2 1 Bijlage - Rapport Horen en adviseren in Amsterdamse bezwaarprocedures

20

3.2.4 Conclusie Een globale vergelijking tussen de kosten van ambtelijke afhandeling van bezwaarschriften en die waarbij een externe commissie wordt ingeschakeld laat zien dat de kosten voor de behandeling van ‘eenvoudige’ zaken bij de externe commissie hoger zijn (€ 1.130 vs. € 760), maar dat ze bij zwaardere zaken lager zijn (€ 2.420 vs. € 2.720). De verschillen zijn relatief klein en goed te verklaren: voorzitters bij het ambtelijke horen kosten meer dan voorzitters en leden van de externe commissie en dat maakt vooral uit als zaken meer tijd kosten. Al met al is de conclusie dat de kosten van ambtelijk horen en extern horen niet veel van elkaar verschillen. Bij deze conclusie passen drie belangrijke kanttekeningen. De zwaarte van bezwaarzaken verschilt sterk. Niet alleen tussen de verschillende domeinen, maar ook daarbinnen. Met nadruk moet dan ook worden gesproken van een bandbreedte. De tweede kanttekening is dat sprake is van een schatting gemaakt door deelnemers aan het proces. Er is geen tijd geschreven. We hebben gevraagd naar een schatting van het gemiddelde tijdsbeslag per zaak, gelet op de laatste vijf behandelde zaken. In de derde plaats hebben niet alle deelnemers aan het bezwaarproces opgegeven hoe ze hun tijdsinzet inschatten.

We hebben bovenstaande berekeningen uitgevoerd op basis van de opgaven van ruim veertig medewerkers, waarbij sommigen de cijfers hebben ingevuld voor zowel hun rol als secretaris als die van voorzitter. Er zijn binnen de gemeente Amsterdam nog meer medewerkers werkzaam binnen het bezwaarproces. Hoewel we niet kunnen uitsluiten dat een ruimere participatie tot een verschuiving van de cijfers zal leiden, hebben we geen aanleiding om dat te veronderstellen. De opgaven laten zien dat sprake is van een grote spreiding. Voor de cijfers hierboven hebben we de grootste afwijkende getallen uit de berekening van de gemiddelden weggelaten. Er is dus sprake van een globale benadering van de gemiddelde tijdsinzet. Dat neemt niet weg dat daarmee bovenstaande conclusie overeind blijft: de kosten van de behandeling van een zaak door de externe commissie en ambtelijke behandeling zijn redelijk vergelijkbaar.

3.3 Cijfers over de uitkomst van de bezwaarprocedure en de doorlooptijden 3.3.1 Inleiding In deze paragraaf maken we een vergelijking tussen bezwaarzaken waarin ambtelijk is gehoord en bezwaarzaken waarin is gehoord door de externe commissie, op de uitkomst van de bezwaarprocedure en de doorlooptijd van de procedure. 3.3.2 Gegevensverzameling Zoals in paragraaf 2.1 aan de orde was, zijn voor ons onderzoek drie categorieën van de door de gemeente Amsterdam behandelde bezwaarzaken relevant: bezwaarzaken die zijn behandeld door de Dienst Juridische Zaken (DJZ), door het Juridisch Bureau (JB) en door Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal (SIS) van de gemeente. In 2023 betrof het respectievelijk 617 (DJZ), 10.136 (JB) en 6.239 (SIS) ingediende bezwaren. Voor elk van die categorieën zaken geldt dat, ten behoeve van de pilot met de externe commissie, een deel daarvan is ‘toebedeeld’ aan de externe commissie. Dat maakt het in beginsel mogelijk een vergelijking te maken tussen de ambtelijke behandeling van bezwaarzaken door 21

DJZ, JB en SIS aan de ene kant en de behandeling van DJZ-zaken, JB-zaken en SIS-zaken door de externe commissie aan de andere kant. Van DJZ, JB en SIS hebben we gegevens gekregen over ambtelijk en door de commissie behandelde zaken, ten behoeve van een vergelijking tussen die twee varianten van bezwaarbehandeling. De hoeveelheid gegevens die we hebben gekregen, verschilt per categorie bezwaarzaken. In de volgende subparagrafen gaan we voor de JB-bezwaren (par. 3.3.3), de DJZ-bezwaren (par. 3.3.4) en de SIS-bezwaren (par. 3.3.5) in op de vraag wat de gegevens die we daarover hebben gekregen ons leren over de overeenkomsten en verschillen tussen ambtelijke behandeling en behandeling door de externe commissie. 3.3.3 Ambtelijke en externe behandeling van JB-bezwaren De gegevens die we van het JB kregen, maken het mogelijk om een vergelijking te maken tussen aan de ene kant bezwaarzaken die door het JB zelf zijn behandeld en waarin een ambtelijke hoorzitting is gehouden, en aan de ene kant bezwaarzaken van het JB waarin, in het kader van de pilot, is gehoord door de externe commissie. Het JB heeft ons een aantal gegevens ter beschikking gesteld van alle JB-zaken waarin door de externe commissie is gehoord (bezwaren tegen in totaal 72 besluiten), en een steekproef (van bezwaren tegen 85 besluiten) van vergelijkbare JB-zaken waarin ambtelijk is gehoord.

Het betreft gegevens over de aard van het besluit waartegen bezwaar is gemaakt, de datum waarop bezwaar is gemaakt, het aantal bezwaarmakers, de datum waarop de hoorzitting is gehouden, het advies over het op het bezwaar te nemen besluit, de beslissing op het bezwaar en de datum van de beslissing op het bezwaar. Bij de selectie van bezwaarzaken van het JB is ernaar gestreefd eenzelfde variëteit aan zaken te selecteren als de door de externe commissie behandelde zaken. In de onderstaande tabel laten we zien over wat voor besluiten de beide categorieën zaken gaan. Tabel 3.1 Categorieën besluiten waar het bezwaar tegen is gericht (JB-zaken) Wijze van behandeling

WABO bouw Wabo kap WABO handhaving Verkeersbesluit Exploitatievergunning ‘Overig APV’ Overige Totaal n

Ambtelijk 19% 12% 9% 9% 22% 13% 16% 100% 85

Extern 28% 7% 29% 4% 13% 7% 12% 100% 72

Uit de tabel blijkt dat elk van de onderscheiden categorieën besluiten vertegenwoordigd is in de bezwaarprocedures waarin het horen ambtelijk dan wel door de externe commissie heeft plaatsgevonden, maar ook dat er behoorlijke verschillen zijn in de mate waarin de verschillende besluiten zijn vertegenwoordigd. Vooral bij handhavingszaken is het verschil opvallend: van de zaken waarin ambtelijk is gehoord betreft 9% een handhavingsbesluit, van de zaken waarin is gehoord door de externe commissie betreft 29% een handhavingsbesluit.

22

Ook als wordt gekeken naar het aantal personen dat bezwaar heeft gemaakt tegen een bepaald besluit, zijn er verschillen te zien tussen bezwaarzaken waarin ambtelijk is gehoord en bezwaarzaken waarin is gehoord door de externe commissie. Tabel 3.2 Aantal bezwaarmakers (JB-zaken) Wijze van behandeling Ambtelijk 62% 33% 5% 100% 85

1 2-5 6-10 Totaal n

Extern 79% 11% 10% 100% 72

In de tabel is te zien dat voor zowel zaken waarin ambtelijk is gehoord als voor zaken waarin is gehoord door de externe commissie geldt dat in een substantieel aantal zaken door meer dan één persoon bezwaar is gemaakt. Bij zaken waarin ambtelijk is gehoord ligt het percentage besluiten waarin door meer dan één persoon bezwaar is gemaakt wel duidelijk hoger (38%) dan bij zaken waarin is gehoord door de externe commissie (21%). Vanwege de verschillen tussen de aard van de bezwaarzaken waarin ambtelijk is gehoord en de bezwaarzaken waarin is gehoord door de externe commissie, is enige voorzichtigheid geboden bij de interpretatie van de uitkomsten van de vergelijking op het punt van het advies, de beslissing op het bezwaar en de doorlooptijden van de bezwaarprocedure, die in de volgende paragrafen aan de orde zijn. De uitkomst van de bezwaarprocedure De behandeling van een bezwaar kan verschillende uitkomsten hebben. Afgaand op de regeling van de bezwaarprocedure in hoofdstuk 7 Awb kan een bezwaar, tenzij dat wordt ingetrokken of niet-ontvankelijk wordt verklaard, als uitkomst hebben dat het in bezwaar bestreden besluit blijft zoals het is of dat het wordt herroepen. In de praktijk wordt veelal dezelfde terminologie gehanteerd als die bij de beslissing van een beroep op de bestuursrechter, dat niet-ontvankelijk, ongegrond of gegrond kan worden verklaard.

In Amsterdam wordt ook van die categorisering gebruikgemaakt, met als extra categorie ‘deels gegrond’. De beslissing op het bezwaar wordt genomen door een van de bestuursorganen van de gemeente, veelal het college van burgemeester en wethouders of de burgemeester. In onderstaande tabel is de uitkomst van de bezwaarprocedure te zien. We vergelijken de zaken waarin ambtelijk is gehoord met de zaken waarin is gehoord door de externe commissie. Tabel 3.3 Uitkomst van de bezwaarprocedure (JB-zaken) Wijze van horen

ingetrokken niet-ontvankelijk ongegrond deels gegrond gegrond Totaal

n 2 5 65 5 8 85

Ambtelijk %

n 5 5 42 4 5 61

6% 78% 6% 10% 100%

23

Extern % 9% 75% 7% 9% 100%

In de tabel is te zien dat het voor de uitkomst van de bezwaarprocedure geen verschil maakt of ambtelijk is gehoord of dat is gehoord door de externe commissie.3 De mate waarin zaken ongegrond, deels gegrond dan wel gegrond worden verklaard, ontlopen elkaar nauwelijks. Dat valt vooral op wanneer we de bezwaren die ongegrond zijn verklaard vergelijken met de (deels) gegrond verklaarde bezwaren. Voor de zaken waarin ambtelijk is gehoord is de verhouding 83% versus 17%,4 voor de zaken waarin is gehoord door de externe commissie is de verhouding 82% versus 18%.5 Voor de uitkomst maakt het niet uit hoe veel bezwaarmakers er waren. De kans op winst is niet groter in zaken met meer dan één bezwaarmaker dan in zaken met één bezwaarmaker, en dat geldt zowel in zaken waarin ambtelijk is gehoord als in zaken waarin is gehoord door de externe commissie. Als ambtelijk is gehoord of als het bezwaar is behandeld op een hoorzitting van de externe commissie, gaat aan de beslissing op het bezwaar per definitie een ambtelijk advies of een advies van de externe commissie vooraf. Voor alle bezwaarzaken, op vier na, gold dat de beslissing op het bezwaar conform het advies was.

De uitzonderingen betroffen twee ambtelijk behandelde bezwaren tegen besluiten over een exploitatievergunning voor een terras, waar in beide gevallen was geadviseerd om het bezwaar gegrond te verklaren en de rechtsgevolgen in stand te laten, maar waar de bezwaren gegrond werden verklaard en de zaken werden terugverwezen. Daarnaast betroffen ze twee door de externe commissie behandeld bezwaren waarvan de ene tegen een omgevingsvergunning bouwen (horecaterras op een steiger/ponton), waar geadviseerd was om het bezwaar ongegrond te verklaren, maar het bezwaar toch gegrond werd verklaard, en de andere tegen een exploitatievergunning voor een terras, waar was geadviseerd om het bezwaar gegrond te verklaren en de rechtsgevolgen in stand te laten, maar waar de bezwaren gegrond werden verklaard Doorlooptijden De gegevens over de bezwaarzaken waarover we van het Juridisch Bureau de beschikking kregen, bevatten informatie over wanneer het bezwaar was ingediend, wanneer het bezwaar op een hoorzitting was behandeld en wanneer de beslissing op het bezwaar was genomen. Hoeveel tijd ligt er tussen het moment dat bezwaar wordt ingediend en dat het bezwaar op een hoorzitting wordt behandeld? Dat is in de onderstaande figuur te zien.

In de figuur is voor zowel de zaken waarin een ambtelijke hoorzitting is gehouden als de zaken waar is gehoord door de externe commissie te zien hoeveel dagen het gemiddeld duurt voordat een bezwaarzaak op een hoorzitting wordt behandeld. We laten daarnaast de mediaan zien. De mediaan is de middelste waarde van een reeks getallen die gerangschikt zijn naar grootte.

3 Ten behoeve van de vergelijkbaarheid hebben we de zaken die zijn ingetrokken bij het percenteren buiten beschouwing

gelaten. 4 65 versus 13. 5 42 versus 9.

24

Figuur 3.1 Aantal dagen tussen indienen bezwaar en hoorzitting (JB-zaken) ambtelijk (n=58)

extern (n=68) 0

25

50

75

100

gemiddelde

125

150

175

200

225

mediaan

In de figuur is te zien dat het bij een ambtelijk behandelde zaak gemiddeld 86 dagen duurt voordat de hoorzitting wordt gehouden, bij zaken waarin wordt gehoord door de externe commissie duurt het gemiddeld 131 dagen. De waarden van de mediaan liggen dichter bij elkaar: voor ambtelijk behandelde zaken geldt dat de helft ervan 70 dagen na indiening op een hoorzitting wordt behandeld, voor zaken waarin wordt gehoord door de externe commissie ligt de mediaan op 98 dagen. De verklaring voor de verschillen die in figuur 3.1 naar voren komen is dat voor de externe commissie – gelet op de beschikbaarheid van de voorzitter en leden – gewerkt wordt met een rooster dat vooruit gepland is om gaten in het rooster te voorkomen. Bij ambtelijk horen kan vaak flexibeler en op kortere termijnen in overleg met partijen worden gepland. Wordt gekeken naar de tijd tussen de hoorzitting en de beslissing op bezwaar, dan zijn de verschillen tussen ambtelijk behandelde zaken en de zaken waarin is gehoord door de externe commissie kleiner. Figuur 3.2 Aantal dagen tussen hoorzitting en beslissing op bezwaar (JB-zaken) ambtelijk (n=58)

extern (n=50) 0

25

50

75

100

gemiddelde

125

150

175

200

225

mediaan

In de figuur is te zien dat voor ambtelijk behandelde zaken het gemiddelde op 69 dagen ligt, voor zaken waarin is gehoord door de externe commissie op 65 dagen. Voor de mediaan geldt dat die voor ambtelijk behandelde zaken op 60 dagen ligt en voor zaken waarin is gehoord door de externe commissie op 54 dagen. In beide typen zaken is de besluitvormingsprocedure vergelijkbaar, waardoor de besluitvormingstermijn ook vergelijkbaar is. Wordt gekeken naar de duur van de bezwaarprocedure als geheel, dan blijkt dat die bij ambtelijk behandelde zaken duidelijk korter is dan bij zaken waarin is gehoord door de externe commissie.

25

Figuur 3.3 Aantal dagen tussen indienen bezwaar en beslissing op bezwaar (JB-zaken) ambtelijk (n=80)

extern (n=50) 0

25

50

75

100

gemiddelde

125

150

175

200

225

mediaan

In de figuur is te zien dat ambtelijk behandelde zaken gemiddeld in 154 dagen worden afgedaan, en zaken waarin is gehoord door de commissie gemiddeld in 204 dagen. De mediaan ligt voor ambtelijk behandelde zaken op 139 dagen en voor zaken waarin is gehoord door de externe commissie op 198 dagen. 3.3.4 Ambtelijke en externe behandeling van DJZ-bezwaren De gegevens die we van DJZ kregen, maken het mogelijk een vergelijking te maken tussen de uitkomst van ambtelijk en extern behandelde bezwaren en om de doorlooptijden van de ambtelijk en extern behandelde bezwaren met elkaar te vergelijken. Uitkomst van de bezwaarprocedure In de onderstaande tabel is de uitkomst van de bezwaarprocedure van DJZ-zaken te zien. We vergelijken zaken waarin ambtelijk is gehoord met zaken waarin is gehoord door de externe commissie. Tabel 3.3 Uitkomst van de bezwaarprocedure (DJZ-zaken) Wijze van horen

ingetrokken niet-ontvankelijk ongegrond deels gegrond gegrond Totaal

n 1 0 14 1 1 17

Ambtelijk %

n 1 1 10 0 7 19

0% 88% 6% 6% 100%

Extern % 6% 56% 0% 39% 100%

In de tabel is een opvallend verschil te zien in de uitkomst van de zaken. Van de 18 zaken waarin de externe commissie een advies uitbracht, is in 7 het bezwaar gegrond verklaard. Voor de zaken waarin ambtelijk advies werd uitgebracht, gold dat het bezwaar in 1 van de 16 zaken gegrond werd verklaard. Doorlooptijden We brengen de informatie over de doorlooptijden hieronder in beeld, te beginnen met de tijd tussen het primaire besluit en de hoorzitting. Hoeveel tijd ligt er tussen het primaire besluit en de hoorzitting? Dat is in de onderstaande figuur te zien.

26

Figuur 3.4 Aantal dagen tussen het primaire besluit en de hoorzitting (DJZ-zaken) ambtelijk (n=16)

extern (n=17) 0

25

50

75

100

gemiddelde

125

150

175

200

225

mediaan

In de figuur is te zien dat tussen het primaire besluit en de hoorzitting nauwelijks verschilt tussen zaken die ambtelijk zijn behandeld en zaken die zijn behandeld door de externe commissie. Bij zaken die ambtelijk zijn behandeld bedraagt de tijd tussen beide gemiddeld 73 dagen, bij zaken die door de externe commissie zijn behandeld gemiddeld 76 dagen. Hoeveel tijd ligt er tussen de hoorzitting en het besluit op bezwaar? Dat is in de onderstaande figuur te zien. Figuur 3.5 Aantal dagen tussen de hoorzitting en de beslissing op het bezwaar (DJZ-zaken) ambtelijk (n=16) extern (n=18) 0

25

50

75

100

gemiddelde

125

150

175

200

225

mediaan

In de figuur te zien dat bij bezwaarzaken die ambtelijk worden behandeld de tijd tussen de hoorzitting en de beslissing op het bezwaar gemiddeld net iets korter is dan bij zaken die door de externe commissie worden behandeld (88 tegen 83 dagen). Wordt gekeken naar de mediaan (de middelste waarde van het geheel van waarnemingen) dat is er wel een duidelijk verschil te zien. Voor de ambtelijk behandelde zaken geldt dat in de helft van de zaken 48 dagen na de hoorzitting een beslissing op bezwaar is genomen, voor de externe behandelde zaken geldt dat dit na 76 dagen het geval is. Ten slotte de tijd tussen het primaire besluit en de beslissing op het bezwaarschrift. Dat is in de onderstaande figuur te zien. Figuur 3.6 Aantal dagen tussen het primaire besluit en de beslissing op het bezwaar (DJZ-zaken) ambtelijk (n=16)

extern (n=18) 0

25

50

75

100

gemiddelde

125 mediaan

27

150

175

200

225

In de figuur is te zien dat de gemiddelde tijd tussen het primaire besluit en het besluit op bezwaar tussen ambtelijk en extern behandelde bezwaarzaken nauwelijks verschilt (155 dagen bij ambtelijk behandelde zaken, 164 dagen bij extern behandelde zaken). De mediaan verschilt iets meer (122 dagen bij ambtelijk behandelde zaken, 149 dagen bij extern behandelde zaken). 3.3.5 Ambtelijke en externe behandeling van SIS-bezwaren De gegevens die we van SIS kregen,6 maken het mogelijk een vergelijking te maken tussen de uitkomst van ambtelijk en extern behandelde bezwaren en om de doorlooptijden van de ambtelijk en extern behandelde bezwaren met elkaar te vergelijken. Uitkomst van de bezwaarprocedure In de onderstaande tabel is de uitkomst van de bezwaarprocedure van SIS-zaken te zien. We vergelijken zaken waarin ambtelijk is gehoord met zaken waarin is gehoord door de externe commissie.

Tabel 3.4 Uitkomst van de bezwaarprocedure (SIS-zaken) Wijze van horen

n 9 6 50 6 14 76

ingetrokken niet-ontvankelijk ongegrond deels gegrond gegrond Totaal

Ambtelijk %

n 9 1 19 2 8 30

8% 66% 8% 18% 100%

Extern % 3% 63% 7% 27% 100%

In de tabel is te zien dat de verschillen tussen ambtelijk en extern behandelde bezwaren niet groot is. Weliswaar worden bezwaren die door de externe commissie zijn behandeld iets vaker gegrond verklaard, maar gezien het relatief kleine aantal bezwaren dat is behandeld door de externe commissie, kan aan dat verschil geen grote betekenis worden gehecht. Doorlooptijden In de onderstaande drie figuren zijn verschillende cijfers over de doorlooptijden bijeengebracht. Figuur 3.7 Aantal dagen tussen het indienen van het bezwaar en de hoorzitting (SIS-zaken) ambtelijk (n=85)

extern (n=36) 0

25

50

75

100

gemiddelde

125

150

175

200

225

mediaan

6 Het betreft de door de externe commissie behandelde bezwaarzaken en de in dezelfde periode ambtelijk behandelde za-

ken. Uit die 512 hebben we een steekproef van 85 zaken getrokken (elke zesde zaak hebben we geselecteerd).

28

Figuur 3.8 Aantal dagen tussen de hoorzitting en de beslissing op het bezwaar (SIS-zaken) ambtelijk (n=76)

extern (n=29) 0

25

50

75

100

gemiddelde

125

150

175

200

225

175

200

225

mediaan

Figuur 3.9 Aantal dagen tussen bezwaar en beslissing op bezwaar (SIS-zaken) ambtelijk (n=76)

extern (n=31) 0

25

50

75

100

gemiddelde

125

150

mediaan

Uit de figuren 3.7, 3.8 en 3.9 blijkt dat er geen grote verschillen zijn in de snelheid waarmee ambtelijk en extern behandelde bezwaarzaken worden afgedaan. Extern behandelde zaken kwamen gemiddeld genomen iets sneller op de hoorzitting terwijl de tijd tussen de hoorzitting en de beslissing op het bezwaar bij ambtelijk behandelde zaken korter was. Al met al neemt de ambtelijke behandeling iets minder tijd in beslag (93 dagen) dan behandeling door de externe commissie (109 dagen), maar groot zijn de verschillen niet. Het meest opvallend aan de doorlooptijden van de SIS-bezwaren is dat die duidelijk korter zijn dan die van de DJZ-bezwaren en aanzienlijk korter dan die van de JB-bezwaren. 3.3.6 Conclusie In deze paragraaf hebben we de ambtelijke behandeling van bezwaren en de bezwaarbehandeling door de externe commissie op twee punten met elkaar vergeleken. We hebben gekeken naar de uitkomst van de bezwaarbehandeling en naar de doorlooptijden. In het kader van de pilot is een deel van de bezwaarzaken die worden behandeld door het Juridisch Bureau (JB), door de Directie Juridische Zaken (DJZ) en door het cluster Subsidie, Inkoop en Sociaal (SIS), ter behandeling aan de externe commissie toebedeeld. Van elk van de drie onderdelen van de gemeente hebben we gegevens gekregen over uitkomsten en doorlooptijden.

Voor de gegevens van het JB geldt dat bij de interpretatie ervan enige voorzichtigheid is geboden, omdat de zaken die ambtelijk en de zaken die door de commissie zijn behandeld niet in alle opzichten vergelijkbaar zijn. Met inachtneming daarvan kan worden geconstateerd dat er op het punt van de uitkomst van de procedure geen verschillen zijn te zien tussen zaken die ambtelijk zijn behandeld en zaken die door de commissie zijn behandeld. Wat betreft de doorlooptijden kan worden geconstateerd dat zaken die ambtelijk worden behandeld sneller worden afgedaan (gemiddeld in ruim 150 dagen) dan zaken die door de externe commissie worden behandeld (gemiddeld in ruim 200 dagen).

29

Bij de interpretatie van de cijfers die we van DJZ hebben gekregen is voorzichtigheid geboden omdat het om kleine aantallen gaat. Met inachtneming daarvan valt te constateren dat bezwaren die door de externe commissie worden behandeld iets vaker gegrond worden verklaard dan bezwaren die ambtelijk worden behandeld. De verschillen in doorlooptijden tussen de beide categorieën zaken zijn verwaarloosbaar klein. Ten slotte de SIS-zaken. Verschillen in de uitkomst van de bezwaren zijn klein en datzelfde geldt voor de verschillen in doorlooptijden. Weliswaar worden ambtelijk behandelde zaken sneller afgedaan dan door de externe commissie behandelde zaken, maar het verschil tussen beide categorieën zaken is beperkt. Al met al zijn geen grote verschillen geconstateerd tussen de uitkomst en doorlooptijden van ambtelijk en door de externe commissie behandelde bezwaarzaken. Voor wat betreft de doorlooptijden geldt weliswaar voor een deel van de ambtelijk behandelde zaken dat die sneller worden afgehandeld dat de door de externe commissie behandelde zaken, maar per saldo wordt de doorlooptijd van bezwaarzaken sterker bepaald door plek binnen de gemeente waar de zaak wordt behandeld (JB, DJZ, SIS) dan door de vraag of de zaak ambtelijk of extern wordt behandeld.

30

4. De hoorzittingen geobserveerd 4.1 Inleiding In de periode van september 2023 tot en met juli 2024 hebben we bij in totaal 81 hoorzittingen observaties verricht, waarvan 32 ambtelijke hoorzittingen en 48 hoorzittingen van de externe commissie.7 In dit hoofdstuk doen we verslag van de kwantitatieve informatie die we op die manier verzamelden. We gaan in op de samenstelling van de hoorcommissie (par. 4.2), de aanwezigheid van partijen en rechtshulpverleners (par. 4.3), de lengte van de hoorzitting (par. 4.4), de informatie van de hoorcommissie over haar rol en de gang van zaken op de hoorzitting (par. 4.5), de behandeling van het bezwaar (par. 4.6) en de uitkomst van de hoorzitting (par. 4.7).

4.2 De hoorcommissie Samenstelling van de externe commissie De externe adviescommissie bestaat uit drie leden van buiten de gemeentelijke organisatie. De externe commissie komt voor een zitting bijeen op een dagdeel (een ochtend of middag) en behandelt meestal twee tot vier zaken. De personele samenstelling van de commissie wisselt per dagdeel. Voorafgaand aan de pilot is een schema gemaakt waarin de veertien externen die door de gemeente zijn geworven ten behoeve van de pilot, zijn ingeroosterd voor een aantal dagdelen. De hoorzitting wordt georganiseerd in het stadhuis aan de Amstel of in één van de stadsdeelkantoren. In het stadhuis was een vaste zaal, grenzend aan de aula van het stadhuis, beschikbaar voor de hoorzittingen. De externe adviescommissie bestaat steeds uit een voorzitter en twee leden. De commissie wordt ondersteund door een ambtenaar van de gemeente Amsterdam. Deze functioneert als ambtelijke secretaris van de commissie. De ambtelijk secretaris maakt een verslag van de behandeling van de zaken die tijdens een zitting worden behandeld. Samenstelling van de interne commissie De interne, oftewel ambtelijke, commissie bestaat uit juristen die werkzaam zijn voor de gemeente Amsterdam.

Afhankelijk van de aard van de zaak die het betreft gaat het om medewerkers van het Juridisch Bureau, van de Directie Juridische Zaken en van Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal (SIS). De interne commissie bestaat doorgaans uit twee personen, van wie er één de functie van voorzitter en één de functie van secretaris en notulist vervult. Soms treedt een derde medewerker als commissielid op. Bij bezwaren die door SIS worden behandeld, gebeurt dat veelal door een persoon. De fysieke zittingen van de interne commissie vinden, evenals die van de externe commissie, in het stadhuis aan de Amstel of in een stadsdeelkantoor plaats. Veel zittingen van de interne commissie vinden online plaats.

7 Van een van de geobserveerde hoorzitting viel niet te achterhalen of het een ambtelijke of een externe hoorzitting was.

31

4.3 Partijen en hun rechtshulpverleners De bezwaarmaker en een vertegenwoordiger van het bestuursorgaan zijn, een enkele uitzondering daargelaten, eigenlijk altijd aanwezig. Het komt voor dat de bezwaarmaker vergezeld wordt door een professionele rechtshulpverlener. Hoe vaak is dat het geval? De onderstaande figuur geeft de cijfers voor de ambtelijke en de externe commissie. Figuur 4.1 Zittingen waar zowel bezwaarmaker als professionele rechtshulpverlener is (% van totaal)

0

10

20

30

40

50

ambtelijk (n=32)

60

70

80

90

100

extern (n=48)

Uit de figuur blijkt dat het op ambtelijke hoorzittingen duidelijk vaker voorkomt dat de bezwaarmaker wordt bijgestaan door een professionele rechtshulpverlener dan op hoorzittingen van de externe commissie. De zaken zijn aselect geselecteerd voor de pilot, waardoor dit verschil op toeval berust, het is niet aannemelijk dat er een inhoudelijk verklaring voor dit verschil bestaat. In een aantal gevallen is door meerdere personen bezwaar gemaakt en zijn meerdere bezwaarmakers aanwezig. Hoe vaak is dat het geval? Figuur 4.2 Zittingen waar meerdere bezwaarmakers aanwezig zijn (% van totaal)

0

10

20

30

40

50

ambtelijk (n=32)

60

70

80

90

100

extern (n=47)

Uit de figuur blijkt dat zowel voor ambtelijke hoorzittingen als voor hoorzittingen van de externe commissie geldt dat in ongeveer 3 op de 10 zittingen meerdere bezwaarmakers aanwezig zijn.

4.4 Lengte van de hoorzitting De lengte van de hoorzitting in bezwaarprocedures verschilt. Van de hoorzittingen die wij observerende duur de kortste een kwartier, de langste zeven kwartier. Gemiddeld duurde de hoorzitting zo’n 50 minuten. Is er een verschil tussen ambtelijke en externe hoorzittingen? Dat is in onderstaande figuur te zien.

32

Figuur 4.3 Lengte van de hoorzitting in minuten ambtelijk (n=32)

extern (n=48)

0

10

20

30

gemiddelde

mediaan

40

50

60

In de figuur is te zien dat ambtelijke zittingen gemiddeld iets langer duren dan externe zittingen (54 tegen 47 minuten). Dit verschil kan deels worden verklaard doordat voor de zitting bij de externe commissie een tijdblok van drie kwartier wordt gepland. Bepalender voor de lengte van de hoorzitting is de aard van het besluit dat aan de orde is. Hoorzittingen waar een bezwaar tegen een besluit op het terrein van het sociaal domein aan de orde was, duurden gemiddeld 31 minuten, hoorzittingen waar een bezwaar tegen een besluit op het terrein van het ruimtelijk domein aan de orde was, duurden gemiddeld 55 minuten, net als hoorzittingen in andersoortige zaken.

4.5 De hoorcommissie over haar rol en de gang van zaken tijdens de hoorzitting Doel van de hoorzitting van de bezwaarprocedure is om de bezwaarmaker in de gelegenheid te stellen de bezwaren mondeling toe te lichten, om het bestuursorgaan de gelegenheid te bieden nader informatie te vergaren ten behoeve van de op het bezwaar te nemen beslissing, om zo mogelijk een oplossing te vinden voor het probleem dat reden was voor het bezwaar en om de bezwaarmaker ervan te overtuigen dat er serieuze aandacht is voor de bezwaren. Voorafgaand aan de inhoudelijke behandeling van het bezwaar op de hoorzitting kan de commissie in meer of mindere mate informatie geven over de hoorzitting en haar eigen rol. Bij alle hoorzittingen die we hebben bijgewoond hebben we gekeken of de hoorcommissie informatie verschafte over de gang van zaken tijdens de zitting, over de onafhankelijkheid van de personen die horen, over de te verwachte lengte van de hoorzitting en over hoe de zitting is ingedeeld. In onderstaande figuur is te zien hoe vaak de hoorcommissie informatie geeft over het doel van de hoorzitting. Figuur 4.4 Informatie over doel hoorzitting (% van totaal)

0

10

20

30

40

50

ambtelijk (n=32)

60

70

80

90

100

extern (n=47)

Uit de figuur blijkt dat de ambtelijke hoorcommissie bijna zonder uitzondering informatie geeft over het doel van de hoorzitting en de externe commissie in vier van de vijf zittingen. Hoe vaak wordt informatie gegeven over de onafhankelijke positie van van de personen die horen? 33

Figuur 4.5 Informatie over onafhankelijke positie van de personen die horen (% van totaal)

0%

10%

20%

30%

40%

50%

ambtelijk (n=32)

60%

70%

80%

90%

100%

extern (n=47)

Uit de figuur blijkt (niet verbazend) een groot verschil tussen ambtelijke en externe hoorzittingen. Bij externe hoorzittingen gebeurt het in ruim dan 80% van de gevallen, bij ambtelijke hoorzittingen werd in 16% van de geobserveerde hoorzittingen informatie gegeven over de onafhankelijke positie van degenen die hoorden. In figuur 4.6 is te zien hoe vaak informatie wordt gegeven over de tijd die is uitgetrokken voor de hoorzitting Figuur 4.6 Informatie over tijdsduur hoorzitting (% van totaal)

0

10

20

30

40

50

ambtelijk (n=32)

60

70

80

90

100

extern (n=47)

In de figuur is te zien dat het nauwelijks voorkomt dat op de hoorzitting informatie wordt gegeven hoeveel tijd is uitgetrokken voor de hoorzitting. Ten slotte de informatie over hoe de zaak tijdens de hoorzitting zal worden behandeld. Figuur 4.7 Informatie over het ‘spoorboekje’ van de hoorzitting (% van het totaal)

0

10

20

30

40

50

ambtelijk (n=32)

60

70

80

90

100

extern (n=47)

In figuur 4.7 is te zien dat dit bij minder dan de he van de zittingen gebeurt, bij externe zittingen nog wat minder (in 32% van de gevallen) dan bij ambtelijke hoorzittingen (in 47% van de gevallen).

4.6 De behandeling van het bezwaar Er kunnen verschillen zijn in de manier waarop een bezwaarzaak op een hoorzitting wordt behandeld. Tijdens de observaties hebben we naar twee soorten verschillen gekeken. In de eerste plaats hebben we gekeken of de hoorzitting meer het karakter had van een ‘klassieke’ zitting waar de bezwaarmaker eerst de gelegenheid krijgt zijn standpunt toe te lichten, daarna verweerder en daarna vragen door de commissie worden gesteld, of meer het karakter van een zitting waarin de vragen die de commissie 34

heeft voor de bezwaarmaker en verweerder centraal staan en de bezwaarmaker pas daarna de gelegenheid krijgt eventueel nog niet genoemde punten naar voren te brengen. We hebben elk van de hoorzittingen die we hebben bijgewoond gescoord op een schaal van 1 (’klassiek’) tot 5 (‘vragen van de commissie centraal’). In de onderstaand figuur is de gemiddelde score van de ambtelijke hoorzitting en van de hoorzitting van de externe commissie te zien. Figuur 4.8 Karakter van de hoorzitting (’klassiek’ [1] vs. ‘vragen van de commissie centraal’ [5])

1

2

3 ambtelijk (n=32)

4

5

extern (n=47)

De figuur laat zien dat er een duidelijk verschil is tussen interne en externe hoorzittingen: de interne commissie hanteert duidelijk vaker een benadering waarbij vragen van de commissie centraal staan; de externe commissie volgt vaker een ‘klassieke’ benadering. In de tweede plaats hebben gekeken in hoeverre voor de hoorzitting gold dat daar de vraag naar het onderliggende belang aan de orde was. Elk van de zittingen hebben we op dat punt gescoord op een schaal van 1 tot 5. Hoe hoger de score, hoe sterker sprake was van een zitting waar het onderliggende belang aan de orde was. In de onderstaand figuur zijn de gemiddelde scores van de ambtelijke hoorzitting en van de hoorzitting van de externe commissie te zien. Figuur 4.9 Karakter van de hoorzitting (mate waarin het onderliggende belang aan de orde is [1-5])

1

2

3 Ambtelijk (n=32)

4

5

extern (n=47)

Uit de figuur blijkt dat er voor wat betreft de mate waarin het onderliggende belang op de hoorzitting aan de orde is, geen noemenswaardig verschil bestaat tussen ambtelijke hoorzittingen en hoorzittingen van de externe commissie.

4.7 Uitkomst van de hoorzitting Ten slotte hebben we naar de uitkomst van de hoorzitting gekeken. We zagen drie uitkomsten. De mate waarin ze voorkomen zijn in de onderstaande figuur te zien.

35

Figuur 4.10 Uitkomst van de hoorzitting (% van het totaal) op naar advies behandeling bezwaar aangehouden

bezwaar wordt ingetrokken 0

10

20

ambtelijk (n=32)

30

40

50

60

70

80

90

extern (n=45)

In de figuur is te zien dat de hoorzitting er meestal mee eindigt dat degenen die horen aan het eind van de zitting zeggen dat een advies over het bezwaar zal worden uitgebracht. In de tweede plaats kan worden beslist dat de behandeling van het bezwaar wordt aangehouden, in de derde plaats is het mogelijk dat het bezwaar ter zitting wordt ingetrokken. Intrekking van een bezwaarschrift is slechts zeer zelden aan de orde. Het aanhouden van een zaak – bijvoorbeeld voor het opvragen van nadere informatie – gebeurt in ongeveer een op de zeven zaken.

36

5 Bezwaarmakers over de hoorzitting van hun bezwaar 5.1 Inleiding Bezwaarmakers van de hoorzittingen die we als onderzoekers hebben bijgewoond, hebben we na afloop van de zitting gevraagd of zij een aantal vragen wilden beantwoorden over hoe zij de hoorzitting hadden ervaren. In totaal 134 bezwaarmakers hebben positief op dat verzoek gereageerd. Ruim de helft daarvan was gehoord door de externe bezwaaradviescommissie. In dit hoofdstuk doen we verslag van de bevindingen van het vragenlijstonderzoek. Achtereenvolgens gaan we in op de vraag op welke wijze is gehoord, ambtelijk of door de externe commissie (par. 5.2), op de achtergrondkenmerken van de bezwaarmakers (par. 5.3), het contact met de gemeente voorafgaand aan de hoorzitting (par. 5.4), de aard van het geschil (par. 5.5), de ervaringen tijdens de hoorzitting (par. 5.6) en de door de bezwaarmakers ervaren procedurele rechtvaardigheid (par. 5.7). Daarna behandelen we de reacties van bezwaarmakers op de twee open vragen die we hen stelden, over wat zij het meest en minst positief van de hoorzitting vonden (par. 5.8). We completeren ons beeld van de ervaringen van bezwaarmakers met de uitkomsten van een dertigtal korte telefonische interviews met bezwaarmakers, een aantal weken na de hoorzitting (par. 5.9). We sluiten het hoofdstuk af met een korte conclusie (par. 5.10).

5.2 Het horen van de bezwaarmaker: ambtelijk of door de externe commissie De onafhankelijke variabele in het onderzoek betreft de vraag of ambtelijk of door een externe commissie is gehoord. Op de vraag door wie ze waren gehoord kon door respondenten de volgende antwoorden gegeven: door de externe commissie; door een lid van de externe commissie; door een commissie van ambtenaren en door een ambtenaar. Hieronder is te zien hoe de verdeling tussen die opties binnen de steekproef was: Figuur 5.1 Door wie is gehoord?

Externe commissie (n=69)

Ambtelijke commissie (n=49)

Ambtenaar (n=8)

Lid externe commissie (n=5)

37

Van de respondenten zei 53% te zijn gehoord door de externe commissie van drie personen, 37% van de respondenten zei te zijn gehoord door een commissie van ambtenaren, 6% door één ambtenaar en 4% door een lid van de externe commissie. In de steekproef is de verhouding tussen het aantal zaken waarin ambtelijk is gehoord of is gehoord door de externe commissie daarmee relatief in evenwicht. Enkelvoudig horen – door één ambtenaar of één van de leden van de externe commissie – is dermate zeldzaam dat deze specificering niet bruikbaar is voor verdere analyse. Voor het vervolg van de analyse hebben we respondenten verdeeld in twee groepen: respondenten die door een of meerdere ambtenaren, dan wel door de een of meer leden van de externe commissie zijn gehoord. In totaal zijn 57 respondenten ambtelijk gehoord en 74 door de externe commissie (of een lid daarvan). De drie respondenten die aangaven niet te weten door wie ze waren gehoord, zijn verder niet betrokken bij de onderdelen van het onderzoek waar het onderscheid tussen ambtelijk en extern wordt onderzocht. Wanneer werd gehoord in (ambtelijk of extern) commissieverband, was daar in grote meerderheid ook een ambtenaar van de gemeente bij aanwezig om een toelichting te geven op het besluit waartegen bezwaar was gemaakt. Als enkelvoudig werd gehoord, was dat in veel mindere mate het geval.8

5.3 Achtergrondkenmerken bezwaarmakers Van de in totaal 134 respondenten die een hoorzitting in het kader van de behandeling van hun bezwaarschrift hadden meegemaakt, had 38% al eens eerder bezwaar gemaakt tegen een besluit van de gemeente. Ongeveer 26% liet zich bijstaan door een juridisch deskundige, bijvoorbeeld een advocaat. In de twee tabellen hieronder is te zien hoe die verhouding lag als onderscheid wordt gemaakt tussen bezwaarmakers die ambtelijk zijn gehoord en bezwaarmakers die zijn gehoord door de externe commissie: Tabel 5.1 Eerder bezwaar gemaakt? Ja Nee Totaal n

Ambtelijk 58% 42% 100% 57

Extern 65% 35% 100% 74

Tabel 5.2 Bijstand door professionele rechtshulpverlener? Ja Nee Totaal n

Ambtelijk 70% 30% 100% 57

Extern 77% 23% 100% 74

Te zien is dat er sprake is van slechts kleine verschillen tussen beide groepen respondenten wat betreft hun eerdere ervaringen met het maken van bezwaar tegen een besluit van de gemeente Amsterdam en de mate waarin zij werden ondersteund door een juridische professional. De verschillen tussen de bezwaarmakers die ambtelijk zijn gehoord en de bezwaarmakers die zijn gehoord door de externe commissie zijn niet significant.

8 1 op 5 bij extern, 1 op 7 bij ambtelijk.

38

5.4 Contact met de gemeente vóór de hoorzitting De respondenten hebben we gevraagd of ze voor de hoorzitting contact hadden gehad met de gemeente over hun bezwaar en, als dat het geval was, op welke wijze. De antwoorden op die vraag zijn in tabel 5.3 te zien. In tabel 5.4 laten we de verhouding tussen de verschillende vormen van contact met de gemeente voorafgaand aan de hoorzitting te zien, waarbij we onderscheid maken tussen bezwaarmakers die ambtelijk zijn gehoord en bezwaarmakers die zijn gehoord door de externe commissie. Tabel 5.3 Contact met de gemeente? Gebeld door de gemeente Zelf contact gezocht Anders (bijv. via e-mail, buurman) Geen contact Totaal

Aantal 19 28 32 55 134

Percentage 14% 21% 24% 41% 100%

Ook hier laten we de verhouding zien met daarbij het onderscheid tussen de twee groepen respondenten. Tabel 5.4 Contact met de gemeente? Gebeld door de gemeente Zelf contact gezocht Anders (bijv. via e-mail, buurman) Geen contact Totaal n

Intern 11% 21% 26% 42% 100% 57

Extern 16% 20% 23% 41% 100% 74

Opvallend is dat ruim 40% van de respondenten stelde dat er geen contact was geweest met de gemeente vóór de hoorzitting. Dat geldt zowel voor bezwaarmakers waarvan het bezwaar ambtelijk is behandeld, als voor bezwaarmakers die zijn gehoord door de externe commissie. Dat percentage hoeft niet te betekenen dat over het algemeen er in maar in iets meer dan de helft van de gevallen sprake is van informeel contact met bezwaarmakers voorafgaand aan een eventuele hoorzitting. Onze respondenten vertegenwoordigen niet alle bezwaarmakers van de gemeente en bij een geslaagd informeel contact voorafgaand bij de start van de bezwaarprocedure wordt er veelal niet ook nog een hoorzitting georganiseerd. Met deze groep bezwaarmakers, die buiten onze steekproef valt, is vaak juist wel gebeld.9 Wanneer er wel contact met de gemeente was voor de hoorzitting, was dat slechts in een klein deel van de gevallen omdat de gemeente contact had gezocht (14%). Bezwaarmakers zochten vaker zelf contact met de gemeente tussen het indienen van het bezwaar en de hoorzitting (20%). In relatief veel gevallen was er op een andere manier contact met de gemeente voorafgaand aan de hoorzitting (24%). Een aantal respondenten had bijvoorbeeld niet zelf direct contact met de gemeente, maar wel via derden zoals een buurman, een medeondertekenaar van het bezwaar of een rechtsbijstandverlener.

Ook andere vormen van contact werden genoemd, bijvoorbeeld tijdens een bijeenkomst of per e-mail. De verhouding tussen de mate van contact en tussen de verschillende vormen van contact verschillen niet

9 Zie daarover met name paragraaf 2.5.

39

significant tussen bezwaarmakers die ambtelijk zijn gehoord en de bezwaarmakers die zijn gehoord door de externe commissie.

5.5 Aard van het geschil Rechtsgebied De tabel hieronder geeft een overzicht van de verschillende soorten besluiten waartegen bezwaarschriften zijn ingediend. Eerst geven we een beeld van het geheel aan zaken, daarna splitsen we de aantallen uit tussen ambtelijk en extern behandelde bezwaren. Tabel 5.5 Soort besluit Sociale zekerheid (bijstand/WMO) Ruimtelijke ordening (bouwvergunning e.d.) Ander terrein Onbekend Totaal

Frequentie 17 64 49 4 134

Percentage 13% 48% 37% 3% 100%

Van de respondenten had 48% een bezwaarschrift ingediend op het terrein van de ruimtelijke ordening, 13% van de respondenten had bezwaar gemaakt tegen een terrein op het terrein van de sociale zekerheid, 37% van de respondenten gaf aan dat hun bezwaarschrift betrekking had op een besluit op een ander terrein dan de vooraf gedefinieerde opties (sociale zekerheid of ruimtelijke ordening). De specifieke soorten besluiten in deze categorie varieerden sterk en beslaan onder andere vergunningen (zoals exploitatievergunningen, horecavergunningen), handhavingsbesluiten (bestuurlijke boetes, bestuursdwang of dwangsommen) en een aantal bezwaren over de toepassing van de Wet open overheid. In de onderstaande tabel maken we inzichtelijk hoe de verdeling tussen de verschillende rechtsgebieden bij ambtelijk en extern behandelde bezwaren lag: Tabel 5.6 Soort besluit Sociale zekerheid Ruimtelijke ordening Ander rechtsgebied Onbekend Totaal n

Ambtelijk 0% 58% 37% 5% 100% 57

Extern 22%10 39%11 38% 1% 100% 74

In de tabel is te zien is dat alle socialezekerheidszaken in de steekproef zich afspeelden bij de externe commissie. Bij zaken op het terrein van de ruimtelijke ordening zaken was relatief vaak sprake van een ambtelijke behandeling. Een niet volledig evenredige verdeling van verschillende categorieën besluiten over ambtelijke bezwaarbehandeling en behandeling door de externe commissie hoeft niet problematisch te zijn voor onze analyse. Voor het geheel ontbreken van sociale zekerheidszaken bij de groep ambtelijk behandelde bezwaren ligt dat anders. Omdat zich in onze steekproef geen sociale zekerheidszaken bevinden die ambtelijk zijn afgedaan, is het niet mogelijk om te onderzoeken of het voor die categorie zaken uitmaakt of bezwaren ambtelijk of extern worden afgedaan. Om uit te sluiten dat het

10 Significant verschil (op .05-niveau). 11 Significant verschil (op .05-niveau).

40

ontbreken van sociale zekerheidszaken binnen de groep ambtelijk behandelde bezwaren vertekent, doen we elke analyse met en zonder deze groep. Alleen bij significant verschillende uitkomsten, staan we stil bij eventuele verschillen. Een ander mogelijk voor de ervaringen van bezwaarmakers relevant kenmerk van een geschil betreft de vraag door hoeveel personen bezwaar is gemaakt. In bijna 50% van de zaken was er volgens de respondent meer dan een bezwaarmaker; 43% van de respondenten zei dat zij als enige bezwaar hadden gemaakt tegen het betreffende besluit, en 7% wist het niet. De verdeling tussen zaken met een en/of met meer bezwaarmakers per behandelwijze, is in de tabel hieronder te zien. Tabel 5.7 Meerdere bezwaarmakers? Ja Nee Weet ik niet Totaal n

Ambtelijk 56% 42% 2% 100% 57

Extern 45% 46% 9% 100% 74

In de tabel is te zien dat zaken met en zonder andere bezwaarmakers naar rato verdeeld zijn tussen ambtelijk en extern behandelde bezwaren. Samengevat Een van de centrale vragen van het onderzoek is of sprake is van verschillen in ervaren procedurele rechtvaardigheid tussen bezwaarmakers die een ambtelijke hoorzitting hebben meegemaakt dan wel zijn gehoord door de externe bezwaaradviescommissie. Om die vergelijking te kunnen maken, is van belang dat wordt uitgesloten dat andere factoren eventuele verschillen in de ervaren procedurele rechtvaardigheid van die twee groepen respondenten verklaren. Daarom bekeken we eerst in hoeverre zaken waarin ambtelijk of extern is gehoord met elkaar overeenkomen. We betrokken hierbij: de vraag of voorafgaand aan de hoorzitting contact is geweest met de gemeente; het soort besluit dat ter discussie stond; eerdere ervaring met het maken van bezwaar; of er door een of meerdere mensen bezwaar was gemaakt; en de betrokkenheid van een professionele rechtsbijstandverlener. Met uitzondering van het rechtsgebied waarop het geschil zag, zijn geen significante verschillen gevonden tussen de beide groepen respondenten.

5.6 Ervaringen tijdens de hoorzitting De afhankelijke variabele in de onder bezwaarmakers afgenomen webenquête is de door bezwaarmakers ervaren procedurele rechtvaardigheid. Procedurele rechtvaardigheid is een zogeheten samengesteld construct. Een ‘schaal’ in de psychologie of andere sociale wetenschappen is een meetinstrument dat wordt gebruikt om een dergelijk concept te kunnen meten. Een schaal bestaat uit meerdere items (bijvoorbeeld vragen of stellingen) die bedoeld zijn om een specifiek aspect van een concept te meten. In dit onderzoek gebruikten we verschillende items om de ervaren procedurele rechtvaardigheid van de hoorzitting te meten. De stellingen zijn ontleend aan eerder onderzoek waarin de ervaren

41

procedurele rechtvaardigheid van bezwaarmakers centraal stond.12 We vroegen respondenten om aan te geven in hoeverre ze het met die stellingen eens waren (zeer oneens t/m zeer eens). -

De persoon of personen door wie ik zojuist ben gehoord, waren deskundig De persoon of personen door wie ik zojuist ben gehoord, waren onpartijdig De persoon of personen door wie ik zojuist ben gehoord, leefden zich in in mijn positie De persoon of personen door wie ik zojuist ben gehoord, luisterden oprecht Ik kon zojuist tijdens de hoorzitting mijn mening geven Ik ben zojuist op een beleefde manier behandeld Ik ben zojuist met respect behandeld Alle informatie die van belang is in deze zaak, is zojuist op tafel gekomen

Voor elk van die stellingen konden de respondenten als antwoordcategorieën invullen; zeer mee eens, mee eens, neutraal, mee oneens, zeer mee oneens. De gemiddelde scores op elk van de stellingen (variërend van 1 tot 5), de mediaan en de standaarddeviatie van de gegeven antwoorden is hieronder grafisch weergegeven: Figuur 5.2 Aspecten van ervaren procedurele rechtvaardigheid 5 4 3 2 1 0 Deskundig

Onpartijdig

Inlevend

Luisterden

Gemiddelde

Mening geven

Mediaan

Beleefd

Respect

Volledig

Standaarddeviatie

Te zien is dat respondenten overwegend zeer tevreden zijn over de verschillende elementen van de procedure. De gemiddelde scores variëren van net onder tot net boven 4 (op een schaal van 1 tot 5). Uit de uniformiteit van de mediaan (centrummaat) en de geringe standaarddeviaties, blijkt dat de door individuele respondenten gegeven antwoorden over het algemeen niet erg ver van het gemiddelde aflagen. Over het algemeen geldt dat uit deze cijfers blijkt dat bezwaarmakers die deelnamen aan het onderzoek overwegend zeer goed te spreken waren over de persoon of personen door wie zij waren gehoord. Op elk van de onderscheiden dimensies van procedurele rechtvaardigheid scoren de hoorders van de gemeente Amsterdam op zijn minst een ruime voldoende tot (zeer) goed. Op de vraag of er op dat punt verschillen zijn tussen bezwaarmakers die ambtelijk of door de externe commissie zijn gehoord, gaan we in de volgende paragraaf in.

12 Wever, M., & Ybema, J. F. (2024). Procedural justice and the design of administrative dispute resolution procedures. Social

Justice Research, 37, 76-99.

42

5.7 Verschillen met betrekking tot de aspecten van procedurele rechtvaardigheid De individuele stellingen die zijn gebruikt om procedurele rechtvaardigheid te meten zijn zogeheten ordinale variabelen. Om verschillen in de reacties op de stellingen tussen interne en externe bezwaarbehandeling te onderzoeken, gebruiken we een Mann-Whitney-U test. Uit deze test blijkt of respondenten in elk van de groepen verschillend van elkaar antwoorden op de voorgelegde stellingen. De uitkomst wordt weergegeven met een Z-score en een P-waarde. Een negatieve Z-score betekent dat de groep ‘intern’ (ofwel een ambtelijke behandeling) lager scoort dan de groep extern, een positieve Zwaarde, het omgekeerde. Een P-waarde onder de .05 betekent dat het verschil statistisch significant is. In de tabel hieronder zijn de resultaten van deze analyse te zien: Tabel 5.8 Verschillen tussen intern en extern behandelde bezwaren op procedurele rechtvaardigheid items Stelling:

Mann-Whitney U Wilcoxon W Z significantie

de persoon / personen door wie ik zojuist ben gehoord, waren deskundig

de persoon / personen door wie ik zojuist ben gehoord, waren onpartijdig

de persoon / personen door wie ik zojuist ben gehoord leefden zich in mijn situatie in

1340.500 2993.500 -3.870 <.001

1170.500 2823.500 -4.542 <.001

1148.500 2801.500 -4.750 <.001

de persoon / personen door wie ik zojuist ben gehoord luisterden oprecht naar mijn standpunten 1375.500 3028.500 -3.752 <.001

Ik kon zojuist tijdens de hoorzitting mijn mening geven

Ik ben zojuist op een beleefde manier behandeld

Ik ben zojuist met respect behandeld

Alle informatie die van belang is in deze zaak, is zojuist op tafel gekomen

1704.000 3357.000 -2.162 .031

1777.500 3430.500 -1.736 .083

1774.500 3427.500 -1.724 .085

1295.000 2948.000 -3.931 <.001

In de tabel is te zien dat respondenten wiens bezwaar door de externe bezwaaradviescommissie is behandeld hoger scoorden op de verschillende elementen van procedurele rechtvaardigheid. De enige uitzondering vormen de stellingen over een beleefde en respectvolle behandeling; daar is geen statistisch significant verschil gevonden tussen de beide groepen bezwaarmakers. Uit een aanvullende analyse, waarbij we keken naar verschillen in procedurele rechtvaardigheid tussen bezwaarmakers met een geschil over een besluit op het terrein van sociale zekerheid en de overige categorieën, kwamen geen verschillen naar voren. Dat houdt in dat zij over het algemeen niet meer of minder procedurele rechtvaardigheid hadden ervaren dan de respondenten in de andere categorieën. Een kanttekening bij de hierboven uitgevoerde analyse is dat deze wel verschillen laat zien tussen respondenten die een interne en/of een externe behandeling hadden meegemaakt, maar geen rekening houdt met eventuele alternatieve verklarende factoren voor het gevonden verschil. Om die te onderzoeken, voeren we een regressieanalyse uit. Een regressieanalyse is een statistische methode die wordt gebruikt om de relatie tussen een afhankelijke variabele en één of meer onafhankelijke variabelen te onderzoeken.

Deze methode helpt bij het bepalen van de mate waarin veranderingen in de onafhankelijke variabelen afzonderlijk de afhankelijke variabele beïnvloeden. Een belangrijk aspect van een regressieanalyse is de mogelijkheid om te controleren en corrigeren voor schijnverbanden. Een schijnverband ontstaat wanneer er een verband of verschil lijkt te bestaan, maar dit in werkelijkheid het gevolg is van een derde variabele die de variabelen waartussen een verband lijkt te bestaan, beïnvloedt. Door in het regressiemodel meerdere variabelen op te nemen die de relatie tussen de onafhankelijke en afhankelijke variabelen kunnen verstoren, kan het model voor de effecten van deze variabelen controleren en corrigeren. Een voorbeeld betreft de vraag of de betrokkenheid van andere bezwaarmakers

43

bij het geschil ook of wellicht vooral van belang is voor de mate van ervaren procedurele rechtvaardigheid. Het verschil tussen interne en externe bezwaarbehandeling wat betreft de ervaren procedurele rechtvaardigheid kan ook afhankelijk zijn van bepaalde achtergrondvariabelen. Is dat het geval, dan is sprake van een interactie-effect. Een mogelijk voorbeeld van een dergelijk effect kan zijn dat het verband tussen het inschakelen van een externe commissie en de ervaren procedurele rechtvaardigheid alleen geldt wanneer een bezwaarmaker al eens eerder bezwaar heeft gemaakt tegen een besluit van de gemeente. Door dergelijke interacties bij de analyse betrekken, kunnen we een beter beeld krijgen van de aard van de relatie tussen een bepaalde wijze van behandelen van bezwaren (intern of extern) en de door bezwaarmakers ervaren procedurele rechtvaardigheid. Bij onze analyse gebruiken we als afhankelijke variabele niet de afzonderlijke items waarmee we de ervaren procedurele rechtvaardigheid hebben gemeten, maar een samengestelde schaal voor het concept procedurele rechtvaardigheid. Samengestelde schalen verbeteren de kwaliteit van de data-analyse doordat ze minder gevoelig zijn voor meetfouten en de betrouwbaarheid van de bevindingen en de validiteit van het onderzoek verhogen.13 De volgende variabelen betrekken we bij onze analyse: -

Is de bezwaarmaker ambtelijk of door de externe commissie gehoord? (0=ambtelijk; 1=extern) Is er voorafgaand aan de zitting een vorm van contact geweest met de gemeente? (0=nee; 1= ja) Heeft de bezwaarmaker een professionele gemachtigde? (0=nee; 1=ja) Heeft de bezwaarmaker al eens eerder een bezwaarzaak bij Amsterdam gehad? (0=nee; 1= ja) Betreft de bezwaarzaak een geschil met meer dan een bezwaarmaker? (0=nee; 1= ja)

We betrekken dus vier interactievariabelen bij onze analyse. Hiermee meten we of het verband tussen de wijze van behandeling van het bezwaar (intern of extern) en de ervaren procedurele rechtvaardigheid, afhankelijk is van de vier andere factoren die we in het model hebben opgenomen. Met de interactievariabelen kunnen we iets zeggen over de vraag of de voor- en nadelen van het horen door een ambtelijke of een externe commissie alleen gelden onder bepaalde condities. Als er voorafgaand aan de zitting contact is geweest met de gemeente; als de bezwaarmaker een professionele gemachtigde heeft; als hij of zij al eerder bezwaar heeft gemaakt tegen een besluit van de gemeente en als het een geschil met meer dan een bezwaarmaker betreft. In totaal gaat het dus om de volgende vier interactievariabelen: o o o o

extern x contact extern x gemachtigde extern x eerdere ervaring extern x meer bezwaarmakers

De afhankelijke variabele is de door bezwaarmakers ervaren procedurele rechtvaardigheid, gemeten aan de hand van de samengestelde variabele. Bij een multiple lineaire regressie wordt een verband onderzocht tussen één afhankelijke variabele en meerdere onafhankelijke variabelen. De termen B, p, 95% CI (Lower) en 95% CI (Upper) zijn van belang voor de interpretatie van de bijdrage van elke onafhankelijke variabele aan de voorspelling van de

13 Cronbach’s Alpha = .83.

44

afhankelijke variabele. De B-coëfficiënt geeft de verwachte verandering in de afhankelijke variabele voor elke eenheidstoename van een onafhankelijke variabele. Bij een positieve regressie coëfficiënt is de waarde van de afhankelijke variabele hoger bij een hogere waarde van de afhankelijke variabele. Bij een negatieve coëfficiënt geldt het omgekeerde.14 De p-waarde geeft de statistische significantie van de B-coëfficiënt aan. Het is de kans dat het effect van de onafhankelijke variabele op de afhankelijke variabele (zoals gemeten door de B-coëfficiënt) is toe te schrijven aan toeval. De 95% betrouwbaarheidsinterval (CI) geeft een schatting van de bandbreedte waarbinnen de werkelijke waarde van de B-coëfficiënt naar verwachting ligt, met 95% zekerheid. Het bestaat uit een lower bound (ondergrens) en een upper bound (bovengrens). Tot slot, de R², ook wel de verklaarde variantie genoemd, geeft aan hoe goed het regressiemodel de variatie in de afhankelijke variabele verklaart. R² ligt altijd tussen 0 en 1 (of 0% en 100%) en geeft weer welk percentage van de variatie in de afhankelijke variabele kan worden verklaard door de onafhankelijke variabelen in het model. De resultaten van de analyse zijn in de tabel hieronder weergegeven. Tabel 5.9 Regressie procedurele rechtvaardigheid Model 1 2

3

Variables (Constant) Extern (Constant) Extern Andere bezwaarmakers? Contact geweest? Eerste keer hoorzitting? Alleen naar hoorzitting? (Constant) Extern Andere bezwaarmakers? Contact geweest? Eerste keer hoorzitting? Alleen naar hoorzitting? extern x eerdere ervaring extern x contact extern x meer bezwaarmakers extern x gemachtigde

B

SE

3.768 0.46 3.747 0.449 -0.166 0.083 0.052 0.123 3.960 0.101 -0.351 -0.157 0.068 0.190 -0.065 0.470 0.268 -0.224

0.069 0.093 0.132 0.093 0.097 0.094 0.102 0.113 0.175 0.239 0.148 0.139 0.151 0.154 0.205 0.186 0.162 0.223

β

0.410 0.400 -0.148 0.073 0.045 0.098 0.090 -0.314 -0.133 0.059 0.151 -0.056 0.395 0.254 -0.135

p <.001 <.001 <.001 <.001 0.09 0.38 0.61 0.28 <.001 0.67 0.02 0.26 0.65 0.22 0.75 0.01 0.10 0.318

95% CI (Lower) 3.632 0.275 3.485 0.264 -0.358 -0.103 -0.150 -0.100 3.614 -0.372 -0.644 -0.432 -0.230 -0.116 -0.471 0.102 -0.063 -0.665

95% CI (Upper) 3.904 0.643 4.009 0.634 0.026 0.269 0.254 0.347 4.307 0.574 -0.059 0.118 0.367 0.495 0.341 0.838 0.703 0.218

Model 1: R2=16,1%, p<.001 Model 2: R2=17,5, p.201 Model 3: R2=22,6%, p=.02

De statistisch significante variabelen hebben we dikgedrukt weergegeven. In de eerste stap van de tabel (model 1) zijn de resultaten te zien als alleen de behandelwijze bij de regressie wordt betrokken. De significante, positieve regressie-coëfficiënt betekent dat de ervaren procedurele rechtvaardigheid over het algemeen (ongeveer een half punt) hoger is bij een externe behandeling van een bezwaar.

14 De standaardfout (SE) geeft een schatting van de variabiliteit (of onzekerheid) van de schatting van de B-coëfficiënt. De

gestandaardiseerde coëfficiënt (β) maakt het mogelijk om de relatieve impact van verschillende onafhankelijke variabelen te vergelijken.

45

Ongeveer 16% van de variatie in de ervaren procedurele rechtvaardigheid kan worden verklaard door de wijze waarop het bezwaar is behandeld. In de tweede stap van de regressie is te zien wat het effect is als de variabelen ‘Is er voorafgaand aan de zitting een vorm van contact geweest met de gemeente?’, ‘heeft de bezwaarmaker een professionele gemachtigde?’, ‘heeft de bezwaarmaker al eens eerder een bezwaarzaak bij de gemeente Amsterdam gehad?’ en ‘betreft het een procedure met meerdere bezwaarmakers?’ aan het model worden toegevoegd. Uit de analyse blijkt dat dit niets verandert aan het in de eerste stap van de regressie waargenomen verschil tussen een interne en externe behandeling van een bezwaar: de ervaren procedurele rechtvaardigheid is gemiddeld hoger bij de externe behandeling van het bezwaar. De omvang van het effect is vrijwel onveranderd, en het toevoegen van deze variabelen biedt geen verbetering wat betreft de mate waarin het model de variatie in de ervaren procedurele rechtvaardigheid verklaart.15 Met andere woorden: de ervaren procedurele rechtvaardigheid lijkt niet onderhevig aan de vraag of er voorafgaand aan de hoorzitting contact is geweest, of de bezwaarmaker al eens bezwaar heeft gemaakt, of hij rechtsbijstand heeft en of het een procedure met meerdere bezwaarmakers betreft. In de derde stap van de regressie voegen we de interactievariabelen toe.

Zo kunnen we zien of het hoofdeffect (van de wijze van behandeling van het bezwaar op de ervaren procedurele rechtvaardigheid), afhankelijk is van de verscheidene kenmerken van het geschil en/of de bezwaarmaker die we bij de analyse betrokken. Uit deze analyse volgt een aantal interessante bevindingen. Ten eerste zien we dat het model significant meer variatie in de ervaren procedurele rechtvaardigheid kan verklaren: de verklaarde variantie neemt toe van 16% tot bijna 23%. Wat verder opvalt is dat na het toevoegen van de interactievariabelen geen sprake meer is van een significant verband tussen de behandelwijze en de ervaren procedurele rechtvaardigheid. Met andere woorden: behandeling van het bezwaar door de externe commissie scoort, wanneer rekening wordt gehouden met de verschillende interacties, gemiddeld niet beter of slechter dan een ambtelijke behandeling van een bezwaar. Ook de vraag of er voorafgaand aan de hoorzitting contact is geweest, of de bezwaarmaker al eens eerder bezwaar heeft gemaakt en/of hij rechtshulp heeft, lijkt niet relevant voor de ervaren procedurele rechtvaardigheid. Dat geldt wel voor de vraag of bij het geschil ook andere bezwaarmakers betrokken waren.