1. Versterking governance en samenwerking OV-keten Amsterdam - Pedro Peters - eindadvies fase 2.pdf

Eindadvies fase

Datum mei Opdrachtgever Gemeente Amsterdam, GVB, VRA Opstellers Pedro Peters i.s.m. Andersson Elffers Felix (Ruben Keijser, Tiddo Folmer)

Samenvatting Inleiding . . .

Aanleiding ......................................................................................................................... Opdracht en scope fase ................................................................................................. Integraal advies en urgentie .............................................................................................

A. Uitgangspunten wijziging governance en samenwerking . . . .

Scope ................................................................................................................................. Stad en regio staan voor grote uitdagingen..................................................................... Goed samenspel is nodig .................................................................................................. Uitgangspunten rolverdeling op hoofdlijnen ..................................................................

B. Werkwijze en besturing beheer en onderhoud railinfrastructuur . . .

Overwegingen sturing en werkwijze beheer en onderhoud rail-infrastructuur ............. Advies sturing en werkwijze beheer en onderhoud bestaande rail infrastructuur ........ Schematische samenvatting advies .................................................................................

C. Organisatiestructuur aanleg, beheer en onderhoud railinfrastructuur . . . . . .

Wijziging organisatiestructuur ......................................................................................... Advies integrale Beheer en Onderhoud organisatie ........................................................ Advies herindeling taken railinfrastructuur ..................................................................... Advies Organisatie beheer en onderhoud binnen GVB.................................................... Aanpassingen VRA en MeT ................................................................................................ Schematische samenvatting advies .................................................................................

D. Werkwijze Activa rijdend materieel . . . . . .

Uitgangspunten Activa ..................................................................................................... Advies – stroomlijn werkproces en stimuleer integraliteit in besluitvorming ................ Werkproces op hoofdlijnen .............................................................................................. Strategische besluitvorming ............................................................................................ Verdere opties toekomstbeeld omgang strategische activa ........................................... Schematische samenvatting advies .................................................................................

E. Aandeelhouderschap, beslissende zeggenschap en dividend . . . .

Uitgangspunten en advies verbetering zeggenschap GVB .............................................. Advies ................................................................................................................................ Rendement en dividend ................................................................................................... Schematische samenvatting advies .................................................................................

F. Overlegstructuur . .

Context overlegstructuren................................................................................................ Voorstellen voor overleggen .............................................................................................

Hoe verder? . . .

Vormgeving implementatietraject ................................................................................... Schematische weergave programmastructuur ............................................................... Onderwerpen voor nadere uitwerking in implementatie fase .....................................

Opbouw onderzoek en advies In is gewerkt aan onderzoek en advies voor het versterken van de samenwerking en governance binnen de OV-keten in de Amsterdamse regio. De afgelopen maanden is dat advies verder uitgewerkt. Voor u ligt het eindadvies. Het rapport bevat samenhangende adviezen voor de onderstaande zes onderdelen en is opgesteld onder de verantwoordelijkheid van Pedro Peters. Dat zijn:

- Onderdeel A: uitgangspunten voor wijziging governance en samenwerking - Onderdeel B: werkwijze en besturing aanleg, beheer on onderhoud railinfrastructuur

- Onderdeel C: organisatiestructuur beheer en onderhoud en aanleg railinfrastructuur

- Onderdeel D: activa rijdend materieel - Onderdeel E: aandeelhouderschap, beslissende zeggenschap en dividend. - Onderdeel F: overlegstructuur

Het advies sluit af met een voorstel voor de implementatie van de adviezen.

Hoofdstuk : A. Uitgangspunten wijziging governance en samenwerking De gemeente Amsterdam en de regio staan voor grote uitdagingen voor de mobiliteit en het OV. Dit vraagt om goede samenwerking tussen Vervoerregio, gemeente Amsterdam en GVB. Dat betekent concreet dat nauwe afstemming van en op onderdelen integratie van taken noodzakelijk zal zijn. Voor de uitwerking van de adviezen zijn eerder binnen dit traject de volgende uitgangspunten overeengekomen:

- Partnerschap: VRA, gemeente Amsterdam en GVB zien zichzelf als partners met gemeenschappelijke opdrachten en doelstellingen. De samenwerking tussen VRA, GVB en gemeente Amsterdam is gebaseerd op deze gezamenlijke doelstellingen én op duidelijke rolverdeling, bevoegdheden en onderling vertrouwen

- Borging volwaardige positie van VRA als opdrachtgever/concessieverlener. Dit betekent sturing door VRA op strategisch bestuurlijk niveau als systeemverantwoordelijke en financier van het OV

- Borging van de specifieke belangen van gemeente Amsterdam als

aandeelhouder van GVB en eigenaar van de railinfrastructuur. Ook als verantwoordelijke overheid voor de mobiliteit en openbare ruimte in Amsterdam

- Integraal en elkaar aanvullend OV-netwerk van bus, tram, metro binnen GVB

- Realiseren integrale organisatie voor beheer en onderhoud van de bestaande railinfrastructuur én de exploitatie van het openbaar vervoer binnen één organisatie

- Behoud slagvaardige projectorganisatie bij de gemeente Amsterdam voor nieuwe infrastructuur, grote renovatieprojecten en bijzondere projecten

- Voldoen aan de wettelijke eisen in de Wet personenvervoer (Wpv), Wet lokaal spoor (Wls) en richtlijnen van de EU(PSO)

- Borging Amsterdams belang als eigenaar van de railinfrastructuur op waarde behoud, kwaliteit, functionaliteit en beschikbaarheid

- Verbeterde vormgeving zeggenschap van VRA over GVB - Voldoende ruimte voor bedrijfsmatig ondernemerschap en eigen

verantwoordelijkheid voor GVB met behoud van voldoende sturing, invloed en controle van de overheden als opdrachtgever en eigenaar.

Hoofdstuk : B. Werkwijze en besturing beheer en onderhoud railinfrastructuur In de huidige situatie worden de uitvoerende taken op het terrein van beheer en onderhoud van de railinfrastructuur uitgevoerd door twee verschillende organisaties, te weten Metro en Tram (gemeente Amsterdam) en GVB. De huidige sturing en werkwijze van het beheer en onderhoud wordt daarnaast gekenmerkt door een “driehoeksverhouding” tussen VRA, gemeente Amsterdam (MeT) en GVB. In het kort komt dit erop neer dat MeT de onderhouds- en vervangingsprogramma’s (BORI en MVP) opstelt en hiervoor subsidie aanvraagt bij VRA. Na goedkeuring van de subsidieaanvraag is MeT vervolgens voor een groot deel van de toegekende subsidie en bijbehorende werkzaamheden weer opdrachtgever aan GVB. GVB voert vervolgens veel van het onderhoud uit. Deze werkwijze heeft geleid tot extra bureaucratie, controle op controle, rapportage op rapportage en onderlinge disputen met bijbehorende financiële problemen. Ook is de noodzakelijke afstemming tussen het onderhoud van de railinfrastructuur en exploitatie van het vervoer niet optimaal. Voor de sturing van het beheer en onderhoud wordt voorgesteld de huidige complexe driehoeksverhouding tussen gemeente (MeT), VRA en GVB te vervangen door een éénduidige en rechtstreekse opdrachtgeversrelatie tussen VRA en een nieuw te vormen GVB Railinfra BV. (zie .

Organisatiestructuur beheer en onderhoud) De huidige subsidierelatie tussen VRA en gemeente Amsterdam (MeT) komt daarmee te vervallen. Tussen VRA en de Railinfra BV wordt vervolgens niet gewerkt via een subsidierelatie, maar zal VRA opdrachtgever zijn, waarbij de werkzaamheden door Railinfra BV worden uitgevoerd voor rekening en risico van VRA. De huidige drie-dubbelrol van de Amsterdamse wethouder als én subsidieaanvrager én (mede)subsidieverlener (als bestuurder van VRA) én verantwoordelijke voor de uitvoering van de werkzaamheden (MeT) vervalt. Geadviseerd wordt om het juridisch eigendom van de railinfrastructuur bij de gemeente Amsterdam te laten. Door juridische overeenkomsten op te stellen tussen Gemeente Amsterdam, VRA en GVB kunnen goede rolverdelingen en werkwijzen gerealiseerd worden.

Hoofdstuk : C. Organisatiestructuur beheer en onderhoud De huidige organisatiestructuur met twee verschillende organisaties voor de uitvoering van het beheer en onderhoud bemoeilijkt de noodzakelijke integraliteit van beleid, planning en uitvoering. De integraliteit binnen de onderhoudstaken zelf van MeT en GVB, maar ook de integraliteit tussen de onderhoudstaken van MeT en de exploitatie van het OV door GVB. Uitgangspunten voor het advies voor de wijziging van de organisatiestructuur zijn:

- Eén integraal en elkaar versterkend OV-netwerk van bus, tram, metro en veren binnen GVB

- Integraal beheer en onderhoud van de railinfrastructuur binnen één

organisatie voor railonderhoud. Dus geen splitsing meer van deze taken tussen MeT en GVB, zoals in de huidige situatie. Huidige taken van MeT en GVB voor beheer en onderhoud railinfrastructuur samenvoegen binnen één organisatie

- Exploitatie van het vervoer (OV-concessie), beheer en onderhoud rijdend

materieel én onderhoud en beheer infrastructuur dienen integraal te worden georganiseerd binnen één organisatie en onder één aansturing en één juridische entiteit

- Deze integrale uitvoeringsorganisatie vormt het unieke aanspreekpunt voor

VRA voor zowel concessie/exploitatie als materieel als beheer en onderhoud van de infrastructuur

- Heldere en transparante organisatie, waarbij marktconformiteit in brede zin

een belangrijk en taakstellend thema is, zowel voor beheer en onderhoud infra als voor OV-exploitatie en een lean en mean organisatieopzet

- Een aantal taken met betrekking tot de railinfrastructuur vallen niet onder het regulier beheer en onderhoud (BORI en MVP). Deze taken blijven bij de gemeente Amsterdam.

Wij adviseren op basis van deze uitgangspunten om binnen GVB naast de bestaande Exploitatie BV een nieuwe Railinfra BV te vormen. Binnen deze Railinfra BV worden de huidige taken van MeT en GVB voor het beheer, onderhoud en de vervanging van de bestaande railinfrastructuur samengevoegd. Van infra-assetmanagement tot en met het uitvoerende operationele werk. Wat de personele bezetting betreft zullen in deze BV de betreffende medewerkers vanuit MeT en vanuit GVB Exploitatie BV geplaatst worden. Voorgesteld wordt de volgende onderdelen/taken in te brengen bij de nieuwe GVBRailinfra BV:

- BORI. Regulier onderhoud bestaande railinfrastructuur volgens huidige BORIcontract van VRA.

- MVP Tram/ MVP Metro. Vervangingsprojecten waarbij het criterium geldt dat “de

winkel openblijft tijdens de verbouwing” en de integrale voorbereiding en uitvoering in samenspel met exploitatie essentieel is. Daarnaast moet het project binnen capaciteit en risicoprofiel passen van GVB en VRA als enige opdrachtgever.

- Specifieke projecten. Specifieke projecten kunnen – naast BORI en MVP – ook

worden opgedragen aan GVB-Railinfra BV. Criteria hierbij zijn o.a. het opdrachtgeverschap (hoe groot is het deel-opdrachtgeverschap van VRA?); het bedrag (welk financieel risico is ermee gemoeid?); railcomponent (hoe groot is

het raildeel van het project). Per project zal hierover een besluit genomen worden voor de aanvang van het project.

- Modificatieprojecten. Vaak geldt hierbij een stevige ICT-component, welke

integrale benadering binnen OV-bedrijf vraagt. Nieuwbouw valt hier niet binnen.

Daarnaast adviseren wij een sterke projectenorganisatie (MeT) bij de gemeente Amsterdam te behouden. Voorgesteld wordt de volgende onderdelen blijvend te organiseren binnen MeT (gemeente Amsterdam):

- Nieuwbouwprojecten railinfra. Nieuwbouwprojecten, zoals de aanleg van

nieuwe lijnen (bijv. doortrekken Noord-Zuidlijn), moeten niet binnen de OVorganisatie komen, omdat ze te complex zijn in de aansturing en te groot qua omvang. Ook zijn hier criteria als afstemming met de bestaande exploitatie en “winkel open tijdens verbouwing” niet of minder van toepassing. Meestal is er ook sprake van meerdere opdrachtgevers. Deze projecten vragen ook een aparte governance, die voldoet aan de wensen en risico’s van de aparte opdrachtgevers. Kleine nieuwbouwprojecten kunnen wel worden opgedragen aan GVBorganisatie. Per project zal dit vooraf besloten moeten worden.

- Grote projecten railinfra met gecombineerd opdrachtgeverschap (VRA,

gemeente, rijk, provincie e.a.) en gecombineerde financiering. “Gevel – gevel” – projecten zijn hier een voorbeeld van, waarbij de gemeente in de lead moet zijn. Wel van belang dat GVB hierbij aangesloten is.

- Grote projecten die door omvang, complexiteit en risicoprofiel een

afzonderlijke projectorganisatie en governance vragen. Dit betreft projecten die de OV-organisatie overstijgen. Deze projecten moeten ook per geval besloten worden. Voorbeelden zijn Signalling en Control (SenC)-project en de Amstelveenlijn.

- Projecten in onderzoeksfase. Besluitvorming, opschalen, onderzoek, inspraak, belangenafweging etc. zijn de taak van de gemeente en niet van een vervoerbedrijf.

Binnen bovenstaande uitgangspunten spreken GVB en MeT in samenspraak met de VRA over de concrete invulling van de mogelijke ‘knip’. Drie mogelijke varianten topstructuur GVB Bovenstaande organisatiewijzigingen en de realisering van de bedoelde verbeteringen kunnen binnen de topstructuur van GVB op verschillende manieren gerealiseerd worden. De eerste variant is dat zowel de Railinfra BV als de Exploitatie BV een eigen directeur krijgen en dat beide vakdirecteuren tevens lid worden van de statutaire directie van GVB Holding. De statutaire directie van GVB Holding zal daarmee bestaan uit CEO, CFO, directeur Exploitatie BV en directeur Infra BV. De vereiste integrale en gelijkwaardige afstemming tussen Exploitatie- en Infrabelangen is dan gegarandeerd tot op het hoogste managementniveau. Een andere mogelijkheid is dat de directeuren van zowel BV Railinfra als BV Exploitatie beiden géén lid zijn van de statutaire directie, maar wel gelijkwaardig rapporteren aan de statutaire directie, welke dan – zoals nu – bestaat uit een CEO, CFO en COO. Onder de statutaire directie worden in dit geval twee vakdirecteuren benoemd, welke rapporteren aan de COO: een directeur Railinfra BV en een directeur Exploitatie BV. De gelijkwaardige inbreng wordt dan één niveau lager belegd.

Een derde variant kan zijn dat er gekozen wordt voor een model waarin er één statutair directeur /CEO is van de holding GVB. De directeuren Railinfra BV, Exploitatie BV en de CFO zijn in dat model titulair directeur. De formele directie van GVB bestaat dan uit één statutair directeur en drie titulair directeuren. Ook kan hierbij de variant gekozen worden voor een statutair CEO en statutair CFO. Betekenis advies organisatiewijziging beheer en onderhoud voor VRA De VRA vervult bij uitvoering van dit advies twee opdrachtlijnen:

- Relatie tussen VRA en GVB Railinfra BV: dit wordt een opdrachtgever-

opdrachtnemer relatie; contracten worden door GVB uitgevoerd voor rekening en risico van VRA. Railinfra BV wordt aangewezen als spoorbeheerder.

- Relatie tussen VRA en Projectenorganisatie MeT (Amsterdam):

relatie zal per project worden bepaald. Er zijn hierbij twee mogelijkheden: opdrachtgever/opdrachtnemer of subsidieverlener/ontvanger.

VRA zal het beheer en onderhoud van de railinfrastructuur op hoofdlijnen en op basis van KPI’s sturen. Dit vraagt de ontwikkeling van een andere rol met andere competenties en mogelijk organisatiewijziging binnen VRA. VRA wordt medeaandeelhouder van GVB, hetgeen ook nieuwe eisen stelt aan VRA, zoals een duidelijke rolscheiding tussen opdrachtgever en aandeelhouder, zowel bestuurlijk als ambtelijk. Betekenis advies organisatiewijziging voor MeT Voor MeT betekenen de voorgestelde wijzigingen dat zij zich verder ontwikkelen als een sterke “projectenorganisatie”. MeT wordt daarmee de “specialistenclub” voor de gemeente Amsterdam, waarbinnen in ieder geval de nieuwbouwprojecten voor railinfrastructuur worden uitgevoerd. Ook grote renovatieprojecten (zie hierboven) worden door MeT uitgevoerd, evenals mogelijk andere projecten in opdracht van de gemeente Amsterdam. Een aantal taken van MeT gaan over naar GVB Railinfra BV. De wijzigingen betekenen een organisatiewijziging voor MeT. Bij de OV-projecten die de gemeente Amsterdam (MeT) ook in de toekomst blijft uitvoeren, is het van belang dat de toekomstige beheerder (GVB Infra BV) en exploitant (GVB Exploitatie BV) vanaf het begin volwaardig worden betrokken bij de organisatie per project. MeT zal twee relaties onderhouden met VRA, waarbij per project wordt bepaald of dit een “subsidierelatie” of een “opdrachtgeversrelatie” is.

Bij een “subsidierelatie” is de realisering en uitvoering van het project voor rekening en risico van MeT en bij een “opdrachtgeversrelatie” ligt rekening en risico bij VRA. Tussenvormen zullen per project bepaald kunnen worden, bijvoorbeeld bij projecten met meerdere opdrachtgevers. Hoofdstuk : D. Werkwijze Activa rijdend materieel Op dit moment bestaat er een convenant tussen Gemeente Amsterdam en VRA met betrekking tot de aanschaf en financiering van rijdend materieel. In de concessie is vastgelegd dat GVB Exploitatie BV gebruik dient te maken van het rollend materieel dat is ondergebracht binnen GVB Activa BV. Naast subsidie aan GVB Exploitatie BV voor uitvoering van de concessie verstrekt VRA subsidie aan GVB Activa BV voor investeringen in strategische activa. Kader voor deze subsidieverstrekking vormt de Subsidieverordening Wet personenvervoer van de Vervoerregio. Per project worden

daarnaast afspraken vastgelegd in de subsidiebeschikking en bijbehorende uitvoeringsovereenkomst. Over het te doorlopen proces voor de subsidieverstrekking zijn geen formele afspraken vastgelegd. Wel is in de praktijk een bepaalde werkwijze ontwikkeld. Deze werkwijze en verdeling van verantwoordelijkheden rondom Activa werkt onvoldoende. Doordat er geen heldere formele (proces)afspraken zijn tussen VRA en GVB ontstaan er met enige regelmaat issues. Dit betekent dat de benodigde beschikbaarheid en kwaliteit van voertuigen zich niet gelijk ontwikkelt aan het reizigersaanbod. Het advies is daarom om:

- Op korte termijn het werkproces met betrekking tot de aanschaf en

bekostiging van rijdend materieel te stroomlijnen. Dat vraagt het op papier zetten van bestaande en nieuwe afspraken tussen VRA en GVB.

- De integraliteit in besluitvorming te stimuleren. Dit kan door in de

besluitvorming een businesscasemodel te hanteren dat naar de integrale kosten en opbrengsten van het rijdend materieel kijkt op life-time-basis.

- Uiteindelijk een structuurwijziging te realiseren waarbij GVB uitgebreidere

bevoegdheden en verantwoordelijkheden krijgt voor tijdig en voldoende rijdend materieel. Dit vraagt een fundamenteel andere bekostigingssystematiek waarbij VRA stuurt en bekostigt op basis van de beschikbaarheid van het materieel. Dit betreft een complexe wijziging die een zorgvuldige uitwerking vraagt gedurende de implementatiefase (fase 3) van dit traject.

Hoofdstuk : E. Aandeelhouderschap, beslissende zeggenschap en dividend / sturing en rendement De huidige vormgeving van de zeggenschap van gemeente Amsterdam en VRA over GVB voldoet aan de minimale juridische voorwaarden voor inbesteding van het vervoer bij GVB. Gemeente Amsterdam is 100% aandeelhouder. VRA is op dit moment nog geen aandeelhouder, maar heeft wel al beslissende zeggenschap over een aantal aandeelhoudersbesluiten. Deze minimale invulling van de zeggenschap heeft in de praktijk geleid tot een gebrek aan onderlinge transparantie tussen GVB, gemeente Amsterdam en VRA. Het advies is daarom dat VRA minderheids-aandeelhouder wordt van GVB. Dit is meer in de geest van de wet en de bedoelde meerwaarde van een in-house-constructie en verbetert de onderlinge samenwerking, transparantie en vertrouwen. Alle partijen zijn overtuigd dat een andere zeggenschapsstructuur meerwaarde biedt. Voor een aantal onderwerpen is het echter noodzakelijk dat VRA de beslissende zeggenschap heeft. Voorgesteld wordt om dit vorm te geven door middel van een bijzonder aandeel voor VRA. Het reguliere minderheidsaandeel van VRA omvat alle onderdelen waarvan ook Amsterdam aandeelhouder is met uitzondering van de Veren BV. De beslissende zeggenschap via het “bijzonder aandeel” van VRA betreft alleen de limitiatieve lijst onderwerpen.

Het voordeel van de voorgestelde constructie is dat de bevoegdheden van de gemeente Amsterdam over GVB – in vergelijking met de huidige situatie – niet verminderen, maar dat tegelijkertijd de betrokkenheid en zeggenschap van VRA wel groter wordt. Van belang is dat bij de uitvoering van het aandeelhouderschap zorgvuldigheid en een duidelijke scheiding van de verschillende rollen van gemeente Amsterdam en VRA worden betracht. Zowel op bestuurlijk als op ambtelijk niveau. Bij de gemeente Amsterdam is dit reeds vormgegeven doordat de taken met betrekking tot het OVbeleid en het opdrachtgeverschap via VRA enerzijds en het aandeelhouderschap anderzijds bij twee verschillende wethouders is belegd. Ook ambtelijk worden de bijbehorende ondersteunende werkzaamheden door verschillende afdelingen uitgevoerd. Bij de VRA moet een vergelijkbare scheiding op bestuurlijk en ambtelijk niveau worden gerealiseerd. Rendement en dividend Advies is om de rendementsdoelstelling voor GVB voorcalculatorisch op holdingniveau taakstellend vast te stellen op een vast percentage, zodanig dat dit een rendement oplevert van netto vijf tot tien miljoen euro per jaar. VRA accepteert als opdrachtgever dat dit rendement voorcalculatorisch onderdeel is van de biedingen die GVB doet in het kader van de concessies en overige werkzaamheden.

De realisatie van dit rendement is vervolgens de verantwoordelijkheid van GVB. GVB is hiervoor risicodragend. Wat de bestemming van het rendement betreft, wordt geadviseerd dat allereerst dividend wordt uitgekeerd aan Amsterdam ter hoogte van rente en risico van de oorspronkelijke investering. De bestemming van het rendement boven dit dividendniveau blijft binnen het OVdomein van GVB. De aandeelhouders zullen jaarlijks beslissen over de aanwending hiervan, waarbij allereerst de afweging plaatsvindt of het eigen vermogen GVB moet worden aangevuld. Behoud van het rendement binnen het OV-domein is gerechtvaardigd omdat dit rendement volledig wordt gerealiseerd uit reizigersopbrengsten en overheidsmiddelen van VRA. Hoofdstuk : F. Overlegstructuur Om de complexe rolverdeling en sturingsrelaties in de OV-keten beter in te zetten wordt een herziene overlegstructuur voorgesteld. Een gestructureerde overkoepelende overlegstructuur op het juiste niveau bleek te ontbreken en daarmee ook een regulier escalatiemodel. De nieuwe structuur voorziet in de eerste plaats in gezamenlijke voorbereiding en afstemming van bestuursbesluiten van de verschillende betrokken besturen (College B&W en DB VRA en directie/RvC GVB). De overlegstructuur beoogt de onderlinge samenwerking en afstemming te verbeteren. Met het voorstel wordt tevens een formeel escalatiemodel ingesteld.

Zo kunnen meningsverschillen, onderlinge discussies en issues tijdig onderling worden geregeld en indien noodzakelijk op een reguliere wijze op directietafel en/of bestuurstafel komen. Langslepende issues kunnen hiermee voorkomen worden. De overlegstructuur stelt de partijen in staat hun afzonderlijke en gezamenlijke bevoegdheden en verantwoordelijkheden binnen de OV-keten beter te vervullen.

Hoofdstuk : Voorstel aanpak vervolg Om de voorgestelde adviezen voor de bovengenoemde onderdelen uit te werken en te implementeren stellen wij voor om te werken volgens een programmastructuur onder leiding van een aan te stellen programmadirecteur. Belangrijk zal ook directe bestuurlijke betrokkenheid en sturing zijn. Het implementatietraject moet erop gericht zijn dat alle wijzigingen uiterlijk - gerealiseerd zijn. Toelichting en duiding adviezen Bij het interpreteren en implementeren van de adviezen zijn de volgende aandachtspunten van belang:

- De integraliteit van het advies. Belangrijk is de combinatie van de adviezen over structuur, organisatievormen, governance, samenwerking en cultuur

- Erkenning van de noodzaak en urgentie van de situatie, en hieraan

verbonden duidelijke besluitvorming over de benoemde onderdelen

- Naast de wijzigingen in structuur, sturing en zeggenschap is het ook van

belang voldoende aandacht te besteden aan onderlinge samenwerking, partnerschap en het opbouwen van onderling vertrouwen. Dit laat zich niet eenvoudig regelen, maar vraagt met name de inzet van de mensen zelf. De nieuwe directeur/secretaris van VRA en de nieuwe algemeen directeur GVB kunnen hierbij een sleutelrol vervullen. Ook de werkwijze rond dit advies heeft de afgelopen maanden de samenwerking al verbeterd. Ook zijn met ingang van januari 2020 de directies van MeT en GVB een gezamenlijk directieoverleg gestart. Het nieuwe directieoverleg, zoals vermeld bij de nieuwe overlegstructuur in hoofdstuk 7, is al gestart. Daarnaast zal het “nieuwe” beleids- en financieel overleg partijen dichter bij elkaar brengen en onderlinge samenwerking verbeteren. Tijdens de implementatiefase zal hier ook aandacht voor moeten blijven.

- De voorstellen uit dit advies zullen natuurlijk ook effect hebben op of vragen

oproepen over andere aspecten van de ketensamenwerking. Zo kwam voor de gemeente Amsterdam de vraag aan de orde hoe zij haar invloed op het mobiliteitsbeleid zo goed mogelijk vorm kan geven. Zowel in het algemeen binnen de relatie met VRA als in het bijzonder bij de totstandkoming van de nieuwe OV concessie voor GVB. Ook kwamen vragen over de relatie tussen gemeente en GVB met betrekking tot het OV-vastgoed (remises, werkplaatsen etc.) op tafel.

- Deze onderwerpen zijn geen onderdeel van dit advies, maar wij signaleren wel

dat het belangrijk is dat de verschillende partijen hier beter vorm aan geven dan in de huidige situatie. Dit kan goed opgepakt worden binnen de verbeterde overlegstructuren.

Overzicht adviezen voor bestuurlijke besluitvorming Op basis van dit rapport kunnen nu bestuurlijke keuzes gemaakt worden en de hoofdpunten voor de verbeterde governancestructuur en samenwerking worden besloten. Deze besluitvorming is nu noodzakelijk om een gerichte uitwerking en implementatie mogelijk te maken. Na de bestuurlijke besluitvorming geldt voor alle onderwerpen dat de nadere uitwerking en implementatie moet plaatsvinden in de volgende fase.

Hoofdpunten ter bestuurlijke besluitvorming conform dit advies:

- Vorming één uitvoeringsorganisatie voor beheer en onderhoud van de railinfrastructuur per 1-12022: GVB Railinfra BV

- Uitvoering OV-exploitatie (concessie Wpv), materieel (Activa) en beheer en onderhoud (Wls) binnen één organisatie per 1-1-2022: GVB holding

- GVB Railinfra BV wordt per 1-1-2022 spoorbeheerder in kader van Wet Lokaal Spoor (Wls)

- Uitvoering regulier beheer, onderhoud en vervanging bestaande

railinfrastructuur vanaf 1-1-2022 door GVB Railinfra BV met VRA als opdrachtgever en voor rekening en risico van VRA

- Vorming/behoud MeT projectenorgsanisatie en “specialistenorganisatie” binnen

de gemeente Amsterdam voor in ieder geval uitvoering nieuwbouwprojecten railinfrastructuur, grote renovatieprojecten, evenals mogelijk andere projecten in opdracht van de gemeente Amsterdam en of anderen

- Vaststellen hoofdlijnen sturing, werkwijze en opdrachtgeversrelatie tussen VRA en GVB Railinfra BV en tussen VRA en MeT

- Behoud eigenaarschap railinfrastructuur gemeente Amsterdam - Aanpassing topstructuur GVB - Wijziging werkwijze, verantwoordelijkheden voor planning en uitvoering uitbreiding en vervanging rijdend materieel en bekostigingssystematiek

- VRA wordt minderheidsaandeelhouder GVB met “bijzonder aandeel” voor beslissende zeggenschap

- Vaststellen afspraken dividend en rendement GVB - Nieuwe overlegstructuur conform advies formaliseren en starten - Opdracht verstrekken tot uitwerking en implementatie van genomen besluiten via een programmastructuur onder leiding van een aan te stellen programmadirecteur.

.

Aanleiding De verantwoordelijke bestuurders van de gemeente Amsterdam, vervoerder GVB en Vervoerregio Amsterdam constateerden verschillende urgente uitdagingen waar hun organisaties zich mee geconfronteerd zien. Tevens constateerden zij dat de samenwerking binnen en governance van de Amsterdamse OV-keten niet optimaal functioneert. De bestuurders hebben Pedro Peters verzocht hen te adviseren over mogelijkheden tot versterking van de samenwerking en governance op een aantal punten binnen deze OV-keten. Een directe aanleiding hiervoor was een langlopend verschil van inzicht over de subsidieverlening voor M , waarbij GVB verantwoordelijk zou zijn voor de voertuigen en MeT voor de treinbeveiliging. De eindverantwoordelijkheid voor het “werkend systeem” was een geschil. Daarnaast waren disputen over onder andere de financiering van overschrijdingen bij het onderhoud aan de railinfrastructuur en infraprojecten concrete aanleidingen. Het kernpunt van deze disputen was gelegen in de principiële vraag voor wiens rekening en risico bepaalde activiteiten worden uitgevoerd. Het advies van Peters moet leiden tot voorstellen waarmee de situatie voor deze onderwerpen verbeterd kan worden en die de partners individueel en gezamenlijk toekomstbestendig maken. Allereerst is door Peters een verkenning uitgevoerd om tot een analyse van de huidige governance en samenwerking te komen.

Vervolgens is in twee fases advies uitgebracht over mogelijkheden tot versterking van de samenwerking en governance binnen de OV-keten in de Amsterdamse regio. Voor u ligt het eindrapport van Pedro Peters van fase . Verkenning (jan. ): in de governance gaat veel goed maar kan ook veel beter Uit de eerste verkenning bleek dat alle partijen van mening zijn dat er verbeteringen nodig zijn. In de praktijk bestaat er bijvoorbeeld discrepantie tussen de brede OVdoelstellingen en de doelstellingen van de eigen organisatie van de ketenpartners. Partijen geven allemaal aan dat de samenwerking en de huidige governance van de keten sterk verbeterd kunnen worden. Hier komt nog bij dat er ook overeenstemming over bestaat dat met de huidige werkwijze de OV-keten niet “klaar” is voor de grote uitdagingen waar de Amsterdamse regio voor staat. In dit advies werd ook een gefaseerd Plan van Aanpak voorgesteld.

Advies fase (juni ): ga door met toekomstbestendig maken van governance Op basis van bovenvermelde verkenning is gestart met de uitvoering van fase van het Plan van Aanpak. Aan het einde van fase (juni ) is het rapport ‘Naar een toekomstbestendige OV-keten voor de regio Amsterdam’ bestuurlijk vastgesteld als “niet vrijblijvende richting” voor fase van het Plan van Aanpak. Eind oktober is dit nogmaals bestuurlijk bevestigd en is ook de gemeenteraad van Amsterdam geïnformeerd. .

Opdracht en scope fase Op basis van de resultaten van fase 1 is bepaald dat in fase 2 adviezen moesten worden uitgewerkt op de volgende onderdelen:

- Onderdeel A: uitgangspunten voor wijziging governance en samenwerking - Onderdeel B: werkwijze en besturing aanleg, beheer on onderhoud railinfrastructuur

- Onderdeel C: organisatiestructuur beheer en onderhoud en aanleg railinfrastructuur

- Onderdeel D: activa rijdend materieel - Onderdeel E: aandeelhouderschap, beslissende zeggenschap en dividend. - Onderdeel F: overlegstructuur. Voorliggend rapport omvat de adviezen op deze onderdelen. Tevens worden voorstellen gedaan voor een implementatietraject in fase . De in dit document beschreven adviezen zijn de verantwoordelijkheid van Peters en zijn opgesteld met ondersteuning van AEF. Alhoewel deze adviezen de verantwoordelijkheid zijn van Peters, is gekozen voor een aanpak waar gezamenlijk met gemeente (MeT , DMC en VenOR), GVB en VRA is opgetrokken. In het traject is gestreefd naar zoveel mogelijk steun voor en consensus over de adviezen. Dit betekent dat alle onderdelen met betrokkenen zijn besproken en de verschillende concepten van het advies aan betrokken partijen zijn voorgelegd voor commentaar en concrete aanvullingen. Naast een sterke inhoudelijke basis vanuit de expertise van de betrokken partijen is dit belangrijk om voor zoveel mogelijk draagvlak te zorgen, zodat deze adviezen niet – zoals met meerdere eerdere adviezen wel het geval was in de la verdwijnen. Deze werkwijze is bewust gekozen, maar betekent ook dat we er voor hebben moeten waken dat de scope niet steeds breder werd. De voorstellen uit dit advies zullen natuurlijk ook effect hebben op of vragen oproepen over andere aspecten van de ketensamenwerking en de rollen van partners hierbinnen.

Zo kwam voor de gemeente Amsterdam de vraag aan de orde hoe zij haar invloed op het mobiliteitsbeleid zo goed mogelijk vorm kan geven. Zowel in het algemeen binnen de relatie met VRA als in het bijzonder bij de totstandkoming van de nieuwe OV concessie voor GVB. Naar aanleiding van de adviezen inzake activa rijdend materieel, kwamen ook vragen over de relatie tussen gemeente en GVB met betrekking tot het OV-vastgoed (remises, werkplaatsen etc.) op tafel.

Deze onderwerpen spelen al langer en zijn geen onderdeel van dit advies, maar wij signaleren wel dat het belangrijk is dat de verschillende partijen hier specifieke aandacht aan zullen besteden. Dit kan ook goed opgepakt worden binnen de verbeterde overlegstructuren.

.

Integraal advies en urgentie Integraliteit is van belang bij de beoordeling van dit advies. Het advies doet een reeks voorstellen, waarbij er van moet worden uitgegaan dat het voor een succesvolle aanpak gewenst is om het geheel van adviezen in onderlinge samenhang uit te voeren: zowel de structuur, organisatievormen, governance, samenwerking en cultuur. Alleen bijvoorbeeld een structuurverandering doorvoeren zal niet de oplossing bieden. Hoe bepalend de structuurwijziging ook zal zijn: er is meer nodig. De noodzaak en urgentie zijn groot en vragen om duidelijke besluitvorming. De uitdagingen voor de Amsterdamse regio vereisen dit, maar ook de huidige situatie maakt verbeteringen onontkoombaar. Ook rapporten van Roland Berger en Rebel onderstrepen de noodzaak en mogelijkheden voor verbeteringen. Eén van de belangrijkste problemen wordt gevormd door issues tussen VRA en MeT als gevolg van de onduidelijkheid over het principe voor wiens rekening en risico activiteiten worden uitgevoerd. Het dispuut betrof inmiddels tientallen miljoenen euro’s. Teneinde de voorgestelde verbeteringen in de governance en samenwerking binnen de OV-keten niet te belasten met deze issues uit het verleden is de afgelopen maanden, onder voorzitterschap van Peters, ook gewerkt aan de oplossing van de lopende issues.

Dit proces is inmiddels met goed gevolg afgerond, maar heeft ook aangetoond hoe noodzakelijk ingrijpende wijzigingen zijn.

Bijlagen bij dit rapport zijn:

- Werkafspraken overlegstructuur

.

Scope De voorliggende uitgangspunten en voorstellen hebben betrekking op de samenwerking en de governance binnen de OV-keten. De scope van de onderdelen betreffen zowel de exploitatie van de vervoerconcessie als de aanleg en het beheer en onderhoud van de railinfrastructuur. Gezamenlijke uitgangspunten bij de toekomstontwikkelingen en het te voeren OV-beleid van VRA, gemeente en GVB zijn van groot belang. Het uitwerken van deze visie zelf valt echter buiten de scope van voorliggende voorstellen. De gezamenlijke ontwikkeling van een integrale visie in de nabije toekomst wordt wel concreet voorgesteld. De voorstellen zijn gebaseerd op de huidige situatie dat de VRA gekozen heeft voor inbesteding van het stedelijke OV bij GVB. Voor de keuze van inbesteden of aanbesteden in de toekomst vindt een apart traject van besluitvorming plaats. Die keuze valt buiten de scope van deze voorstellen. Als in de nieuwe concessieperiode wordt inbesteed, blijven de onderhavige voorstellen volledig van toepassing. Wanneer gekozen wordt voor openbare aanbesteding zijn aanpassingen in de voorgestelde structuur en werkwijze nodig.

.

Stad en regio staan voor grote uitdagingen De ambities van de stad Amsterdam zijn groot als het gaat om de mobiliteit. Het OV vervult een sleutelrol in het accommoderen van de groei. De groei van de stad heeft in afgelopen jaren al geleid tot een forse toename van het gebruik van het OV. Zo groeide het aantal reizigers in de jaren met gemiddeld % per jaar tot bijna . per dag. Op werkdagen worden circa miljoen reizigers vervoerd. Het in gebruik nemen van de Noord-Zuidlijn geeft verlichting, maar zal niet voldoende zijn om de toekomstige vraag naar OV op te vangen. De stad groeit, wil verduurzamen en gezonder worden. Die drie ambities stellen hoge eisen aan het OV. De verwachting is dat in Amsterdam miljoen inwoners heeft. Om aan de woningbehoefte te voldoen worden vanaf nu tot maar liefst .

woningen gebouwd. Voor een belangrijk deel in nieuw te ontwikkelen wijken. De ambitie van de gemeente is om nieuwe wijken met perfect OV te ontsluiten teneinde het gebruik van de auto in de stad terug te dringen. De groei van het OV draagt ook bij aan het gezonder maken van de stad. Het autoluw maken van de stad betekent niet alleen het terugdringen van de uitstoot van schadelijke stoffen door auto’s, het vraagt ook een shift in de mobiliteit. Dat betekent minder autogebruik en meer gebruik van andere vervoersmodaliteiten zoals het OV. Het OV zal tenslotte een bijdrage moeten leveren aan de klimaatdoelstellingen die de stad en kabinet hebben geformuleerd. Groei, gezondheid en duurzaamheid zijn ontwikkelingen die elkaar versterken. Alleen het bijhouden van de groei van de stad is niet voldoende als ambitie voor het OV. Het gaat ook om het realiseren van een modal shift ten gunste van het OV. Ook de regio als geheel groeit sterk. Naast de . woningen binnen de gemeentegrenzen van Amsterdam worden nog eens zoveel woningen in de omliggende gemeenten gebouwd. Dit levert de nodige groei van mobiliteit van en naar de stad en binnen de regio op. Inspelen op nieuwe ontwikkelingen vraagt goede samenwerking Zorgen voor een goede ontsluiting van de regio vraagt om een samenspel met andere spelers in de mobiliteitsketen.

Met NS en ProRail als het gaat om de afstemming van de stedelijke en regionale OV met het spoorvervoer en de ontwikkeling van de stations als OV-knooppunten. Maar ook het faciliteren van fijnmazige vormen van mobiliteit als fietsen, wandelen en deelauto’s. De opgave voor het OV is om te zorgen voor een sluitend pakket aan diensten om comfortabel van deur tot deur te kunnen reizen.

.

Goed samenspel is nodig Het ontwikkelen van het OV wordt meer dan voorheen een samenspel van modaliteiten en de daarbij betrokken spelers. Een samenspel op twee niveaus, namelijk op regionaal en stedelijk niveau. Het doel van de onderhavige voorstellen is om de governance en het samenspel op het niveau van stedelijk en regionaal OV te verbeteren. Op het niveau van de vervoerregio Amsterdam is een robuuste OV-organisatie nodig die het OV-deel in de mobiliteitsketen effectief en doelmatig kan verzorgen. Gegeven de ambities vergt dit veel van het samenspel van de gemeente Amsterdam, de vervoerregio (VRA) en GVB. De bestaande werkverdeling en afspraken schieten daarvoor tekort. Een meer gestructureerde samenwerking tussen de betrokken spelers is nodig. De huidige werkwijze is te veel versnipperd, de afstemming is te veel ad hoc en ook zijn de rollen niet altijd helder. Er is een betere samenwerking nodig in de vorm van een gestructureerde afstemming tussen de betrokken organisaties op het niveau van bestuur en management. Daarnaast is ook integratie van taken en werkwijze in de uitvoering nodig waar dit bijdraagt aan de optimalisatie van het stedelijke OV-netwerk. Vereenvoudiging, samenwerking en integratie zijn sleutelwoorden in de verbetering van de governance in het stedelijke OV.

De ontwikkelingen en uitdagingen voor samenwerking en governance werden in de hoofdstukken en van het eindrapport “Naar een toekomstbestendige OV-keten voor de regio Amsterdam” reeds omschreven. Als de organisatie van het OV in een grootstedelijke situatie op basis van de landelijke en Europese wetgeving op zich al complex genoeg is, maakt de huidige verdeling van verantwoordelijkheden en taken in het Amsterdamse OV het samenspel extra ingewikkeld. De verantwoordelijkheden voor de exploitatie van het OV en het beheer van de railinfrastructuur zijn bijvoorbeeld apart belegd. Gegeven deze verantwoordelijkheidsverdeling zijn er tegelmatig spanningen en conflicten in de besluitvorming en de uitvoering. De dubbele bestuurlijke aansturing levert ook extra ongewenste bestuurlijke drukte op. Naast de structuren zijn uiteraard ook goede onderlinge relaties belangrijk. Het informele aspect van samenwerken is onmisbaar voor een effectieve samenwerking. Een constructieve houding, elkaars positie erkennen, werken vanuit de eigen verantwoordelijkheid maar met oog voor het gezamenlijke belang zijn net zo zeer nodig als een formele structuur die de samenwerking faciliteert.

.

Uitgangspunten rolverdeling op hoofdlijnen De voorliggende voorstellen zijn gebaseerd op de visie van partnerschap, vertrouwen en samenwerking én op heldere besturing van de OV-keten. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen verantwoordelijkheden en mate van detailbemoeienis van de partners op het strategische, tactische en operationele niveau. De volgende verantwoordelijkheden, rollen en aandachtspunten bij de verschillende partijen gelden daarbij VRA Verantwoordelijkheden

De VRA is op basis van de Wet Personenvervoer (WP ) systeemverantwoordelijke voor het regionale OV-systeem en eerstverantwoordelijke op het strategische niveau voor regionaal beleid en uitvoering. Ook is de VRA in het kader van de Wet lokaal spoor (Wls) verantwoordelijk voor de aanleg, het beheer en onderhoud en instandhouding van de railinfrastructuur. De VRA dient daarnaast in een inbestede situatie over doorslaggevende zeggenschap over GVB te beschikken bij een aantal onderwerpen en is als mede-aandeelhouder ook verantwoordelijk voor de continuïteit van GVB.

Rol

Het management van de VRA is verantwoordelijk voor de organisatie van een effectieve besluitvorming op dit strategisch niveau conform de gemaakte procedureafspraken. ‘Effectief’ veronderstelt onder andere tijdige en adequate betrokkenheid van de andere samenwerkingspartners. Het strategisch niveau omvat onder meer netwerkontwerp, beheervisie Wls, vaststellen beheer- en vervoerplannen, financiering en tarievenbeleid. De VRA vervult ook in het kader van de Wet Lokaal Spoor de formele rol van “opdrachtgever” voor het beheer en onderhoud van de railinfrastructuur. Zeggenschap, rekening en risico liggen daarbij bij VRA. Het dagelijks bestuur van de VRA ziet toe op de uitvoering van de besluiten van de vervoerregio. In een inbestede situatie heeft het dagelijks bestuur een dubbelrol. Hierbij berust namelijk ook de bevoegdheid om aandeelhoudersbesluiten over GVB te nemen.1 Aandachtspunten

De VRA is een samenwerkingsverband tussen de gemeente Amsterdam en de omliggende gemeenten. Met de nieuwe rolverdeling verschuift een deel van het risico vanuit de gemeente Amsterdam naar de VRA. Dit betekent dat er meer risico bij de VRA-gemeenten komt te liggen. Bij een goede realisering van de adviezen zullen overigens de risico’s voor gemeente Amsterdam en VRA aanzienlijk kleiner worden dan in de huidige situatie. Ook moet de VRA zorgvuldig met de dubbelrol van opdrachtgever en aandeelhouder om kunnen gaan. Er moet een strikte scheiding zijn tussen het belang van opdrachtgever/ concessieverlener en aandeelhouder GVB om belangenverstrengeling tegen te gaan. Gemeente Amsterdam Verantwoordelijkheden

De gemeente Amsterdam vervult in de huidige situatie een complexe rol in de verschillende verantwoordelijkheden die zij heeft. Deze verantwoordelijkheden liggen op strategisch niveau tot en met de verantwoordelijkheid voor het tactisch en uitvoerend niveau van beheer en onderhoud. Dit wijzigt op basis van het voorliggende advies. Advies is dat de gemeente Amsterdam structureel voorzitter is van het dagelijks bestuur van de VRA. Tevens is en blijft de gemeente Amsterdam eigenaar van de railinfrastructuur. In de huidige verantwoordelijkheidsverdeling is de gemeente Amsterdam echter ook spoorbeheerder in het kader van de Wet lokaal spoor (Wls) via een delegatie van VRA. Het College is momenteel daarnaast ook rechtstreeks de aanvrager van de subsidies voor Beheer en Onderhoud (BORI) en Meerjaren Vervangings Programma (MVP) bij VRA en tenslotte is B&W ook nog rechtstreeks verantwoordelijk voor de ambtelijke organisatie die de uitvoering van het onderhoud en beheer regelt en uitvoert. Op dit moment bestaat er dus een subsidierelatie tussen Amsterdam en VRA voor BORI en MVP, waarbij formeel de gemeente risicodrager is.

Huidige bevoegdheden zijn: a. benoeming, schorsing en ontslag van bestuurders en commissarissen van GVB Holding NV, b. vervreemding, dan wel bezwaring met beperkte rechten van aandelen in GVB Holding NV, c. vaststelling bedrijfsplan en strategische visie GVB Exploitatie BV, d. overige besluiten mbt GVB Exploitatie BV, (Convenant doorslaggevende zeggenschap tussen VRA en gemeente, d.d. december ). 1

Vanuit haar perspectief is de gemeente Amsterdam dus verantwoordelijk voor:

- Bewaken van kwaliteit en functionaliteit van gemeentelijke assets - Borgen van waardebehoud en instandhouding van het onderhoud aan de railassets en activa

- Verantwoordelijk voor de planning en uitvoering van het beheer en onderhoud van de railassets in de openbare ruimte (o.a. coördineren en plannen werkzaamheden)

- Ontwikkelen van en invulling geven aan stedelijke bereikbaarheid en mobiliteit in samenhang met de stedelijke ontwikkeling.

De gemeente is als aandeelhouder van GVB verantwoordelijk voor het bewaken van de continuïteit van GVB en de goede governance binnen GVB. Deze verantwoordelijkheid deelt de gemeente met de RvC van GVB. Bovendien is de gemeente één van de gemeenten die deelneemt aan de gemeenschappelijke regeling de VRA en voorzitter van het Dagelijks Bestuur. Tenslotte zijn de verantwoordelijkheden van de gemeente breder dan het OV domein. De gemeente is bijvoorbeeld ook verantwoordelijk voor het onderhoud van haar openbare ruimte, voor veiligheid, enzovoorts. Ook kunnen binnen de gemeente conflicterende belangen spelen. Bijvoorbeeld tussen de rol van aandeelhouder GVB en lid van het dagelijks bestuur van VRA (concessieverlener). Of belangenverschillen tussen OV-beleid en overige beleidsterreinen van de gemeente. Binnen gemeente (College van B&W) zullen deze belangen integraal afgewogen worden. De verantwoordelijkheden van de gemeente Amsterdam wijzigen in de nieuwe werkwijze zodanig dat de gemeente niet meer de spoorbeheerder in het kader van de Wls zal zijn. Ook is zij niet meer de subsidieaanvrager bij VRA voor beheer en onderhoud. De rechtstreekse verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het onderhoud en beheer vervalt ook. De nieuw te vormen beheerorganisatie (Railinfra BV) zal deze rollen overnemen door integratie van een deel van de huidige MET-taken en GVB-taken.

Dit zal gebeuren binnen de governance van GVB en de nieuw vorm te geven opdrachtgeversrelatie tussen VRA en Railinfra BV. De wijzigingen hebben organisatorische gevolgen voor de VRA, de gemeente (MET) en GVB. Rol De rol van de gemeente richt zich met betrekking tot het beheer en onderhoud van de railinfrastructuur in de gewijzigde situatie vooral op de opdrachtgevende en beleidsbepalende invloed via het dagelijks bestuur van VRA. Daarnaast behoudt de gemeente het eigenaarschap van de railinfrastructuur en bewaakt het waarde- en kwaliteitsbehoud. Tenslotte houdt de gemeente als aandeelhouder via de governance van GVB toezicht en sturing op het juiste niveau op de planning, de uitvoering en de financiën van het beheer en onderhoud door Railinfra BV. Gemeente heeft naast de bestuurlijke rol als voorzitter ook een adviserende rol naar de VRA. Zij (VenOR) adviseert over de voorbereiding van strategische besluiten. GVB/Railinfra BV /Exploitatie BV legt verantwoording af aan de VRA (als opdrachtgever/concessieverlener) over de prestaties binnen de afgesproken financiële kaders. Het tactisch niveau omvat onder andere meerjarenplannen voor

aanleg en onderhoud van infrastructuur en materieel, opstellen dienstregeling, planning van personeel en materieel, financiële planning. Het operationeel niveau omvat tenslotte de organisatie en uitvoering van OVexploitatie en aanleg, beheer en onderhoud van de infra. Dit werk wordt gedaan binnen de holding GVB (Exploitatieconcessies en contracten Beheer en Onderhoud). De gemeente/MET doet dit voor nader te bepalen projecten/programma’s en nieuwbouw van railinfra. Deze werkzaamheden kunnen in “eigen beheer” worden uitgevoerd of (deels) uitbesteed aan bijvoorbeeld aannemers. Dit varieert al naar gelang de werkzaamheden. Aandachtspunten

Het kan voorkomen dat zaken die bijdragen aan de realisatie van het publieke belang ten koste gaan van het rendement en wellicht de waarde van GVB. Dit kan direct ten koste gaan van het OV belang, maar ook een ander gemeentelijk belang. Zo kan een investering op het gebied van duurzaamheid financieel een negatieve businesscase hebben. Of het kan leiden tot eisen aan GVB op gebied van maatschappelijk verantwoord ondernemen die tot hogere kosten en minder marktconformiteit leiden. Het is daarom belangrijk dat de gemeente bij het opstellen van beleidsdoelstellingen zich de mogelijke impact op rendement en waarde van GVB realiseert en hiervoor maatregelen treft. Tegelijkertijd is het ook belangrijk dat de gemeente de juiste invloed binnen de VRA – in haar rol binnen zowel regio als dagelijks bestuur - kan uitoefenen, als een van deelnemende de gemeenten. Zo kan de gemeente haar beleidsdoelstellingen in bredere zin realiseren. Zowel in het geval die binnen het OV domein liggen als om haar invloed op het beheer en onderhoud van de railinfrastructuur te borgen. GVB Verantwoordelijkheden

VRA heeft de concessie Amsterdam eind verleend aan GVB. GVB is hiermee verantwoordelijk voor het vervoer van de reizigers binnen Amsterdam. GVB heeft daarnaast de volgende verantwoordelijkheden ten opzichte van de gemeente Amsterdam:

- Behalen financieel rendement (vergelijkbaar met “gewone” aandeelhouder/OVonderneming)

- Leveren van maatschappelijke bijdrage (bijv. participatiebanen, uitstootvrij OV) - Uitvoeren van beheer en onderhoud railinfra (Beheer en Onderhoud). Rol

GVB is zich bewust dat zij als verzelfstandigd overheidsbedrijf enerzijds het gemeentelijke belang dient en anderzijds het zakelijke belang; dit kan leiden tot tegenstrijdige belangen. GVB dient aandeelhouders (gemeente en VRA) proactief te informeren over ontwikkelingen binnen de vennootschap.

GVB is concessiehouder en heeft als taak goed OV aan reizigers te verzorgen conform de concessieverplichtingen. GVB wordt tevens verantwoordelijk voor beheer en onderhoud railinfra. GVB is opdrachtgever van materieelbestellingen en ICTvoorzieningen, VRA bekostigt. Ten slotte levert GVB informatie over vervoerontwikkeling aan. Aandachtspunten

GVB heeft vennootschapsrechtelijk- en maatschappelijk belang. GVB onderschrijft het maatschappelijk belang maar hecht ook veel waarde aan de continuïteit (en dus het bedrijfsbelang). Het is belangrijk hier oog voor te hebben. Het is belangrijk dat de partijen zich bewust zijn van de verschillende rollen van de VRA als concessieverlener, subsidieverstrekker, minderheidsaandeelhouder. Wat betreft de rollen is een heldere visie over verdeling werkzaamheden GVB/MET ook nodig. Door de uitbreiding van het takenpakket van GVB dient ook het risicoprofiel van de onderneming opnieuw te worden bepaald. Waar de risico’s voor gemeente Amsterdam en VRA minder worden, worden de risico’s voor GVB groter. Naast heldere rollen is het van belang om voorafgaand aan een kalenderjaar duidelijkheid te hebben over de werkzaamheden en de voorwaarden waaronder deze worden uitgevoerd. GVB dient vroegtijdig betrokken te worden bij toekomstige grote infrastructurele railinfra-uitbreidingen en projecten in de stad/regio. In dat kader is het ook belangrijk dat GVB nauw betrokken is bij verkeersmaatregelen in de stad (regulier, maar bijv. ook bruggen en kades). Tot slot zijn heldere financiële afspraken over Activa BV nodig. Overzicht verantwoordelijkheden op drie niveaus

Zie voor een overzicht van de verantwoordelijkheden en taakvelden op de drie genoemde niveaus het onderstaande schema.

Uitgangspunten De in dit document uitgewerkte voorstellen voor de samenwerking en governance tussen VRA, GVB en gemeente (MET, V&OR, DMC) hebben als overkoepelend vertrekpunt: er is sprake van een onlosmakelijk en complex geheel van deelverantwoordelijkheden binnen een grootstedelijke agglomeratie. De complexiteit en onderlinge verwevenheid van het OV-netwerk, de OV-exploitatie en aanleg, beheer en onderhoud van infrastructuur is de reden dat de Europese Unie alleen voor dit soort situaties inbesteding van stedelijk OV mogelijk maakt. Voor de uitwerking van de adviezen voor de governance en samenwerking binnen de huidige inbesteding van het OV in de Amsterdamse regio gelden de volgende uitgangspunten:

- Partnerschap tussen VRA, GVB en gemeente is gebaseerd op duidelijke

rolverdeling, bevoegdheden en onderling vertrouwen. Partijen zien zichzelf als partners voor een gemeenschappelijke doelstelling

- Borging volwaardige positie van VRA als opdrachtgever/concessieverlener. Dit betekent sturing door VRA op strategisch bestuurlijk niveau als systeemverantwoordelijke en financier

- Borging van de specifieke belangen van gemeente Amsterdam als

aandeelhouder van GVB en eigenaar van de railinfrastructuur. Ook als verantwoordelijke voor de openbare ruimte

- Integraal en elkaar aanvullend OV-netwerk van bus, tram, metro binnen GVB - Integrale organisatie van beheer en onderhoud van de bestaande railinfrastructuur en de exploitatie van OV. Dit omvat o.a. opstellen beheerplannen, afstemming werkplanningen, integrale operationele besluitvorming, optimale organisatie onderhoud en buitendienststellingen, omgevingsmanagement e.d.

- Slagvaardige organisatie voor nieuwe infrastructuur, grote renovatieprojecten en bijzondere projecten

- Voldoen aan de wettelijke eisen in de Wet Personenvervoer en Wet Lokaal Spoor en richtlijnen van de EU(PSO)

- Borging Amsterdamse invloed op waardebehoud, kwaliteit en functionaliteit en beschikbaarheid van de railinfrastructuur

- Verbeterde vormgeving “beslissende zeggenschap” van VRA over GVB - Voldoende ruimte voor bedrijfsmatig ondernemerschap en eigen

verantwoordelijkheid voor GVB met behoud van voldoende sturing, invloed en controle van de overheid als opdrachtgever (VRA) en eigenaar (gemeente en VRA);

- GVB keert dividend uit, om rente- en risicolasten van de oorspronkelijke investering door de gemeente te dekken. Overig resultaat van GVB blijft behouden binnen GVB en daarmee binnen OV domein.

Het is van groot belang om nu een governance en werkwijze te ontwikkelen die voldoet aan bovenstaande uitgangspunten én toekomstbestendig is. Het model moet de huidige en nieuwe uitdagingen en ambities kunnen faciliteren. Tegelijkertijd moet het model zodanig zijn vormgegeven dat het ook relatief eenvoudig aangepast kan worden aan mogelijke ontwikkelingen of beleidswijzigingen in de toekomst. Bijvoorbeeld: wel/niet openbaar aanbesteden concessie en wel/niet wijziging van de structuur en verantwoordelijkheden van VRA. De voorliggende voorstellen zijn op basis van bovenstaande uitgangspunten verder uitgewerkt in de volgende hoofdstukken van dit advies.

.

Overwegingen sturing en werkwijze beheer en onderhoud railinfrastructuur De afgelopen jaren is noodzaak tot aanpassingen binnen de governance en samenwerking het meest duidelijk geworden op het terrein van het beheer en onderhoud van de bestaande railinfrastructuur en infraprojecten. Het beheer en onderhoud valt onder de Wet Lokaal Spoor (WLS) en voor de Amsterdamse railinfrastructuur wordt dat op dit moment geregeld in het contract BORI (Beheer Onderhoud Rail Infra), MVP (Meerjaren Vervangings Programma) en het Addendum op deze convenanten. Afspraken tussen MeT en GVB liggen daarnaast vast in contract BORI. De problemen in zowel de aansturing als de organisatie van de uitvoering vormden voor de huidige bestuurders van VRA en gemeente Amsterdam aanleiding om deze problematiek fundamenteel aan te pakken en te komen tot structurele verbeteringen. Huidige afspraken over werkwijze beheer en onderhoud werken onvoldoende De in het verleden afgesproken werkwijze voor beheer en onderhoud is gebleken in de praktijk onvoldoende te werken en is niet toegesneden op de toekomstige uitdagingen.

In het kader van de invoering van de Wet lokaal spoor (Wls) is destijds tussen de gemeente Amsterdam en VRA een werkwijze gekozen, die er in de huidige praktijk toe heeft geleid dat er onduidelijkheid is en verschillende interpretaties van de afspraken zijn ontstaan tussen de verschillende partijen, te weten gemeente Amsterdam, VRA, MeT (Metro en Tram) en GVB. Destijds is de keuze gemaakt om zoveel mogelijk de oude situatie te behouden en alleen “Wls-proof” te maken. In de praktijk zijn daarna verschillen van inzicht ontstaan over essentiële onderwerpen als “rekening en risico” van het onderhoud van de infrastructuur.

Bij de huidige werkwijze zijn een aantal bevoegdheden en verantwoordelijkheden betreffende het beheer en de vergunningverlening in het kader van de Wls door het dagelijks bestuur gedelegeerd aan BenW van Amsterdam. VRA is nu geen opdrachtgever, maar subsidieverlener aan Amsterdam (MeT). De uitvoering van het onderhoud gebeurt in die visie dan ook voor rekening en risico van de gemeente Amsterdam (MeT). MeT gaat er echter vanuit dat in het kader van de Wls taken en bevoegdheden weliswaar gedelegeerd zijn aan Amsterdam, maar het werk wel volledig wordt uitgevoerd voor “rekening en risico” van VRA. Met andere woorden houdt dit in dat, volgens MeT, ook onderhoud- en projectkosten hoger dan de door VRA goedgekeurde subsidies alsnog betaald moeten worden door VRA. Dit betrof zowel één op één vervangingen, als afzonderlijk programma’s als AMSYS en ROL. Dit heeft geleid tot jarenlange discussies. De omvang van deze issues was inmiddels opgelopen tot tientallen miljoenen euro’s. De afgelopen tijd is gewerkt aan een oplossing voor huidige issues Teneinde de voorgestelde verbeteringen binnen de OV-keten niet te belasten met deze issues uit het verleden is de afgelopen maanden, onder voorzitterschap van Pedro Peters, ook gewerkt aan de oplossing van de lopende issues. Dit proces is inmiddels met goed gevolg afgerond.

Een nieuwe werkwijze kan wat dat betreft derhalve starten met een “schone lei”. Sterke noodzaak voor transparantie en een integrale benadering van onderhoud en exploitatie De huidige sturing en werkwijze wordt vooral gekenmerkt door een “driehoeksverhouding” tussen VRA, gemeente (MeT) en GVB. In het kort komt het erop neer dat MeT de onderhoudsprogramma’s (BORI en MVP) opstelt en hiervoor subsidie aanvraagt bij VRA. Na goedkeuring van de subsidie is MeT vervolgens voor een groot deel van de toegekende subsidie weer opdrachtgever aan GVB. Deze werkwijze heeft geleid tot extra bureaucratie, controle op controle, rapportage op rapportage en onderlinge disputen met bijbehorende financiële problemen. Inmiddels zijn ook benchmark-onderzoeken verricht door de externe adviesbureaus Roland Berger en Rebel. In vergelijking met het beheer en onderhoud van de railinfrastructuur in de regio’s Den Haag en Rotterdam signaleren deze bureaus significante verschillen in zowel de organisatie en werkwijze als het kostenniveau. Het is hier niet de plaats om deze rapporten verder te behandelen, maar beide bevestigen de noodzaak tot verbeteringen in sterke mate. Wij adviseren om deze rapporten een belangrijke rol te laten vervullen bij de verdere implementatie van de voorliggende adviezen.