1. WODC Rapport korte wapenstok - Juni 2022.pdf

WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

17

this was discussed in detail, not only with the person involved, but also within the team in order to reflect on whether or not the short baton should have been used and ways in which use could have been prevented, or minimized. The experience in the pilot is that such interactions have a positive effect on the professionalisation of enforcement officers, and also contributes to a more critical and self-aware assessment of using the short baton on the street. The legal aspects of equipping enforcement officers with a short batons, and of using it, has received attention to various degrees. This includes questions surrounding the liability and rights of the enforcement officer when using the baton, as well as the liability of the employer. Two specific municipalities have gained some practical experience with this, but the other municipalities all underline the need for more guidance in this area, in the form of additional briefings, checklists, or suggestions.

Findings at incident level Number of incidents of violence What trends can be observed in the number of cases of (physical or verbal) violence against police officers and how many cases of physical violence (including use of the short baton) have been r egistered by enforcement officers in the period from 1 January 2021 to 31 December 2021? Uniform figures about the development in numbers of cases of violence against enforcement officers are not available. Differences in local tasks and competences, as well as differences in the way violent incidents or the use of force is registered make a comparison between municipalities difficult. For the purpose of this evaluation however, the cases in which the short baton was used were collected in a way that allows comparison of threats of use, and of actual use of the short baton. The legal supervisors (police and public prosecutor) have considered the number of incidents in which the short baton was used restrained. A total of 59 reports were made of using the baton against persons, of which 40 in Amsterdam. Two-thirds of these reports were incidents in which the enforcement officers threatened to use the baton, but did not actually use it. The remaining 21 cases the baton was actually used against a person (of which 16 in Amsterdam).

Too few incidents were reported to systematically chart differences between municipalities or over time. Instead these incidents were studied in more detail, based on their context, cause, behaviour of enforcement officers and consequences. In the specific cases that have been studied, the enforcement officers indicated that the threatening or using the short baton has led to control over the situation. The results of the pilot suggest specifically that the threatening of using the short baton in most cases is already an effective way to (re)gain control over the situation. Still, such a finding comes with the caveat that we have no information how the situation would have been resolved without the short baton, nor does the available data allow concluding more generally whether arming enforcement officers with a short baton has led to more, or fewer incidents.

How many incidents of use of violence have been officially reported (in accordance with the obligation in the official instructions) to the (direct) supervisor (the Public Prosecution Service, OM)? How does the OM explain the trends of the numbers of registered incidents? What was the nature and context of these cases, considering the (scope of) duties performed by the enforcement officers, the legitimacy, subsidiarity and proportionality of the actions, including registration and reporting? The evaluation highlights an overall constrained use of the short baton; in the cases where it has been used, enforcement officers themselves report that it was an effective instrument to gain control over the situation. The number of reports of use of the baton in most municipalities varies WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

18

between zero and four times during the investigation period. In five municipalities the baton had only been used for threatening, but was not actually deployed. Only in Amsterdam the times the baton was used, both for threatening and actual use is higher. This needs to be understood against the different metropolitan context with specific needs and specific priorities for local enforcement. However, it seems that less attention was also given to actively discourage use of the baton in the preparation of the pilot as well. In one specific case, legal concerns were raised about the subsidiarity of the use of the baton. Two enforcement officers were involved in this incident, where the baton was used in the arrest of an individual. In response to the prosecutor’s assessment a formal violence registration was files for these two officers. Based on the detailed descriptions, the reports of incidents were grouped in three distinct categories: (1) use in support of regular public domain competences, (2) use during sudden incidents, (3) and use to support colleagues in danger. Most reported incidents relate to the first category. At the same time, there have also been cases where enforcement officers have been involved in assisting colleagues in danger, which is not in line with the existing rules and regulations.

Instead, enforcement officers are expected to call the assistance of the police in dangerous situations. The fact that such incidents have taken place requires additional attention and clarity at all levels for the assessment by enforcement officers themselves; by the staff in the control room, the local police unit, employers and supervisors. The experiences with the actual use of the short baton during the pilot underline the importance of close involvement of the formal supervisors (by police and public prosecutor). When these respond rapidly and adequately after individual incidents, the involved enforcement officer can be evaluated allowing the employer to further complement action with additional training. If necessary, such involvement can also serve as input for a revision of local recruitment and selection policies for enforcement officers, and possibly also for the broader local enforcement priorities and working methods.

Findings on individual level Boa safety perception How have the enforcement officers perceptions of safety developed (in terms of the nature of the incidents experienced, the cooperation with the police, and the resources, armament and equipment) over the period from 1 January 2021 to 31 December 2021? The evaluation shows that the majority of enforcement officers are positive about the short baton, both about the public reaction to it, and about the cooperation with the police in this respect. In comparison to enforcement officers in control municipalities, respondents in the pilot are more often proud about their work and feel safer when interacting with larger groups. However, this is the case for enforcement officers that have been equipped with the baton and their colleagues that have not; as such no direct link can be made with the short baton. Based on responses from enforcement officers in the survey the most relevant explanatory factors for the perception of safety among local enforcement officers is related to developments in the response by citizens in interactions, changes in the tasks and competences, response time of the police and (changes in) enforcement of COVID-19 restrictions.

These factors underline the importance of finetuning and specifying the distribution of competences with the police, about local enforcement priorities and existing ways to reduce safety risks. The short baton can play a role in any of such aspects, but by itself is not the means to directly increase the safety or perception of safety among enforcement officers.

WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

19

Changes in behaviour Has the possession, or use of the short baton possibly also had a reverse effect? Despite that the evaluation shows how the short baton was used with restraint during the pilot, it cannot be ruled out that individual enforcement officers respond differently than others. About a quarter of the surveyed enforcement officers indicated that were more inclined to approach a certain situation on the street when equipped with the baton, were less likely to ask for assistance, and in risky situation said they would not withdraw as often as before. This also means that three-quarters respond not to have changed their behaviour. More objectively, the evaluation has no means to ascertain whether such statements have affected the actual behaviour of enforcement officers on duty. No robust conclusions can be drawn about any potential averse effects of equipping enforcement officers with the short baton. The results of the pilot did show that employers have paid due attention to the possible averse consequences of equipping enforcement officers with a short baton. This is observed for instance in the attention for training offered and guidance put in place by senior enforcement officers or managers.

In addition, employers have taken steps in the area of more selective recruitment and through training courses in de-escalation and interview techniques, each of which serves to reduce the risks of individual behaviour that would not be in line with the overall guidelines of deployment.

Lessons from the pilot The review of findings as presented above provide the pieces with which the main evaluation question can be answered. It is important to underline that the evaluation has not set out to answer the question whether equipping enforcement officers with a short baton is desirable. This remains a political choice, which - in line with the intended future regulation - would no longer be taken in general, but instead at the local level in response to local priorities competences, associated risks and the possibility to cover such risks in cooperation with support of the local police unit. Instead, the evaluation has focused on identifying the conditions against which enforcement officers can best be equipped with the short baton. Based on such results, the a set of lessons can be identified for this purpose. Taking enough time for thorough preparation and planning of local approach: Most participating municipalities have confirmed the importance of the requested preconditions for the pilot, such as having an enforcement arrangement in place and conducted a thorough risk analysis of deployment of enforcement officers against the tasks and local priorities.

While these are labour and time intensive, doing so offers an opportunity to specifically (re)define the cooperation and responsibilities of the partners as a basis for cooperation between enforcement teams and police. Facilitating regular consultation at the various levels: In the contacts between the local stakeholders, enforcement teams, supervisors and the Ministry of Justice and Security various stakeholders appear still to be struggling with their roles, and responsibilities. Having clear assessment criteria are one answer to this, but a clear procedure for finding solutions when opinions differ too much is also necessary. In preparation of the intended future regulation, the Ministry of Justice and Security may consider to continue the national platform of direct supervisors, which also operated during the pilot. Consultations in which supervisors, local decisionmakers and the municipalities as employer participate and jointly monitor, evaluate and discuss progress, are important for an adequate introduction of the short baton. The findings in the pilot underline the WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

20

importance of local customisation, but also of an unambiguous and transparent assessment framework. The leading principle should be that differences between municipalities can be traced back to local policy choices, not to different interpretations of national frameworks. Institutionalising cooperation with the police: Promoting cooperation between local enforcement organisations and the local police units requires first of all the establishment of an enforcement arrangement. This arrangement could best build on existing relations and cooperation. Experiences from the pilot show that the introduction of the short baton brought existing cooperation patterns to the surface. Investing in ongoing consultation, in getting to know each other in professional work situations, can further strengthen cooperation. Important steps in this regard are the joint development of setting new tasks, discussing the demarcation of such tasks and identifying their overlap. Joint training can also strengthen and contribute to a further professionalisation of cooperation. Also among local decisionmakers, this needs to further attention at a continuous basis. Knowledge sharing on development of local strategies on equipment: Attention to equipment with the short baton cannot be seen separately from the broader equipment of enforcement officers.

This equipment also includes body armour, handcuffs and bodycams. The development of the intended future regulation on the equipment of enforcement officers can be seen against the broader background which allows municipalities to develop a local strategy on supporting and equipping their local enforcement officers. The pilot shows however that many municipalities struggle with this process, and would need to exchange ideas with other municipalities, learn and sometimes receive additional guidance and guidelines. Local decisionmakers suggest that such guidance could possibly be facilitated on a national level. They suggest for instance a role for the National Association of Municipalities (VNG), the national steering group of enforcement officers, possibly supplemented by the Public Prosecution Service and the Ministry of Justice and Security, who may support local strategy definition in the form of sharing good practices and developing model regulations. Start preparing administrative processing in good time: The experience gained in the pilots shows the importance of thinking about the design of the administrative processes of granting of the formal authorisations for the use of weapons by enforcement officers in an early stage.

It is recommended that Justis (the responsible executive Agency) is involved in this process in time, not only in the context of the statutory ex ante implementation review, but also to be able to contribute to preparations. Clarity is needed about the role of other parties involved in the process of formal authorisation of enforcement officers to carry the short baton, and the roles of other stakeholders in this (employers, VNG, supervisors, police, the relevant policy department of the Ministry, Justis) More uniform approach to reporting and registration of use of force: Procedures and instruments for reporting and registration of the use of the short baton depend on a simple and easy-to-use system, but also requires an active commitment to reporting, and registration discipline. By encouraging discussions at the individual level to reflect on the use, and review the legitimacy of the action may further contribute to establishing reporting discipline. This can be further strengthened by analysing and discussing trends at the level of the team involved, the unit, the district, or even nationwide. Putting in place national guidelines or briefings on how to organise this can stimulate uniformity across multiple municipalities so the data collected may provide sufficient information to draw conclusions.

Reconsider the qualification “self-defence” in the performance of enforcement tasks: The trade unions for enforcement officers, as well as enforcement officers themselves and local decisionmakers often refer to the short baton as a means for enforcement officers to defend themselves in extreme situations. Other stakeholders respond to this by pointing to limitations in the WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

21

law regarding the use of weapons for self-defence. The legal use of weapons is limited for carrying out their authorised duties. However, this limitation creates legal uncertainties in any scenario where enforcement officers use the short baton to defend themselves, for instance in situation where they are confronted with aggression and violence. The pilot has shown that this is not theoretical, but takes place in practice. For this reason it is important to establish, based on theory and practice which type of use of the short baton is lawful, and which forms of use are not supported by law. The ongoing work on the intended future regulation can play a role to further clarify this for the future. Re-evaluate practical interpretation of liveability criterion: Despite the fact that the liveability criterion in theory offers a clear delineation of the tasks and responsibilities of enforcement officers, in practice its use for a distinction of competences often proves more difficult. Moreover, municipalities do not always interpret it in the same way, and the tasks considered part of it have been undergoing changes. This requires reflection on the liveability criterion and its meaning, or further specification of its meaning, both at the national level, and at the local level, where the deployment of enforcement officers eventually is decided.

Such additional reflection is needed to clarify the relation between the definition of tasks, the chosen enforcement effort, and the equipment needed for that. Local lessons for recruitment and selection: The successful introduction of the short baton depends on having in place an explicit recruitment and selection policy at the municipal level. However, the pilot shows that municipalities differ in this respect. Some have already gone through an intensive professionalisation process of such policies before the pilot and increasingly require a minimum of communication skills in recruitment and selection. Because not all municipalities have undergone or completed such a process, this requires attention before the decision to equip enforcement officers can be taken. Participation in the pilot also required that enforcement officers had completed a MBO3 qualification have at least one year of practical experience. Such requirements should be adapted as much as possible to the local context, taking into account the specific composition of enforcement teams. Pilot municipalities generally did not consider it desirable to make a distinction between enforcement officers on the basis of personal characteristics when deciding to equip with the baton (on the basis of experience, level of education).

It is conceivable, however, that the decision whether or not to equip certain boas with a baton is partly inspired by the type of tasks they conduct, or the type of deployment (location, hours); if boas already work in different teams with different tasks, a separate consideration with regard to equipment seems more appropriate. Additional practical training with attention to de-escalation: In addition to the legally required RTGB training, which focuses on the correct use of the short baton, the pilot municipalities have experienced the value of additional training in social skills, conflict management, resilience and de-escalation. The benefits of such training can be further strengthened if attention is paid to practical examples and recordings from the bodycams are used. The organisation of joint training with the police offers the opportunity to strengthen operational cooperation as well. The findings in this evaluation underline the importance of additional attention in training on the legal aspects of equipping and using short batons, which explicitly includes both the liability of both enforcement officers and employers.

WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

22

1 Achtergrond, aanleiding voor het onderzoek 1.1 De buitengewoon opsporingsambtenaar In toenemende mate zijn naast de politie ook gemeentelijke handhavers zichtbaar in de openbare ruimte. Deze handhavers opereren als buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) en zijn bevoegd op te treden op diverse toezichts- en handhavingstaken. Op lokaal niveau hebben zij een belangrijke rol in de (strafrechtelijke) handhaving van de lokale veiligheid, leefbaarheid en de naleving van (specialistische) regels. Op deze gebieden kunnen boa’s verdachten aanhouden, iemands identiteit controleren, processen-verbaal opmaken en boetes uitschrijven. De specifieke taken van boa’s hangen af van het domein waarbinnen de opsporingsbevoegdheid is toegekend. Boa’s die door gemeenten worden ingezet op toezicht en handhaving vallen in de regel in Domein I (Openbare Ruimte). Daarnaast zijn er ook zogeheten boa’s (op het gebied van milieu (domein II), onderwijs (domein III), openbaar vervoer (domein IV), werk, inkomen en zorg (domein V) en generieke opsporing (domein VI). Van de in totaal 23.000 boa’s die in Nederland actief zijn, werken er ongeveer 4.300 in domein I1. Toekenning van en toezicht op de uitvoering van deze opsporingsbevoegdheden en – in sommige gevallen – geweldsbevoegdheid is geregeld in de Beleidsregels boa2.

De hoofdofficier van Justitie in het betreffende arrondissementsparket (de toezichthouder) ziet erop toe dat boa’s voldoen aan de eisen van de beleidsregels in brede zin. Daarnaast is er een direct toezichthouder, die zorgt voor het dagelijks toezicht en namens de politie meekijkt naar het gebruik van opsporingsbevoegdheden, instructies en samenwerking met de politie. Formeel is de korpschef van de Nationale Politie direct toezichthouder, maar in de praktijk is dit gedelegeerd naar regionaal niveau. Beide toezichthouders spelen een cruciale rol in deze pilot, en daarmee in eventuele veranderingen van het stelsel in het licht van de voorgenomen regeling. Burgemeesters hebben daarnaast ook een belangrijke rol, in de eerste plaats als werkgever van boa’s, maar daarnaast ook als verantwoordelijke voor de openbare orde en veiligheid. In lokaal driehoeksoverleg, waarin naast de burgemeester ook de leidinggevende van de lokale basiseenheid van de politie en de officier van justitie zitting hebben, worden de beleidslijnen uitgezet en dus ook bepaald waar en hoe boa’s ingezet worden. De toezichthouders zien er vervolgens op toe dat dit ook daadwerkelijk binnen de grenzen van de wet- en regelgeving gebeurt.

1.2 Boa’s in domein I De boa’s in domein I vertegenwoordigen het gezag van de gemeente op straat en hebben een breed pakket aan bevoegdheden. Deze bevoegdheden zijn afgebakend binnen het zogenaamde ‘leefbaarheidscriterium’. Dit omvat het aanpakken van overlast, kleine ergernissen en andere feiten in de openbare ruimte die de leefbaarheid aantasten. Onder leefbaarheid vatten de beleidsregels die feiten die zijn aan te merken als overlast, verloedering, en kleine ergernis, en die niet al op grond van andere formele wetgeving gehandhaafd worden. Dat het werk van boa’s zich binnen deze grenzen afspeelt betekent dat het werk voldoet aan wat wordt aangeduid als het leefbaarheidscriterium. Daarnaast geldt als criterium dat de werkzaamheden die onder het leefbaarheidscriterium vallen ook uitvoerbaar moeten zijn voor boa’s met het specialisme openbare ruimte. Hiermee wordt bedoeld dat de feiten te constateren zijn door de directe waarneming van boa’s zelf, deze in beginsel feitgecodeerd afgehan-

1 Ministerie van Justitie en Veiligheid (2021), Eerste beschouwing ten behoeve van de visie over de boa functie en het boa

bestel, bijlage bij Voorgangsbrief boa’s november 2021, d.d. 12 november 2021. 2 Beleidsregels Buitengewoon Opsporingsambtenaar. Staatscourant nr. 36058, 10 juli 2017. WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

23

deld kunnen worden (geautomatiseerd, met een vaststaande boete), of in ieder geval voorvallen betreffen die eenvoudig bewijsbaar zijn. Tot slot mag er geen sprake zijn van een te verwachten gevaarlijke, of gewelddadige setting3. Doordat de politie op grond van de Politiewet verantwoordelijk is voor handhaving van alle wettelijke voorschriften, blijft deze in de kern ook verantwoordelijk voor de taken waar boa’s op opereren. Om tot een heldere taakverdeling en inhoudelijke samenwerking te komen, geldt het leefbaarheidscriterium om het werkgebied waar boa’s op handhaven te onderscheiden. Op grond hiervan richten boa’s zich dus op handhaving van zaken die de leefbaarheid aantasten, waardoor de politie handhaving vooral kan richten op zaken als openbare orde en criminaliteitsbestrijding. Op het grensvlak van het werk van boa’s en politie moeten de bovengenoemde criteria uitsluitsel geven. In de praktijk blijkt het leefbaarheidscriterium als scheiding tussen de werkgebieden van boa’s en politie in sommige gevallen te abstract, en wordt deze op lokaal niveau op verschillende manieren ingevuld4. Ook in individuele gevallen leidt handhaving op het leefbaarheidscriterium nog wel eens tot dilemma’s voor boa’s, en kan niet altijd worden voorkomen dat boa’s alsnog met zaken buiten het leefbaarheidscriterium te maken krijgen5.

Een goed voorbeeld daarvan is het gebied van vuurwerk, waarop boa’s een rol hebben in het kader van de strafrechtelijke handhaving van het afsteken van vuurwerken (tijdstippen, locaties), maar niet bevoegd zijn om te handhaven op niet-toegestaan bezit. Dit vraagt bijzonder goede samenwerking tussen boa’s en politie, uitgewerkte inzetprotocollen en duidelijk uitgesproken wederzijdse verwachtingen. In de afgelopen jaren is door verschillende partijen geprobeerd hier beter zicht op te krijgen, bijvoorbeeld door een verkennende notitie van de politie “Boa en politie, niet naast elkaar maar met elkaar”, waarin vanuit de kant van de politie denkrichtingen worden aangeduid om de samenwerking tussen politie en boa’s vorm te geven6. Deze denkrichtingen moeten ook worden bezien in het licht van de constatering van de minister van Justitie en Veiligheid dat ‘er – op het snijvlak van de leefbaarheid en veiligheid – sprake [is] van aanzienlijke samenloop in de taken en werkzaamheden van politie en boa’s.’7

1.3 Verbreding van taken Ook is er een trend zichtbaar dat de rol van boa’s in de laatste jaren is verzwaard. Er is sprake van toegenomen werkdruk, en voordat coronamaatregelen dit onmogelijk maakten, waren er steeds meer festiviteiten, evenementen en festivals. Veranderingen op aanpalende beleidsterreinen als de (jeugd)zorg leidden tot meer problemen met hangjongeren, verwarde personen en dak- en thuislozen op straat. Ook demografische ontwikkelingen en migratie maakten de taken van handhavers complexer8. Tegen die achtergrond wordt er in de afgelopen jaren steeds meer van boa’s gevraagd, zijn zij in de meeste gemeenten steeds beter opgeleid en zien zij daarmee hun taakstelling veranderen. In het licht van deze trend kan dan ook worden vastgesteld dat het leefbaarheidscriterium als maatstaf verder werd opgerekt. De politie trok zich in toenemende mate terug op haar zogenaamde ‘hardere politietaken’, waarbij de vraag ontstond om boa’s deze leemte op te vullen.

3 Ministerie van Veiligheid en Justitie (2014), Naar een veiliger samenleving, d.d. 1 april 2014. Kamerstukken 28684 nr. 402. 4 Ministerie van Veiligheid en Justitie (2021), Voorgangsbrief boa’s november 2021, d.d. 12 november 2021. 5 Abraham, A. & van Soomeren, P. (2020). Buitengewoon veilig Onderzoek naar taken en arbeidsomstandigheden van boa’s

en de samenwerking met politie. Den Haag, Nederland: WODC 6 J. van Hoorn, et al. (2018), Boa en politie, niet naast elkaar maar met elkaar: Verkenning politie over samenwerking met boa’s. Politie 7 Minister van Justitie en Veiligheid (2019), Politie, d.d. 16 december 2019. Kamerstukken 29628, nr. 931. 8 Lakerveld, J. V., Gussen, I., & Paridon, Y. V. (2018). Visies op de politiefunctie. Universiteit Leiden-Plato. WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

24

In de praktijk betekent dit dat boa’s in toenemende mate ingezet worden voor taken die steeds minder met de traditionele toezicht-taken als parkeren, plantsoenbeheer en vergunningen te doen hebben, en steeds meer het karakter van handhaving krijgen. Denk daarbij bijvoorbeeld aan handhaving op het gebied van burenruzies, (groepen) hangjongeren, al dan niet in combinatie met alcoholgebruik. Ook laat recent onderzoek zien dat in verschillende gemeenten boa’s op grond van hun bestuursrechtelijke taken ten aanzien van vergunningen ook een signaalfunctie krijgen op gebieden als ondermijning9. Voor elk van deze gebieden blijft onverkort gelden dat indien meer gevaar kan worden verwacht, boa’s een stap terug moeten doen en de assistentie van de politie inroepen. De praktijk is echter weerbarstiger, juist ook in het licht van bestaande personeelstekorten bij de politie. Mede in dit licht schrijft de minister van Justitie en Veiligheid in de recente visie op de boa functie dat ‘door het gegroeide palet aan werkzaamheden […] boa’s naast feiten rondom leefbaarheid steeds vaker te maken [krijgen] met openbare orde en criminaliteit’10.

1.4 Veiligheid van boa’s In het licht van de verbreding van taken en toenemende druk op het leefbaarheidscriterium wordt al langer gesproken over de veiligheid van boa’s bij de uitoefening van hun taken. In deze gesprekken speelt de politie een cruciale rol, aangezien boa’s afhankelijk zijn van back-up door de politie. In de afgelopen jaren is ook vanuit de kant van boa-bonden, soms ondersteund door lokale werkgevers, de door boa’s beleefde onveiligheid tijdens hun handhavende taken onder de aandacht gebracht. In dit verband bepleiten zij dat boa’s middelen krijgen om zich te verdedigen11. Doordat de inzet van boa’s in de eerste plaats een lokale verantwoordelijkheid is, worden de belangrijkste afspraken om de veiligheid van boa’s te borgen door de lokale driehoek genomen. Te denken valt aan specifieke vragen over inzet, de manier waarop de politie bij kan dragen aan de veiligheid van boa’s, en ook over de middelen waarmee boa’s worden uitgerust, zoals bijvoorbeeld steekwerende vesten, bodycams. Als dit noodzakelijk wordt geacht, kan de lokale driehoek in het huidige stelsel ook een aanvraag bij het Ministerie van Justitie en Veiligheid indienen om geweldsbevoegdheden en geweldsmiddelen aan boa’s toe te kennen12.

Op grond van de Beleidsregels boa dient hier wel een gedegen verzoek aan ten grondslag te liggen, waarin de noodzaak en veiligheidsrisico’s voldoende worden onderbouwd, onder andere door een stijging van het aantal geweldsincidenten tegen boa’s aannemelijk te maken13. Een recent onderzoek geeft aan dat in medio 2020 het overgrote deel van boa’s in domein I is uitgerust met handboeien (90%), maar slechts een zeer beperkte groep met een korte wapenstok (2%)14. De uitrusting met de korte wapenstok vindt met name plaats bij boa’s in domein II (milieu), welke zich vaak in het buitengebied bevinden waar bij noodgevallen niet altijd adequate assistentie van de politie mogelijk is. Voor domein I is de korte wapenstok tot op heden slechts zeer sporadisch toegekend, mede omdat de gestelde eisen voor noodzakelijkheid in domein I onderbouwd dienen te worden met stijgende cijfers van geweldsincidenten tegen boa’s. In 2019 erkent de minister van Justitie en Veiligheid het belang dat boa’s kunnen beschikken over alle middelen die nodig zijn voor de taakuitvoering

9 Abraham, A. & van Soomeren, P. (2020). Buitengewoon veilig Onderzoek naar taken en arbeidsomstandigheden van boa’s

en de samenwerking met politie. Den Haag, Nederland: WODC 10 Ministerie van Justitie en Veiligheid (2021), Eerste beschouwing ten behoeve van de visie over de boa functie en het boa bestel, bijlage bij Voorgangsbrief boa’s november 2021, d.d. 12 november 2021. 11 Zie bijvoorbeeld https://www.boabond.nl/meerover/verdedigingsmiddelen 12 Met geweldsmiddelen wordt voor domein I handboeien, wapenstok en / of pepperspray bedoeld, zoals voorzien in de beleidsregels boa. 13 Beleidsregels Buitengewoon Opsporingsambtenaar. Staatscourant nr. 36058, 10 juli 2017. 14 Abraham, A. & van Soomeren, P. (2020). Buitengewoon veilig Onderzoek naar taken en arbeidsomstandigheden van boa’s en de samenwerking met politie. Den Haag, Nederland: WODC, p. 135. WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

25

en hun eigen veiligheid. In dat licht geeft de minister aan ook na te willen denken over het opstellen van een specifiek voor boa’s geldende regeling voor uitrusting en bewapening15.

1.5 Concrete aandacht voor geweldsmiddelen voor boa’s In 2020 komt de kwestie van de veiligheid van boa’s nog extra onder de aandacht wanneer er zich een aantal incidenten voordoen waarbij boa’s met geweld worden geconfronteerd. Zo werd in mei 2020 op het strand van IJmuiden boa’s in het nauw gedreven en mishandeld, nadat zij burgers aanspraken op hun gedrag. In reactie op dit incident onderkent de minister van Justitie en Veiligheid dat dergelijke incidenten niet op zichzelf staan, maar passen in een patroon van verruwing van de samenleving, waarop het noodzakelijk wordt geacht een antwoord te formuleren om de veiligheid van boa’s te garanderen16. In dat licht is verder gewerkt aan het formuleren van een zelfstandige regeling voor uitrusting en bewapening voor boa’s, waarin de ambitie is om de mogelijkheden op het punt van toekenning van de korte wapenstok als verdedigingsmiddel te verruimen17. Hierbij komen veiligheidsrisico’s in het licht van de lokale taken en omstandigheden centraler te staan. Ook dienen afspraken over operationele samenwerking met de politie te zijn vastgelegd. Als hieruit blijkt dat hiermee bepaalde risico’s onvoldoende kunnen worden afgedekt kan tot toekenning van een geweldsbevoegdheid voor bijvoorbeeld handboeien of de korte wapenstok worden overgegaan.

De bedoeling van deze voorgenomen verruiming is dat lokale sturing en flexibiliteit centraal komen te staan, maar dat er zo min mogelijk lokale verschillen in de mogelijkheden voor een aanvraag ontstaan. Effectief zou dit betekenen dat een toekomstige aanvraag voor geweldsbevoegdheid niet langer de noodzaak aan hoeft te tonen op basis van ondervonden geweldsincidenten, maar in plaats daarvan op basis van veiligheidsrisico’s. Ook al blijft het besluit voor geweldsbevoegdheid ook in de voorgenomen regeling op grond van de wettelijke kaders formeel bij de minister van Justitie en Veiligheid, het is wel de bedoeling dat het oordeel van de lokale driehoek in grotere mate leidend zal zijn in de beslissing om geweldsmiddelen toe te kennen.

1.6 Pilots vooruitlopend op een regeling bewapening boa’s Als voorbereiding op het vaststellen van de voorgenomen regeling bewapening en uitrusting boa’s is een pilot-aanpak in het leven geroepen18. Ondanks dat de voorgenomen regeling nog in ontwikkeling is, zijn de bredere contouren in verschillende brieven al door de minister van Justitie en Veiligheid aangegeven, en geldt als belangrijk uitgangspunt dat veiligheidsrisico’s meer maatgevend zullen worden, en dat de lokale driehoek – sterker dan nu het geval is – een rol zal krijgen in de beoordeling van dergelijke veiligheidsrisico’s voor boa’s19. De bedoeling is dat deelnemende gemeenten de toekenning van de korte wapenstok aan boa’s in domein I aan kunnen vragen in de geest van de voorgenomen regeling (zie ook annex III)20. Daartoe moest een gemeente die wil deelnemen aan de pilot aan een aantal voorwaarden voldoen. Het verzoek tot deelname dient gedragen te worden door de lokale driehoek en gebaseerd te zijn op

15 Ministerie van Justitie en Veiligheid (2019), Politie, d.d. 16 december 2019. Kamerstukken 29628, nr. 931. 16 Ministerie van Justitie en Veiligheid (2020), Politie, d.d. 5 juni 2020. Kamerstukken 29628, nr. 958. 17 Ministerie van Justitie en Veiligheid (2020), Politie, d.d. 5 juni 2020. Kamerstukken 29628, nr. 958. 18 Ambitie zoals geformuleerd in Ministerie van Justitie en Veiligheid (2019), Politie, d.d. 16 december 2019. Kamerstukken

29628, nr. 931. 19 Zoals gepresenteerd in Ministerie van Justitie en Veiligheid (2020), Politie, d.d. 5 juni 2020. Kamerstukken 29628, nr. 958. 20 Minister van Justitie en Veiligheid (2021), Brief 15 juli 2020 aan burgemeesters van de gemeenten met boa’s werkzaam in de openbare ruimte (domein I). WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

26

een onderbouwde analyse van de arbeidsveiligheidsrisico’s in het werk van boa’s en in de context van de samenwerking met de politie, waarvoor een gezamenlijk handhavingsarrangement uitgewerkt dient te zijn. Dit is een beleidsdocument waarin de lokale driehoek afspraken vastlegt over welke leefbaarheids- en veiligheidsproblemen worden aangepakt en met welke inzet door elk van de partijen. Aan de hand van een dergelijk ‘arrangement’ wordt inzichtelijk gemaakt wanneer, door wie, met welk juridisch instrumentarium en met welke consequenties kan worden opgetreden21. Gezien het belang van deze samenwerking in het kader van de pilot, is dit door de minister van J&V opgenomen als voorwaarde voor deelname aan de pilot22. Ten slotte is een voorwaarde dat er eisen aan opleiding en training worden gesteld. Boa’s moeten minimaal opleidingsniveau MBO-3 hebben, met minimaal 1 jaar praktijkervaring, certificering conform de vereisten die gelden in de Regeling Toetsing Geweldsbeheersing Boa (RTGB) voor parate kennis van de ambtsinstructie en bekendheid met de verantwoordingssystematiek van geweldgebruik. Daarnaast wordt de voorwaarde gesteld dat de opleiding en training van de boa gericht zijn op de beginselen van professionaliteit, bekwaamheid, proportionaliteit, subsidiariteit en de-escalerend optreden. Hiertoe is een praktijkgerichte bijscholing van boa’s voor de pilot verplicht.

De boa’s die in de gemeenten deelnemen aan de pilots dienen op deze eisen te zijn geselecteerd en getoetst. Tenslotte moeten boa’s voldoen aan de betrouwbaarheidseis, welke in beginsel is gebaseerd op de Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG), en eventueel kan worden aangevuld met advies van de (direct)toezichthouder23. Na publicatie van de voorwaarden voor deelname in juli 2020 startte de aanvraagprocedure (zie bijlage in annex III voor de specifieke voorwaarden). Uiteindelijk is hiervoor in november 2020 een groep van tien gemeenten geselecteerd, te weten Alkmaar, Amsterdam, Capelle aan den IJssel, Hoorn, Leeuwarden, Valkenburg aan de Geul, Velsen, Zandvoort, Zoetermeer en Zuidwest Friesland. Deze gemeenten konden vervolgens voor een maximaal aantal van 20 boa’s bij Dienst Justis een aanvraag indienen voor het dragen van de korte wapenstok. In de interne voorbereiding op de pilot is door Dienst Justis beoordeeld hoe de aanvragen voor geweldsbevoegdheid in bestaande werkprocessen konden worden vormgegeven. Uiteindelijk is dit proces zo vormgegeven dat voor elke deelnemende boa een individueel supplement werd gehecht aan het bestaande categoriale besluit dat de opsporingsbevoegdheid van boa’s in een gemeente regelt. Naast de reguliere eisen van betrouwbaarheid zijn boa’s in de pilot niet aan een specifieke aanvullende screening onderworpen geweest24.

Na afgifte van de aktes kon de direct toezichthouder overgaan tot de daadwerkelijke uitreiking van wapenstokken. De pilots zijn in de eerste maanden van 2021 van start gegaan, en zijn in december 2021 verlengd tot juli 2022.

21 Zie bijvoorbeeld VNG (2019), Handhaving door en voor gemeenten Een juridische handleiding voor de gemeentelijke

praktijk. 22 Minister van Justitie en Veiligheid (2021), Brief 15 juli 2020 aan burgemeesters van de gemeenten met boa’s werkzaam in de openbare ruimte (domein I). 23 Beleidsregels Buitengewoon Opsporingsambtenaar. Staatscourant nr. 36058, 10 juli 2017. 24 We merken op dat de parlementaire goedkeuring van het wetsvoorstel Wijziging van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens in verband met het mogelijk maken van het weigeren van een verklaring omtrent het gedrag op basis van enkel politiegegevens in november 2021 is afgerond en deze formeel in november 2021 is gepubliceerd. Hiermee biedt de wet met ingang van april 2022 de mogelijkheid aan Dienst Justis ook politiegegevens te betrekken bij afgifte van een verklaring omtrent het gedrag voor het aanvragen van een geweldsbevoegdheid voor boa’s. WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

27

1.7 Een woelige context – pilots in coronatijd De pilots korte wapenstok vonden plaats tegen de achtergrond van de COVID-19 pandemie, waarin op gemeentelijk niveau sinds maart 2020 diverse maatregelen werden genomen om verspreiding van het virus tegen te gaan. Al sinds het begin van deze maatregelen is een rol voorzien voor gemeentelijke handhavers. Zo is de Regeling domeinlijsten boa al in maart 2020 herzien, op basis waarvan boa’s de expliciete bevoegdheid kregen om op te treden ten behoeve van de handhaving van coronamaatregelen25. Een recent onderzoek naar de taken en arbeidsomstandigheden van boa’s laat ook zien dat medio 2020 circa 80% van de boa’s en werkgevers coronataken bovenop het reguliere takenpakket heeft gekregen26. In deze context wordt ook uitdrukkelijk de al langer bestaande roep om geweldsmiddelen in het licht van de veiligheid van handhavers geplaatst27. Een van de voornaamste zorgen van boa’s in deze kwesties is dat de toegenomen handhavingstaken hen ook steeds vaker in mogelijk risicovolle situaties brengt, bijvoorbeeld wanneer zij handhaven op afstand houden, avondklok, horeca-naleving en alcoholverboden. Daar komt nog bij dat boa’s op straat merkten dat naarmate coronamaatregelen langer bleven gelden, burgers minder geduld leken te hebben.

Om de ontwikkelingen in de pilot op een juiste manier te interpreteren is het daarmee noodzakelijk om scherp in kaart te brengen welke extra taken gedurende de pilots bij boa’s zijn belegd. • In januari 2021, ten tijde van de start van de pilot, werd ter bestrijding van verspreiding van het coronavirus een avondklok afgekondigd. Deze maatregel werd onder meer door boa’s gehandhaafd en lijkt een tweeledig effect te hebben gehad op het werk van boa’s. Allereerst zorgde handhaving op de avondklok ervoor dat boa’s vaker de confrontatie aan moesten met burgers op straat dan in reguliere handhavingstaken. Wel dient daarbij te worden bezien dat de inzet van boa’s op deze specifieke taak in de plaats kwam van het grootste deel van de reguliere handhavingstaken met meer risico, zoals bijvoorbeeld handhaving op jeugdoverlast in de avond, of bijvoorbeeld de controles in horecagebieden. • Eind april 2021 werd de avondklok opgeheven en werd een breder pakket aan versoepelingen geïntroduceerd, totdat in juni 2021 een algeheel eind van de lockdown wordt aangekondigd. Ondanks dat er nog altijd veel naar boa’s werd gekeken voor de handhaving van diverse aan corona-gerelateerde maatregelen (anderhalvemeterregel en nachtsluiting van de horeca), gingen de boa’s in toenemende mate ook hun ‘standaard-taken’ weer opnemen, inclusief later op de avond.

• Toen in het najaar 2021 de besmettingen opnieuw stegen werd opnieuw een pakket maatregelen afgekondigd. Dit betekende voor de boa’s een terugkeer naar de tijd waarin handhaving gedomineerd werd door corona-gerelateerde maatregelen. Eind december 2021 werd dit pakket verder verzwaard tot een volledige lockdown, met sluiting van horeca en niet-essentiële detailhandel.

25 Op grond van artikel 443 van het Wetboek van Strafrecht. (Staatscourant 2020 nr. 19421 27 maart 2020). 26 M. Abraham, P. van Soomeren (2020), Buitengewoon veilig: onderzoek naar taken en arbeidsomstandigheden van boa’s

en de samenwerking met de politie: DSP Groep. 27 Zoals gepresenteerd in Ministerie van Justitie en Veiligheid (2020), Politie, d.d. 5 juni 2020. Kamerstukken 29628, nr. 958. WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

28

2 De onderzoeksopzet 2.1 Overwegingen met betrekking tot de opzet De centrale doelstelling van de evaluatie is om de opgedane ervaringen en lessen tijdens de pilots in kaart te brengen, zodat deze kunnen worden meegenomen in het ontwerp van een nieuwe voorgenomen regeling bewapening en uitrusting boa’s. In een kamerbrief is dit nader gespecificeerd en is aangegeven dat gekeken dient te worden naar “hoe de toerusting (het bij zich dragen, ter hand nemen, daadwerkelijk gebruik) van de korte wapenstok door boa’s werkzaam in de openbare ruimte in de tien geselecteerde gemeenten bijdraagt [aan] de (subjectieve en objectieve) veiligheid van boa’s bij hun taakuitvoering”.28

2.1.1 Keuze voor een procesevaluatie De vraag die in deze doelstelling besloten ligt, gaat dus niet zozeer om de vraag of hier ook daadwerkelijk een causaal verband bestaat. De voornaamste vraag die voorligt gaat over de manier waarop toerusting een rol kan spelen bij de veiligheid van boa’s in hun taakuitvoering. De ‘effect-vraag’ (of er een causaal verband bestaat tussen bewapening van boa’s en hun veiligheid) is weliswaar ook relevant, maar kan met de huidige opzet van de pilots, en daarmee van deze evaluatie niet worden beantwoord. In plaats daarvan richt deze evaluatie zich op het proces, waarin de gemaakte beleidskeuzes, aanpakken en de opgedane ervaringen in de tien pilotgemeenten systematisch in kaart worden gebracht. Deze worden in de evaluatie gecontrasteerd tegen de beleidstheorie en verwachtingen in de literatuur. Op basis van deze ervaringen zijn vervolgens conclusies geformuleerd die een bijdrage leveren aan de voorgenomen regeling bewapening en uitrusting boa’s.

2.1.2 Een open oog voor verschillen Ten behoeve van deze procesevaluatie staan de ervaringen centraal van het beperkte aantal gemeenten dat zichzelf heeft aangemeld voor de pilot. Deze handhavingsorganisaties zijn niet noodzakelijkerwijs representatief voor de rest van Nederland, aangezien de geselecteerde gemeenten per definitie voldoen aan de specifieke kenmerken die bestuurlijk aan de pilot zijn gesteld. Om lering te kunnen trekken ten behoeve van het ontwerp van de nieuwe voorgenomen regeling bewapening en uitrusting boa’s is het wel echter van belang om de elementen in kaart te brengen waarin de deelnemende en niet deelnemende gemeenten van elkaar verschillen. Om die reden zijn in de evaluatie ook zes zogenaamde ‘controlegemeenten’ betrokken bij het onderzoek, te weten in Groningen, Haarlem, Katwijk, Tilburg, Utrecht, en Vlissingen. In de selectie van controlegemeenten is binnen de mogelijkheden bewust gezocht naar een balans in geografische spreiding en inwoneraantal. Uitgangspunt voor de evaluatie is dat de lokale context in grote mate bepaalt in hoeverre de uitrusting met de korte wapenstok bij kan dragen aan de gestelde doelstelling.

Te denken valt bijvoorbeeld aan eventuele verschillen tussen uitrusting en voorbereiding van boa’s, de bestaande samenwerking met de politie, maar uiteraard ook het lokale takenpakket van boa’s, de lokale veiligheidssituatie en de manier waarop boa’s worden ingezet.

28

Ministerie van Justitie en Veiligheid (2020), Politie, d.d. 16 november 2020. Kamerstukken 29628, nr. 988.

WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

29

2.2 Evaluatiekader 2.2.1 Doelstelling van de pilots Het is de pilots er dus om te doen om ervaring op te doen met de nieuwe uitgangspunten van een voorgenomen zelfstandige regeling bewapening en uitrusting boa’s. Voor het ontwerp van de evaluatie is daarbij van belang vast te stellen dat er geen eenduidige landelijke doelstelling is gedefinieerd voor de pilots. Gemeenten hebben de beleidsruimte om – binnen landelijke randvoorwaarden voor de pilot – lokale doelstellingen en aanpakken te definiëren. In plaats van te kijken naar de mate waarin de pilots bijdragen aan een overkoepelende beleidsdoelstelling, is de evaluatie ingericht om in kaart te brengen op welke manier de pilots zijn vormgegeven. De evaluatie richt zich hiervoor op de ervaringen binnen de pilots op vier verschillende niveaus: de manier waarop pilots zijn vormgegeven op het systeemniveau (aansturing door lokale driehoek en toezichthouders), het organisatieniveau (op het niveau van boa werkgevers), op het niveau van incidenten, en tot slot op het niveau van individueel gedrag van boa’s.

2.2.2 Analytische benadering op vier niveaus De hierboven genoemde niveaus zijn geïnspireerd door een analytisch model voor de-escalerend optreden, dat we specifiek hebben toegepast op ons evaluatiekader29. Dergelijke factoren vormen ook voor deze procesevaluatie een relevant kader om de ervaringen van de pilot te structureren. Daarbij denken we aan het systeemniveau waarop toezicht op boa’s plaatsvindt, het organisatieniveau waar boa-werkgevers uitvoering geven aan lokaal beleid, het situationeel niveau waarbij de context van incidenten centraal staat en tot slot het individueel niveau waarin we naar ervaringen van boa’s zelf kunnen kijken. Ook in een ander recent WODC-onderzoek naar geweld en agressie in het veiligheidsveld zijn deze factoren op een vergelijkbare manier in kaart gebracht, met aandacht voor verklarende factoren in mensen, factoren tussen mensen, factoren in de organisatie en de omgeving30. De verkenning van de literatuur over processen van escalatie en de-escalatie heeft zich tevens toegespitst op deze vier niveaus. Bij de opzet van het onderhavige onderzoek is dezelfde indeling gevolgd. De verzamelde gegevens en ervaringen worden in dit rapport onder deze categorieën samengebracht en beschreven. Per categorie van factoren wordt beschreven welke bevindingen de evaluatie heeft opgeleverd.

2.2.3 De procesevaluatie als input voor nieuw beleid Om inzichten te verzamelen die bij kunnen dragen aan toekomstig beleid, laten we ons inspireren door de aanpak van realistisch evalueren. Bij een dergelijke (realistische) evaluatie is niet de vraag of iets werkt, maar: ‘welke interventie, voor welke betrokkenen onder welke omstandigheden leiden tot welke uitkomsten’31. Aangezien de evaluatie zich niet richt op effecten van beleid, zijn voor deze evaluatie de uitkomsten gedefinieerd als de basiscriteria waarbinnen de wettelijke inzet van de korte wapenstok dient te blijven. De pilot verruimt de mogelijkheden voor toekenning van de korte wapenstok, maar doet dit expliciet niet voor de toepassing van beleidsregels ten aanzien van gebruik van de korte wapenstok. De bestaande Beleidsregels boa – en daarmee de pilot – eisen grote terughoudendheid ten aanzien van het gebruik van geweldsmiddelen. Deze vinden dan ook plaats binnen het geldende stelsel van toezicht. Ook wordt van werkgevers een actieve rol verwacht in het begeleiden en ondersteunen van boa’s. Van

29 Todak, N., (2017), De-Escalation in Police-Citizen Encounters: A Mixed Methods Study of a Misunderstood Policing Strat-

egy. 30 Aarten, P., Hudepohl, M., Lakerveld, J. V., Matthys, J., & Buiskool, B. J. (2020). Agressie en geweld in het veiligheidsveld. 31 CMO: Context, Mechanism, Outcome, naar Pawson, R. (2002). Evidence-based policy: The promise of 'realist synthesis'. Evaluation, 8(3), pp. 340-358. WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

30

boa’s wordt verwacht dat zij hun taken op vergelijkbare wijze in blijven vullen, en bij eventuele geweldsincidenten geldt dat het gebruik van geweldsmiddelen door boa’s slechts is toegestaan als de aard of ernst van de gevaren dit rechtvaardigt (proportionaliteit) en het doel niet op een andere wijze kan worden bereikt (subsidiariteit). Dit zijn feitelijk de minimale criteria waar de lokale pilots aan dienen te voldoen op elk van de vier onderscheiden niveaus, en dienen daarmee als evaluatiekader voor de onderzoeksvragen. • Systeemniveau: Lokale driehoek en toezichthouders sturen actief aan op basis van uitgewerkte en nageleefde samenwerkingsafspraken met de politie en een degelijke onderbouwing van te verwachten veiligheidsrisico’s. • Organisatieniveau: Werkgevers bieden de benodigde ondersteuning die aansluit bij gekozen uitrusting • Inzet van de wapenstok bij incidenten: Inzet van geweldsmiddelen door boa’s blijft rechtmatig, subsidiair en proportioneel. • Individueel niveau: Lokaal gekozen uitrusting sluit aan bij de individuele behoefte van boa’s voor hun goed functioneren Voor elk van deze niveaus worden in de evaluatie de ervaringen met de gekozen aanpakken in de tien pilotgemeenten in kaart gebracht, en wordt beoordeeld in welke mate de tien pilotgemeenten voldoen aan deze basiscriteria.

Dit biedt het raamwerk waarlangs systematisch de geïdentificeerde lessen voor elk van de vier geïdentificeerde niveaus kunnen worden geordend, opdat ze als input kunnen dienen voor de nieuwe voorgenomen regeling.

2.3 Onderzoeksvragen In het verlengde van de doelstelling van het onderzoek zoals hierboven geïntroduceerd, is de volgende hoofdvraag geformuleerd: • Welke lering kan op grond van de resultaten van de pilot worden getrokken met betrekking tot de op te stellen afzonderlijke regeling bewapening en uitrusting boa’s? Vervolgens zijn de deelvragen gestructureerd aan de hand van de vier niveaus waarop ervaring is opgedaan in de pilot. Systeemniveau • Wat waren de belangrijkste redenen van de 10 deelnemende gemeenten om een aanvraagprocedure pilot korte wapenstok in te dienen? Wie heeft hiertoe het initiatief genomen en wat was de rol van de boa’s hierbij? • Welke elementen zijn door de aanvragende gemeente in de onderbouwing van de veiligheidsrisico’s gehanteerd en wat waren daarbij de ervaringen? • Op welke manier krijgt samenwerking met de politie nader vorm en welke rol heeft deelname aan de pilot hierin gespeeld? Organisatieniveau • Welke toezichts- en handhavingstaken in domein I openbare ruimte werden door de boa’s in de periode van in de periode van 1 januari 2021 tot 31 december 2021 uitgevoerd? Hoe verhouden deze taken zich tot de toezichts- en handhavingstaken in eerdere perioden? • Op welke manier worden boa’s (aanvullend) getraind en opgeleid voor de inzet van geweldsmiddelen zoals de korte wapenstok? • Hebben de boa’s de gevolgde (aanvullende) modules in het kader van

Integrale Beroepsvaardigen resp. de Regeling Toetsing Geweldsbeheersing ervaren als bijdrage aan een professioneel (de-escalerend en -indien toch gebruikt- proportioneel) gebruik van de korte wapenstok? WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

31

• Wat doen de leidinggevenden/werkgevers van de boa’s naast het verzorgen van opleidingen nog meer aan aanvullende ondersteuning en waar bestaat dit uit? Inzet van de wapenstok (incidentniveau) • Welke ontwikkeling is waar te nemen in het aantal gevallen van (fysiek of verbaal) geweld tegen boa’s en hoeveel gevallen van fysiek geweld (gebruik van de korte wapenstok inbegrepen) zijn door boa’s in de periode van 1 januari 2021 tot 31 december 2021 geregistreerd bij gemeente en politie? • Hoeveel geweldsmeldingen zijn er (conform de verplichting in de Ambtsinstructie) gemeld bij de (direct) toezichthouder (het Openbaar Ministerie, het OM)? Hoe wordt door het OM de ontwikkeling van het aantal geregistreerde incidenten verklaard? En wat was de aard en de context van deze gevallen, bezien vanuit de taakuitvoering door boa’s, de reikwijdte van hun opsporingsbevoegdheid, de rechtmatigheid, subsidiariteit en proportionaliteit van het optreden, alsook het gevolg dat is gegeven aan meldingen? Individueel niveau (Functioneren van boa’s) • Hoe heeft de veiligheidsbeleving van boa’s zich ontwikkeld (in perspectief van de aard van ervaren incidenten, de samenwerking met politie en de beschikbare middelen qua bewapening en uitrusting) in de periode van 1 januari 2021 tot 31 december 2021? • Heeft het bezit of gebruik van de korte wapenstok en het optreden als zodanig mogelijk ook averechts

gewerkt?

2.4 Onderzoeksaanpak De hierboven geïntroduceerde onderzoeksvragen zijn gestructureerd in een evaluatieraamwerk. Deze is sturend geweest voor de opzet van de evaluatie en garanderen dat voor de inzichten op elk niveau meerdere methoden van dataverzameling zijn toegepast. In de tabel hieronder laten we welke methode bij welke set van onderzoeksvragen is toegepast. Meer informatie over de gekozen aanpak en het evaluatie raamwerk is te vinden in annex I. Tabel 1 Overzicht methoden van dataverzameling

DOCUMENTSTUDIE BELEIDSDOCUMENTEN DOCUMENTSTUDIE WETENSCHAPPELIJKE LITERATUUR DATAVERZAMELING INCIDENTENREGISTRATIE ENQUÊTE BOA’S (PILOT+CONTROLE) ENQUÊTE WERKGEVERS INTERVIEWS LANDELIJKE BETROKKENEN INTERVIEWS WERKGEVERS PILOTS INTERVIEWS WERKGEVERS CONTROLEGEMEENTEN INTERVIEWS DIRECT TOEZICHTHOUDERS INTERVIEWS TOEZICHTHOUDERS

SYSTEEMNIVEAU X

ORGANISATIENIVEAU X

INCIDENTNIVEAU

INDIVIDUEEL

X

X

X

X

X X

X

X X

X

X

X

X

X

X X

X X

X

X

X

X

X

WODC / PLATO / OCKHAM-IPS / ISGA/ Evaluatie van de inzet en het gebruik van de korte wapenstok door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) / mei 2022/ JvL, GJL

32

(DIEPTE-) INTERVIEWS BOA’S FOCUSGROEP LOKALE BESTUURDERS GESPREKKEN ONAFHANKELIJKE EXPERTS

X X

X

X

X

X

X

De volgende methoden maken hier deel van uit (zie Annex I): • Documentstudie: Aan de hand van inzichten van de literatuur zijn hypotheses geformuleerd die vervolgens in de evaluatie aan bod zijn gekomen. De documentstudie is gedaan op basis van een uitgebreide scan van de aanwezige wetenschappelijke en beleidsliteratuur. In samenwerking met de opdrachtgever en de geselecteerde gemeenten is gedurende de evaluatie de beschikbaarheid van aanvullende relevante (beleids-)documenten actief gemonitord. • Registratie van incidenten: Het feitenonderzoek binnen de evaluatie is gevoed door data uit lokale registratiesystemen van gemeentes, politie en toezichthouders. Hiervoor is gedurende de pilot intensief samengewerkt met hen om zowel cijfermatige als kwalitatieve beschrijvingen van geweldsincidenten waarbij de korte wapenstok betrokken is geweest te verzamelen. • Enquête onder boa’s en werkgevers: In twee afzonderlijke rondes zijn online enquêtes afgenomen onder werkgevers en boa’s zelf. In de enquêtes is in detail ingegaan op de percepties en ervaringen van boa’s, zowel op basis van concrete ervaringen als op basis van hypothetische gevallen. Een eerste ronde van dataverzameling duurde van 7 april 2021 tot 23 april 2021.

In deze periode zijn data verzameld door middel van een afzonderlijke enquête voor werkgevers (16 antwoorden ontvangen, tien pilotgemeenten en zes controlegemeenten) en boa’s (222 antwoorden ontvangen). De tweede ronde is alleen onder boa’s gehouden, en vond plaats tussen 15 december 2021 en 30 december 2021. Hier heeft een totaal van 210 boa’s op geantwoord. Annex I bevat meer specifieke details over de beantwoording op gemeenteniveau. • Beleidsinterviews: Een groot deel van de dataverzameling bestond uit het voeren van in totaal 51 interviews met beleidsmatig betrokkenen (voornamelijk via beeldbellen), gedurende de looptijd van de hele evaluatie. Op landelijk niveau zijn in totaal zes gesprekken gevoerd, waaronder gesprekken met relevante beleidsafdelingen binnen het Ministerie van J&V, de twee boa bonden, en het Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie. Op lokaal niveau is in verschillende ronden een totaal van 22 gesprekken gevoerd met de werkgevers in de tien deelnemende gemeenten (twee groepssessies, en twee keer afzonderlijke gesprekken elk). Hiermee worden de teamleiders van de handhavingsteams bedoeld, in de meeste gevallen begeleid door een beleidsadviseur openbare orde veiligheid. Daarnaast heeft een interview plaatsgevonden met mensen in deze functies in elk van de zes controlegemeenten.