin stond dat er “een dringende behoefte aan responsief leiderschap en een holistische benadering van klimaatverandering” bestond.59 In de verklaring werd de districtsraad verplicht “om ambitieuze actieplannen te ontwikkelen en uit te voeren die de uitstoot van broeikasgassen verminderen en veerkracht binnen gemeenschappen ondersteunen, en om samen te werken met de centrale overheid om de nationale emissiereductiedoelstellingen te halen”.60

51 Virender Gaur v. State of Haryana, [1995 (2) SCC 577], zie ook In re Court on its own motion tegen State of Himachal Pradesh and others, APPLICATION NO. 237 (THC)/2013 (CWPIL No.15 of 2010), r.o. 13. 52 In re Court on its own motion tegen State of Himachal Pradesh and others, APPLICATION NO. 237 (THC)/2013 (CWPIL No.15 of 2010), r.o. 20. 53 In re Court on its own motion tegen State of Himachal Pradesh and others, APPLICATION NO. 237 (THC)/2013 (CWPIL No.15 of 2010), r.o. 23. 54 In re Court on its own motion tegen State of Himachal Pradesh and others, APPLICATION NO. 237 (THC)/2013 (CWPIL No.15 of 2010), r.o. 23 onder viii. 55 In re Court on its own motion tegen State of Himachal Pradesh and others, APPLICATION NO. 237 (THC)/2013 (CWPIL No.15 of 2010), r.o. 34. 56 In re Court on its own motion tegen State of Himachal Pradesh and others, APPLICATION NO. 237 (THC)/2013 (CWPIL No.15 of 2010), r.o. 34. 57 In re Court on its own motion tegen State of Himachal Pradesh and others, APPLICATION NO. 237 (THC)/2013 (CWPIL No.15 of 2010), r.o. 23. 58 Een district in Nieuw-Zeeland is een territoriale autoriteit bestuurd door een ‘District Council’ en functioneert als een tweede niveau van lokaal bestuur, zie https://nl.wikipedia.org/wiki/Districten_van_Nieuw-Zeeland. 59 Hauraki Coromandel Climate Action Incorporated v.

Thames-Coromandel District Council, CIV-2019-419-173 [2020] NZHC 3228. 60 Hauraki Coromandel Climate Action Incorporated v. Thames-Coromandel District Council, CIV-2019-419-173 [2020] NZHC 3228, par. 11.

13

14 april 2025

De High Court benadrukt dat klimaatverandering zowel internationaal als lokaal belangrijk is. Door partijen wordt niet betwist dat de fysieke, sociale, economische en culturele effecten van klimaatverandering en bijbehorende noodzakelijke mitigerende maatregelen waarschijnlijk zeer significant zullen zijn voor het Thames-Coromandel district.61 Gelet hierop is volgens de High Court niet voldaan aan het verrichten van een juiste toets en consultatie. Hiermee wordt gehandeld in strijd met de wet en het beleid.62 De districtsraad dient daarom een nieuwe belangenafweging te maken.63

2021 – Frankrijk: uitspraak van de Administratieve Rechtbank van Parijs In Frankrijk hebben (milieu)verenigingen Oxfam Frankrijk, Notre Affaire a tous, Fondation pour la Nature et l’Homme en Greenpeace Frankrijk een vordering ingesteld tegen de Franse staat voor het niet naleven van maatregelen die de staat zichzelf ten doel had gesteld. De Administratieve Rechtbank van Parijs oordeelt dat de Franse staat in gebreke is gebleven in de strijd tegen klimaatopwarming, omdat de staat zijn eigen doelstellingen op het vlak van emissiereducties niet is nagekomen.64 De rechtbank oordeelt dat er een causaal verband bestaat tussen het nalatige klimaatbeleid van Frankrijk en de ecologische schade als gevolg van de klimaatopwarming. De rechtbank verwijt de Franse staat te weinig te hebben gedaan, terwijl de staat het probleem van klimaatverandering onderkent, zichzelf capabel acht en verplichtingen is aangegaan. De staat probeerde ook invulling te geven aan haar verplichtingen door zichzelf taken en instrumenten te verschaffen. De rechtbank oordeelt dat dit niet genoeg was, omdat er ecologische schade is ontstaan waar de staat verantwoordelijk voor is.65

2023 – België: uitspraak van het Hof van Beroep te Brussel In deze zaak ligt de focus voornamelijk op de Belgische centrale staat, maar wordt stilgestaan bij het klimaatbeleid van de drie Belgische gewesten: het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, het Vlaams Gewest en het Waals Gewest.66 In deze uitspraak zoekt het Hof aansluiting bij de Urgenda-uitspraak door te concluderen dat het mondiaal karakter van het probleem van klimaatopwarming de Belgische autoriteiten niet vrijwaart van hun verplichtingen op grond van artikelen 2 en 8 van het EVRM.67 Sterker nog: “net zoals de mondiale dimensie van de opwarming van de aarde België niet kan ontslaan van zijn bijdrage, kan zijn bijzondere status het Brussels Hoofdstedelijk Gewest er echter niet van weerhouden hetzelfde te doen bij de inspanningen die België moet leveren om de uitstoot van broeikasgassen terug te dringen, net als andere partijen, onderworpen aan de verplichtingen opgelegd door artikel 2 EVRM.”68 Het Hof oordeelt daarbij dat de samenwerking tussen de verschillende Belgische autoriteiten belangrijk is en dat zij zich bij een gebrekkige samenwerking niet kunnen onttrekken aan de op hen rustende individuele verantwoordelijkheid:69

61 62 63 64 65 66 67 68 69

Hauraki Coromandel Climate Action Incorporated v. Thames-Coromandel District Council, CIV-2019-419-173 [2020] NZHC 3228, par. 61. Hauraki Coromandel Climate Action Incorporated v. Thames-Coromandel District Council, CIV-2019-419-173 [2020] NZHC 3228, par. 68. Hauraki Coromandel Climate Action Incorporated v. Thames-Coromandel District Council, CIV-2019-419-173 [2020] NZHC 3228, par. 69. Administratieve Rechtbank Parijs 3 februari 2021, zaken 19004967, 1904968, 1904972, 1904976/4-1, zie L’affaire du siècle - Tribunal administratif de Paris laatst geraadpleegd 19 december 2024. Zie voor dezelfde conclusie G. van der Veen, ‘Urgenda en gemeentelijke klimaatverplichtingen’, Gst. 2021/33. Hof van Beroep te Brussel 30 november 2023, 2021/AR/15gs, 2022/AR/737 en 2022/AR/891. Het Vlaams Gewest heeft cassatieberoep ingesteld. Hof van Beroep te Brussel 30 november 2023, 2021/AR/15gs, 2022/AR/737 en 2022/AR/891, r.o. 156, 159, 160 en 248. Hof van Beroep te Brussel 30 november 2023, 2021/AR/15gs, 2022/AR/737 en 2022/AR/891, r.o. 181. Hof van Beroep te Brussel 30 november 2023, 2021/AR/15gs, 2022/AR/737 en 2022/AR/891, r.o. 248.

14

14 april 2025

“Het was ook aan de federale Staat en de Gewesten om effectief samen te werken om dit resultaat te bereiken. Het is echter een feit dat de samenwerking die nodig is om een doeltreffend klimaatbeheer te definiëren, in België niet naar behoren functioneert: het volstaat vast te stellen dat het tot 2018 heeft geduurd voordat de vorige samenwerkingsovereenkomst, gesloten in 2015, werd gevalideerd en dat de actualisering van het PNEC 2021-2030, die tegen juni 2023 had moeten zijn afgerond, nog steeds niet is voltooid bij gebrek aan een tijdig verkregen samenwerkingsovereenkomst. (…) Toegegeven, het ontbreken van een samenwerkingsovereenkomst of voldoende geïntegreerde samenwerking op nationaal niveau leidt op zichzelf niet tot de conclusie dat er sprake is van inbreuken op de samenwerking door alle partijen die geroepen zijn om erover te onderhandelen.

Dit laat echter niet toe dat de Belgische Staat, het Vlaams Gewest en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest zich onttrekken aan hun individuele verantwoordelijkheid voor het klimaatbeleid dat zij tot op heden hebben gevoerd en dat, gelet op het gebrek aan ambitie en resultaten, een fout van elk van hen vormt.” Het Hof concludeert dat de Belgische staat, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en het Vlaams Gewest voor de periode 2013-2020 in strijd handelde met artikel 2 EVRM.70 Het Waals Gewest had wel voldaan aan de doelstelling voor de periode 2013-2020 en had daarom voldaan aan de positieve verplichting die voor haar gold op grond van artikel 2 EVRM.71 Het niet voorzichtig en zorgvuldig handelen conform de eisen van artikel 1382 en 1383 van het voormalige (Belgische) Burgerlijk Wetboek is ook in strijd met artikel 2 EVRM.72

2024 – Noorwegen: uitspraak van de Arrondissementsrechtbank van Oslo Deze zaak draait om de goedkeuringsbesluiten van het Noorse ministerie van Energie voor de ontwikkeling en exploitatie van drie olie- en gasvelden in de Noordzee. Aan deze besluiten ligt een milieueffectrapportage ten grondslag waarin geen rekening is gehouden met de emissies van geproduceerd olie en gas. In deze uitspraak staat de arrondissementsrechtbank van Oslo (de Rechtbank) stil bij de vraag of er, onder meer gezien artikel 112 van de Noorse grondwet, een wettelijke verplichting bestaat om deze ‘verbrandingsemissies’ wel te betrekken bij de milieueffectrapportage.73 ‘Verbrandingsemissies’ worden in de uitspraak uitgelegd als emissies die vrijkomen bij de productie, export en verbranding van gas en olie. De Rechtbank begint met een verwijzing naar een eerdere uitspraak van het Hooggerechtshof van Noorwegen (het Hof) waarbij werd overwogen dat ongeveer 95% van de broeikasgasemissies door olie- en gaswinning over het algemeen plaatsvindt bij verbranding in het buitenland na export.

Het Hof overwoog verder dat, hoewel er geen cijfers zijn over in welke mate emissies na verbranding in het buitenland leiden tot schade in Noorwegen, het niet onaannemelijk is dat wereldwijde emissies ook Noorwegen zullen treffen.74 Het Hof concludeerde dan ook dat de ‘verbranding’ van in Noorwegen geproduceerde olie en gas in zowel Noorwegen als in het buitenland deel uitmaakt van het materiele toepassingsgebied van artikel 112 van de Noorse Grondwet (dat bepaalt dat 70 Hof van Beroep te Brussel 30 november 2023, 2021/AR/15gs, 2022/AR/737 en 2022/AR/891, r.o. 182 en 183. 71 Hof van Beroep te Brussel 30 november 2023, 2021/AR/15gs, 2022/AR/737 en 2022/AR/891, r.o. 177, 182 en 183. 72 Hof van Beroep te Brussel 30 november 2023, 2021/AR/15gs, 2022/AR/737 en 2022/AR/891, r.o. 278 en 285. Deze artikelen vertonen gelijkenissen met de zorgvuldigheidsnorm in Nederland. 73 Arrondissementsrechtbank van Oslo 18 januari 2024, 23-099330TVI-TOSL/05, p. 35. 74 Hooggerechtshof van Noorwegen 22 december 2020, HR-2020-2472-P, par. 155.

15

14 april 2025

eenieder recht heeft op een gezond leefmilieu). De Rechtbank oordeelt na een analyse van de rechtspraak van het Hof en de relevante wetgeving dat het doel van de milieueffectrapportage vooral is om ervoor te zorgen dat milieueffecten in kaart worden gebracht. Volgens de rechtbank dienen daarbij zowel broeikasgasemissies die vrijkomen bij de ontwikkeling als bij de productie en exploitatie van aardolie- en gasvoorraden te worden betrokken.75 Nu dat niet is gebeurd, concludeert de rechtbank dat de goedkeuringsbesluiten onwettig zijn. De Noorse staat is tegen deze uitspraak in hoger beroep gegaan en het is niet duidelijk wanneer uitspraak op het hoger beroep wordt gedaan.

2024 – Het Internationaal Zeerechttribunaal: advies verantwoordelijkheden staten In dit advies, verzocht door kleine eilandstaten, staat het Internationaal Zeerechttribunaal (het Tribunaal) stil bij de vraag wat de verplichtingen voor staten zijn die partij zijn bij het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee (het Verdrag): 1. om vervuiling van het mariene milieu te voorkomen, te verminderen en te beheersen in verband met de schadelijke effecten die het gevolg zijn of waarschijnlijk het gevolg zullen zijn van klimaatverandering, inclusief de opwarming van de oceanen en zeespiegelstijging, en oceaanverzuring, die worden veroorzaakt door antropogene uitstoot van broeikasgassen in de atmosfeer en 2. om het mariene milieu te beschermen en te behouden in verband met de gevolgen van klimaatverandering, inclusief de opwarming van de oceanen en zeespiegelstijging, en oceaanverzuring. Het Tribunaal bevestigt dat antropogene broeikasgasemissies moeten worden behandeld als een vorm van mariene verontreiniging en adviseert dat, gezien de mondiale en grensoverschrijdende aard van dergelijke vervuiling, gezamenlijke acties actief moeten worden nagestreefd.

Hoewel het belang van gezamenlijke acties bij het reguleren van mariene vervuiling door antropogene broeikasgasemissies onbetwist is, volgt hieruit niet dat de verplichting onder artikel 194, eerste lid, van het Verdrag uitsluitend wordt nagekomen door deelname aan de wereldwijde inspanningen om de problemen van klimaatverandering aan te pakken. Staten zijn namelijk verplicht om alle nodige maatregelen te nemen. Dit behelst volgens het Tribunaal, waar passend, ook individuele acties.76 De te nemen maatregelen kunnen echter variëren, afhankelijk van de capaciteiten en beschikbare middelen van de staten. De zorgplicht vereist volgens het Tribunaal dat een staat met grotere capaciteiten en voldoende middelen meer doet dan een staat die minder goed geëquipeerd is. Desalniettemin vereist de zorgplicht zelfs van de laatstgenoemde staat dat deze alles doet wat hij kan in overeenstemming met zijn capaciteiten en beschikbare middelen om mariene vervuiling door antropogene broeikasgasemissies te voorkomen, te verminderen en te beheersen.77

75 Arrondissementsrechtbank van Oslo 18 januari 2024, 23-099330TVI-TOSL/05, p. 39, 43 en 45. 76 ITLOS Advisory Opinion 21 mei 2024, NO. 31, par. 202. 77 ITLOS Advisory Opinion 21 mei 2024, NO. 31, par. 241.

16

14 april 2025

Het Tribunaal gaat vervolgens dieper in op de verplichting uit artikel 194, tweede lid, van het Verdrag in relatie tot antropogene broeikasgasemissies. Artikel 194, tweede lid, van het Verdrag stelt de verplichting van staten vast in de situatie van grensoverschrijdende vervuiling en het Tribunaal overweegt dat deze verplichting ook geldt in de context van antropogene broeikasgasemissies:78 “(…) artikel 194, tweede lid, van het Verdrag legt de Verdragsstaten een specifieke verplichting op die van toepassing is op de grensoverschrijdende setting, naast de verplichting om mariene vervuiling door antropogene broeikasgasemissies te voorkomen, te verminderen en te beheersen. Onder deze bepaling hebben Verdragsstaten de specifieke verplichting om alle noodzakelijke maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat antropogene broeikasgasemissies onder hun jurisdictie of controle geen schade veroorzaken aan andere Staten en hun milieu, en dat vervuiling door dergelijke emissies onder hun jurisdictie of controle zich niet verspreidt buiten de gebieden waar zij soevereine rechten uitoefenen.” Hoewel het advies niet juridisch bindend is, is het Tribunaal wel gezaghebbend en verduidelijkt het verschillende belangrijke aspecten van de verplichtingen die het Verdrag met zich brengt in de context van klimaatverandering.

Het zal waarschijnlijk een invloedrijke rol gaan spelen in toekomstige procedures.

2024 – Brazilië: aanhangige procedure bij de Federale Rechtbank van Rio Grande do Sul In deze procedure heeft het federaal openbaar ministerie van Brazilië op 6 juni 2024 een civiele openbare actie ingediend met een verzoek om een gerechtelijk bevel tegen de federale overheid.79 Het beoogde doel van deze actie is dat structurele maatregelen worden vastgesteld voor een betere coördinatie tussen de federale entiteiten bij de uitvoering van overheidsbeleid voor klimaatadaptatie en rampenadaptatie en -respons. Er wordt betoogd dat een effectief beheer van extreme gebeurtenissen gecoördineerde actie vereist tussen de verschillende sectorale beleidsmaatregelen en het federale, staats- en gemeentelijke bestuursniveau. Het doel hiervan is het voorkomen van nieuwe rampen en het herstellen van getroffen gebieden. De zaak is op dit moment nog aanhangig en het is onduidelijk wanneer uitspraak zal worden gedaan.

2024 – Aanhangige procedure - Internationaal Gerechtshof Op 29 maart 2023 heeft de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties bij het Internationaal Gerechtshof een verzoek ingediend om advies over de verplichtingen van staten op het gebied van klimaatverandering.80 Vanuatu, een eiland in de Stille Oceaan bedreigd door klimaatverandering, was de belangrijkste initiatiefnemer van het verzoek van de Algemene Vergadering. Het verzoek ziet op twee vragen:

78 ITLOS Advisory Opinion 21 mei 2024, NO. 31, par. 244, 254 en 258. 79 Zie voor de klacht en status Federal Public Prosecutor’s Office and ANAB v. Federal Government and others (Structural litigation over climate disaster in Rio Grande do Sul) laatst geraadpleegd 19 december 2024. 80 Algemene Vergadering van de Verenigde Naties resolutie A/RES/77/276.

17

14 april 2025

1. Welke verplichtingen hebben staten volgens het internationaal recht om het klimaatsysteem en andere delen van het milieu te beschermen tegen door de mens veroorzaakte broeikasgasemissies voor staten en voor huidige en toekomstige generaties? 2. Wat zijn de juridische gevolgen van die verplichtingen voor staten die door hun handelen en nalaten aanzienlijke schade hebben veroorzaakt aan het klimaatsysteem en andere delen van het milieu, ten aanzien van: a. Andere staten, in het bijzonder kleine eilandstaten in ontwikkeling, die door hun geografische ligging en ontwikkelingsniveau benadeeld of bijzonder kwetsbaar zijn voor de negatieve gevolgen van klimaatverandering? b. Volkeren en individuen van huidige en toekomstige generaties die getroffen worden door de negatieve gevolgen van klimaatverandering? Het advies van het Hof is niet bindend maar kan toekomstige juridische procedures beïnvloeden doordat het wel een zware gezaghebbende waarde heeft. De verwachting is dat het Hof in 2025 zijn advies zal publiceren.

5. Klimaatverplichting gemeente Amsterdam De klimaatverplichting(en) van de gemeente Amsterdam In paragraaf 1 is toegelicht dat de doelstellingen uit het VN-Klimaatverdrag en het Klimaatakkoord van Parijs de Nederlandse staat in al zijn onderdelen, dus ook de gemeente Amsterdam, bindt. Decentrale overheden zijn ook gehouden aan mensenrechtelijke verplichtingen.81 Een gemeente kan bijvoorbeeld artikel 8 EVRM schenden.82 In de uitspraak Öneryildiz tegen Turkije oordeelde het EHRM dat Turkije tekort was geschoten in het beschermen van het leven en de veiligheid van burgers bij bedreiging door serieuze milieu- en omgevingsgevaren.83 Ondanks herhaaldelijke waarschuwingen over het mogelijke ontploffingsgevaar van een vuilnisbelt, hadden de (decentrale) autoriteiten geen redelijke en passende maatregelen getroffen. In de uitspraak Kolyadenko e.a./ Rusland constateerde het EHRM dat de lokale autoriteiten geen voorzorgsmaatregelen hadden genomen ter voorkoming van het gevaar van acute overstromingen.84 Uit de Urgenda-uitspraak, de Belgische uitspraak en de Indiase uitspraak volgt dat staten, gewesten en deelstaten allemaal een eigen deelverantwoordelijkheid hebben om maatregelen ter voorkoming van gevaarlijke klimaatverandering te nemen.

Uit het voorgaande volgt dat artikel 2 en 8 EVRM ook voor decentrale overheden een verplichting kunnen behelzen om positieve (preventieve en adaptatie)maatregelen te nemen. Decentrale overheden zijn immers ook gehouden aan zowel mensenrechtenverplichtingen als verdragsverplichtingen en hebben daarom ook een rol in de uitvoering van internationale klimaatafspraken door de staat.

Invloed, verantwoordelijkheid en bevoegdheid Voor het vaststellen van de reikwijdte van de deelverantwoordelijkheid moet gekeken worden naar het vermogen van de decentrale overheid. Hierbij kan ook rekening worden gehouden met de controle en invloed van de decentrale overheid over de emissies op haar grondgebied. De verantwoordelijkheid van de decentrale overheid ziet niet alleen op het verminderen van de 81 S. Joseph & S. Dipnall, ‘Scope of Application’ in: International Human Rights Law (eds. D. Moeckli, S. Shah and S. Sivakumaran), Oxford University Press: Oxford 2018, p. 114. Zie bijvoorbeeld ook het Nationaal Actieplan Mensenrechten 2020, Toegankelijkheid van voorzieningen, p. 24. 82 HR 9 juli 2004, ECLI:NL:HR:2004:AO7721. 83 EHRM 30 november 2004, ECLI:NL:XX:2004:AS2641. 84 EHRM 28 februari 2012, ECLI:NL:XX:2012:BW6229. Zie in soortgelijke zin EHRM 20 maart 2008, ECLI:NL:XX:2008:BD6179, waar het ging om modderstromen waar de autoriteiten mee bekend waren.

18

14 april 2025

uitstoot of het nemen van adaptatiemaatregelen, maar kan ook voortvloeien uit het tekortschieten in het reguleren van bepaalde vervuilende industrieën.85 Juist op de terreinen waar de gemeente bevoegdheden heeft die bijvoorbeeld de staat niet of in mindere mate heeft, is voorstelbaar dat de gemeente een eigen verantwoordelijkheid heeft om deze bevoegdheden in te zetten en daarmee ‘het hare’ te doen in het tegengaan van gevaarlijke klimaatverandering. Hierbij kan gedacht worden aan het inzetten van bevoegdheden op de volgende deelterreinen:

Klimaatadaptatie •

De gemeente heeft verschillende bevoegdheden en verantwoordelijkheden bij het nemen van klimaatadaptatiemaatregelen. De gemeente kan bijvoorbeeld in het omgevingsplan gebieden aanwijzen voor waterberging, groene zones creëren om hittestress te verminderen, en bouwvoorschriften aanpassen om klimaatbestendige infrastructuur te bevorderen. Daarnaast volgt uit de Provinciale Omgevingsverordening van Noord-Holland dat de gemeente in de motivering bij het omgevingsplan, voor zover er wordt voorzien in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling, in een risicoanalyse moet ingaan op de aanwezige en de te verwachten klimaatrisico’s binnen het plangebied.86 Bij de risicoanalyse worden de volgende onderwerpen in beeld gebracht: a. wateroverlast, b. overstroming, c. hitte, d. droogte (watertekort en verzilting), e. natuurinclusiviteit en biodiversiteit en f. ecologische en chemische waterkwaliteit. Als er uit de risicoanalyse risico’s naar voren komen, bevat het omgevingsplan maatregelen ter voorkoming dan beperking van die risico’s.

De gebouwde omgeving •

De gemeente heeft ook bevoegdheden binnen de gebouwde omgeving. Denk aan het verlenen van omgevingsvergunningen en het handhaven van bouwvoorschriften. Ook kan de gemeente eisen stellen aan nieuwbouw en renovaties om klimaatbestendigheid te bevorderen, zoals het verplichten van groene daken, waterdoorlatende bestrating en energie-efficiënte bouwmaterialen. Binnen het domein van het maatschappelijk vastgoed kan de gemeente eveneens veel invloed uitoefenen. Bij de eigen inkoop en het eigen vastgoed kan de gemeente bijvoorbeeld maatregelen nemen om klimaatneutraal te zijn.

Aanbestedingen en subsidies •

De gemeente kan er bewust voor kiezen om duurzaam aan te besteden en eisen te stellen of voordelen te geven op het gebied van duurzaamheidsprestaties. De eisen kunnen zien op de partijen die kunnen deelnemen aan de aanbesteding maar ook heel concreet aan welke eisen een bepaalde ontwikkeling dient te voldoen. De gemeente kan er ook voor kiezen om op deze manier klimaatadaptatie te borgen in aanbestedingen en contracten. Het creëren van subsidies en toekennen hiervan kan voor de gemeente ook een manier zijn om invloed uitoefenen op groene ontwikkelingen binnen de gemeentegrenzen.

Bevoegdheden uit de Omgevingswet (Ow) •

•

Van een bestuursorgaan van de gemeente wordt in de Ow (artikel 2.1, eerste lid, van de Ow) verlangd dat de taken en bevoegdheden op grond van de Ow worden uitgeoefend met het oog op de doelen van de wet en dient daarbij (volgens artikel 2.1, tweede lid, van de Ow) rekening te houden met de samenhang van de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en van de rechtstreeks daarbij betrokken belangen. In het derde lid van artikel 2.1 van de Ow wordt vervolgens beschreven dat de toepassing van het eerste en tweede lid van artikel 2.1 van de Ow kan worden uitgewerkt of begrensd door bijvoorbeeld (i) het beschermen van het milieu, (ii) de natuurbescherming en (iii) het tegengaan van klimaatverandering. De gemeente kan in een gemeentelijke omgevingsvisie (artikel 3.1 van de

85 EHRM 9 april 2024, ECLI:CE:ECHR:2024:0409JUD005360020, r.o. 435 en 514. 86 Zie artikel 6.75 van de Omgevingsverordening NH2022.

19

14 april 2025

•

Omgevingswet) haar visie, strategieën en ambities inzake bijvoorbeeld klimaatadaptatie opnemen. De gemeente kan ook een omgevingsplan (artikel 2.4 van de Omgevingswet) vaststellen en daar concrete regels in vastleggen over bijvoorbeeld natuur.

Het bovenstaande is niet bedoeld als een uitputtende opsomming van de terreinen waarop de gemeente bevoegdheden heeft. Overwogen kan worden om dit overzicht binnen de gemeente wel te maken, omdat hiermee duidelijk wordt welke bestaande bevoegdheden de gemeente kan aanwenden om ‘het hare’ te doen. Hierbij zou ook kunnen worden betrokken op welke terreinen de gemeente het meeste invloed kan uitoefenen. Het aanwenden van bevoegdheden op die terreinen waar de gemeente veel invloed heeft is bij uitstek het instrument waarmee een gemeente haar deelverantwoordelijkheid kan nemen. Overigens ontslaat het aanwenden van de haar ter beschikking staande bevoegdheden een gemeente niet van het voldoen aan de gedeelde verantwoordelijkheid die zij ook heeft om in samenwerking met het Rijk en de provincies de doelstellingen van het Klimaatakkoord van Parijs te halen. Ook als op gemeentelijk niveau of sectorniveau (nog) niet precies is vastgesteld wat de bijdrage aan de reductiedoelstelling behelst, kan wel van de gemeente verlangd worden dat zij met de reductiedoelstelling aan de slag gaat en bijvoorbeeld de uitstoot van emissies monitort en rapporteert.