1. WODC Rapport korte wapenstok - Juni 2022.pdf

Ook is gesproken met de zes direct-toezichthouders en zes toezichthouders (officieren van justitie) in de arrondissementsparketten waartoe de pilotgemeenten behoren. Daarnaast is een groepssessie georganiseerd voor portefeuillehouders in de arrondissementsparketten waar zich geen pilotgemeenten bevonden. Tot slot zijn vier onafhankelijke academische experts geïnterviewd. • Diepte-interviews: in aanvulling op de beleidsmatige interviews zijn ook face-to-face diepteinterviews georganiseerd met dertien boa’s uit vijf gemeenten met ervaring in gebruik van de wapenstok. Deze interviews zijn uitgevoerd in November 2021. In deze gesprekken is specifiek ingezoomd in de specifieke ervaring van boa’s met gebruik van de korte wapenstok in concrete situaties, en met het dragen ervan in het algemeen. • Focusgroepen: na afloop van de verzameling van alle onderzoeksgegevens eind januari 2022 zijn twee focusgroepen georganiseerd. In de eerste bestuurlijke focusgroep namen zes burgemeesters en een wethouder veiligheid deel. In verband met agenda-technische overwegingen is deze WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

33

sessie opgeknipt in vier afzonderlijke groepsgesprekken. De tweede focusgroep bracht vijf onderzoekers en professionals samen, waarvan één, ook om agenda agenda-technische redenen, in een afzonderlijk gesprek.

2.5 Gevolgen coronacrisis voor de evaluatie van de pilot De ontwikkelingen in de coronamaatregelen zoals reeds beschreven in hoofdstuk 1.7 hebben ook directe implicatie voor de aanpak van deze evaluatie. De grote verschillen in context maken dat de evaluatie ook maar beperkt uitspraken kan doen over eventuele gevolgen van de wapenstok. Als hier al iets over kan worden gesteld, moeten zulke bevindingen altijd in hun context worden gezien, waarbij dus ook expliciet gekeken dient te worden naar het moment van meten en het soort taken waarover uitspraken worden gedaan. Dit is van belang om te vermijden dat de ervaringen in een unieke en voor handhavingsorganisaties extreme en stressvolle context gebruikt worden als input voor toekomstig beleid. Om die reden is in alle dataverzameling gepoogd om de factor ‘coronamaatregelen’ apart te behandelen en de ervaringen in de pilots daarmee ook in een breder perspectief te plaatsen van maatschappelijke trends. Ook was in de oorspronkelijke WODC-startnotitie van november 2020 voorgesteld om twee tijdsgewrichten te vergelijken, zodat de ervaringen tijdens en na coronamaatregelen afzonderlijk geanalyseerd konden worden. Gezien de voortzetting van coronamaatregelen in 2021 bleek dat niet mogelijk, al speelt daarbij dus de extra complicerende factor dat boa’s in de zomer van 2021 wel weer grotendeels hun reguliere taken hervat hadden.

Centraal uitgangspunt in deze evaluatie blijft dat de conclusies en de eventuele in kaart gebrachte ervaringen ook standhouden in een context waarin handhavers niet langer ingezet worden voor coronamaatregelen.

WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

34

3 Onderzoeksresultaten op systeemniveau 3.1 Uitgangspunten voor evaluatie Dit hoofdstuk bevat de presentatie van de resultaten van de evaluatie, die betrekking hebben op het systeemniveau, het eerste van de vier niveaus zoals gepresenteerd in het analysekader (hoofdstuk 2). Op dit niveau is onder meer onderzocht wat de gekozen aanpak van de lokale driehoek en de toezichthouders is geweest en op welke manier zij hun afzonderlijke rollen hebben ingevuld tijdens de uitvoering van de pilot. Op basis van een analyse van de verschillende keuzes die in de pilotgemeenten gemaakt zijn, was het doel de opgedane ervaringen met deze aanpakken in kaart te brengen, ten behoeve van een nieuwe voorgenomen regeling, en het stelsel in bredere zin. Hiertoe is binnen de evaluatie gebruik gemaakt van een literatuurstudie en de inzichten uit de interviews met actoren actief op het systeemniveau, zoals landelijke beleidsmakers, toezichthouders, direct toezichthouders, boa werkgevers, lokale bestuurders en experts. Voor het analysekader zijn op basis van de literatuur en de bredere beleidscontext een aantal uitgangspunten geformuleerd waaraan de uitvoering van de pilot op het systeemniveau ten minste zou moeten voldoen.

Het voornaamste criterium waarlangs de lokale beleidskeuzes zullen worden gelegd betreft de manier waarop boa’s in de pilot zijn aangestuurd op basis van uitgewerkte en nageleefde samenwerkingsafspraken met de politie in relatie tot een degelijke onderbouwing van te verwachten veiligheidsrisico’s. • Om samenwerking tussen toezichthouders en deelnemende gemeenten te garanderen hebben toezichthouders een duidelijk gedefinieerde rol in het aanvraagproces gekregen, bijvoorbeeld in de beoordeling van het veiligheidsplan en handhavingsarrangement. Ook om die reden suggereert de minister van Justitie en Veiligheid met klem bij aanvang van de proef aan deelnemende gemeenten om op lokaal niveau een projectgroep op te zetten met vertegenwoordiging vanuit de gemeente (als werkgever), het OM (toezichthouder) en de politie (direct-toezichthouder, en lokale basiseenheid), van waaruit de lokale pilot kan worden aangestuurd32. • Zoals al geschetst in hoofdstuk 1, dienen de pilots als proef voor een eventuele toekomstige situatie waarin de lokale driehoek meer beoordelingsruimte krijgt om te besluiten over geweldsmiddelen.

In de evaluatie van deze proef wordt daarom nader ingegaan op de ervaringen met deze beoordelingsruimte, bijvoorbeeld door te kijken op welke manier burgemeester, politie en OM in de lokale driehoek dit hebben ingevuld, hoe dit door toezichthouders wordt beoordeeld en wat een en ander kan betekenen voor de toekomst. • Om op een adequate manier over te kunnen gaan op het uitrusten met aanvullende middelen, zoals een korte wapenstok, stellen Cojean c.s. bijvoorbeeld dat het hebben van een duidelijke visie op gebruik van geweld, en wanneer en vooral onder welke condities daarvan gebruik gemaakt mag worden, een cruciale basisconditie is33. Heldere afspraken over taken, verantwoordelijkheden en supervisie behoren daartoe. De manier waarop dit is vormgegeven in de tien deelnemende gemeenten is daarmee onderdeel van deze evaluatie. Dit wordt mede ingegeven door de vrees onder experts en toezichthouders dat uitrusting met de wapenstok een bredere ontwikkeling in gang kan zetten, waarin boa’s in toenemende mate op, of over de grens van het

32 Minister van Justitie en Veiligheid (2021), Brief 16 november 2020 aan deelnemende gemeenten: Uitsluitsel selectie ge-

meenten voor deelname pilot korte wapenstok voor domein I boa's werkzaam in de openbare ruimte (domein I). 33 Cojean, S., Combalbert, N., & Taillandier-Schmitt, A. (2020). Psychological and sociological factors influencing police officers' decisions to use force: A systematic literature review. International journal of law and psychiatry, 70. WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

35

leefbaarheidscriterium worden ingezet. Deze trend is een reactie op een verandering in prioriteitstelling door de politie in de richting van opsporingstaken en criminaliteitsbestrijding en weg van het wijkgebonden politiewerk34. Ook een meer recente studie uit 2022 beschrijft hoe de politie zich in toenemende mate is gaan richten op de opsporings- en criminaliteitsbestrijdingstaken, terwijl handhavers daarnaast een complementaire en deels hybride taak gingen uitvoeren35. Ook de tekorten waar de Nationale Politie in toenemende mate mee te kampen heeft, kunnen ertoe leiden dat een lokale driehoek zich eerder genoodzaakt ziet om boa’s steeds breder in te zetten. De evaluatie stelt ons niet in staat in de toekomst te kijken, maar biedt wel de mogelijkheid om aan de hand van de ervaringen in de pilot te zien of er aanwijzingen zijn dat de wapenstok dit mogelijk in de hand werkt. Elk van deze uitgangspunten zijn nader onderzocht bij de beantwoording van de onderzoeksvragen. Zoals al gepresenteerd in hoofdstuk 2 zijn hiervoor diverse methoden van dataverzameling toegepast, waarvan de resultaten voor zover mogelijk systematisch met elkaar zijn vergeleken.

Op het systeem niveau is gebruik gemaakt van documentstudie van zowel beleidsdocumenten als wetenschappelijke literatuur, gegevens uit de online enquête met werkgevers, en interviews met diverse betrokkenen (beleidsmakers, bonden, landelijke vertegenwoordigers van OM, werkgevers, direct toezichthouders, toezichthouders, bestuurders en onafhankelijke experts). De resultaten zijn in het vervolg van dit hoofdstuk gepresenteerd.

3.2 Betrokkenheid toezichthouders bij pilot Gesprekken met werkgevers laten zien dat elke pilotgemeente een projectteam heeft opgezet, waarin teammanagers en lokale beleidsmedewerkers met vertegenwoordigers van de lokale basiseenheid en toezichthouders de aanpak voor de pilot coördineren. Wel zien we duidelijke verschillen in de manier waarop specifiek gebruik is gemaakt van deze projectteams. Met name uit gesprekken met direct toezichthouders blijkt dat de contacten rondom de pilots vaak incidenteel van aard waren, met overleg dat zich vooral richtte op specifieke vragen in de voorbereiding, of in situaties achteraf. Direct toezichthouders verwijzen hiervoor naar specifieke contacten in de voorbereiding of het moment van uitreiking van de wapenstok, maar zijn nadien vaak minder betrokken bij de dagelijkse gang van zaken. Slechts in twee gevallen (een middelgrote en grote gemeente) zien we een echt inhoudelijke en structurele betrokkenheid van de direct toezichthouder. In beide gevallen geven zowel de betrokken werkgevers als (direct)toezichthouders aan hoe in de projectteams al tijdens de aanvraagprocedure nagedacht werd over eventuele scenario’s en gevolgen van inzet van de wapenstok, over nazorg en over de taken van verschillende actoren.

Allen geven ook aan dat deze betrokkenheid een grote meerwaarde heeft voor de manier waarop ook boa’s op straat ondersteund konden worden. Naast de deelname aan formele projectteams geven direct toezichthouders in deze twee gemeenten ook aan dat ze regelmatig op meer informele wijze betrokken zijn, bijvoorbeeld door geregeld bij de handhavingsorganisatie over de vloer te komen, boa’s te spreken, en direct in contact met boa’s te komen bij meldingen van gebruik van de wapenstok. Dit contrasteert met andere gemeenten, waar deze contacten minder frequent zijn. In een enkel geval geeft een werkgever zelfs aan dat er maanden overheen zijn gegaan tussen het melden van gebruik van de wapenstok en een reactie daarop van direct toezichthouder.

34 van Steden, R. (2017). De opsporings-en handhavingstaak van de Nederlandse politie: een kritische reflectie en lessen uit

het buitenland. Stichting Maatschappij en Veiligheid. 35 O’Neill, M., de Maillard, J., & van Steden, R. (2022). The enforcement turn in plural policing? A comparative analysis of public police auxiliaries in England & Wales, France, and The Netherlands. European Journal of Criminology. WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

36

Op basis van de gesprekken met werkgevers kan ook een duidelijk onderscheid worden gemaakt in de mate waarin gemeenten zelf eigenaarschap van de pilot hebben ervaren. In deze gesprekken komt een aantal gedeelde factoren naar voren die aanleiding geven om gemeenten in de volgende drie categorieën te verdelen. De grootte van de gemeente lijkt geen rol te spelen in de manier waarop hier invulling aan is gegeven; in elk van deze categorieën komen zowel kleine, middelgrote en grotere gemeenten voor. • Zo geven drie gemeenten aan heel specifiek te hebben nagedacht over een volgsysteem voor hun handhavers, met reguliere feedback, aanvullende praktische training en terugkomsessies, en bijvoorbeeld ook interne medewerkerstevredenheid onderzoeken, om zo ook de mentale gevolgen van de uitrusting met de wapenstok in de gaten te houden. Werkgevers gaven aan op deze manier tijdig te kunnen anticiperen op specifieke praktische ervaringen, zoals verbeteringen van de manier waarop de wapenstok aan de koppel wordt bevestigd. • In ten minste vier gemeenten gaven werkgevers aan de pilot eerder te zien als een proef waarin de landelijke voorwaarden dienden te worden gevolgd, zonder dat daarnaast al te veel specifieke zaken lokaal vastgelegd behoefden te worden.

Hier werd de pilot minder gebruikt om te leren van de eventuele gevolgen van uitrusting met de korte wapenstok, of om ervaring op te doen met eventuele toekomstige regels. In plaats daarvan werd de pilot vooral gezien als een mogelijkheid om aan het verzoek van boa’s om de uitrusting uit te breiden te voldoen. • De andere drie gemeenten zitten hier tussenin, bijvoorbeeld omdat beleidsadviseurs en teamleiders hier wel melden op lokaal niveau criteria te hebben geformuleerd voor mogelijke lessen die zij zelf uit de pilot willen halen, maar dat vaak nog eerder volgend op landelijke minimumeisen zeggen te doen, dan vanuit een gekozen richting op lokaal niveau. Als we deze verschillen tussen gemeenten proberen te verklaren lijkt met name de betrokkenheid van direct-toezichthouders een rol te spelen. Uit gesprekken met werkgevers en direct-toezichthouders zelf blijkt dat juist de gemeenten waarin direct-toezichthouders een actieve rol hebben gehad in de planvorming en voorbereiding het belang zagen van het formuleren van specifieke lokale eisen en aanpakken.

Direct toezichthouders die zo’n actievere rol hebben gehad, erkennen daarbij ook dat zij in hun gesprekken met gemeenten het belang hebben benadrukt van een richtinggevend gemeentelijk beleid – in plaats alleen landelijke kaders –, zowel op het gebied van ondersteuning, visie, en monitoring, als bijvoorbeeld ook ten aanzien van samenwerking met de politie. Bovenstaande bevindingen benadrukken het belang van een structurele samenwerking tussen lokale driehoek, toezichthouders, en de boa-werkgever. In ten minste vier pilotgemeenten gaven beleidsadviseurs en teamleiders in interviews aan de pilot als landelijke pilot te beschouwen, en dus niet als een proef met een specifieke lokale aanpak ten aanzien van uitrusting met de korte wapenstok. Ook in de tweede groep van drie gemeenten konden beleidsadviseur en teamleiders maar beperkt voorbeelden noemen van een specifieke lokale aanpak in aanvulling op landelijke richtlijnen. Gezien dit breder gedeelde sentiment onder zeven gemeenten is het voorstelbaar dat een eventuele toekomstige regeling een vergelijkbare reactie oproept bij boa-werkgevers elders in het land. Gezien het feit dat de gemeenten die dit wel actief hebben opgepakt dit samen hebben gedaan met directtoezichthouder, concluderen we dat specifiek de toezichthouders hierin een belangrijke rol hebben te vervullen.

Zij kunnen werkgevers stimuleren na te denken over de gekozen lokale aanpak, de geboden ondersteuning aan boa’s en de bestaande methodiek voor evaluatie van incidenten. Ook kunnen zij in contactmomenten met werkgevers een spiegel voorhouden, en hun ervaringen in andere gemeenten gebruiken om lokaal beleid vorm te geven, en stimuleren na te denken over de eventuele gevolgen die dit beleid kan hebben voor de werkgever, boa’s en samenwerking met de politie.

WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

37

3.3 Toekenning van geweldsbevoegdheid Ondanks het lokale karakter van de tien pilots wordt de uiteindelijke toestemming voor het gebruik van de wapenstok centraal afgegeven door de minister van Justitie en Veiligheid. Ondanks dat het de bedoeling is dat lokale besluitvorming zwaarder mee gaat wegen, blijft dit ook in de nabije toekomst een centraal besluit36. Deze structuur ligt ook ten grondslag aan de pilots, waarbij gemeenten hun aanvraag voor deelname formeel bij het ministerie deden, op grond van lokale besluitvorming (zie hoofdstuk 1). Ten aanzien van het ontwerp van deze toekomstige structuur beveelt Dienst Justis aan om tijdig betrokken te worden bij het vormgeven van de specifieke criteria en procedures, om zo ook tijdig de interne processen hierop in te kunnen richten. In de pilot bijvoorbeeld bleek het tijdsintensief om te bepalen hoe om te gaan met de aanvullende tijdelijke aktes (van geweldsbevoegdheid), waarvoor in de pilot andere criteria golden dan in de gebruikelijke aanvraag voor geweldsbevoegdheid. Ook direct toezichthouders benadrukken in interviews het belang van tijdig betrokken te worden bij het vaststellen van aanvraagcriteria in de nieuwe voorgenomen regeling, om zo ook hun praktische ervaring mee te kunnen laten wegen, en daarmee beter hun rol richting gemeenten te vervullen.

Doordat in de pilot de aanvraagprocedure voor de geweldsbevoegdheid van boa’s bij gemeenten was gelegd en niet bij direct-toezichthouders (zoals in de gebruikelijk procedure), ontstond hierover onduidelijkheid. Daarbij was één direct-toezichthouder al overgegaan tot het uitreiken van de wapenstok, voordat hiervoor alle aktes formeel door Justis waren afgerond. Dit kon in de praktijk snel worden teruggedraaid, maar geeft wel de noodzaak aan van het verduidelijken van de procedures en verantwoordelijkheden voor de toekomst. Vanuit het perspectief van de gemeenten zijn er allereerst lessen te trekken uit de ervaringen met de aanvraagprocedure voor de pilot en de specifieke toekenning van geweldsbevoegdheden aan geselecteerde boa’s. Hiervoor hebben we allereerst in de enquête met werkgevers gevraagd naar tevredenheid met de diverse aspecten in de voorbereidingsfase. De resultaten zijn in figuur 1 gepresenteerd. Deze resultaten laten zien dat het grootste deel van de werkgevers positief, of neutraal antwoordt op de diverse aspecten rondom de aanvraagprocedure en voorbereiding, met uitzondering van de ervaren ondersteuning in de voorbereiding (zeven gemeenten ontevreden) of in de uitvoering (vijf van de tien ontevreden).

36 De minister stelt dat “[de] beslissing [om ook geweldsmiddelen toe te kennen] op grond van het wettelijk systeem bij mij

[blijft] berusten, met slechts een marginale toets op de beoordeling door de lokale driehoek.” Zoals gepresenteerd in Ministerie van Justitie en Veiligheid (2020), Politie, d.d. 5 juni 2020. Kamerstukken 29628, nr. 958. WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

38

Figuur 1 Tevredenheid gemeenten met aanvraagprocedure en voorbereiding voor deelname aan de pilot

Bron: resultaten online enquête onder werkgevers, april 2021 De open antwoorden in de enquête geven al een eerste inkijkje in waar deze specifieke ontevredenheid met de voorbereiding en uitvoering in de pilot vandaan komt: Zo zijn er drie gemeenten die in hun open antwoorden kritiek uiten op het feit dat er te weinig coördinatie plaats heeft gevonden tijdens de pilot, en dat iedere gemeente zelf “het wiel uit moest vinden”. In reactie hierop laat de coördinerende beleidsdirectie binnen het ministerie van Justitie en Veiligheid weten, dat de invulling van alle criteria op basis van lokale besluitvorming plaats diende te vinden, en dat hier dus bewust geen landelijke coördinatie is gevoerd, of op zijn plaats zou zijn. Vijf andere gemeenten geven in hun open antwoorden aan onvoldoende ondersteuning te hebben gekregen bij de voorbereiding en dat zij bijvoorbeeld in de eerste maanden niet wist bij wie ze terecht konden met vragen. Dit punt horen we ook terug in gesprek met Dienst Justis, die laat weten dat zij in de voorbereidingsfase dikwijls door gemeenten is benaderd met vragen die niet onder haar verantwoordelijkheid vielen, waarop zij de gemeenten moest terugverwijzen naar direct toezichthouders. Uit interviews met de werkgevers blijkt dat een meerderheid van de pilotgemeenten in bovenstaande gevallen meer centrale ondersteuning hadden verwacht.

Zij geven aan pas in tweede instantie de samenwerking met hun direct toezichthouders gezocht te hebben. Deze hadden echter ook vaak niet direct een antwoord op de praktische vragen hoe de landelijke criteria lokaal vormgegeven konden worden, en moesten de vragen weer voorleggen aan de landelijke stuurgroep voor de pilot bij de politie, voordat zij hierop richting gemeenten een antwoord konden formuleren. Een aantal werkgevers stipt in interviews aan dat dit in een paar gevallen tot vertraging en onzekerheid aan de kant van werkgevers heeft geleid, bijvoorbeeld in de communicatie richting boa’s. Versterkt door de beperkte beschikbare tijd heeft bovenstaande ertoe bijgedragen dat deze gemeenten zich onvoldoende ondersteund voelden bij de benodigde voorbereidingen.

3.4 Rol van handhavingsarrangementen Om de samenwerking tussen politie en boa’s in domein I vorm te geven worden afspraken formeel vastgelegd in een handhavingsarrangement37. Dit is een beleidsdocument waarin de lokale driehoek afspraken vastlegt over welke leefbaarheids- en veiligheidsproblemen worden aangepakt en met

37 Handhavingsarrangementen zijn als uitgangspunt voor lokale samenwerking genoemd in de beleidsbrief van 2014 van de

minister van Veiligheid en Justitie (kamerstuk 28684, nr. 402, 1 april 2014). WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

39

welke inzet door elk van de partijen. Een handhavingsarrangement geldt als expliciete voorwaarde voor deelname aan de pilot, maar wordt al sinds 2014 door de minister van Justitie en Veiligheid genoemd als een vast uitgangspunt voor lokale samenwerking. In dit licht valt op dat voorafgaand aan de pilot in vier deelnemende gemeenten geen handhavingsarrangement aanwezig was, en dat dit dus alsnog ten behoeve van de pilot moest worden opgesteld en vastgesteld om überhaupt een aanvraag te kunnen doen. Dit verhoogde de tijdsdruk aanzienlijk in de voorbereiding van de pilot. Deze gemeenten moesten deze fundamentele beleidsdocumenten in de periode half juli tot half september binnen korte termijn tot stand brengen. In andere gemeenten waren dergelijke arrangementen of al op een eerder moment vastgesteld door de lokale driehoek, of was, in het geval van een grote gemeente, de ontwikkeling ervan in gang gezet. Als we de inhoud van de uiteindelijke arrangementen met elkaar vergelijken, zien we overigens geen aanzienlijke verschillen tussen de manier waarop de formele verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen politie en boa’s in de tien deelnemende gemeenten is ingericht.

De evaluatie laat evenmin systematische verschillen zien in de praktische ervaringen met samenwerking tussen gemeenten die al een handhavingsarrangement hadden, en waar dit slechts in voorbereiding op de pilot is geformaliseerd. Op basis van de enquête blijken boa’s in gemeenten zonder handhavingsarrangement niet structureel tevredener, of ontevredener te zijn over de samenwerking met, of ondersteuning door, politie Wel wijzen interviews met boa’s, hun teamleiders en direct toezichthouders op verschillen tussen gemeenten in de manier waarop de samenwerking tussen de basiseenheid van de politie en handhavingsteams gestalte krijgt. Alle teamleiders van boa’s waarmee over dergelijke samenwerking is gesproken geven aan dat bestaande – informele – samenwerkingspatronen en interacties op het persoonlijke vlak hier een grotere rol lijken te spelen. Zo zijn er voorbeelden waarin wijkagenten en boa’s praktisch invulling geven aan samenwerking, gezamenlijk gebriefd worden en ook informeel goede collegiale contacten onderhouden. In een enkele gemeente zag men het werken aan een dergelijk handhavingsarrangement dan ook meer als een bureaucratische oefening, ‘omdat men feitelijk moest beschrijven wat al de gangbare praktijk was’.

In andere gemeenten waar dit opnieuw op papier is gezet, zien we echter voorbeelden dat het gezamenlijk werken aan een handhavingsarrangement bijdraagt aan nieuwe energie in de samenwerking tussen leidinggevenden. De nauwere contacten in het kader van de pilot tussen leidinggevenden van de handhavingsorganisatie en lokale politie-eenheid, lijken in een meerderheid van de deelnemende gemeenten een positieve bijdrage te hebben geleverd aan wederzijds begrip over ieders taken en verantwoordelijkheden.

3.5 Onderbouwing van veiligheidsrisico’s Binnen het kader van de pilot was de belangrijkste verandering ten opzichte van de bestaande meer restrictieve procedure om een korte wapenstok aan te vragen dat het noodzaakcriterium op andere wijze werd ingevuld; niet langer hoefden aanvragers hun aanvraag te onderbouwen aan de hand van een stijging van het aantal lokale geweldsincidenten in de laatste 12 maanden. In plaats daarvan dienden zij in de aanvraag van de pilot extra aandacht te besteden aan een analyse van de risico’s in relatie tot de taken en omstandigheden van boa’s. Figuur 3 hieronder laat de bevindingen zien van de manier waarop dit door pilotgemeenten is ingevuld.

WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

40

Figuur 2 Redenen voor deelname aan de pilot - werkgeversenquête

Bron: resultaten online enquête onder werkgevers, april 2021 Allereerst hebben we werkgevers in de tien pilotgemeenten gevraagd aan te geven welke ontwikkelingen ten grondslag liggen aan het besluit om deel te nemen aan de pilot. •

•

•

We zien hier dat acht van tien gemeenten verwijzen naar een verandering in de taken. In de veiligheidsplannen (die als bijlage bij de aanvraag zijn gevoegd) van alle deelnemende gemeenten wordt aangevoerd dat handhavers basistaken uitvoeren op het gebied van leefbaarheid, maar dit takenpakket in de afgelopen jaren verder is verbreed. Gemeenten verwijzen dan allereerst naar handhaving op het gebied van coronamaatregelen, maar ook naar een bredere verschuiving van het zwaartepunt van taken, waarbinnen ook vaker met andere en hogere veiligheidsrisico’s om dient te worden gegaan. Deze gemelde risico’s zagen we al eerder in de analyse van de beleidscontext (hoofdstuk 1). Ze worden ook door boa’s zelf naar voren gebracht in de interviews en enquêtes in deze evaluatie. Acht van de tien gemeenten verwijzen ook naar een verandering in de relatie tussen burgers en samenleving. In de aanvraagdocumenten voor de pilot zien we dit ook terug, waarbij een ruime meerderheid verwijst naar “een verharding van de samenleving”, een “toename van gewelddadige uitingen” op straat en “kortere lontjes bij burgers”. Zes van de tien gemeenten verwijzen ook naar veranderingen in de reactie van politie. In de aanvraagdocumenten verwijzen gemeenten in dit kader met name naar langere aanrijtijden, uitgestrekt werkgebied of kleinere lokale basiseenheden die de boa teams kunnen ondersteunen.

In de veiligheidsplannen van alle pilotgemeenten is aandacht voor de identificatie van veiligheidsrisico’s. Wel is er een grote variëteit in de mate van detail waarin deze veiligheidsrisico’s in kaart zijn gebracht, bijvoorbeeld in de mate van detail in de beschrijving van de handhavingstaken, en de gekozen manier van inzet op dergelijke taken. Zo is er één gemeente die dit in een halve pagina zonder details heeft beschreven. In vier andere gemeenten zijn algemene veiligheidsplannen ingediend, waarin weliswaar een risicoanalyse is gemaakt, maar zonder dit specifiek aan de keuzes voor lokale inzet en taken te koppelen. In vijf andere gemeenten zijn uitgebreide veiligheidsplannen ingediend waarin per individuele taak een zorgvuldige afweging is gemaakt van de mogelijke risico’s. Direct toezichthouders geven in interviews aan zich bewust te zijn van deze verschillen. Doordat zij over het algemeen met meerdere gemeenten werken, zijn zij in de positie om gemeenten waar deze plannen niet, of onvoldoende zijn uitgewerkt nader te begeleiden. Ondanks dat gemeenten uiteraard de beleidsvrijheid hebben om deze plannen zelf op te stellen, kan een direct toezichthouder er wel aan bijdragen dat – ongeacht hoe dit vervolgens in een plan terechtkomt – er een gedegen analyse van dergelijke risico’s aan vooraf gaat.

WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

41

De aanvraageisen van de pilot stellen dat in de veiligheidsplannen uitgewerkt dienen te zijn op welke manier risico’s worden ondervangen, door handhavers al dan niet op bepaalde plaatsen, tijdstippen en in situaties met verhoogd veiligheidsrisico in te zetten. Een centraal uitgangspunt in de pilot is geweest dat uitrusting met de korte wapenstok niet zou mogen leiden tot andere of meer risicovolle inzet. Dit uitgangspunt is terug te zien in de aanvragen van de tien deelnemende gemeenten, met name door inzet van boa’s te beperken tot een bepaald tijdstip in de avond en bepaalde risicogebieden. Verschillen in de manier waarop dergelijke risico’s worden ondervangen lijken logisch en geven uitdrukking aan de verschillen tussen gemeenten in lokale handhavingstaken. Zo worden boa’s in Amsterdam tot 2 uur ’s nachts ingezet, terwijl de avonddienst elders een stuk eerder afloopt. Uit de gesprekken met zowel werkgevers als direct toezichthouder zelf blijken er ook verschillen in de aanpak van direct toezichthouders, bijvoorbeeld in de manier waarop de criteria van de pilot zijn geinterpreteerd. Zo is er een deelnemende gemeente waar op last van de direct toezichthouder boa’s bepaalde taken in horecagebied niet langer mochten uitvoeren tijdens de pilot, omdat dit als ‘verhoogd risico’ werd aangemerkt.

Dit leidde tot de wat paradoxale situatie dat de uitrusting met de wapenstok, die als sluitstuk wordt gezien om bepaalde veiligheidsrisico’s te ondervangen, in ten minste één geval ertoe heeft geleid dat boa’s minder inzetbaar zijn geworden, dan voor de pilot. Op grond van de geformuleerde beleidsdoelstellingen lijkt dit niet de bedoeling. Als de inzet van boa’s zonder de wapenstok in lijn is met de beleidsregels en lokale veiligheidsprioriteiten, zou dat voor dezelfde taken met de wapenstok niet anders moeten zijn. In de praktijk erkennen enkele direct-toezichthouders in interviews een stuk kritischer staan tegenover het toekennen van de korte wapenstok aan boa’s, dan andere direct-toezichthouders. Verschillen in persoonlijke opvatting over bewapeningsvraagstukken zijn natuurlijk mogelijk, maar de eerdergenoemde casus laat zien dat dit tot verschillende oordelen heeft geleid in vergelijkbare aanvragen voor geweldsbevoegdheid. Bovenstaande roept wel de vraag op hoe na de pilot omgegaan zou moeten worden wanneer een gemeente en (direct) toezichthouder van mening verschillen over de invulling van specifieke criteria. In het kader van de pilot is van de kant van de politie een landelijke werkgroep opgezet met alle betrokken direct toezichthouders.

Dit bood een mogelijkheid voor overleg en afstemming, hetgeen wellicht ook na afloop van deze tijdelijke pilot een nuttig platform kan zijn om de gehanteerde aanpak door direct-toezichthouders af te blijven stemmen op landelijk niveau. Dit zou ook passen in de lijn zoals geïntroduceerd in een recente beleidsbrief van de minister van Justitie en Veiligheid, waarin ruimte geboden wordt voor lokaal maatwerk, maar waar centraal beleid van belang wordt geacht voor eenduidigheid en transparantie, en waar bovendien over landelijke institutionalisering van samenwerking tussen boa’s en politie wordt gesproken38..

3.6 Ervaringen met ondersteuning van boa’s door politie In de evaluatie is vervolgens gekeken naar de manier waarop politie haar rol als assistentieverlener in heeft gevuld tijdens de pilot. Daarbij blijkt allereerst uit interviews met werkgevers dat in alle tien pilotgemeenten de politie een betrouwbare ondersteuning verleent als een noodmelding wordt gemaakt door boa’s. Geen van de werkgevers heeft de ervaring dat boa’s eerder aan hun lot worden overgelaten nadat zij een wapenstok zijn gaan dragen. De ervaring is dat boa’s er over het algemeen van uit gaan dat de lokale basiseenheden hen blijven ondersteunen wanneer dat gevraagd wordt. Dit punt is door middel van enquêtes ook op twee momenten aan boa’s gevraagd. Ook zij geven consistent aan dat de ondersteuning door de politie, zowel wat betreft praktische samenwerking als de reactietijd

38 Minister van Justitie en Veiligheid (2021), Voortgangsbrief boa's, 12 november 2021.

WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

42

bij incidenten niet veranderd is. Er zijn hierbij ook geen significante verschillen te melden tussen de antwoorden van boa’s in pilotgemeenten of controlegemeenten. Ook voor de samenwerking tussen boa’s en politieteams in bredere zin laten de ervaringen in de pilot geen wezenlijke gevolgen zien van de invoering van de wapenstok. Wel brengen de reacties de al bestaande patronen van samenwerking expliciet naar de oppervlakte. Werkgevers die in interviews zelf aangeven dat deze samenwerking stroever verloopt, merken ook dat vanuit de lokale politieteams kritisch naar de pilot wordt gekeken. Aan de andere kant, daar waar de samenwerking al jaren concreter vorm heeft gekregen, bijvoorbeeld door het delen van een gebouw, gezamenlijke briefings, of ervaring met gezamenlijke acties merken werkgevers juist eerder actieve steun, op organisatorisch, maar vaak ook persoonlijk vlak voor boa’s. Hierbij dient wel opgemerkt te worden dat zelfs al is er organisatorische steun uitgesproken, boa’s in diepte-interviews aangeven dat vooroordelen van de kant van de politie soms een succesvolle samenwerking op operationeel niveau belemmeren.

Zo geven boa’s aan dat zij merken dat politieagenten boa’s niet altijd als volwaardige collega’s zien, al dan niet op basis van vooroordelen, ervaringen uit het verleden, of soms ook op basis van onvolledige kennis van de taken en bevoegdheden van boa’s zoals vastgelegd in de beleidsregels. Sommige direct-toezichthouders geven in interviews aan zich bewust te zijn van zulke gevoeligheden, en zij zien een rol voor zichzelf om eventuele onbekendheid met de taken en bevoegdheden van boa’s verder te doen afnemen. Wel wijzen zij allereerst op de primaire rol die de teamleider handhaving en teamchef bij de politie op dit vlak hebben. Ook onderschrijven zij het belang hiervan, des te meer in gemeenten waar boa’s in het kader van hun bestuursrechtelijke bevoegdheden ook een expliciete signaleringsfunctie hebben ten aanzien van ondermijning, bijvoorbeeld op het gebied van drugspanden, mensenhandel, en andere vormen van harde criminaliteit. Het is dan cruciaal voor de wederzijdse verwachtingen dat zowel boa’s als politie volledig op de hoogte zijn wat een boa kan en mag. Daarnaast zien we ook een ander risico in de praktijk, juist in gemeenten waar de basiseenheden van de politie waardering hebben voor de professionaliteit van de lokale handhavingsorganisatie.

In vrijwel alle pilotgemeenten wijzen toezichthouders en gemeenten op de trend dat de politie in toenemende mate inzet van handhavingsteams vraagt om capaciteitstekorten in de eigen teams op te vullen. In de focusgroep met bestuurders erkennen burgemeesters daarbij dat zij, geconfronteerd met dergelijke capaciteitstekorten zich voor het dilemma gesteld zien om bij bepaalde overtredingen over te gaan op gedogen, of hier boa’s op af te sturen, zelfs als men hier een grotere risico op incidenten verwacht. Deze tendens is breder dan de pilots (zie ook hoofdstuk 1), en kan ook niet worden toegerekend aan uitrusting met de korte wapenstok. Wel zijn er voorbeelden aan te wijzen, bijvoorbeeld in het soort incidenten waarin de wapenstok is gebruikt (zie hoofdstuk 5), waar de uitrusting van boa’s met de korte wapenstok dit verder in de hand kan werken. Nadat boa’s met de korte wapenstok mogen lopen, staan zij daarmee ook ineens duidelijker op de kaart bij lokale politie-eenheden. Het risico bestaat hiermee echter dat niet het handhavingsarrangement leidend voor inzet wordt, maar een capaciteitsvraagstuk bij de politie. Ook om die reden wordt hier nogmaals het belang benadrukt van een goed uitgewerkt handhavingsarrangement en voortdurend toezicht op de uitvoering hiervan.

Ondanks dat een meerderheid van werkgevers dit risico in interviews erkent, zien we geen bewijs dat tijdens de pilot door dergelijke verzoeken de grenzen van inzet structureel verder zijn opgezocht. Wel zijn er individuele gevallen gemeld waarin boa’s in gezamenlijke acties met de politie de wapenstok hebben ingezet (zie voor meer detail hoofdstuk 5). In deze gevallen is de politie dus al ter plaatse, maar wordt toch ondersteuning gevraagd aan boa’s met de wapenstok. Zo zijn er situaties waarin de politie een park of een plein besloot ‘leeg te vegen’, in het kader van corona-handhaving. Ook al kan niet met zekerheid worden vastgesteld hoe gehandeld zou zijn als de betrokken boa’s geen wapenstok zouden WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

43

hebben gehad, werkgevers die een dergelijke casus hebben meegemaakt geven in interviews aan het niet ondenkbaar te vinden dat men in dit geval (met wapenstok) toch eerder boa’s om ondersteuning heeft gevraagd. Ook naar aanleiding van dergelijke ervaringen proberen direct-toezichthouders en handhavingsteams consequent de grenzen van de bevoegdheden aan te geven. Eind 2021 kwam bijvoorbeeld bij een aantal direct toezichthouders het verzoek vanuit politie-eenheden om boa’s naast handhaving op overlast ook voor bredere taken rondom vuurwerk in te zetten, omdat de politie zelf hier niet de ruimte voor had. Direct toezichthouders hebben deze brede aanvragen afgekeurd, maar geven ook aan dat dit soort aanvragen illustratief is voor de manier waarop in sommige politieteams naar boa’s wordt gekeken. Dit benadrukt dan ook de duidelijke taak voor direct toezichthouders om het onderscheid in taken onder de aandacht te blijven brengen. Werkgevers zelf geven aan dat zij een dergelijk onderscheid goed kunnen maken, en zijn ook van mening dat boa’s zelf dit ook goed kennen. Dit blijkt bijvoorbeeld ook uit de bestaande protocollen die zijn afgesproken bij de meldkamer, en aangescherpt na individuele incidenten. Vrijwel alle vertegenwoordigers van arrondissementsparketten wijzen op de kwestie van het opvangen van tekorten bij de politie door boa’s met een korte wapenstok uit te rusten.

Hier zijn alle overige stakeholders het ook over eens. De pilot heeft niet als doel om het capaciteitstekort bij de politie op te lossen door de inzet van boa’s. Dit biedt ook geen steekhoudende beleidslogica om tot uitrusting met de korte wapenstok over te gaan. Evenmin kan het als reden worden gezien worden om boa’s niet uit rusten met een korte wapenstok. Dit zou altijd moeten worden bezien vanuit de behoefte binnen de taken die zij wel uit dienen te voeren. Het is vervolgens aan de burgemeesters, de ambtelijke handhavingsorganisaties en uiteindelijk ook aan de direct toezichthouder om erop toe te zien of boa’s zich binnen het afgesproken kader van taken blijven begeven. In dat verband blijft aandacht voor de eigen inzet en bevoegdheden een belangrijk aandachtspunt, met name voor handhavingsorganisaties zelf. Juist ook om tegemoet te komen aan de zorgen van toezichthouders is er een noodzaak dat deze organisaties dit in de toekomst blijven monitoren, aan de hand van gedetailleerde de-briefings van incidenten, waarin kritisch gereflecteerd wordt op individueel gedrag, de situatie en inzet van eventuele geweldsmiddelen. Ook voor de politieorganisaties ligt hier een taak, om de onderlinge samenwerking actief te bevorderen met daarbij elk aandacht voor de eigen taak.

Zo geeft één werkgever bijvoorbeeld aan hoe bij meldingen bewust een senior-boa ingeschakeld om de aard van meldingen aan boa’s vooraf te screenen. Ook wordt door een werkgever van een andere gemeente gesuggereerd om een reguliere praktische gezamenlijke training met de basiseenheid op te zetten, om de beoogde complementaire samenwerking praktisch vorm te geven. Door praktische training worden onduidelijkheden zichtbaar en kun je wederzijdse verwachtingen concreet bijsturen. Als voorbeeld wordt bijvoorbeeld de voorbereiding genoemd voor gezamenlijke acties van handhaving en politie, zoals in het kader van een zogeheten ‘donkere dagen offensief’.

3.7 Concluderend In dit hoofdstuk zijn de ervaringen van de pilot op het systeemniveau verkend. Uitgangspunt voor aansturing is dat dit gebeurt op basis van uitgewerkte en nageleefde samenwerkingsafspraken met de politie en een degelijke onderbouwing van te verwachten veiligheidsrisico’s. In de eerste plaats laat de evaluatie zien dat de meeste deelnemende gemeenten het belang van de gevraagde randvoorwaarden, zoals een geformaliseerd handhavingsarrangement en analyse van veiligheidsrisico’s onderkennen. In de voorbereiding op de pilot is hiervoor door de gemeenten actief afgestemd met de direct-toezichthouders, hetgeen door gemeenten als positief is ervaren. Wel bleek dat in sommige gemeenten de samenwerking met de politie niet in elke gemeente was geformaliseerd WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

44

in een handhavingsarrangement. De voorbereiding hiervan is tijdsintensief, maar zeker wanneer het voorbereiden van deze documenten wordt gezien als kans om concreet de samenwerking en verantwoordelijkheden van de partners opnieuw scherp te definiëren, kan dit als een belangrijke bouwsteen dienen voor de samenwerking tussen handhavingsteams en politie, ongeacht of boa’s in die gemeenten met een wapenstok worden uitgerust of niet. In de contacten tussen lokale driehoek, handhavingsteams, toezichthouders en ministerie blijkt wel dat diverse stakeholders nog worstelen met hun rollen en verantwoordelijkheden, hetgeen met name zichtbaar werd in de voorbereiding op de pilot en de aanvraagprocedure. Dit is verklaarbaar, gezien het feit dat het boa-stelsel in de laatste jaren in constante beweging is geweest. Tijdens de uitvoering van deze pilot zagen werkgevers zich voor praktische vragen geplaatst, waar toezichthouders soms ook nog niet direct antwoorden op hadden. Op dit punt hadden sommige gemeenten meer begeleiding van het ministerie verwacht, juist ook omdat hier de randvoorwaarden voor deelname aan de pilot waren vastgesteld, bijvoorbeeld ten aanzien van het soort training of op te zetten overlegstructuren.

Voor het ministerie werd de preciezere invulling van dergelijke zaken echter juist gezien als een werkgeversaangelegenheid, waarover dus ook geen aanvullende suggesties of centrale sturing wenselijk zou zijn. Echter, het feit alleen dat bepaalde zaken een verantwoordelijkheid van lokale werkgevers zijn, of door een lokale driehoek dienen te worden vastgesteld, doet niets af aan de wens van gemeenten om over dergelijke zaken met andere gemeenten van gedachten te kunnen wisselen, te leren en soms aanvullende sturing en richtlijnen te kunnen volgen. Dit punt komt al in eerdere onderzoeken naar voren, bijvoorbeeld in een recente studie naar taken en arbeidsomstandigheden van boa’s, en is daarmee niet uniek voor deze evaluatie39. In het licht van deze ervaringen kan worden geconcludeerd dat de specifieke taakverdeling en verantwoordelijkheden van de diverse landelijke en lokale stakeholders bij het toekennen van geweldsbevoegdheden aan boa’s nog beter onder de aandacht dient te worden gebracht. Dit kan op diverse manier worden vormgegeven. Een suggestie die hieraan bij kan dragen is bijvoorbeeld het verder stimuleren van kennisontwikkeling en kennisdeling tussen lokale boa werkgevers, bijvoorbeeld in samenwerking met het Expertisecentrum boa. Daarvoor kan nu actief worden geput uit de specifieke interne ervaringen die in het kader van de pilot zijn opgedaan.

Voor te stellen is dat de gemeenten met de praktische ervaring van de pilot hier een voortrekkersrol kunnen spelen. Op basis van de ervaringen van boa’s en hun werkgevers ten aanzien van de samenwerking met de politie in de pilots zien we geen structurele verschuiving van taken als gevolg van uitrusting met de wapenstok. Deze bevinding moet echter wel worden bezien tegen het feit dat er tijdens de pilot juist zeer actief gestuurd en gemonitord wordt op de grenzen van inzet en taakgebieden door boa’s. Gezien de capaciteitstekorten bij de politie is het niet ondenkbaar dat zonder het strak bewaken van de verschillende taken en functies in de toekomst toch vaker een beroep zal worden gedaan op boa’s. Dit benadrukt nog een keer het belang van uitgewerkte handhavingsarrangementen die als basis dienen om de inzet op de diverse taakgebieden actief te kunnen blijven bewaken. Zeker wanneer boa’s op meer plaatsen of structureler worden uitgerust met een korte wapenstok is het daarom aan te bevelen dergelijke sturing op eenzelfde strikte manier te blijven hanteren.

39 Abraham, A. & van Soomeren, P. (2020). Buitengewoon veilig Onderzoek naar taken en arbeidsomstandigheden van

boa’s en de samenwerking met politie. Den Haag, Nederland: WODC WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

45

4 Onderzoeksresultaten op organisatieniveau 4.1 Uitgangspunten voor evaluatie Dit hoofdstuk is gericht op de vraag op welke manier werkgevers boa’s hebben ondersteund in de uitvoering van hun taken, en meer in het bijzonder ten aanzien van het dragen van de korte wapenstok. Daartoe hebben we op basis van literatuur en beleidscontext een aantal aspecten geformuleerd waarop dergelijke ondersteuning beschreven en beschouwd kan worden. In het vervolg van dit hoofdstuk worden vervolgens de keuzes die de tien deelnemende gemeenten in het kader van de pilot hebben gemaakt op die aspecten nader onderzocht. •

•

•

•

Allereerst kijken we naar keuzes ten aanzien van opleiding en training. De literatuur geeft consistent aan dat er bij bewapeningskwesties expliciet en intensief aandacht dient te worden besteed aan de training met dat wapen, maar vooral ook aan het oefenen in concrete situaties en het bespreken van de bevindingen en het reflecteren op de opties die de situatie bood en wat dat impliceert voor toekomstig handelen.40 Aandacht voor de-escalatie in training vraagt ook beter bewustzijn van ‘conflict asymmetrie’, dat wil zeggen het bewustzijn van eventuele verschillen in perceptie tussen burgers en handhaving. Training dient bij te dragen aan het voorkomen van onnodige verschillen in perceptie en het vermijden van te grote machtsafstand41. Uitrusting is een belangrijke tweede factor die de evaluatie in kaart heeft gebracht, en dan vooral hoe werkgevers hiermee om zijn gegaan. Studies geven het belang aan van de overige uitrusting waarover de handhaver beschikt om ook inzet van de korte wapenstok te kunnen duiden42. Ondersteuning door werkgevers aan personeel dient ook breder te worden gezien dan alleen als uitrusting en opleiding. Een boa die weliswaar qua uitrusting voldoende is voorzien, maar niet de ondersteuning heeft om vervolgens met incidenten om te gaan (juridisch, psychologisch) kan niet duurzaam effectief functioneren.

De wijze waarop de organisatie procedures heeft ingericht voor het registeren, analyseren en bespreken van geweldsincidenten en de nazorg die de organisatie daarvoor biedt dragen bij aan het vermogen van medewerkers om situaties te (leren) beheersen en de-escaleren.43 Tot slot zal de pilot de feitelijke invulling in beeld moeten brengen van de lokale afspraken over inzet en de manier waarop werkgever hierop sturen. De manier waarop boa’s daadwerkelijk ingezet worden, naast de meer formele afspraken hierover, bepalen in grote mate de context waarin boa’s met de korte wapenstok zijn uitgerust.

Hiertoe zijn diverse methoden van dataverzameling in de evaluatie toegepast, zoals al gepresenteerd in hoofdstuk 2. Voor de beantwoording van onderzoeksvragen die betrekking hebben op het organisatie niveau is gebruik gemaakt van documentstudie van zowel beleidsdocumenten als wetenschappelijke literatuur, gegevens uit de online enquête met werkgevers en boa’s, en interviews met diverse

40 Todak, N. (2017), De-Escalation in Police-Citizen Encounters: A Mixed Methods Study of a Misunderstood Policing Strat-

egy, dissertation Arizona State University 41 Ufkes, E.G., Giebels, E., Literatuurverkenning Agressie en geweld tegen werknemers met een publieke taak, Ministerie Van BZK, Enschede 2014 42 Cojean, S., Combalbert, N., & Taillandier-Schmitt, A. (2020). Psychological and sociological factors influencing police officers' decisions to use force: A systematic literature review. International Journal of Law and Psychiatry, 70. 43 Aarten, P., Buiskool, B. J., Hudepohl, M., Lakerveld, J.A., van, & Matthys, J. (2020). Agressie en geweld in het veiligheidsveld. WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

46

betrokkenen (beleidsmakers, bonden, landelijke vertegenwoordigers van OM, werkgevers in pilotgemeenten en controlegemeenten, direct toezichthouders, toezichthouders, diepte-interviews met boa’s zelf, bestuurders en onafhankelijke experts). De resultaten zijn in het vervolg van dit hoofdstuk gepresenteerd.

4.2 Voorwaarden ten aanzien van opleiding en training Zoals al aangegeven in hoofdstuk 1, zijn een aantal trainingseisen gesteld waaraan de deelnemende boa’s zouden moeten voldoen. Daarbij roepen we in herinnering dat als landelijke voorwaarde was gesteld dat boa’s die worden uitgerust met een korte wapenstok een minimaal opleidingsniveau MBO3 (Handhaving, Toezicht en Veiligheid, HTV) met minimaal 1 jaar praktijkervaring zouden moeten hebben. Werkgevers onderkennen in interviews het belang van een degelijke opleidingsbasis voor hun personeel. Vertegenwoordigers van de deelnemende gemeenten zijn het er in theorie over eens dat de 14daagse cursus boa steeds minder adequaat is om in de complexe realiteit van het vak van handhaving te opereren. De eis van een afgeronde HTV-opleiding op MBO-3 niveau draagt bij aan de beoogde professionaliseringsslag die in sommige gemeenten nog in volle gang is. In de meeste gemeenten geldt dit ook als standaard eis bij het aantrekken van nieuwe krachten. In de praktijk blijken het daardoor juist de jongere – en daarmee minder ervaren – handhavers die deze kwalificatie hebben, terwijl meer ervaren handhavers deze kwalificatie vaker niet op zak hebben. In één gemeente zou dit geleid hebben tot een situatie waarin dat de meest ervaren handhavers in het team niet uitgerust zouden kunnen worden met de wapenstok.

Dit vond de werkgever onwenselijk en in antwoord hierop is door de direct toezichthouder maatwerk verleend, en heeft men praktijkervaring zwaarder mee laten wegen, ten opzichte van alleen een afgeronde HTV-opleiding. Om vergelijkbare redenen heeft een andere grote gemeente tijdens de pilot het minimumeisenpakket verzwaard en alleen wapenstokken aangevraagd voor handhavers met minimaal 3 jaar praktijkervaring. Leidinggevenden en boa’s geven aan dat de ervaring met deze voorwaarde in principe goed is geweest, maar dat tegelijkertijd erkend dient te worden dat ook dit onderscheid tot een wat arbitraire tweedeling in het team kan leiden. Zeker als handhavers in de eerste plaats worden uitgerust met de wapenstok voor de eigen veiligheid, leidt een dergelijk onderscheid tot vragen, en soms scheve gezichten, zeker als men al ruim twee jaar straatervaring heeft. Men riskeert het signaal af te geven dat de persoonlijke veiligheid pas na een aantal jaar ervaring kan worden gegarandeerd.

4.3 RTGB en her- en bijscholing In aanvulling op de minimum opleidingseisen stelt de pilot ook certificering conform de Regeling voor Toetsing Geweldsbeheersing (RTGB) vereisten als eis. Voor gebruik van de wapenstok gaat dit om RTGB-4, waarbinnen aandacht is voor de theorie van geweldsbeheersing, praktische technieken, aangevuld met praktisch gebruik van de korte wapenstok. Deze (aanvullende) training diende te zijn afgerond voor de start van de lokale pilot en de uitreiking van aktes en wapenstokken. Op dit vlak zijn dan ook geen verschillen geconstateerd tussen de deelnemende gemeenten. Naast RTGB-4 wordt echter in de voorwaarden voor deelname ook verwezen naar de verplichting tot praktijkgerichte bijscholing in de beginselen van professionaliteit, bekwaamheid, proportionaliteit, subsidiariteit en de-escalerend optreden. De mate waarin en het niveau van detail waarop hieraan invulling is gegeven varieert wel. Er zijn aanzienlijke verschillen tussen gemeenten in de manier waarop werk wordt gemaakt van de permanente her- en bijscholing en relevante aanvullende trainingen. Zo

WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

47

is er een groep van drie gemeenten waarin boa’s op RTGB4 zijn getraind en gecertificeerd, in de eerste plaats om zo aan de voorwaarde van de pilot te voldoen. In twee gemeenten werd al training op RTGB-niveau 4 of hoger aangeboden, bijvoorbeeld om zo de organisatie klaar te hebben om een reguliere aanvraag voor uitrusting met de korte wapenstok te kunnen doen. In Zuidwest Friesland is bijvoorbeeld al in 2020 geïnvesteerd in dergelijke training. Hier werd beoogd boa’s op een vergelijkbaar niveau als de politie te hebben. Binnen een dergelijke training werd theorie aangevuld met praktijkgerichte evaluaties van incidenten met behulp van bodycam beelden en het naspelen van scenario’s. Doel van deze bredere en continue professionalisering is dat specifieke (sociale) competenties worden opgebouwd en behouden. Dit brengt met zich mee dat vervolgens binnen de pilot minder daarop aanvullende trainingsprogramma’s nodig waren. In een derde groep van vijf gemeenten bleek dat deelname aan de pilot tot een herijking van het trainingsaanbod heeft geleid. Hoorn en Velsen hebben bijvoorbeeld doelbewust ingezet op aanvullende trainingen, zoals op het gebied van gesprekstechnieken, conflictbeheersing, weerbaarheid en de-escalatie.

Dergelijke aanvullende trainingen zijn bewust aangeboden om te benadrukken dat de toevoeging van de korte wapenstok in de uitrusting slechts één van de aanwezige instrumenten is, en dat men van boa’s in de eerste plaats verwacht het reguliere instrumentarium verbeterd toe te passen. In Capelle is in voorbereiding op de pilot ook een aanvullende werksessie georganiseerd door de werkgever. Daarbij is met concrete oefencasussen gewerkt om duidelijk te maken in welke (beperkte) mate de wapenstok eigenlijk ingezet kan en moet worden. In Valkenburg wordt aanvullende training georganiseerd samen met de gemeente Maastricht, waar boa’s al standaard zijn uitgerust met de wapenstok, dus waar men ook in de praktijk kan leren van collega’s. In Zoetermeer is naast aandacht voor (de)escalatie juist ook aandacht besteed aan de juridische aspecten van gebruik van de wapenstok. De basis daarvan wordt weliswaar al aangeboden in RTGB-4, maar in Zoetermeer is daar bewust extra aandacht aan besteed om ook de strafrechtelijke gevolgen van buitenproportioneel of onrechtmatig gebruik te benadrukken. Uit gesprekken met werkgevers blijkt dat gemeenten die al buiten de pilot om een breder aanbod van trainingsprogramma’s aanboden, ook explicieter hebben gewerkt aan bewustwording van hun boa’s dat uitrusting met de wapenstok niet betekent dat gebruik ervan normaal wordt.

Juist omdat men ervan uitgaat dat deze boa’s al over aanvullende vaardigheden beschikken wordt het gebruik van de wapenstok door boa’s gezien als laatste redmiddel, alleen voor het geval dat alle andere methoden tekortschieten. Dit betekent ook dat boa’s die de wapenstok gebruiken in deze contexten wat uit te leggen hebben. Figuur 3 hieronder wijst op lichte verschillen in tevredenheid met de training, zoals aangeboden aan dragers van de korte wapenstok in pilotgemeenten. Een eerste inventarisatie suggereert dat deze tevredenheid in zekere mate samenhangt met de lengte van de aangeboden training (zoals gerapporteerd door werkgevers).

WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

48

Figuur 3 Beoordeling door boa’s van aangeboden training

Bron: resultaten online enquête onder boa’s, april 2021 In Alkmaar, Leeuwarden en Zandvoort, waar werkgevers aangeven tussen de 4-8 uur training in gebruik van de wapenstok te hebben verzorgd, zijn boa’s minder tevreden over de voorbereiding op de praktijk, dan in gemeenten waar langere trainingen zijn georganiseerd. Een uitzondering hierin is Capelle. Hier is waardering voor de training door boa’s relatief hoog, ondanks de korte trainingsduur. Dit moet dan ook worden bezien in het licht van de aanvullende werksessies in de voorbereidingsfase en tijdens de pilot, die echter niet als formele training zijn aangemerkt. Gesprekken met boa’s en met werkgevers laten zien dat juist de praktische ervaringen in dergelijke werksessies, liefst gebaseerd op concrete gevallen, die zich in de gemeente hebben voorgedaan, soms nagespeeld met een acteur de beste voorbereiding en bijscholing bieden voor toekomstige inzet. Dit biedt een mogelijkheid ook binnen een handhavingsteam een kritische reflectie te stimuleren op het eigen optreden en dat van collega’s.

4.4 Juridische aspecten: aansprakelijkheid Een ander aspect van ondersteuning betreft de zorg voor afspraken en regels ten aanzien van de aansprakelijkheid van de boa’s bij inzet van de wapenstok en ook de aansprakelijkheid van de werkgever in dergelijke gevallen. Ondanks dat deze problematiek in principe voor alle gemeenten geldt, zien we grote verschillen in manier waarop verschillende gemeenten hiermee zijn omgegaan. Een belangrijke factor blijkt de mate waarin de direct-toezichthouder het belang hiervan bij de werkgevers heeft benadrukt. In Zoetermeer is bijvoorbeeld in een specifieke werkgroep met direct-toezichthouder en vertegenwoordigers van het OM kritisch gekeken naar de eventuele juridische bezwaren, mogelijke gevolgen en manieren om hier proactief op te reageren. Te denken valt naast een schadeverzekering bijvoorbeeld ook aan het beschikbaar hebben van juridische bijstand, maar ook aan psychologische hulp op afroep. Ook in Capelle is hiertoe een volledige review gedaan om er zeker van te zijn dat de juiste verzekeringen en eventuele juridische bijstand geborgd zijn. In een aantal andere gemeenten lijken aansprakelijkheidsvraagstukken rondom de eventuele inzet van de wapenstok betrokkenen minder te hebben beziggehouden. Er zijn gemeenten waar nog overlegd is

WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

49

met een juridische afdeling over schadeverzekeringen, maar er zijn ook gevallen waar men er simpelweg vanuit is gegaan dat de huidige verzekeringen en aanpak afdoende zouden zijn. Er zijn daarnaast voorbeelden waarin de betrokken beleidsmedewerkers in interviews aangeven dat men hier geen aanvullende stappen op ondernomen heeft omdat het ‘slechts een pilot’ betreft. Ondanks dat het hier een lokale werkgeversverantwoordelijkheid betreft, geven gemeenten in de pilot aan op dit vlak behoefte te hebben gehad aan meer sturing, in de vorm van een briefing of checklist, of zelfs aanvullende randvoorwaarden waaraan had moeten worden voldaan. Ook controlegemeenten die in het kader van de evaluatie zijn geïnterviewd geven aan dat dergelijke aansprakelijkheidsvraagstukken, en het risico op schadeclaims, een rol hebben gespeeld bij het al dan niet indienen van een aanvraag voor deelname aan de pilot. Leren van praktische ervaringen van collega’s elders in het land kan daarvoor ook een alternatief zijn. Gemeenten die zich over dit vraagstuk hebben gebogen tijdens de pilot hebben het gevoel gehad dat ze zelf het wiel aan het uitvinden zijn geweest. Er is weliswaar in toenemende mate aandacht voor kennisdeling, maar hier lijkt meer mogelijk.