2 1 Bijlage - Rapport Horen en adviseren in Amsterdamse bezwaarprocedures

Horen en adviseren in Amsterdamse bezwaarprocedures: intern of extern?

Rijksuniversiteit Groningen / Vrije Universiteit Amsterdam november 2024 prof. mr. dr. A.T. Marseille mr. dr. A.J.G.M. van Montfort mr. dr. M. Wever prof. dr. H.B. Winter 1

Voorwoord Sinds 15 juni 2023 vindt in de gemeente Amsterdam een experiment plaats om niet alle bezwaarschriften via een geheel ambtelijke procedure te behandelen, maar deels met inschakeling van een uit buitenstaanders samengestelde externe commissie. Het experiment is gestart naar aanleiding van vragen in de Amsterdamse gemeenteraad. Een aantal raadsleden vroeg zich af of het inschakelen van een externe commissie bij de afhandeling van bezwaarschriften meerwaarde zou kunnen hebben in het licht van het door de raad gewenste herstel van vertrouwen tussen overheid en burger. Om die vraag te kunnen beantwoorden heeft het college van burgemeester en wethouders aan de gemeenteraad toegezegd om een pilot, in de vorm van een experiment, te laten uitvoeren. Het onderzoek is in opdracht van de Directie Juridische Zaken van de gemeente Amsterdam uitgevoerd door André van Montfort (VU), Bert Marseille, Marc Wever en Heinrich Winter (RUG). Melek Uzun en Rutger de Jong, masterstudenten Bestuurskunde van de VU, waren gedurende de onderzoeksperiode (september 2023 t/m augustus 2024) als student-assistent aan het team verbonden. Het is onderzoek is begeleid door een commissie die uit een aantal Amsterdamse ambtenaren bestond: Joris Tuijten, Lucia Ling Ket On, Marije van Leeuwen, Mathilde Houben, Mirjam van der Sluis, Sacha de Wied, Sue-Ann van Dijk, Tanja Priems, Trevor Waal en Wouter Peters.

De begeleidingscommissie heeft enkele keren met de onderzoekers van de VU en RUG overlegd over de opzet, inhoud en voortgang van het onderzoek. Joris Tuijten is de onderzoekers zeer behulpzaam geweest bij de dataverzameling, onder andere door ambtelijke statistiek aan te leveren en informatie over de tijdstippen en onderwerpen van hoorzittingen te verstrekken. Wij danken alle betrokkenen bij de gemeente Amsterdam voor hun belangeloze medewerking aan het onderzoek, én alle bezwaarmakers die zich bereid toonden hun ervaringen met de bezwaarprocedure bij de gemeente met de onderzoekers te delen. Amsterdam/Groningen, november 2024 Bert Marseille, André van Montfort, Marc Wever en Heinrich Winter

2

1 Inleiding 1.1 Inleiding Gemeentelijke bestuursorganen zoals het college van burgemeester en wethouders, de gemeenteraad en de burgemeester, nemen doorlopend allerlei beslissingen. Voor een gedeelte van deze beslissingen geldt – voor zover het om schriftelijke beslissingen gaat – dat burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties die gevolgen van een beslissing ondervinden, op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de mogelijkheid hebben daartegen een bezwaarschrift in te dienen. Wordt gebruik gemaakt van deze mogelijkheid, dan moet het gemeentelijke bestuursorgaan dat de beslissing heeft genomen waartegen het bezwaarschrift zich richt, een beslissing op het bezwaarschrift nemen. De besluitvorming van een bestuursorgaan over bezwaarschriften die bij dat orgaan zijn ingediend, kan op verschillende manieren zijn vormgegeven. Daarbij zijn drie situaties te onderscheiden. In de eerste plaats kunnen de bezwaarschriften worden behandeld volgens een geheel ambtelijk vormgegeven procedure. Bezwaarmakers en eventuele andere belanghebbenden worden dan gehoord door één of meer ambtelijke medewerkers, die aansluitend het betreffende bestuursorgaan adviseren over de op het bezwaarschrift te nemen beslissing, of die in mandaat een besluit op bezwaar nemen. Deze werkwijze werd in de gemeente Amsterdam tot 15 juni 2023 bij alle bezwaarschriften toegepast.

Een andere manier waarop de bezwaarprocedure kan zijn vormgegeven, is dat ter voorbereiding van het door het bestuursorgaan te nemen besluit de bezwaarde en eventuele belanghebbenden worden gehoord door een externe commissie in de zin van artikel 7:13 Awb (hierna: externe commissie), die het bestuursorgaan vervolgens adviseert over het op bezwaar te nemen besluit. Een externe commissie bestaat uit minimaal drie leden, van wie in ieder geval de voorzitter geen deel uitmaakt van het bestuursorgaan en ook niet werkt binnen de gemeentelijke organisatie Een derde mogelijke opzet van de bezwaarprocedure is dat een mengvorm van de twee andere werkwijzen wordt toegepast. Een gedeelte van de bezwaarschriften wordt dan via een ambtelijk vormgegeven procedure behandeld, terwijl een externe commissie voor een ander deel van de bezwaarschriften wordt ingeschakeld. Deze situatie doet zich sinds 15 juni 2023 voor in de gemeente Amsterdam, waar volgens een experiment niet langer alle bezwaarschriften via een geheel ambtelijke procedure worden behandeld, maar een gedeelte van de bezwaarschriften in handen wordt gelegd van een geheel uit buitenstaanders samengestelde externe commissie.

1.2 Vraagstelling Het te evalueren éénjarige experiment hield in dat een gedeelte van alle bezwaarschriften in handen werd gelegd van een externe bezwaarcommissie (experimentele groep) en dat de behandeling van die zaken wordt vergeleken met de behandeling van bezwaarschriften volgens de in Amsterdam gebruikelijke manier, een geheel ambtelijke procedure (controlegroep). Het experiment is geëvalueerd op basis van de volgende vraagstelling: Zijn er verschillen in kwaliteit van de bezwaarbehandeling tussen zaken waarin bezwaarschriften volledig door ambtenaren worden behandeld, en zaken waarin het horen van bezwaar3

makers en het adviseren van het bestuursorgaan gebeurt door een externe commissie in de zin van artikel 7:13 Awb? Een kanttekening bij deze vraagstelling is dat er alleen wordt gekeken naar eventuele verschillen tussen zaken waarin een hoorzitting heeft plaatsgevonden, hetzij ambtelijk, hetzij met gebruikmaking van een externe commissie. Niet in elke zaak wordt echter gehoord: een bezwaarmaker kan beslissen geen gebruik te maken van de mogelijkheid te worden gehoord en er zijn ook andere in artikel 7:3 Awb genoemde redenen om het horen achterwege te laten. We kijken in het onderzoek alleen naar die zaken waarin er daadwerkelijk is gehoord. In de vraagstelling staat ‘kwaliteit van de bezwaarbehandeling’ centraal als ‘afhankelijke’, te verklaren, variabele.

We onderscheiden aan deze variabele de volgende aspecten: - de snelheid van afdoening van bezwaarschriften (hoelang duurt het nemen van een besluit op bezwaar gemiddeld?); - de uitkomst van de procedure (hoe vaak worden bezwaarschriften tussentijds ingetrokken en hoe vaak leidt het behandelen van het bezwaar tot het (gedeeltelijk) herroepen van het bestreden besluit?) - de tevredenheid van partijen over de behandeling van bezwaarschriften en over de gemeente in het algemeen (vinden burgers dat er tijdens hoorzittingen voldoende serieus wordt geluisterd naar hun bezwaren?); - de kosten van de behandeling van bezwaarschriften voor de gemeente (hoe verhouden de kosten van de inschakeling van een externe commissie zich tot die van ambtelijke afhandeling van bezwaarschriften?). De aldus nader ingekaderde centrale vraagstelling stond centraal in het evaluatieonderzoek dat in de periode van september 2023 tot en met augustus 2024 heeft plaatsgevonden.

1.3 Deelonderzoeken Het evaluatieonderzoek bestond uit vijf onderdelen: 1) interviews met ambtenaren en externe commissieleden, 2) observaties van hoorzittingen, 3) gestructureerde interviews met bezwaarmakers direct na afloop van de hoorzitting, 4) gestructureerde interviews met bezwaarmakers geruime tijd na afloop van de hoorzitting, en 5) onderzoek naar kosten van ambtelijke behandeling van bezwaarschriften en kosten van behandeling door externe commissie. 1. Oriënterende open interviews met ambtenaren en externe commissieleden We startten het onderzoek met enkele oriënterende interviews. We spraken met enkele betrokkenen binnen de ambtelijke organisatie over de afhandeling van bezwaarschriften en de administratieve organisatie daaromheen. Vervolgens hebben we in de loop van de onderzoekersperiode (september 2023 t/m augustus 2024) een aantal aanvullende interviews afgenomen met ambtenaren en leden van de externe commissie. Deze interviews dienden er vooral toe om context te verkrijgen die kan helpen bij het zoeken naar verklaringen voor eventueel waargenomen verschillen tussen ambtelijke afdoening en extern horen en adviseren. 4

De interviews hadden steeds een open karakter. Ze vonden plaats aan de hand van enkele van tevoren opgestelde globale aandachtspunten. We hebben in totaal elf ambtenaren die bij behandeling van bezwaarschriften zijn betrokken, de directeur van het Juridisch Bureau en vier externe commissieleden geïnterviewd. De elf geïnterviewde ambtenaren hielden zich allen bezig met het horen van bezwaarmakers. Acht van hen fungeerden af en toe ook als secretaris van de onafhankelijke bezwaarcommissie. 2. Gestructureerde observaties van hoorzittingen Het tweede deelonderzoek hield in dat de onderzoekers een groot aantal hoorzittingen hebben bijgewoond en daarbij de gang van zaken hebben geobserveerd. De observaties vonden plaats aan de hand van een van tevoren opgestelde checklist. Er is bijvoorbeeld onder meer geobserveerd welke werkwijze bij het horen werd toegepast: werd aan bezwaarmakers, eventuele andere belanghebbenden en de vertegenwoordiger(s) van de gemeente meteen de gelegenheid gegeven om huns zienwijze op de zaak naar voren te brengen of startte de (ambtelijke dan wel externe) commissie onmiddellijk met het stellen van vragen? De bij de observaties gehanteerde checklist is als bijlage 1 aan dit rapport toegevoegd. Aan de hand van deze checklist zijn in totaal 106 hoorzittingen geobserveerd. De waargenomen gegevens werden meteen ter plaatse in het programma Qualtrics ingevoerd. 3.

Gestructureerde interviews met bezwaarmakers direct na afloop van hoorzitting Het derde deelonderzoek hield in dat er direct na afloop van de ambtelijke hoorzitting of hoorzitting van de externe commissie een korte vragenlijst werd afgenomen bij de bezwaarmaker of bezwaarmakers die waren gehoord. De vragenlijst was erop gericht om de tevredenheid van de bezwaarmaker over de behandeling van zijn of haar bezwaarschrift te meten. De vragenlijst bestond uit een aantal gesloten vragen over onder meer de ervaringen van de bezwaarmaker met de (ambtelijke dan wel externe) hoorzitting, zijn of haar vertrouwen in de bezwaarprocedure, zijn of haar vertrouwen in de gemeente in het algemeen, en enkele achtergrondkenmerken van de bezwaarmaker. De vragenlijst is in bijlage 2 van dit rapport opgenomen. Ze is in totaal bij 134 bezwaarmakers afgenomen. Daarbij gaat het om ongeveer 120 bezwaarzaken. Het aantal geïnterviewde bezwaarmakers is groter dan het aantal in het onderzoek meegenomen bezwaarzaken doordat bij enkele bezwaarzaken sprake was van meerdere bezwaarmakers. De interviewgegevens zijn – evenals de observatiegegevens van het tweede deelonderzoek – in het programma Qualtrics ingevoerd. 4.

Gestructureerde interviews met bezwaarmakers geruime tijd na afloop van hoorzitting De vragenlijst die direct na afloop van de hoorzitting, bij de bezwaarmaker is afgenomen bevatte ook de vraag of de persoon in kwestie bereid was om mee te werken aan een kort telefonisch interview nadat de gehele procedure zou zijn afgerond, veelal in de vorm van een beslissing op bezwaar, en om daartoe zijn of haar telefoonnummer te verstrekken. Aan het eind van de procedure zou dan de tevredenheid van de bezwaarmaker opnieuw kunnen worden gemeten. De vragenlijst die bij de telefonische interviews geruime tijd na afloop van de zittingen is gebruikt, is in bijlage 3 van dit rapport opgenomen. Uiteindelijk zijn 30 bezwaarmakers telefonisch geïnterviewd. Ook deze gegevens zijn steeds meteen nadat de vragenlijst was afgenomen, in Qualtrics ingevoerd. 5. Onderzoek naar kosten van ambtelijke en externe behandeling van bezwaarschriften We ontwikkelden een eenvoudig model dat het mogelijk maakt om de kosten van ambtelijke afdoening op een aantal punten te vergelijken met die van de behandeling door een externe commissie. Het model bestond uit een aantal in de bezwaarprocedure te verrichten handelingen waarover we bij de 5

gemeente Amsterdam informatie hebben opgevraagd. Het ging onder meer om de tijd die nodig is voor de voorbereiding van een zitting, de duur van zittingen en het opstellen van een advies en een beslissing op bezwaar. Het model is als bijlage 4 toegevoegd aan deze rapportage.

1.4 Analyse en rapportage De hoofdmoot van het onderzoeksmateriaal bestaat uit gegevens die zijn verzameld door het observeren van hoorzittingen van de (ambtelijke dan wel externe) bezwaaradviescommissie (deelonderzoek 2), het interviewen van bezwaarmakers direct na afloop van een hoorzitting (deelonderzoek 3) en het interviewen van bezwaarmakers minimaal een maand van afloop van de hoorzitting (deelonderzoek 4). Deze gegevens zijn overwegend kwantitatief van aard. Alle kwantitatieve gegevens zijn vanuit de drie Qualtrics-bestanden gekopieerd naar één SPSS-bestand. Dat geïntegreerde databestand is vervolgens met behulp van het statistische programma SPSS geanalyseerd. Gezien de grootte van de steekproef en de variëteit van de daarin meegenomen bezwaarzaken, was het mogelijk om de bevindingen over de onderzochte bezwaarzaken te generaliseren naar de totale populatie van bezwaarzaken bij de gemeente Amsterdam. De resultaten van het onderzoeksproject worden in het onderhavige rapport weergegeven. De conceptversie van het rapport is met de begeleidingscommissie besproken. Dat heeft ertoe geleid dat enkele feitelijke onjuistheden zijn gecorrigeerd en enkele aanvullingen hebben plaatsgevonden.

1.5 Leeswijzer Hoofdstuk 2 van dit rapport bevat een kwalitatieve beschrijving van de ambtelijke wijze van behandeling van bezwaarschriften en de behandeling van bezwaarschriften door de externe bezwaaradviescommissie. Deze kwalitatieve beschrijving is gebaseerd op de open interviews die we met ambtenaren en externe bezwaarbehandelaars hebben gehouden. Hoofdstuk 3 geeft een kwantitatief beeld van de bezwaarbehandeling. In het hoofdstuk zijn cijfers te vinden over de doorlooptijden van bezwaarzaken en de uitkomst van de bezwaarprocedure. In het hoofdstuk wordt ook gerapporteerd over de voor de behandeling van de bezwaarschriften benodigde tijdsinvestering, vertaald in kosten per zaak. Steeds wordt vergeleken tussen ambtelijk behandelde bezwaren en bezwaren die door de externe commissie zijn behandeld Hoofdstuk 4 schetst een kwantitatief beeld van de gang van zaken tijdens hoorzittingen op basis van de door de onderzoekers ingevulde observatieformulieren. Hoofdstuk 5 behandelt de ervaringen van bezwaarmakers. Statistische analyses verschaffen een kwantitatief beeld van de tevredenheid en ervaringen van burgers met betrekking tot de wijze waarop hun bezwaarschriften zijn behandeld. Daarbij maken we een vergelijking tussen de ambtelijke afdoening en de inschakeling van de externe commissie.

De statistische analyses zijn uitgevoerd op basis van de interviews met bezwaarmakers direct na afloop van de hoorzitting. Daarnaast wordt ingegaan op de telefonische interviews met een beperkt aantal bezwaarmakers, enige tijd na de hoorzitting. Hoofdstuk 6 ten slotte, bevat de conclusies van het onderzoek.

6

2 Inrichting en organisatie van de bezwaarprocedure 2.1 Inleiding In Amsterdam worden jaarlijks vele tienduizenden bezwaarzaken behandeld. Volgens de ‘Staat van de juridische functie 2023’ kwamen er dat jaar ruim 160.000 bezwaren binnen bij de gemeente. De grootste categorieën zijn bezwaren over parkeren (93.000) en over gemeentelijke belastingen (51.000), de kleinste categorie betreft besluiten van de gemeenteraad (1 bezwaar in 2023).1 Drie categorieën bezwaren die zich tussen deze – qua aantallen – uitersten van bezwaarbehandeling bevinden, zijn de bezwaarzaken die worden behandeld door het Juridisch Bureau (JB), de Directie Juridische Zaken (DJZ) en door het en door Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal (SIS) van de gemeente (bezwaren op het terrein van het sociaal domein). In 2023 betrof het respectievelijk 10.136 (JB), 617 (DJZ) en 6.239 (SIS) ingediende bezwaren. Voor elk van die categorieën zaken geldt dat, ten behoeve van de pilot met de externe commissie, een deel daarvan aselect aan de externe commissie is toegewezen. Voor de werkwijze die daarbij is gevolgd verwijzen we naar bijlage 5. In dit hoofdstuk beschrijven we, aan de hand van gesprekken met bezwaarbehandelaars, hoe al deze bezwaarzaken worden behandeld. We gaan eerst in op de interne bezwaarbehandeling door het Juridisch Bureau (par. 2.2), de Directie Juridische Zaken (par.

2.3) en door Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal (par. 2.4). Vervolgens komt de bezwaarbehandeling door de externe bezwaaradviescommissie aan de orde (par. 2.5). Ten slotte besteden we aandacht aan het proces dat op dit moment bij het Juridisch Bureau speelt om de bezwaarbehandeling op een andere wijze vorm te geven (par. 2.6).

2.2 Bezwaarbehandeling door het Juridisch Bureau Start van de behandeling De bezwaarbehandeling begint met het administratief inboeken van het bezwaar. Van de ingeboekte zaken komt iedere maandag een zogeheten werkverdeellijst beschikbaar. De zaken die daarop staan, worden onder de bezwaarmedewerkers verdeeld. Een bezwaarmedewerker: Als secretaris kan je een zaak die administratief is ingeboekt van de lijst halen, of het management kan er een op jouw naam zetten. Als jij zelf veel zaken van de lijst haalt, zal het management weinig tot geen zaken aan jou toebedelen, en andersom.

Er wordt aan gewerkt dat zaken sneller worden ingeboekt zodat de binnengekomen bezwaren sneller op de werkverdeellijst komen. Het streven is om alle zaken binnen een week in te boeken. Dat een zaak op de lijst komt, betekent overigens niet per definitie dat die er direct de eerstvolgende maandag vanaf wordt gehaald. Omdat bezwaarmedewerkers kunnen kiezen welke zaak ze eraf halen, kunnen er ook zaken blijven liggen, met als consequentie dat de behandeling vertraging oploopt.

1 Gemeente Amsterdam, Staat van de juridische functie 2023, Amsterdam, 18 juli 2024, p. 13.

7

Behalve dat eraan wordt gewerkt dat zaken sneller worden ingeboekt, staat ook een wijziging van de wijze van verdeling van bezwaarzaken op stapel. Een manager: Doel is: meer grip krijgen op de verdeling van zaken. Van belang is daarbij dat in kaart wordt gebracht hoe veel bezwaren iemand zou moeten kunnen afdoen. ‘Vrijheid-blijheid’ moet eraf. We gaan er naartoe dat je als medewerker een aantal zaken krijgt toebedeeld en niet meer de vrije keuze hebt hoeveel zaken je behandelt en welke zaken je wilt behandelen.

Telefonisch contact De behandeling van de zaak start als regel met een telefonische ronde: er wordt gebeld met de bezwaarmaker (of diens rechtshulpverlener, als de bezwaarmaker rechtshulp heeft), de eventuele vergunninghouder en de vakafdeling. Een bezwaarmedewerker: Ik ga als eerste contact met de bezwaarmaker zoeken. Dat gesprek, daar sta ik redelijk onbevangen in, ik peil met wie ik te maken heb, soms is het iemand die nog nooit met de gemeente te maken heeft gehad.

Een andere bezwaarmedewerker: Voor bezwaarmakers heeft het bijna altijd meerwaarde dat je belt, want het is voor de overgrote meerderheid de eerste keer dat ze bezwaar maken.

Het telefoongesprek kan ook helpen om onduidelijkheden over de aard van de procedure uit de weg te ruimen. Een manager: Mensen vragen vaak: ‘U werkt hier dus?’ Als je het uitlegt, dan werkt het wel.

Daarnaast komt het voor dat het telefoongesprek niet alleen het eerste contact met de bezwaarmaker is, maar dat met het telefoongesprek ook duidelijk wordt dat de procedure kan worden afgesloten. Een bezwaarmedewerker: Soms kan je in het telefoongesprek de zaak al afdoen. Als voorbeeld een kapvergunning: ‘Oh, is die boom ziek, dan begrijp ik het wel.’

Het verschilt per bezwaarmedewerker hoe veel informatie hij of zij al heeft verzameld als de telefoon wordt gepakt. Een bezwaarmedewerker: Als ik bel, heb ik me al in het dossier verdiept. Ik heb in ieder geval het bezwaarschrift gelezen, en soms nog wel meer.

Een andere bezwaarmedewerker: Ik bekijk eerst globaal het dossier, dan ga ik bellen, daarna zoek ik contact met de vakafdeling.

Niet alle bezwaarmedewerkers bellen in elke zaak. Een voorbeeld bieden zaken met meer dan vijf bezwaarmakers. Een aantal medewerkers legt dan contact via de mail. Een andere reden om niet te bellen is als direct blijkt dat het besluit niet klopt. Als het besluit waartegen bezwaar is gemaakt een fout bevat, dan is het eenvoudig: na contact met de vakafdeling kan de fout worden hersteld via een nieuw primair besluit. Er hoeft dan eventueel alleen nog een advies te worden geschreven als sprake is van proceskosten.

8

De hoorzitting Na het telefoongesprek wordt de zaak in beginsel op een hoorzitting gepland. Maar soms volgt eerst een tussenstap. Het hangt ervan af, wat de bezwaarmaker fijn vindt. Soms is dat: zo snel mogelijk een hoorzitting, soms: een locatiebezoek.

In de meeste zaken wordt online gehoord, maar niet altijd. De keuze voor online of fysiek horen is mede afhankelijk van de voorkeur van de bezwaarmedewerker. Een bezwaarmedewerker: Zijn er veel personen betrokken, dan heb ik een voorkeur voor ‘fysiek’, want al die gezichten op het scherm…. In de praktijk zijn bij mij in de helft van de gevallen de gesprekken ‘fysiek’.

Bij online zittingen is het van belang dat goed wordt gelet op aspecten van openbaarheid en onbevangenheid. Bij een online zitting met meer partijen is de regel dat de voorzitter alle anderen tegelijkertijd binnenlaat en dat als dezelfde persoon bij meerdere zittingen achter elkaar als vertegenwoordiger van de gemeente optreedt, deze – net als bij een fysieke zitting – elke keer opnieuw wordt binnengelaten.

Wat is het belang van de hoorzitting? Bij exploitanten en omwonenden heeft het altijd meerwaarde als die met elkaar in gesprek komen op een hoorzitting, want vaak hebben ze elkaar nog nooit gesproken. Het helpt om dan om tafel te gaan, ook als de uitkomst van hoorzitting is dat men een beslissing op het bezwaar wil.

Bij zaken waar dat van meerwaarde is vanwege de aard van het geschil, kan worden beslist geen ‘klassieke’ hoorzitting te houden, maar om ter plekke te gaan kijken. We doen dat vaak bij kapvergunningen, en bij zaken over terrasvergunningen. Je kunt dan bijvoorbeeld ter plekke zien of is voldaan aan de voorwaarde dat je vanuit het café zicht moet kunnen hebben op het hele terras.

Horen gebeurt meestal door twee personen, waarvan de een als voorzitter fungeert en de ander als secretaris. Als de zaak ingewikkeld is, kan met drie personen worden gehoord. Wie als secretaris een zaak behandelt, vraag een collega om in de zaak als voorzitter van de hoorzitting te fungeren. Behalve de bezwaarmedewerkers, de bezwaarmaker(s) en eventuele derde-partijen is er meestal ook iemand van de vakafdeling bij de hoorzitting aanwezig. De bezwaarmedewerker beslist of het van meerwaarde is dat er iemand van de vakafdeling bij is. Wie dat is, hangt af van het stadsdeel waar het primaire besluit genomen is. Bij sommige stadsdelen is het de behandelaar van de aanvraag, bij andere stadsdelen wordt gewerkt met een rooster waarop een (relatief) beperkt aantal medewerkers staat dat bij hoorzittingen in bezwaarzaken aanwezig is. Voor de meeste bezwaarmedewerkers geldt dat ze, behalve dat ze een aantal zaken als secretaris onder hun hoede hebben, ook met regelmaat als voorzitter op een hoorzitting optreden. Er zijn echter medewerkers die er voor kiezen alleen de rol van secretaris te vervullen. Als regel zijn secretaris en voorzitter beiden even goed ingelezen in de zaak. Voorafgaand aan de hoorzitting vindt er meestal een kort vooroverleg plaats tussen voorzitter en secretaris.

9

In theorie is er een duidelijk onderscheid tussen de rol van de voorzitter en de secretaris op de hoorzitting, maar in de praktijk is dat lang niet altijd het geval. We proberen het zo veel mogelijk een gesprek te laten zijn. Dat gaat nu beter dan vroeger, toen was het formeler, zo van: ‘Heeft de secretaris nog een vraag?’

Samenwerking Bezwaarbehandelaars werken per definitie samen in het kader van de behandeling van een zaak op een hoorzitting. Hoe staat het verder met de samenwerking? Een bezwaarbehandelaar: Je kunt als je zou willen heel solitair werken, maar ik spar vaak met degene die bij de hoorzittingen in mijn zaken de voorzitter is. Daarnaast is er jurisprudentieoverleg en zijn er expertisegroepen.

Advies Na de hoorzitting wordt in beginsel advies uitgebracht over de op het bezwaar te nemen beslissing. Soms vindt echter eerst nog een schriftelijke ronde plaats, of wordt er overlegd met de bezwaarmaker en eventuele andere partijen. In principe schrijft de secretaris het advies. Als een zaak ingewikkeld is, komt het ook voor dat zowel de secretaris als de voorzitter aan het advies schrijven, of – als dat qua belasting beter uitkomt – dat de voorzitter in plaats van de secretaris het advies schrijft. Het conceptadvies wordt altijd door de ander bekeken. Als beiden zich kunnen vinden in het advies, wordt het van digitale handtekeningen voorzien. Het advies gaat vervolgens naar het dagelijks bestuur van het stadsdeel (bij besluiten van het college van b&w) of naar de burgemeester. In het eerste geval beslist het dagelijks bestuur van het stadsdeel namens het college. Adviezen voor de burgemeester worden naar de Dienst Juridische Zaken gezonden die ervoor zorgt dat het besluit op bezwaar wordt getekend Als het advies inhoudt dat het bezwaar gegrond wordt verklaard dan gaat het advies eerst naar de vakafdeling waar het besluit is voorbereid. Die wordt in de gelegenheid gesteld om een contrair advies op te stellen.

De bezwaarbehandelaar maakt dan een voordracht voor het dagelijks bestuur van het stadsdeel of voor de burgemeester, met zowel het advies als het contrair-advies van de vakafdeling.

2.3 Bezwaarbehandeling door de Directie Juridische Zaken De Directie Juridische Zaken (DJZ) behandelt vele malen minder bezwaren dan het Juridisch Bureau en SIS. In 2021 en 2022 kwam er respectievelijk 149 en 183 bezwaren bij DJZ binnen. In 2023 waren het er 617. Die stijging komt volledig voor rekening van de meer dan 500 bezwaren tegen het besluit om de openings- en venstertijden in het wallengebied te beperken.2 Drie categorieën zaken worden door DJZ behandeld: besluiten die in de stadsdelen zijn voorbereid en waarbij de beslissing op bezwaar in mandaat door het dagelijks bestuur van het stadsdeel namens het college wordt genomen, besluiten die in één van de directies zijn voorbereid en waarbij de beslissing op bezwaar namens het college door de directeur DJZ wordt genomen, en burgemeestersbesluiten waarbij de burgemeester het besluit op bezwaar neemt.

2 Gemeente Amsterdam, Staat van de juridische functie 2023, Amsterdam, 18 juli 2024, p. 13.

10

De verdeling van zaken tussen JB en DJZ is neergelegd in een interne werkinstructie, maar soms wordt in goed overleg besloten om voor een specifieke bezwaarzaak af te wijken van de in de werkinstructie neergelegde criteria. Bezwaarzaken komen binnen bij het secretariaat van DJZ. Daar wordt gekeken of het bezwaar op tijd is ingediend en of aan andere formele vereisten is voldaan. Vervolgens deelt de directiesecretaris de zaak toe aan een van de medewerkers van DJZ. De betreffende medewerker bereidt de zaak inhoudelijk voor, fungeert tijdens de hoorzitting als secretaris en schrijft het verslag van de hoorzitting en het advies voor het op het bezwaar te nemen besluit. Een andere medewerker van DJZ treedt tijdens de hoorzitting op als voorzitter. Als de behandeld medewerker van DJZ dat van meerwaarde acht, wordt aan het begin van de bezwaarbehandeling telefonisch contact opgenomen met de bezwaarmaker of diens gemachtigde. De indruk van de medewerkers van DJZ met wie wij spraken is dat dit in een minderheid van de bezwaarzaken gebeurt. Voor een aantal van de medewerkers van DJZ geldt dat zij betrokken zijn bij de behandeling van bezwaren, maar voor geen van hen geldt dat het de enige werkzaamheden zijn die zij doen.

Voor zover medewerkers van DJZ betrokken zijn bij het behandelen van bezwaren, geldt dat sommigen daarin zowel de rol van secretaris als van voorzitter op de hoorzitting vervullen, anderen alleen de rol van secretaris en dat weer anderen alleen worden ingeschakeld als voorzitter van de hoorzitting. De hoorzitting vindt in beginsel digitaal plaats. Dat is alleen anders als DJZ het van meerwaarde vindt dat de hoorzitting fysiek plaatsvindt. Dat is bijvoorbeeld het geval als een groot aantal partijen bij de bezwaarprocedure is betrokken. Ook kan de hoorzitting fysiek worden gehouden als een van de partijen daar expliciet om verzoekt. In de uitnodiging voor de hoorzitting wordt geen melding gemaakt dat het mogelijk is dat de hoorzitting fysiek plaatsvindt. Aanwezig bij de hoorzitting zijn de bezwaarmaker(s), eventuele derde partijen, de twee medewerkers van DJZ die als voorzitter en secretaris fungeren en een vertegenwoordiger van de afdeling van de gemeente waar het primaire besluit is genomen. Die laatste wordt soms bijgestaan door een medewerker van DJZ. Het karakter van de hoorzitting verschilt, al naar gelang de aard van de zaak. Voor een aantal hoorzittingen geldt dat de vragen die daar aan de orde zijn sterk op elkaar lijken én dat er binnen DJZ veel ervaring is met het behandelen van deze zaken. Dan hoeft de hoorzitting niet veel tijd te kosten.

Het kan echter ook voorkomen dat de hoorzitting meer omvat dan een gedachtewisseling over de juridische merites van het bestreden besluit, maar dat ook afspraken worden gemaakt over aspecten van de uitvoering van het besluit, zodat zo veel als mogelijk rekening wordt gehouden met de belangen van betrokkenen. In ons gesprek met medewerkers van DJZ werd als voorbeeld genoemd, het ‘heropeningstraject’ in het vervolg op een woningsluiting. Na de hoorzitting schrijft de secretaris een verslag en een advies. Houdt het advies in dat het bezwaar gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden herroepen, dan krijgt de afdeling waar het besluit tot stand is gekomen de mogelijkheid een ‘contrair-advies’ uit te brengen, waarin wordt beredeneerd waarom het besluit niet zou moeten worden herroepen. Maakt de betreffende afdeling van die mogelijkheid gebruik, dan gaan het advies en het contrair-advies, tezamen met een ‘oplegnotitie’ van de Directeur Juridische Zaken, naar het bestuursorgaan (meestal de burgemeester) dat de beslissing op het bezwaar neemt.

11

2.4 Bezwaarbehandeling door Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal De ambtelijke behandeling van bezwaarzaken in het sociaal domein (Participatiewet, Wmo) vindt plaats binnen Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal (SIS) van de gemeente. De bezwaarbehandeling is daar een meer individualistisch gebeuren dan bij het Juridisch Bureau en Directie Juridische Zaken, omdat het ambtelijk horen door één persoon plaatsvindt. Medewerkers van de gemeente die bezwaren in het sociaal domein behandelen, hebben een werklast van vier zaken per week. De zaken die aan hen worden toebedeeld, verschijnen in Octopus, het juridische zaakssysteem van de gemeente. Het beleid van SIS is om burgergericht te werken, waarbij een informele aanpak voorafgaat aan de behandeling van een bezwaarzaak tijdens de hoorzitting en de burger wordt gebeld om samen informeel naar een oplossing te zoeken. Dat gesprek duurt in de regel ongeveer tien minuten. Een medewerker: Ik bel met de bezwaarmaker, tenzij die een advocaat heeft, dan bel ik met de advocaat. Dat is in ongeveer 1 op de 5 zaken het geval. As ik bel, heb ik het hele dossier gelezen. Tijdens het telefoongesprek maak ik een afspraak voor de hoorzitting. Met de bezwaarmaker bespreek ik tijdens het telefoongesprek vaak ook diens bezwaarschrift.

Als daarin nauwelijks iets wordt aangevoerd, adviseer ik de bezwaarmaker andere argumenten onder woorden te brengen om meer kans te maken.

Als in het telefoongesprek geen oplossing wordt gevonden voor de zaak, krijgt de bezwaarmaker een mailtje waarin staat bevestigd wanneer de hoorzitting is en waarin kort verslag wordt gedaan van het telefoongesprek. De hoorzitting vindt in beginsel telefonisch plaats, maar het kan ook met Teams en als een bezwaarmaker dat graag wil, kan het ook fysiek, bij de gemeente. De hoorzitting duurt gemiddeld ongeveer 20 minuten. Een bezwaarmedewerker over het karakter van de hoorzitting: Bij de hoorzitting stel ik me neutraal op. Het gaat er puur en alleen om wat zij zeggen. De hoorzitting is er niet om het onderzoek over te doen.

Een andere medewerker: Ik heb zelf altijd vragen. Door het stellen van vragen vorm ik me een beeld welke kant het met het bezwaar op moet. Als een besluit mede is gebaseerd op een advies van Argonaut, vraag ik soms naar aanleiding van de hoorzitting nog een nader advies.

Na de hoorzitting schrijft de medewerker een verslag van het horen en een concept van het besluit op bezwaar. Dat laatste wordt altijd collegiaal getoetst. Dat gebeurt door een van de seniorjuristen van de afdeling. Een andere vorm van collegiaal contact betreft het casusoverleg dat één keer in de zoveel weken plaatsvindt. Desondanks wordt er, zo vertelden de medewerkers met wie wij spraken, tamelijk individualistisch gewerkt en zijn er behoorlijke verschillen in hoe de verschillende medewerkers hun zaken aanpakken. Als de door de bezwaarmedewerker opgestelde beslissing op bezwaar inhoudt dat het bezwaar gegrond is, wordt die conceptbeslissing aan de primaire afdeling voorgelegd, voor een check op uitvoerbaarheid. Soms heeft de primaire afdeling echter ook opmerkingen over de inhoud van de conceptbeslissing. Het is echter de bezwaarbehandelaar die, in mandaat, de beslissing op het bezwaar namens het college neemt. 12

2.5 Bezwaarbehandeling door de externe bezwaarcommissie Werkterrein, samenstelling, werkwijze De externe bezwaaradviescommissie behandelt bezwaarzaken die vallen onder het werkterrein van het Juridisch Bureau of de Directie Juridische Zaken, of die het sociaal domein betreffen; de besluiten die in bezwaar bij de externe adviescommissie aan de orde kunnen komen staan vermeld in de Regeling bezwaar en beroep. Bij de start van de pilot heeft een vacature opengestaan waarop gereageerd kon worden voor het lidmaatschap van de commissie. De commissieleden zijn in meerderheid jurist, maar van de commissie maakt ook een aantal niet-juristen deel uit. Bij het horen bestaat de commissie uit drie personen. Over de samenstelling van de commissie wordt door de commissieleden die wij spraken genuanceerd gedacht. Het feit dat ook niet-juristen deel uitmaken van de commissie wordt soms als een voordeel gezien (een onbevangen kijk op de zaak, kennis van de routes die voor mensen met problemen beschikbaar zijn), soms als nadeel (zo wordt opgemerkt dat als een zaak juridisch gecompliceerd is, veelal geen sprake is van een inhoudelijke bijdrage van commissieleden die geen jurist zijn). Ter voorbereiding van de zittingen krijgt de commissie het dossier van de zaak.

Soms is er een nota van de secretaris met een analyse van de zaak, en soms een verweerschrift van de gemeente, maar meestal geen van beide. Een commissielid: Als er een nota van de secretaris is, of een verweerschrift van de gemeente, en helemaal als er zowel een nota als een verweerschrift is, helpt dat enorm bij de voorbereiding. Een verweerschrift, zeker in de vorm van een inventarisatie van de pijnpunten, is te meer van waarde omdat de motivering van het besluit vaak heel mager is.

Een ander lid van de commissie: Ik heb een sterke voorkeur voor een verweerschrift van de gemeente. Nu is het vaak aftasten wat de motivering van het besluit is en zijn we onnodig veel tijd kwijt met vragen aan de gemeente.

Voor een zitting worden tijdsblokken van drie kwartier ingeroosterd; bij grote zaken kan de secretaris twee of drie blokken inroosteren. Voorafgaand aan de hoorzitting vindt overleg plaats met de commissieleden en de secretaris (een medewerker van het Juridisch Bureau, de Directie Juridische Zaken of van Subsidie, Inkomen en Sociaal). Over de rol van de secretaris bij dat vooroverleg zegt één van de commissieleden: Ik gebruik graag hun expertise en laat ze meepraten in de voorbereiding. Maar B&W willen dat liever niet, gezien de onafhankelijke rol van de commissie.

Wat is voor het overige de rol van de secretaris bij de bezwaarbehandeling door de externe commissie? Een lid van de commissie: De rol van de secretaris betreft de agenda, checken of de stukken compleet zijn, fungeren als vraagbaak, het opstellen van het conceptadvies na de zitting, en soms: het aanleveren van een opzet voor het advies, voorafgaand aan de hoorzitting.

13

Een ander lid van de commissie: Er zijn grote verschillen tussen secretarissen in de fase voor de hoorzitting. Veel secretarissen leveren voorafgaand aan de zitting geen inhoudelijke inbreng. Ideaal is als er een notitie van de secretaris ligt en als ik als voorzitter voor de zitting met de secretaris over de zaak heb gesproken, met name bij ingewikkelde zaken.

De hoorzitting De hoorzitting begint met het voorstellen van de commissieleden. Een commissielid over hoe de secretaris wordt voorgesteld: Ik noem in de introductie dat de secretaris een faciliterende en ondersteunende rol heeft.

Voor de wijze waarop het bezwaar op de hoorzitting wordt besproken bestaat geen vast stramien. Soms krijgt eerst de bezwaarmaker de gelegenheid zijn bezwaar toe te lichten en krijgt vervolgens de vertegenwoordiger van het college of de burgemeester de gelegenheid voor een reactie, met daarna vragen van de commissie en een afsluitende tweede ronde voor de bezwaarmaker en de vertegenwoordiger van de gemeente. Maar het komt ook voor dat de commissie begint met vragen. Een commissielid over de wijze waarop de discussie op de hoorzitting verloopt: We willen geen ‘rechtbankje spelen’. Maar ik vind het wel belangrijk dat de discussie via de commissie loopt. Alle commissieleden moeten inbreng hebben. De secretaris vult heel soms aan, bijvoorbeeld een vraag ter verduidelijking. Oog voor de bezwaarmaker is ook van belang. Ik kijk altijd hoe ze zich gedragen, of ze nerveus zijn of gespannen. Met goede uitleg over wat ze van de hoorzitting kunnen verwachten is dat te ondervangen.

Over de toegevoegde waarde van de hoorzitting voor de behandeling van bezwaarzaken wordt verschillend gedacht. Bij zaken waar (complexe) juridische vragen spelen wordt de meerwaarde zeker gezien, maar bij zaken die weinig gecompliceerd zijn komt wel de vraag op wat de meerwaarde is van de behandeling van de zaak op een hoorzitting. Dit soort zaken – vooral in het sociaal domein – vallen ook regelmatig uit, omdat bezwaarmaker noch diens gemachtigde komt opdagen, of omdat het bezwaar vlak voor de hoorzitting wordt ingetrokken. Als een bezwaarmaker wordt bijgestaan door een gemachtigde, is de meerwaarde van de zitting afhankelijk van de kwaliteit van de gemachtigde. De sociale advocatuur is soms heel erg goed, maar soms ook waardeloos. Dan is een hoorzitting een verplicht nummer.

Het komt weinig voor dat tijdens een hoorzitting een schikking wordt getroffen. Volgens onze gesprekspartners zijn er weinig zaken waar er ruimte voor is, of bereidheid bij de gemeente om te schikken. Een commissielid: Bij zaken in het sociaal domein doen we soms wel een poging. Maar er zit zo weinig menselijke bemoeienis in. Ambtenaren leven in een andere wereld. Vaak hebben ze het dossier niet goed bestudeerd. En ze zijn zelfs niet bereid een overduidelijke fout te herstellen.

Advisering Direct na afloop van de zitting wordt overlegd over het uit te brengen advies. Een lid van de commissie: Primair zijn de leden aan het woord, de voorzitter als laatste. We kijken of alle punten in het advies een plek krijgen. De commissieleden die geen jurist zijn, lukt het niet altijd mee te komen als het een complex juridisch geschil betreft. De secretaris mag aanvullen, maar is wel dienstig aan de commissie. Voor sommige secretarissen, vooral die op het sociaal domein, is dat lastig, omdat ze gewend zijn zelf de inhoud van het advies te bepalen.

14

Het conceptadvies wordt na de zitting door de secretaris geschreven. Het advies maakt een rondje langs de commissieleden, de voorzitter kijkt er als laatste naar. Een voorzitter over de totstandkoming en de vorm van het advies: Op grote lijnen laat ik de secretaris in zijn waarde. Het advies moet voor de burger begrijpelijk zijn. We hebben daar een format voor gemaakt. In dat stramien wordt elk advies gegoten.

Wensen met betrekking tot aanpassing van de werkwijze van de commissie De commissieleden die wij spraken, zijn over het algemeen tevreden met hoe het horen en adviseren door de commissie verloopt, maar hebben ook wensen over de reikwijdte van de inzet van de commissie en verbeteringen van de werkwijze. Voor wat betreft dat laatste: wensen zien met name op de betrokkenheid van de secretaris. Die zou met name bij de voorbereiding sterker aanwezig moeten zijn. Het betreft dan zowel de zorg voor de stukken die voor de behandeling van het bezwaar van belang zijn, als ook het aanleveren van een analyse van de zaak. Commissieleden menen dat het op dit moment nog te veel verschilt hoe actief de secretaris zich bij de voorbereiding van de hoorzitting opstelt. De wensen over de reikwijdte van de inzet van de commissie betreffen met name zaken op het terrein van het sociaal domein. Over de behandeling daarvan worden verschillende en soms uiteenlopende voorstellen gedaan: niet online behandelen maar wel korter; standaard door één commissielid laten behandelen; vaker (of per definitie) ambtelijk in plaats van door de commissie laten behandelen. Daarnaast noemt een van de leden van de commissie die wij spraken dat het bij de behandeling van sommige zaken een nadeel is dat de adviescommissie alleen maar kan adviseren.

Als evident is wat de uitkomst van het bezwaar zou moeten zijn en het geschil erbij is gebaat dat zo snel mogelijk duidelijkheid ontstaat over de rechtspositie van de bezwaarmaker en andere partijen, is het onhandig dat de commissie die duidelijkheid niet kan scheppen. Medewerkers van de gemeente over hun rol als secretaris van de bezwaaradviescommissie Uit gesprekken met medewerkers van het Juridisch Bureau komt het volgende naar voren over hun betrokkenheid bij de behandeling van bezwaarzaken. In de opzet van de pilot met de externe commissie heeft de secretaris een beperkte rol. Er is geen rol vastgelegd bij de inhoudelijke voorbereiding van de zaak, bij de zitting heeft de bezwaarmedewerker louter een rol als notulist. Bij het advies is zijn taak om het advies waartoe de commissie is gekomen, op schrift te stellen. Het verschilt per bezwaarmedewerker hoe deze de rol als ondersteuner van de commissie invult. Een minimalistische invulling houdt in dat de bezwaarmedewerker zich beperkt tot het maken van een verslag van de zitting en het opstellen van het advies. Denkbaar is echter ook dat de medewerker ten behoeve van de commissie een notitie opstelt met een (juridische) analyse van het bezwaar.

Daarnaast is er geen enkele reden waarom de bezwaarbehandelaar niet – net als in zaken die ambtelijk worden behandeld – zo snel mogelijk na binnenkomst van het bezwaar met de bezwaarmaker belt om van hem te horen waarom hij bezwaar heeft gemaakt en om een toelichting te geven over de wijze waarop het bezwaar wordt behandeld. Een bezwaarbehandelaar: In de praktijk wordt je rol als secretaris van de externe commissie vooral bepaald door welk initiatief jij neemt en hoe de commissie daar op reageert. Ik heb gemerkt dat de commissie het wel prettig vindt als wij (net zoals in ambtelijk behandelde zaken gebeurt) eerst contact opnemen met partijen, met als mogelijke uitkomst dat het bezwaar wordt ingetrokken.

15

Een andere bezwaarbehandelaar: Als de zaak op de hoorzitting van de externe commissie wordt geplaatst, ga je die als secretaris wel inhoudelijk voorbereiden, maar de commissie vraagt niet een inhoudelijke analyse van de zaak. Mijn opstelling is dat ik de commissie laat weten dat ik de secretaris van de zaak ben en dat zij kunnen laten weten welke rol zij voor mij weggelegd zien.

Voor de bezwaarmedewerkers die wij spraken, geldt dat hun ervaring met de behandeling van zaken door de externe commissie wisselend zijn. Ik ben twee keer secretaris geweest bij de externe commissie. De eerste zitting was heel formeel, de tweede al een stuk minder, daar werd meer gekeken naar wat de achtergrond van het bezwaar was.

Wat zien de bezwaarbehandelaars als voor- en nadelen van het behandelen van bezwaren door de commissie? Een bezwaarmedewerker geeft een samenvatting van enkele verschillen en overeenkomsten tussen de ambtelijke behandeling en de behandeling door de externe commissie. -

Bij ambtelijke behandeling is er veel speelruimte bij de planning van de behandeling van de zaak De externe commissie gaat nooit ter plaatse kijken. De vakafdeling heeft een voorkeur voor ambtelijke behandeling. Geen idee of het een of het ander uitmaakt qua kosten; afgaande op de twee zaken waar ik als secretaris van de externe commissie bij betrokken was, kost behandeling door de externe commissie niet meer tijd, maar ook niet minder, want je moet gewoon de zaak voorbereiden en een advies schrijven.

De medewerkers die bezwaren op het terrein van het sociaal domein behandelen hebben grosso modo vergelijkbare observaties over hun betrokkenheid als secretaris van de bezwaaradviescommissie. Opmerkelijk is dat een van de medewerkers stelt dat het moeite kost de afdeling Inkomen, waar besluiten ter uitvoering van de Participatiewet worden genomen, bij de behandeling van bezwaren door de commissie te betrekken. Als voorbeeld noemt hij een bezwaar waaraan door de afdeling Inkomen tegemoet werd gekomen, om te voorkomen dat iemand van die afdeling de gemeente zou moeten vertegenwoordigen bij de externe bezwaaradviescommissie. Tekenend is, aldus dezelfde medewerker, dat de afdeling Inkomen niet de medewerker die het bestreden besluit heeft genomen naar de hoorzitting stuurt, maar de teammanager. Overigens vinden de medewerkers die bezwaren in het sociaal domein behandelen het zonder meer van meerwaarde dat de primaire afdeling vertegenwoordigd is op de hoorzitting van de commissie.

2.6 Veranderende werkwijze van bezwaarbehandeling bij het Juridisch Bureau Bij het Juridisch Bureaus is sprake van een proces waarin wordt gewerkt aan een andere wijze van interne behandeling van bezwaren. In de Strategische Visie van het Juridisch Bureau is als ambitie vastgelegd dat bij de behandeling van bezwaren wordt gewerkt volgens de ‘passende aanpak’. Kern van die werkwijze is dat in reactie op een bezwaar, in gesprek met de bezwaarmaker, wordt gekeken wat de werkelijke aanleiding is voor het indienen van het bezwaar en wat het verhaal is achter het bezwaar, om op basis daarvan met de bezwaarmaker te zoeken naar een oplossing voor het bezwaar die als rechtvaardig kan worden aanvaard. Het realiseren van de passende aanpak van bezwaren vergt niet alleen een verandering van het werkproces, maar deels ook andere competenties van bezwaarbehandelaars dan de competenties die zijn vereist voor een meer klassieke wijze van het behandelen van bezwaren. Om die reden is het project 16

Sigma gestart, dat als katalysator moet dienen voor het realiseren van de andere wijze van bezwaarbehandeling. Het Sigma-project is er op gericht om al lerend de passende aanpak van bezwaren in steeds meer bezwaarzaken die door het Juridisch Bureau worden behandeld, te realiseren. Omdat het gaat om een wezenlijk andere aanpak dan de klassieke behandeling van bezwaren, is in het project sprake van aandacht voor houding, gedrag en cultuur, voor leiderschap (‘normen stellen en voorbeeldgedrag laten zien’), voor ambtelijk vakmanschap en beroepsethiek en voor de ontwikkeling van soft skills. Daarnaast is er ruimte voor reflectie en wordt gestreefd naar een omgeving waar fouten mogen worden gemaakt, om daarvan te kunnen leren. In de huidige fase van het proces van verandering van werkwijze wordt aan medewerkers van het Juridisch Bureau die gemotiveerd zijn en de vereiste vaardigheden voor de werkwijze bezitten, dan wel openstaan voor het ontwikkelen van die vaardigheden, de mogelijkheid geboden bij het project aan te sluiten. Op dit moment werken zo’n twintig medewerkers van het Juridisch Bureau in het Sigma-project. Ze worden ondersteund door twee coaches die zelf ook als bezwaarbehandelaar werken. In het team van bezwaarbehandelaars dat in het Sigma-project werkt, is veel aandacht voor onderling overleg over de aanpak van bezwaarzaken.

Er is frequent overleg waarin medewerkers vertellen welke dilemma’s spelen in zaken waarin zij als behandelaar fungeren. Dat biedt de andere collega’s de mogelijkheid om mee te denken – maar het zorgt er ook voor dat bij de groep als geheel een grote hoeveelheid casuïstiek langs komt, wat het leereffect bij de medewerkers vergroot. Ook luisteren collega’s regelmatig mee als wordt gebeld met een bezwaarmaker, zodat na afloop daarvan het telefoongesprek kan worden geëvalueerd en kan worden overlegd hoe de betreffende zaak het beste kan worden aangepakt. Over de manier waarop de zaken binnen het Sigma-project worden behandeld, vertelt een van de medewerkers: Na het telefoongesprek kan het, afhankelijk van de zaak, de moeite waard zijn om het verzoek van een bezwaarmaker verder te onderzoeken. De strategie die we willen volgen, stemmen we dan af binnen de Sigmagroep en zo nodig met collega’s of de lijnafdeling. Op basis daarvan bekijken we wat er mogelijk is. Soms leidt dit tot een aanpassing van het besluit, of geven we uitleg waarom iets niet mogelijk is of over hoe de gemeente tot haar besluit is gekomen. In veel gevallen gaan we ter plekke kijken. Soms verwijzen we de bezwaarmaker door naar een andere instantie.

De passende aanpak betekent niet dat de zaak nooit op een hoorzitting wordt behandeld. De medewerker: Allerlei routes zijn denkbaar. Het kan van meerwaarde zijn om een gesprek te plannen in het bijzijn van collega’s van de vakafdeling, of om de zaak op een hoorzitting te behandelen. Er is ook ruimte voor differentiatie. Zo kan een hoorzitting plaatsvinden op kantoor, op locatie, of op een andere passende plek. Kort geleden hebben we bijvoorbeeld een hoorzitting over de locatie van een school in Weesp in een theater gehouden. En afhankelijk van aard van de zaak wordt de aanpak meer oplossingsgericht of meer formeel ingestoken.

Als een zaak dat vraagt, worden medewerker van het Juridisch Bureau van buiten de Sigma-groep bij de behandeling betrokken. De medewerker: Soms is er direct al aanleiding om meer op advies te sturen, vanwege aard van de zaak. Afhankelijk van hoe (juridisch) ingewikkeld of politiek-gevoelig de zaak is, betrekken we juristen van buiten de Sigma-belgroep bij

17

de behandeling van de zaak. De persoon van Sigma blijft dan veelal wel de behandelaar van de zaak – maar het kan ook zijn dat iemand van buiten Sigma de behandelaar wordt, maar dat de persoon van Sigma wel betrokken blijft, bijvoorbeeld als contactpersoon van de betrokkenen, zodat de communicatie en voortgang is gewaarborgd. Ook het betrekken van de externe bezwaarcommissie of het inzetten van een externe voorzitter bij de behandeling van de zaak kan worden gezien als een van de instrumenten in de gereedschapskist van de passende aanpak.

Binnen het Sigma-project worden verschillende soorten bezwaarzaken die bij het Juridisch Bureau binnenkomen behandeld. Daarnaast wordt ernaar gestreefd bepaalde categorieën zaken als pilot volledig binnen het Sigma-project te behandelen. Een eerste categorie bezwaarzaken waar dat is gebeurd, betreft de zogeheten vakantieverhuur-zaken. Het gaat om bezwaren van omwonenden tegen vergunningen voor de verhuur van woningen aan toeristen. Bij het behandelen van deze zaken binnen het Sigmaproject is ernaar gestreefd om in zoveel mogelijk zaken, in overleg met de bezwaarmaker en de vergunninghouder, tot een oplossing te komen. Tussen 2021 en 2024 is het aantal zaken waarin het gesprek met partijen is gestart met een telefoontje naar de bezwaarmaker gestegen van 22 naar 200. Het percentage zaken waarin het lukte om overeenstemming tussen partijen te bereiken, resulterend in de intrekking van het bezwaar, steeg van 9% in 2021 naar 84% in 2024. Deze wijze van behandelen leidde tot een aanzienlijke tijdsbesparing. De normtijd voor dit soort zaken is 16 uur. Door de gewijzigde werkwijze bedroeg de tijdsinvestering per zaak gemiddeld 2 uur. Vanwege het grote aantal zaken is de tijdsbesparing extra groot. Behalve in besluiten over vakantieverhuur wordt de nieuwe werkwijze inmiddels ook systematisch in andere categorieën besluiten toegepast.

Het gaat om categorieën besluiten waarvoor zowel geldt dat ze relatief weinig complex zijn als ook dat ze veel bezwaarschriften genereren, zoals die over rvv-ontheffingen (ontheffingen voor voertuigen om op bepaalde plekken in de stad te rijden of om te parkeren waar dat normaal niet mag) en kapvergunningen – zij het dat die weer in andere opzichten complex kunnen zijn, vanwege het aantal personen dat erbij betrokken is. Doel is om de ‘passende aanpak’ zoals die nu in het project Sigma plaatsvindt, steeds meer als reguliere wijze van bezwaarbehandeling in de organisatie te incorporeren. Daarom wordt bij het werven van nieuw personeel geselecteerd op vaardigheden die nodig zijn om die nieuwe werkwijze toe te passen. Daarnaast wordt ernaar gestreefd om de verschillende vaardigheden en capaciteiten die op dit moment binnen het Juridisch Bureau aanwezig zijn, zo te benutten dat medewerkers doen waar ze goed in zijn én dat alle bezwaarzaken de behandeling krijgen die ze verdienen. Daarbij wordt ook ingezet op toepassing van legal tech, waaronder AI. De verwachting is dat AI veel kan gaan betekenen bij het analyseren van juridische vragen die in bezwaarzaken spelen bij het genereren van conceptversies van adviezen en besluiten, en bij de totstandkoming van goed leesbare adviezen en besluiten.

Door de combinatie van de inzet op passend contact en de toenemende rol van AI in de bezwaarprocedure zal de samenstelling van de medewerkers bij het Juridisch Bureau naar verwachting in de komende jaren veranderen. Strikt juridische competenties zullen minder sterk vertegenwoordigd zijn.

18

3 Cijfers over bezwaar 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk maken we een kwantitatieve vergelijking tussen bezwaarzaken waarin ambtelijk is gehoord en bewaarzaken waarin is gehoord door de externe commissie. Er zijn drie elementen van de behandeling die we vergelijken. Allereerst kijken we naar de kosten, daarna naar de uitkomst en de doorlooptijden. De kosten zijn aan de orde in paragraaf 3.2, de uitkomst en de doorlooptijden in paragraaf 3.3.

3.2 De kosten van het behandelen van bezwaren 3.2.1 Inleiding In deze paragraaf staan we stil bij de kosten die zijn gemoeid met de behandeling van bezwaarschriften. De inschakeling van een hoor- en adviescommissie in de zin van artikel 7:13 Awb vraagt andere werkzaamheden dan de ambtelijke afdoening van een bezwaarschrift. Het gaat bij de kosten overwegend om de tijdsinzet van medewerkers. Bij de inschakeling van de externe commissie worden daarnaast vergoedingen betaald aan de leden en voorzitter van de commissie. Ook die kosten nemen we in de vergelijking mee. Voor een vergelijking van de kosten in verband met de interne en de externe behandeling van bezwaarschriften in Amsterdam hebben we medewerkers die daarbij betrokken zijn, gevraagd naar hun tijdsbesteding. We hebben niet gevraagd om tijd te schrijven. Wel hebben we voor te onderscheiden handelingen per bezwaarzaak gevraagd naar de gemiddelde tijdsinzet per handeling. Door verschillende secretarissen, ambtelijk medewerkers en vertegenwoordigers van bestuursorganen naar hun tijdsbesteding te bevragen, veronderstellen we een redelijk betrouwbaar beeld te hebben gekregen van de tijd die nodig is voor de behandeling van zaken. In paragraaf 3.2.2 komen de kosten van de ambtelijke afdoening aan de orde. In paragraaf 3.2.3 staan de kosten van de externe hoor- en adviescommissie centraal.

In paragraaf 3.2.4 trekken we een aantal conclusies. 3.2.2 De ambtelijke afdoening Het horen van bezwaarschriften die ambtelijk worden afgedaan gebeurt overwegend online of telefonisch. Soms wordt gehoord in een kantoor van de gemeente, een enkele keer vindt een hoorzitting plaats op locatie, bijvoorbeeld in een horecaonderneming wanneer het besluit daarop ziet. We hebben van veertien medewerkers van het Juridisch Bureau, van de Directie Juridische Zaken en van SIS (Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal) een ingevulde vragenlijst ontvangen over hun werkzaamheden als secretaris bij de ambtelijke behandeling. Door de grote verscheidenheid aan bezwaarzaken die deze organisatieonderdelen behandelen varieert de opgegeven tijdsinzet sterk. De meest ‘lichte’ zaken kosten de secretarissen een halve werkdag (4 uur), terwijl ze met de ‘zwaardere’ zaken ruim twee dagen bezig zijn (18 uur). De meeste tijd wordt besteed aan het voorbereiden van de hoorzitting en het opstellen van het advies. Het horen zelf neemt een half uur tot een uur in beslag. Voorzitters van het 19

ambtelijk horen zijn daar gemiddeld minder tijd mee kwijt: van de negen voorzitters die inzicht gaven in hun tijdsbesteding varieert die tijdsinzet van 2 uur tot een volle werkdag. De meeste tijd is gemoeid met de voorbereiding van de hoorzitting en het voeren van overleg en het leveren van commentaar op het conceptadvies. De secretarissen worden bij de ambtelijke afdoening ondersteund bij het samenstellen van het dossier, de uitnodiging voor de hoorzitting en het toezenden van stukken, inclusief het besluit. Daarmee is volgens de twee ondersteuners die die de vragenlijst invulden gemiddeld per zaak 1,5 tot 3 uur gemoeid. De vertegenwoordiging van het bestuursorgaan tijdens de ambtelijke zitting kost gemiddeld 2 tot 5 uur. Dit betekent dat de ambtelijke afdoening van een bezwaarschrift voor alle betrokkenen in totaal gemiddeld 9,5 tot 34 uur aan inzet vergt. Gaan we uit van de gemiddelde loonkosten van een juridisch medewerker (incl. werkgeverslasten) per uur van € 80, dan kost de behandeling van een bezwaarschrift naar schatting gemiddeld tussen € 760 en € 2.720. 3.2.3 Externe bezwaarbehandeling De kosten bij de inzet van een onafhankelijk samengestelde hoor- en adviescommissie zijn hoger. Verschillende medewerkers verrichten hiervoor een aantal handelingen.

Bij een hoorzitting zijn een secretaris en een vertegenwoordiger van het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen aanwezig. Ook hier zorgt een ambtelijk ondersteuner voor de samenstelling van het dossier, de uitnodiging voor de hoorzitting en het toezenden van stukken, inclusief het besluit. De ambtelijke ondersteuning vraagt bij de externe bezwaarbehandeling ongeveer even veel tijd als bij de ambtelijke behandeling, gemiddeld ruim 2 uur. De acht secretarissen die reageerden, zijn tussen 7 en 20 uur bezig met een gemiddelde zaak. De zes vertegenwoordigers van het bestuursorgaan die het besluit tijdens de zitting toelichten geven op gemiddeld 2 tot 5 uur nodig te hebben voor een hoorzitting. Tellen we deze tijd voor de verschillende handelingen op, dan vraagt de afhandeling van een door de externe commissie behandelde zaak gemiddeld tussen 11 en 27 uur. Wanneer we de gemiddelde loonkosten per uur op € 80 stellen, dan kostte de behandeling van een zaak door de externe commissie € 880 tot € 2.160. Voor de externe commissie komen daarbij nog de vergoedingen voor de voorzitter en de leden. Wanneer we uitgaan van vergoedingen die bij gemeenten gebruikelijk zijn, dan bedragen de kosten voor een commissie van drie leden naar schatting € 250 per zaak.

De geschatte gemiddelde kosten van de behandeling van een bezwaarzaak door de externe commissie bedragen dus gemiddeld € 1.130 tot € 2.420. We hebben ervan afgezien kosten te becijferen voor de ten behoeve van de zittingen van de externe commissie benodigde zaalruimte. In de eerste plaats omdat de zittingen bij de gemeente Amsterdam intern worden georganiseerd, in de tweede plaats omdat ook voor de ambtelijke hoorzittingen soms huisvestingskosten moeten worden gemaakt. We gaan ervanuit dat op dit punt geen grote verschillen zullen bestaan.