1 Rapport Ombudsman Melden met vertrouwen.pdf

Melden met vertrouwen | 62

Conclusie Het Onderzoeksprotocol is duidelijk ontworpen voor zakelijke integriteitsschendingen (fraude, belangenverstrengeling, misbruik van middelen etc.) waarbij bewijs, feiten en een formeel onderzoek centraal staan. Bij sociale integriteit werkt dit onderzoeksprotocol niet, omdat daar vaak bewijs ontbreekt, en door BI alternatieve interventies worden geadviseerd. Dit verklaart waarom er weinig persoonsgerichte integriteitsonderzoeken met betrekking tot sociale integriteit uitgevoerd worden. Het aantal meldingen over sociale integriteit is met de jaren gestegen en het is niet duidelijk welke specifieke interventies worden ingezet ter bestrijding van die ongewenste situaties ook nu is gebleken dat het de vraag is of de gemeente haar melders informeert over wat er gedaan wordt. De klachten schetsen het beeld dat de gedane meldingen leiden tot frustratie en onzekerheid vanwege lange doorlooptijden en een gebrek aan communicatie. Melders voelen zich in de steek gelaten, wat vervolgens leidt tot gevoelens van onvrede, een verminderde betrokkenheid, ziekteverzuim of het ontstaan van spanningen op de werkvloer. Dit uit zich in geruchten, een toename van meldingen, vooral in situaties waarin de leidinggevende zelf onderwerp is. Deze dynamiek veroorzaakt ontevredenheid en negatieve gevolgen voor de melders.

In plaats van een succesvolle afhandeling ervaren zij dat onderzoeken uitblijven en dat de beslissing om een onderzoek te starten afhankelijk is van het directeurenteam. Als het om de validatie en besluitvorming gaat, ervaren sommige melders weinig grip en veiligheid. Wanneer onderzoeken formeel zouden worden uitgevoerd, sluit dat bovendien niet aan bij de vaak emotioneel beladen dynamiek van deze sociale kwesties. In het Onderzoeksprotocol worden eisen gesteld zoals geheimhouding, minimale communicatie (bij een lopend onderzoek etc.) en door de minimale terugkoppeling kan het gevoel van isolatie toenemen. Het Onderzoeksprotocol biedt nog geen laagdrempelige, veilige en mensgerichte aanpak die nodig is voor het groeiend aantal meldingen over sociale integriteit. Een mensgerichte aanpak vraagt naast laagdrempeligheid bij het doen van een melding (zoals meerdere toegankelijke ingangen en een veilige setting) ook om steun tijdens en na het traject van de melding, waarbij snel en herstelgericht wordt gewerkt.

Melden met vertrouwen | 63

5.3 Beantwoording van de onderzoeksvragen 1. Wat mogen ambtenaren uit oogpunt vanuit de behoorlijkheidsnormen verwachten van de behandeling van integriteitsmeldingen door de gemeente Amsterdam? Vanuit de behoorlijkheidsnormen mag worden verwacht dat de gemeente als werkgever op dit punt eenduidig en duidelijk beleid voert. Uit dit onderzoek is gebleken dat de gemeente wel beleid voert en daarvoor o.a. de gedragscode heeft als instrument, de ambtseed verplicht laat afleggen, trainingen aanbiedt en zichtbaar onder de aandacht brengt wat te doen bij discriminatie of pesterijen en hoe je moet optreden als je getuige bent van een dergelijke situatie. De gemeente biedt via verschillende kanalen de mogelijkheid om melding te maken, ook voor niet-medewerkers. Er zijn zowel interne- als externe vertrouwenspersonen beschikbaar gesteld. De behoorlijkheidsnormen vereisen echter dat de gemeente een melding zorgvuldig behandelt. Dit houdt in: dat de gemeente de melding onderzoekt, hoor en wederhoor toepast en de melder zoveel mogelijk informeert over de voortgang en uitkomst. Het fair play-beginsel vereist bijvoorbeeld dat een PIO vooraf de gelegenheid krijgt om te inhoudelijk reageren op het onderzoeksdossier, in plaats van enkel inzage te bieden.

Daarnaast mag de beslissing voor het delen van het onderzoeksdossier, wanneer er geen disciplinaire maatregelen worden opgelegd, niet afhankelijk worden gesteld van de verantwoordelijke directeur. Uit dit onderzoek blijkt dat er gewerkt wordt aan de hand van een Onderzoeksprotocol. Dit protocol sluit echter niet aan op het aanpakken van het overgrote deel van de meldingen, dat betrekking heeft op sociale integriteit. Het kent verschillende knelpunten, zoals hierboven beschreven. Zo dient het Onderzoeksprotocol een duidelijkere omschrijving te geven van de rechten en plichten van de betrokkenen, waaronder de melder, getuige en de PIO, bijvoorbeeld met betrekking tot het recht op inzage en verlenen van medewerking aan onderzoek. Daarnaast zijn de brochures die de gemeente beschikbaar stelt niet actueel. Sommige termen waarvan de gemeente heeft aangegeven niet meer te zullen gebruiken, zijn nog steeds in omloop, hiermee draagt de gemeente zelf bij aan het in stand houden van een negatief beeld. Een gezonde bedrijfscultuur vereist dat leidinggevenden integer gedrag vertonen en signalen serieus nemen, in een veilige omgeving waarin medewerkers dilemma’s bespreekbaar kunnen maken. Leiderschap is een aandachtspunt, aangezien vele meldingen volgens vertrouwenspersonen gaan over het gedrag van leidinggevenden.

De aanpak van BI sluit onvoldoende aan op het bestrijden en het voorkomen van de meldingen over sociale integriteit. De ombudsman ziet op basis van de ontvangen klachten en de daarin gesignaleerde knelpunten dat verdere verbetering in het gemeentelijke integriteitsbeleid wenselijk is. Ondanks het doorvoeren van enkele verbetermaatregelen op het gebied van registratie en ICT, is de ombudsman van oordeel dat de huidige aanpak, die vooral is ingericht op zakelijke integriteit, niet passend is bij signalen van sociale integriteit waarbij beleving, persoonlijke grenzen en subjectieve ervaringen centraal staan. In dergelijke gevallen is het noodzakelijk dat de gemeente kiest voor een meer verfijnde benadering. Op basis van de uitkomsten van dit onderzoek is de ombudsman van oordeel dat er nader onderzoek moet komen naar de verbetermogelijkheden bij de uitvoering van integriteitsonderzoeken. 2. Hoe is de huidige positionering van de afdeling die is belast met integriteitsonderzoek binnen de gemeente vormgegeven? De gemeente heeft ervoor gekozen om een afdeling BI op te richten, als onafhankelijk organisatieonderdeel binnen de gemeente Amsterdam, belast met het onderzoeken van integriteitskwesties. De onafhankelijkheid van BI wordt formeel gewaarborgd door haar mandaat en bevoegdheden, maar de organisatorische inbedding is onder de directie Bestuur en Organisatie.

Dit ondermijnt de onafhankelijkheid. De fysieke positionering van BI op het stadhuis draagt bij aan een verkeerde perceptie; hier worden onderzoeksgesprekken gevoerd.

Melden met vertrouwen | 64

Melders zien BI als een verlengstuk van het management, vooral wanneer meldingen worden teruggelegd bij leidinggevenden als managementvraagstuk, maar ook omdat ervoor is gekozen om het besluit voor een persoonsgericht integriteitsonderzoek bij het directeurenteam te leggen. Dit leidt tot klachten over een gebrek aan onafhankelijkheid, transparantie en voortvarendheid in de afhandeling van meldingen. Daarnaast ervaren melders een gebrek aan terugkoppeling over de voortgang van hun melding. BI heeft een duidelijke taakomschrijving en werkt volgens het vastgesteld Onderzoeksprotocol, maar in de praktijk is dit onvoldoende bekend en ook is niet concreet gemaakt welke rechten een melder, getuige of persoon in onderzoek hieraan kan ontlenen. De verwachtingen van melders zijn vaak hoog wanneer zij de stap zetten om een melding te doen. Zij verwachten vrijwel altijd dat er een onderzoek zal volgen op basis van hun melding. Uit de cijfers blijkt echter dat persoonsgerichte integriteitsonderzoeken niet zomaar worden uitgevoerd. Dit bevestigt een beeld bij melders dat er weinig gedaan wordt aan integriteitsmeldingen. Daarnaast is gebleken dat BI niet de communicatie met melders op zich neemt, het is aan betrokken directeur en leidinggevende die beschikbaar moet zijn over het (onderzoek) proces en personele zorg te bieden.

Toch verwachten verzoekers dat BI ook beschikbaar is voor communicatie en duidelijkheid. Een duidelijkere rollenomschrijving in het Onderzoeksprotocol draagt bij aan transparantie alsook informatie over waar men terecht kan wanneer niet de juiste zorg wordt verleend. Dit geldt ook voor de signalen. Wanneer signalen worden opgepakt omdat er mogelijk iets aan de hand is, en hiervoor interventies worden ingezet, communiceert BI vooral met het (lijn)management en adviseert directies. Het is de taak van de leidinggevenden om over het signaal te praten met de afdeling en/of het team. Wanneer deze informatie de melder niet bereikt en hierover bij BI rappelleert en geen reactie krijgt, ontstaat het beeld dat BI niets of weinig onderneemt. Uit het vertrouwenswerk is gebleken dat er meer aandacht moet komen voor personele zorg die leidinggevenden niet lijken te bieden. Dit risico zorgt voor een gevoel van ongelijkheid in de organisatie en teleurstelling. Verder hebben melders behoefte aan meer duidelijkheid over de status van hun melding, de verwachte doorlooptijd, de genomen stappen en de inhoudelijke afweging van die stappen. Op het gebied van procescommunicatie en het informeren van melders over waar zij terecht kunnen, liggen verbeterpunten voor de gemeente. 3.

Welke definities, procedures en protocollen hanteert de gemeente bij meldingen over vermoedens van integriteit, hoe worden deze volgens de protocollen behandeld? De gemeente hanteert definities, procedures en protocollen die gericht zijn op het onderzoeken van vermoedens van niet-integer handelen. Bij sociale integriteitsmeldingen, zoals pestgedrag of discriminatie, blijkt echter dat deze procedures niet aansluiten zoals bij de integriteitsonderzoeken naar zakelijk integriteit. De nadruk op feitelijk bewijs en de formele aanpak worden door melders vaak als ongeschikt ervaren voor kwesties die draaien om persoonlijke ervaringen en beleving. Conclusies zoals “niet opportuun” zijn geformuleerd vanuit de systeemwereld van BI maar zijn pijnlijk voor de melder, vooral als het gaat om gedragingen van ongewenst gedrag. Dit leidt tot klachten over een gebrek aan erkenning van gevoelens. Wanneer de gemeente wel een onderzoek start ervaren melders dat vaak als een verhoor. Voorts wordt een gebrek aan transparantie ervaren als het gaat om de afwegingen die worden gemaakt en beslissingen die worden genomen. De werkwijze bij sociale integriteitsmeldingen leidt tot verlies van vertrouwen in de gemeente. Daar waar de nadruk ligt op feiten, hebben melders vaak behoefte aan erkenning van gevoelens en ervaringen.

De aanpak van de gemeente, die geschikt kan zijn voor zakelijke integriteit, sluit minder goed aan bij meldingen over pestgedrag, persoonlijke grenzen of vermoedens van discriminatie. Omdat sociale integriteit vaak draait om beleving en ervaringen, zijn harde feiten niet altijd aan te Melden met vertrouwen | 65

wijzen. Daarnaast wordt de gemeente beperkt door haar eigen interne werkwijze, waardoor meldingen vaak worden teruggelegd bij leidinggevenden als managementvraagstuk. Dit leidt tot een discrepantie tussen de verwachtingen van melders en de werkwijze van de gemeente. Het draagt ook vaak bij aan wantrouwen en het gevoel dat de melder niet serieus wordt genomen. Transparantie over de behandeling van meldingen en toezicht op wat er gebeurt nadat een melding is teruggezet naar de lijn, zijn belangrijke aandachtspunten. Het betrekken van de melder in dit proces draagt bij aan herstel en het serieus nemen van meldingen. Zelfs wanneer er feitelijk niets kan worden vastgesteld, er zijn altijd manieren om onderzoek te doen afgestemd op de situatie. Sociale integriteit vereist een andere aanpak. Het is voor melders niet altijd transparant over wie welke rol heeft en waar melders terecht kunnen. Hoewel meldingen via verschillende kanalen kunnen worden ingediend om de drempel te verlagen, draagt dit bij aan verwarring en verlies van vertrouwen. Bijvoorbeeld wanneer klachten over ambtenaren via de klachtenprocedure worden ingediend, maar men vervolgens wordt doorverwezen om een integriteitsmelding te maken of wanneer een klacht wordt ingediend en BI geen onderzoek doet omdat er een klacht is behandeld en daarmee de zaak is afgerond.

Ook is gebleken dat bij het DRA gemeld kan worden, maar het Interne Meldpunt deze meldingen niet bij elkaar optelt in de jaarrapportage. Het is voor melders dan ook de vraag welke verschillen er bestaan tussen het interneen externe meldpunt en hun werkwijze. Dit zijn vragen waarop in dit onderzoek geen antwoord kan worden gegeven. 4. Welke onderzoeksmethoden hanteert de gemeente bij vermoedens van enerzijds zakelijkeen anderzijds sociale integriteit? De gemeente maakt gebruik van onderzoeksmethoden die vooral geschikt zijn voor klassieke integriteitsonderzoeken zoals belangenverstrengeling, corruptie of fraude. Het onderzoeksprotocol bevat duidelijke stappen voor het valideren van de melding, het adviseren van het directeurenteam om een persoonsgericht integriteitsonderzoek te starten, een schriftelijk opdracht van het directeurenteam en onderzoeksmethoden die voornamelijk geschikt zijn als (vermoeden van) meldingen van zakelijke integriteit onderzocht moet worden. Voor onderzoek naar sociale integriteit dient de gemeente meer aansluiting te zoeken bij een onderzoek met hoor en wederhoor, cultuuranalyse zoals onderzoek naar normen, waarden, leiderschap en de dynamiek binnen de gemeente. Maar ook door op zoek te gaan naar patronen door mensen op te roepen om anoniem vragenlijsten te delen over ongewenst gedrag ten aanzien van zichzelf of anderen.

Uit onderzoek is voorts gebleken dat de sociale integriteitsmeldingen zelden uitmonden in een persoonsgericht onderzoek. Van alle meldingen van sociale integriteit is slechts in 0,56% van de gevallen een persoonsgericht onderzoek uitgevoerd. De criteria en normen die worden gehanteerd, zoals de nadruk op feiten en bewijs, sluiten niet altijd aan bij de aard van sociale integriteitskwesties. Dit heeft tot klachten geleid over wantrouwen, vanwege het gebrek aan passende methoden voor het onderzoeken van persoonlijke ervaringen. Melders ervaren daarnaast geen transparantie over de onderzoekscriteria en de uitkomsten van meldingen. Hoewel de gemeente verbeteringen heeft doorgevoerd, zoals het betrekken van meerdere directeuren bij besluiten over persoonsgerichte integriteitsonderzoeken, is gebleken dat medewerkers zich onzeker voelen in situaties waarin leidinggevenden betrokken zijn. De cijfers bevestigen dat een groot deel van de meldingen ook betrekking heeft op leidinggevenden. Dit vraagt om een zorgvuldigere aanpak en extra aandacht voor de machtsdynamiek, beter beleid omtrent integriteit en alternatieven als het gaat om het bespreekbaar maken van sociale integriteit.

Melden met vertrouwen | 66

5.4 Aanbevelingen De gemeente Amsterdam staat voor een grote uitdaging om het vertrouwen in haar integriteitsbeleid te versterken met name waar het gaat om sociale integriteit. De talloze meldingen over discriminatie, racisme (seksuele) intimidatie en de meldingen die betrekking hebben op leiderschap vragen om een transparantere en meer empathische aanpak. Het beeld wordt bevestigd dat melden geen nut heeft, omdat het Onderzoeksprotocol beschrijft dat er in de meeste gevallen geen verzoek tot persoonsgerichte onderzoeken volgt. De genoemde knelpunten, in combinatie met het feit dat er een directeurenteam verantwoordelijk is voor een onderzoeksopdracht, wekken de schijn van partijdigheid. Om daar verandering in te bewerkstelligen vraagt het niet alleen om een herziening van het Onderzoeksprotocol. Het vraagt ook het besef dat sociale integriteitsmeldingen vanwege de problematiek en dynamiek die erachter schuilt (denk aan cultuur, meldingen over leidinggevenden, de ongeschiktheid van het Onderzoeksprotocol, etc.) nu niet door BI kunnen worden onderzocht. Sociale integriteitsmeldingen vergen een ander aanpak. Het verbeteren van communicatie, het bieden van de juiste zorg en het serieus nemen van deze meldingen, ook wanneer geen harde feiten kunnen worden vastgesteld, zijn belangrijke stappen om het vertrouwen van medewerkers en inwoners in de gemeente te herstellen.

Om deze verbeteringen te realiseren, formuleert de ombudsman de volgende aanbevelingen:

1. Maak van het instellen van de Commissie Integriteit een prioriteit. Deze commissie zou moeten fungeren als een toezichthoudend orgaan dat de huidige klachten en signalen onderzoekt en aanbevelingen doet over hoe de gemeente integriteitsonderzoeken aanpakt en kan verbeteren.

2. Zorg voor herinrichting van het huidige meldingssysteem en herzie het Onderzoeksprotocol. Betrek bij de herinrichting van het nieuwe meldingsproces (oud) ambtenaren en burgers zodat er invulling gegeven kan worden wat er nodig is om gehoord te voelen na het doen van een melding. Laat in de tussenliggende periode de sociale integriteitsmeldingen uitsluitend door een extern meldpunt behandelen.

3. Verken of meldingen over sociale integriteit beter door externe deskundigen kunnen worden beoordeeld zodat de schijn van partijdigheid wordt voorkomen en de sociaal-emotionele context geborgd is. Benut meldingen over sociale integriteit voor verbeteringen op het gebied van leiderschap, Arbowetgeving, personeelsbeleid, interne werkwijze en andere relevante thema's.

Melden met vertrouwen | 67

1. Gemeente Amsterdam, Instellingsbesluit Bureau Integriteit. 29 oktober 2002. 2. Brochure Ambtseed boekje, gemeente Amsterdam, Bureau Integriteit 3 juli 2019. Beschikbaar via: https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/organisatie/overigeorganisatieonderdelen/integriteit/. 3. Nationale Ombudsman. Behoorlijkheidswijzer, 2019, beschikbaar via Behoorlijkheidswijzer | Nationale ombudsman 4. Bureau Integriteit, Gemeente Amsterdam. Brochure subject in een integriteitsonderzoek. Juli 2020. 5. Bureau Integriteit, Gemeente Amsterdam. Brochure getuige in een integriteitsonderzoek. Juli 2020. 6. Gemeente Amsterdam, Gedragscode, Bureau Integriteit gemeente Amsterdam, 2020. 7. Gemeente Amsterdam. Brochure leidinggevende en integriteitsonderzoek. September 2020. 8. Initiatiefvoorstel voor de raadsvergadering, “Met beleid werken aan integriteit.” M. Taimounti (DENK), S. Mbarki (PvdA), J. Veldhuyzen (BIJ1), D. Ceder (CU) en W. van Soest (PvdO), 10 februari 2021. Raadpleegbaar via: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/10023082/1/09012f978344e09c?connecti on_type=1&connection_id=5967555 9. Raadsinformatiebrief, Integriteit, gemeente Amsterdam,23 maart 2021. Raadpleegbaar via https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/10023083/1/09012f978344dfff?connectio n_type=1&connection_id=5967555 10. Bureau Integriteit, Gemeente Amsterdam. Brochure interne/externe melder. Juli 2021.

Beschikbaar via: https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/organisatie/overigeorganisatieonderdelen/integriteit/. 11. Ervaren van discriminatie op de werkvloer, Muzus, september 2023. 12. Visiedocument Versterking vertrouwenswerk: Vakkundig en toegankelijk. 14 september 2023. 13. Bureau Integriteit, Gemeente Amsterdam. Meldingen jaarverslag 2024 14. Gemeente Amsterdam, Bestuursopdracht Inclusie en Diversiteit 2024-2028 15. Gemeente Amsterdam, Rectificatie: Besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam houdende regels over de behandeling van klachten (Klachtenregeling gemeente Amsterdam), Gemeenteblad 2019, 284602. Beschikbaar via: Overheid.nl. 16. Gemeente Amsterdam Jaarplan BI 2022. 17. Gemeente Amsterdam Jaarplan BI 2023. 18. Meldregeling en Onderzoeksprotocol, gemeente Amsterdam, mei 2024. 19. Bestuursopdracht Inclusie en Diversiteit 2024-2028, gemeente Amsterdam, 31 oktober 2024. 20. Gemeente Amsterdam Wegingsgronden (intern document). 21. Ervaren discriminatie en ander ongewenst gedrag onder medewerkers van de gemeente Amsterdam, Rapport Verwey-Jonker Instituut, 4 juli 2024 22. Brief aan gemeentesecretaris, Nederlandse Arbeidsinspectie, 6 juni 2025 23. Jaarverslag Bureau Integriteit 2024, oktober 2025. Beschikbaar via: https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/organisatie/overigeorganisatieonderdelen/integriteit/.

Melden met vertrouwen | 68

Melden met vertrouwen | 69

Melden met vertrouwen | 70