1 Rapport Ombudsman Melden met vertrouwen.pdf

3.5 Zienswijze gemeente De gemeente laat weten dat het proces rondom het beoordelen van meldingen complex is en vraagt om zorgvuldige afwegingen. Een melding wordt gevalideerd, maar die procedure kent ook een beperking. In de validatiefase kunnen er geen vragen gesteld worden aan personen die niet op de hoogte zijn van de melding. Dit, om de betrokken beschuldigde collega niet op voorhand te beschadigen. De gemeente geeft ook aan dat een melding pas kan leiden tot verder onderzoek wanneer er voldoende concrete feiten en omstandigheden zijn aangedragen. Daarom beschikt de gemeente over een Meldregeling en Onderzoeksprotocol; om medewerkers te beschermen in geval van (onterechte) integriteitsmeldingen en om te waarborgen dat de juiste afwegingen objectief en proportioneel worden gemaakt. Meldingen die discreet of met terughoudendheid zijn gedaan, zoals meldingen over leidinggevenden, worden vaak niet verder onderzocht als zij niet voldoende onderbouwd zijn. Een persoonsgericht integriteitsonderzoek is ingrijpend, stelt de gemeente. Ingrijpend voor de medewerker die de melding heeft gedaan, ingrijpend voor de beklaagde medewerker en voor de organisatie. Een persoonsgericht integriteitsonderzoek kan veel stuk maken en verhoudingen nog verder aanscherpen waar die al ingewikkeld zijn. Helpt een onderzoek de melder? Bij gevallen van ongewenst gedrag is er de perceptie van de melder.

Het kan zo zijn dat het helemaal niet de intentie van de persoon over wie is gemeld, is geweest om dat zo te doen. Over het algemeen gaat een onderzoek alleen over wat er feitelijk is gebeurd. Als wat er is gebeurd door de gemeente feitelijk kan worden vastgesteld, dan hoeft er behalve deze vaststelling eigenlijk niets te veranderen voor betrokkene; een onderzoek leidt niet vanzelf tot betere werkverhoudingen. Intern is niet BI maar het lijnmanagement verantwoordelijk voor het nemen van maatregelen op basis van de door BI gegeven adviezen. Dit leidt er in de praktijk toe dat melders soms geen inzicht krijgen in het verdere verloop of de uitkomsten van hun melding. Zo kan het voorkomen dat na een melding een leidinggevende wordt overgeplaatst zonder dat de melder op de hoogte wordt gesteld van de aanleiding of de reden van de overplaatsing. Deze werkwijze beoordelen melders als niettransparant. De gemeente geeft aan dat BI in dergelijke gevallen geen rol voor zichzelf ziet in de communicatie over managementbesluiten. Voorts wordt door de gemeente opgemerkt dat veel meldingen in de praktijk vooral managementproblemen betreffen, en niet altijd strikt als integriteitsvraagstukken kunnen worden aangemerkt. Tot slot zegt de gemeente bekend te zijn met het fenomeen dat managers integriteitsmeldingen als dreigmiddel tegen medewerkers te gebruiken.

De gemeente vindt dit treurig en laakbaar. Bovendien is het een loze kreet want een leidinggevende kan geen integriteitsmeldingen in gang zetten.

56 Individuele klacht.

Melden met vertrouwen | 43

3.6 Visie ombudsman Samenvattend blijkt dat er een fundamenteel verschil bestaat tussen de verwachtingen van melders en de werkwijze van de gemeente bij integriteitsonderzoeken. Melders van bijvoorbeeld meldingen over intimidatie of ander ongewenst gedrag, gaan er doorgaans van uit dat hun melding tot een onafhankelijk onderzoek zal leiden en er verbetering volgt. Als het om onderzoeken gaat, is de gemeente gehouden tot een waardering van de melding, om te voorkomen dat ze onterecht onderzoek doet en ook om te begrijpen wat er aan de hand is. Om die reden hanteert de gemeente een toetsing: in de gevallen waarin de melding niet wordt opgevolgd door een onderzoek, wordt de melder terugverwezen naar de directie of het management. In sommige gevallen is dit niet de uitkomst waar de melder op hoopte, omdat hij daarmee nog steeds in de situatie zit waar het probleem zich voordoet. Bovendien gaat het in veel gevallen om een situatie met een leidinggevende, of P&O, of beide. Dit zorgt in de praktijk niet voor oplossingen maar voor frustratie en klachten. De vragenlijst die de gemeente hanteert om meldingen te valideren is niet gebaseerd op een specifieke methodiek.57 Een methodiek of vragenlijst is niet verplicht om de integriteit te beoordelen.

De behoefte bij melders zit vooral in het nader uitleggen en duidelijkheid geven aan melders welke vragen gesteld worden en waarom er geen onderzoek volgt. Documentatie hoe de gemeente de melding valideert (in de vorm van interne, vertrouwelijke notities) is aanwezig zijn, de melder ontvangt hiervan nauwelijks inhoudelijk onderbouwing. Verzoekers ontvangen een korte terugkoppeling van de uitkomst, waarin hoofdzakelijk wordt uitgelegd dat er onvoldoende aanleiding is om een vermoeden van een integriteitsschending vast te stellen. BI benadrukt dat het niets afdoet aan de gevoelens en ervaring van de melder. Dit verklaart de veelgehoorde klacht over het gebrek aan transparantie en duidelijkheid in het proces. Melders verwachten van de gemeente dat zij concrete acties onderneemt tegen het ongewenst gedrag. Zij vinden dat de gemeente zich meer richt om de werkrelatie voort te zetten, waarmee geen oplossing wordt gevonden voor de situatie van de melder. In casussen waar het gaat om meldingen rond sociale integriteit geeft de gemeente er de voorkeur aan om de werkrelatie voort te zetten en medewerkers naar het werk terug te geleiden. Zo kan er besloten worden om de persoon over wie de melding gaat over te plaatsen. Voor de melder is dit niet altijd een oplossing, omdat men elkaar binnen de gemeente alsnog kan ontmoeten.

Bovendien kan het doen van een melding in sommige gevallen leiden tot voor de melder ongunstige uitkomst. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer de melder zelf moet worden overgeplaatst omdat de werkomgeving naar mening van de werkgever onwerkbaar is geworden. Er bestaat een discrepantie tussen de verwachtingen die de gemeente wekt over het melden van integriteitsschendingen en de wijze waarop er in de praktijk met dergelijke meldingen wordt omgegaan. Het gemeentebestuur en het management roepen actief op tot het doen van meldingen, onder andere via interne communicatiekanalen zoals intranet, en ondersteunen deze oproep met kaders zoals de Gedragscode. Medewerkers hebben echter een andere verwachting als het gaat om hoe de gemeente die gehouden is aan allerlei protocollen en wet- en regelgeving, actie kan ondernemen. Ook bij de afwikkeling van een melding en de opvolging daarvan - bijvoorbeeld in de vorm van nader onderzoek of corrigerend optreden bestaan andere verwachtingen bij medewerkers. In de praktijk blijkt dat de gemeente meldingen wel valideert en signaleert, maar slechts beperkt overgaat tot het starten van een onderzoek. In het volgende hoofdstuk volgt meer informatie over het aantal persoonsgerichte integriteitsonderzoeken.

57

De gemeente stelt dat maatwerk leveren niet betekent dat men niet systematisch of niet geobjectiveerd te werk gaat. Alle wegingen worden met meerdere personen gemaakt en worden daarmee geobjectiveerd.

Melden met vertrouwen | 44

Met betrekking tot de werkwijze en de klacht dat de gemeente onvoldoende onderneemt na een melding, blijkt dat de gemeente in de gevallen dat ze geen onderzoek doet, zichzelf beperkt bevoegd acht om onderzoek te doen naar een melding. Uit het eigen protocol blijkt dat er een stappenplan wordt gevolgd, waaronder het onderzoeken van het signaal/ de melding en het valideren ervan. Daarbij speelt mee dat de gemeente, zeker bij sociale integriteitskwesties, afhankelijk is van informatie van betrokkenen en het verzamelen van bewijzen. De kring van personen die bij de validatie van deze meldingen wordt betrokken, is beperkt door de eigen gemeentelijke werkwijze bij het behandelen van integriteitsmeldingen.

Melden met vertrouwen | 45

Melden met vertrouwen | 46

4.1 Inleiding Dit hoofdstuk gaat zowel in op de grieven die betrekking hebben op de opdrachtverlening door het directeurenteam als op het persoonsgericht integriteitsonderzoek. In de eerste paragraaf van dit hoofdstuk wordt het persoonsgericht integriteitsonderzoek nader toegelicht. Vervolgens gaan we in op de grieven die over deze fase zijn geuit en daarna wat de zienswijze van de gemeente hierop is. Dit hoofdstuk brengt het centrale knelpunt in beeld, onderliggend aan de klachten.58 Aan het eind van dit hoofdstuk worden de mogelijke knelpunten besproken die kunnen ontstaan bij het maken van een integriteitsmelding na het doorlopen van de stappen volgens het Onderzoeksprotocol. Het hoofdstuk sluit af met de visie van de ombudsman.

4.2 Het persoonsgericht integriteitsonderzoek nader toegelicht Elk traject van een persoonsgericht onderzoek begint met een melding, die door BI wordt beoordeeld. Wanneer uit deze beoordeling een concreet vermoeden van integriteitsschending naar voren komt en het vermoeden kan worden onderzocht, dan wordt aan de hand van een door BI opgestelde conceptonderzoeksopdracht overleg gevoerd met het directeurenteam. Dit team beslist, mede aan de hand van een afwegingskader, of daadwerkelijk een dergelijk onderzoek dient plaats te vinden.59 Het advies wordt (sinds 2023) voorgelegd aan een team van directeuren, dat het advies bespreekt en beslist of er daadwerkelijk een persoonsgericht integriteitsonderzoek wordt gestart. Pas na akkoord van het directeurenteam kan er een persoonsgericht integriteitsonderzoek naar aanleiding van (een concreet vermoeden van) een integriteitsschending gestart worden.60 4.2.1 De onderzoeksopdracht De opdrachtverlening tot een onderzoek en de besluitvorming rondom persoonsgerichte integriteitsonderzoeken wordt sinds 2023 besproken in een directeurenteam, dat wordt gevormd door de gemeentesecretaris/algemeen directeur (voorzitter), het hoofd BI, de directeur die verantwoordelijk is voor het betreffende personeelslid en twee directeuren, jaarlijks wisselend aangewezen uit een vast team van vijf, op voordracht van de gemeentesecretaris.

De opdrachtverzoeken worden aan de hand van een standaard format schriftelijk gedaan en door de gemeentesecretaris namens het directeurenteam ondertekend. 61

58

De ombudsman heeft de grieven over persoonsgerichte integriteitsonderzoeken met de gemeente besproken aan de hand van drie afzonderlijke casussen, die diepgaand zijn onderzocht op de betreffende grieven. Twee van de onderzochte dossiers hebben betrekking op zakelijke integriteit, terwijl één dossier een persoonsgericht integriteitsonderzoek naar sociale integriteit betreft. Hoewel de uitkomsten niet bedoeld zijn om representatief te zijn voor alle gevallen, biedt de intensiteit en diepgang van de analyse voldoende basis om herkenbare patronen en knelpunten in de aanpak vast te stellen. Bovendien worden deze bevindingen ondersteund door andere klachten die vergelijkbare grieven bevatten. 59 Zie werkwijze directeurenteam, Meldregeling en Onderzoeksprotocol, gemeente Amsterdam mei 2024, p.27. 60 In dit hoofdstuk komt ook de afkorting PIO voor hetgeen staat voor Persoon In Onderzoek.

De basis voor deze opsomming is een onderzoeksopdracht van voorjaar 2024. In deze opdracht staan de volgende elementen opgenomen: a. Aanleiding onderzoek: een beschrijving van de melding of signalen die aanleiding geven tot het onderzoek, inclusief relevante feiten en omstandigheden; b. Bevindingen: aan de hand van een tijdlijn een beschrijving van wat tijdens de validatie van de melding is gebleken. c. Vermoeden: een beschrijving van het concrete vermoeden van de integriteitsschending(en) en doel van het onderzoek (wat dient er te worden vastgesteld); d. Onderzoekshandelingen: opgave van de te raadplegen bronnen, met wie een gesprek dient te worden gevoerd, reconstructies etc.; e. Overig; het gaat hierbij om nadere afspraken over en tijdens het onderzoek; 61

Melden met vertrouwen | 47

Tijdens een onderzoek kunnen de volgende personen betrokken worden: Melder(s) Getuigen, de persoon in onderzoek (PIO), de vertrouwenspersoon en de leidinggevende van de PIO die op de hoogte wordt gesteld. Melder: Dit is de persoon die de melding doet. In het vorig hoofdstuk is vastgesteld dat er gedurende het onderzoek geen informatie gedeeld wordt met de melder. Wel kan de melder zich wenden tot zijn/haar leidinggevende met vragen gerelateerd aan het werk en/of het onderzoeksproces. Getuige: Dit is een persoon die door BI wordt benaderd om een getuigenverklaring af te leggen, omdat hij/zij mogelijk iets weet, gezien of gehoord heeft, dat voor het onderzoek van belang kan zijn. De ambtenaar is verplicht naar waarheid te verklaren en openheid van zaken te geven. Om onrust op de werkvloer te voorkomen kan worden besloten om de getuige te verbieden om met collega’s te spreken over het onderzoek, zolang het onderzoek loopt.62 De getuige wordt voor het onderzoeksgesprek uitgenodigd bij BI op het stadhuis. Voorafgaand aan het gesprek kan de getuige gevraagd worden om informatie mee te nemen die betrekking heeft op het onderzoek. Van het gesprek wordt een geluidsopname gemaakt die wordt gebruikt voor het uitwerken van het gespreksverslag, ook om achteraf misverstanden te voorkomen.

De getuige wordt in de gelegenheid gesteld om feitelijke onjuistheden aan te geven of opmerkingen te maken. Deze opmerkingen zullen als ‘opmerking na lezing van het verslag’ worden toegevoegd aan het gespreksverslag. Na afloop van de afgegeven verklaring wordt de getuige niet op de hoogte gehouden van het verdere verloop van het onderzoek. De afgegeven verklaring wordt in het rapport opgenomen. De verklaring kan door anderen, waaronder ook degene tegen wie het onderzoek is gericht, worden gelezen. 63 PIO (Persoon in onderzoek): De PIO wordt aangeraden om zich te laten bijstaan door een ander persoon. In de brochure ‘Subject in een integriteitsonderzoek’ wordt verwezen naar de persoon die ‘ondersteuner’ in het Onderzoeksprotocol genoemd wordt. Dit kan een vertrouwenspersoon zijn, maar ook een raadsman die de PIO op eigen kosten inschakelt. De ondersteuner is een toehoorder en geen gespreksdeelnemer. Net zoals bij de getuige is de PIO verplicht openheid van zaken tegenover de werkgever. Dit houdt in dat de PIO-medewerking moet verlenen aan het onderzoek, de vragen naar waarheid moet beantwoorden en geen (digitale) gegevens mag achterhouden, verwijderen of veranderen. De PIO kan in het kader van het voorkomen van onrust op de werkvloer of het hinderen van het onderzoek, verboden worden om naar de werkplek te gaan of te spreken met collega’s zolang het onderzoek loopt.

Het onderzoeksgesprek is volgens BI bedoeld om vragen te stellen over de feiten en omstandigheden die te maken hebben met de vermoedelijke integriteitsschending en andere zaken die voor het onderzoek relevant kunnen zijn. Net zoals bij het onderzoeksgesprek van de getuige wordt ook dit gesprek opgenomen en er wordt een verslag van gemaakt dat daarna mag worden ingezien om feitelijke onjuistheden aan te geven of opmerkingen te maken. Opmerkingen zullen als ‘opmerking na lezing van het verslag’ worden toegevoegd aan het gespreksverslag. Daarna wordt de PIO gevraagd het verslag te ondertekenen. 62

Brochure Getuige in een integriteitsonderzoek, gemeente Amsterdam, juli 2020, p.1.

63 Brochure Getuige in een integriteitsonderzoek, gemeente Amsterdam, juli 2020, p.2.

Melden met vertrouwen | 48

Wanneer het rapport is opgemaakt maakt BI een nieuwe afspraak voor het wederhoorgesprek. De PIO krijgt dan de kans, eventueel samen met zijn/haar ondersteuner, het volledige rapport bij BI in te zien en een reactie te geven op het rapport. Van dit wederhoorgesprek worden opnames gemaakt en ter plekke een kort gespreksverslag gemaakt. Dat verslag wordt als bijlage bij het rapport gevoegd. Bi geeft verder geen oordeel over de afhandeling van een zaak. De vertrouwenspersoon Een vertrouwenspersoon is iemand tot wie een medewerker zich kan wenden voor advies of ondersteuning wanneer deze geconfronteerd wordt met een vermoeden van een misstand, ambtsmisdrijf of integriteitsschending. 64 De vertrouwenspersoon is geen gemachtigde en kan bijvoorbeeld niet namens de medewerker een melding maken. Wel kan een medewerker zich laten bijstaan door een vertrouwenspersoon tijdens een onderzoeksgesprek. Naast opvang en advisering bij integriteitsschendingen voorzien de vertrouwenspersonen ook in personele zorg.65 De gemeente Amsterdam beschikt over ongeveer 50 interne en 3 externe vertrouwenspersonen. De vertrouwenspersonen zijn neutraal en onafhankelijk, en werken volgens de regels voor vertrouwenspersonen in Nederland. 66 De leidinggevende Doorgaans wordt wanneer BI een onderzoek start de leidinggevende van de PIO ingelicht.

De leidinggevende waar de PIO onder valt wordt samen met de medewerker ingelicht dat er een integriteitsonderzoek wordt of is gestart. In het gesprek wordt toegelicht wat de rechten en plichten zijn van de medewerker. Indien het noodzakelijk is dat de medewerker geschorst wordt of verboden wordt om op de werkplek aanwezig te zijn, of een gebouwontzegging krijgt opgelegd, wordt dat in dit gesprek meegedeeld en toegelicht. Van de leidinggevende wordt verwacht verdere inlichtingen te geven en het team te informeren. Tijdens en na het onderzoek wordt verwacht dat de (direct) leidinggevende personele zorg biedt aan de PIO en regelmatig contact heeft over diens welbevinden en om praktische zaken te bespreken. Er geldt een verbod om met de PIO te spreken over de inhoud van het onderzoek. Een leidinggevende kan in het kader het onderzoek gevraagd worden om een verklaring af te leggen bij BI als getuige. In dat geval geldt de procedure zoals hierboven bij getuige is omschreven. Na het onderzoek door BI wordt in het rapport een overzicht met onderzoeksbevindingen opgesteld, zonder een oordeel over eventuele maatregelen. Dienst Juridische Zaken (hierna: DJZ) adviseert of er gevolgen aan het onderzoek moeten worden verbonden.

Wanneer DJZ een advies met eventueel gevolgen van het onderzoek heeft gegeven is het de taak van de leidinggevende om de afdeling te informeren over de afloop van het onderzoek en personele nazorg te verlenen. Wanneer er adviezen gegeven worden ter verbetering van de organisatie en/of de afdeling is het de taak van de leidinggevende om samen met de opdrachtgever deze bevindingen te delen met het team en de adviezen te implementeren.67

64

Melding en Onderzoeksprotocol, gemeente Amsterdam, mei 2024, p.6. Visiedocument Versterking vertrouwenswerk Vakkundig en toegankelijk, gemeente Amsterdam, 14 september 2023, p. 9. 66 Intranetinformatie over vertrouwenspersonen 67 Brochure leidinggevende en integriteitsonderzoek, Amsterdam, september 2020. 65

Melden met vertrouwen | 49

4.2.2. Onderzoeksmethoden Bij de keuze van onderzoeksmethoden en tijdens de uitvoering van het onderzoek worden volgens de Meldregeling en het Onderzoeksprotocol altijd de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit toegepast. Dit houdt in dat de impact van het onderzoek in verhouding moet staan tot de ernst van het vermoeden en dat steeds wordt gekeken of het doel ook met minder ingrijpende middelen bereikt kan worden. Alleen als beperkt onderzoek niet volstaat, wordt gekozen voor zwaardere onderzoeksmethoden. Met deze werkwijze beoogt de gemeente dat elk onderzoek naast zorgvuldig, objectief en rechtvaardig, ook doelmatig verloopt met oog voor de rechten van alle betrokkenen.68 Uit de beschikbare cijfers blijkt dat de kans op een persoonsgericht integriteitsonderzoek bij meldingen over sociale integriteit relatief laag is in vergelijking met meldingen over zakelijke integriteit. Een onderzoek naar een vermoeden van integriteitsschending wordt alleen gestart als er op basis van concrete feiten of omstandigheden daadwerkelijk aanleiding is om te denken dat er sprake is van een vermoeden van een integriteitsschending. De term ‘voldoende feiten of omstandigheden’, leent zich vooral voor onderzoeken voor een zakelijke integriteitsschending.

Onderzoeksmethoden en bevoegdheden De gemeente maakt in een persoonsgericht integriteitsonderzoek gebruik van diverse bronnen en onderzoeksmethoden om informatie te vergaren. 69 De keuze voor bepaalde onderzoeksmethoden is, zoals reeds eerder aangegeven, gebaseerd op de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Bijzondere onderzoeksmethoden worden ingezet wanneer reguliere middelen niet toereikend zijn. Deze methoden omvatten onder andere het onderzoeken van zakelijk ter beschikking gestelde digitale gegevensdragers, zoals mobiele telefoons en laptops. 70 Deze bijzondere methoden worden alleen toegepast wanneer de ernst van het vermoeden en de omstandigheden dit rechtvaardigen, en altijd binnen de geldende wettelijke en organisatorische kaders.71 Voordat een bijzondere onderzoeksmethode wordt ingezet, vindt een belangenafweging plaats en kan advies worden gevraagd bij DJZ. De overwegingen voor de inzet worden schriftelijk vastgelegd en toegevoegd aan het onderzoeksdossier. Waar de belangenafweging uit bestaat, staat niet omschreven in het Onderzoeksprotocol. Nadat de onderzoeksopdracht is afgegeven is BI tevens gemachtigd om noodzakelijke werkgeversbevoegdheden toe te passen voor de uitvoering van het onderzoek.

Persoonsgerichte integriteitsonderzoeken worden over het algemeen beschouwd als een zwaar en ingrijpend middel, maar de aard en omvang van de onderzoekshandelingen kunnen sterk variëren. 72 BI onderzoekt en stelt feiten vast. Het trekken van conclusies en het nemen van eventuele disciplinaire beslissingen naar aanleiding van het onderzoek vallen niet onder de verantwoordelijkheid van BI. Ordemaatregelen (zoals schorsing of non-actiefstelling) en disciplinaire maatregelen (zoals een formele waarschuwing of ontslag) worden altijd genomen door de verantwoordelijke directeur of, in sommige gevallen, door de gemeentesecretaris.

68

Meldregeling en Onderzoeksprotocol, gemeente Amsterdam, mei 2024, p. 12: Proportionaliteit: de inzet van een methode van onderzoek dient in verhouding te staan tot het doel van het onderzoek (evenredigheid). Subsidiariteit: bij de afweging tot het toepassen van een methode van onderzoek wordt gekozen voor díe methode die het minst ingrijpend is. 69 Dit omvat zowel open bronnen, zoals registers van de Kamer van Koophandel die voor iedereen toegankelijk zijn, als gesloten bronnen, waaronder systemen die door directies worden gebruikt voor de uitvoering van hun taken, zowel digitaal als fysiek. 70 Daarnaast kunnen personen statisch of dynamisch worden gevolgd, kan heimelijke observatie plaatsvinden door middel van camera’s, en kan digitaal verkeer, zoals e-mails of andere geautomatiseerde communicatiesystemen, worden gevolgd. 71 Meldregeling en Onderzoeksprotocol, gemeente Amsterdam, mei 2024, p. 15 en 16. 72 Een persoonsgericht integriteitsonderzoek kan bijvoorbeeld beperkt blijven tot enkele documenten en drie gesprekken, maar kan ook uitgebreider zijn, met meerdere interviews, het verkennen van de e-mailomgeving en het schouwen van de werkplek.

Melden met vertrouwen | 50

4.2.2 De resultaten van het onderzoek Van geconstateerde feiten door BI naar een advies van DJZ Nadat BI het onderzoek heeft afgerond, worden de geconstateerde feiten vastgelegd in een onderzoeksdossier, meestal in de vorm van een rapport.73 Volgens het Onderzoeksprotocol, verstrekt BI na wederhoor het onderzoeksdossier gelijktijdig aan de verantwoordelijke directeur en DJZ. Ook kan het rapport en advies aan de gemeentesecretaris worden verstrekt. Op basis van het onderzoeksrapport zal DJZ de voor de PIO verantwoordelijke directeur adviseren over het al dan niet nemen van (disciplinaire) maatregelen. 74 De gevolgen voor een medewerker na een persoonsgericht integriteitsonderzoek variëren afhankelijk van de uitkomsten. Mogelijke maatregelen zijn een waarschuwing, een gesprek over functioneren, schorsing, overplaatsing of ontslag. Als er geen integriteitsschending of overtreding wordt vastgesteld, kan worden besloten geen verdere actie te ondernemen. Bij het nemen van maatregelen wordt steeds gekeken naar de ernst van de situatie en naar een passende aanpak.

4.3 Grieven over persoonsgericht integriteitsonderzoek De gemeente heeft de afgelopen jaren weinig persoonsgericht integriteitsonderzoek gedaan naar aanleiding van sociale integriteitsmeldingen. Hierdoor had de ombudsman weinig of beperkte casuïstiek om de knelpunten verder uit te diepen. Daarnaast was de ombudsman deels afhankelijk van informatie en medewerking van verzoekers. Hoewel deze casussen voornamelijk betrekking hadden op zakelijke integriteitskwesties, zijn de volgende overeenkomstige grieven geconstateerd: twijfel over onderzoeksmethodes (inclusief bejegening), onzekerheid over de toepassing van bevoegdheden en een gemis aan personele zorg. Bij het doen van een melding en tijdens een persoonsgericht integriteitsonderzoek kan een melder of de PIO zich laten bijstaan door een vertrouwenspersoon. De grieven worden voor context ook onderbouwd met klachten die de ombudsman gedurende zijn onderzoek heeft ontvangen, maar niet middels individuele klachtenbehandeling heeft onderzocht. 4.3.1 Onafhankelijkheid BI Verzoekers geven aan dat zij ervaren dat BI niet onafhankelijk opereert. De grieven zijn al kort bij het validatieproces behandeld en bevatten verschillende aspecten.

Ten eerste geven verzoekers aan dat BI als advies naar aanleiding van een melding terugverwijst naar managers en leidinggevende, hetgeen problematisch wordt wanneer de leidinggevende zelf betrokken is bij de klacht en verzoekers zich niet veilig voelen om de melding bij deze persoon neer te leggen of bij managers die in eerste instantie geen gehoor hebben gegeven aan hun melding. Met andere woorden: verzoekers doen een melding, krijgen te horen dat er geen persoonsgericht integriteitsonderzoek zal plaatsvinden en ontvangen het advies om (opnieuw) in gesprek te gaan met hun leidinggevende of een andere, hogergeplaatste manager. Opvallend hierbij is dat verzoekers aangeven dat zij de mogelijkheid om een andere (‘hogere’) leidinggevende te benaderen wanneer zij zich niet veilig voelen bij de eigen leidinggevende, bijna nooit als een optie ervaren. Zij ervaren de leiderschapscultuur binnen de gemeente Amsterdam bijna allemaal als hiërarchisch. Waarbij managers in eerste instantie naar elkaar luisteren en ondersteuning bieden aan elkaar. Dit laatste blijkt ook in het geval een melding betrekking heeft op P&O of waarbij betrokken is geweest. BI wordt gezien als de partij die de oplossing kan geven, maar volgens melders vooral op de achtergrond blijft.

73 74

Meldregeling en Onderzoeksprotocol (p.22) beschrijft wat het onderzoeksdossier in ieder geval bevat. Meldregeling en Onderzoeksprotocol, gemeente Amsterdam, mei 2024, p. 22.

Melden met vertrouwen | 51

Een ambtenaar blijkt ten onrechte door zijn leidinggevende en directeur te zijn geschorst op grond van verdenking van diefstal. Voorafgaand aan de schorsing is ook P&O aangehaakt, omdat er onjuiste aantekeningen in zijn dossier zouden staan en er escalatie heeft plaatsgevonden naar aanleiding van de -in zijn ogen onterechte- behandeling door zijn directeur. Het gesprek met de directeur en een ander lid van P&O levert niets op; verzoeker moet kiezen tussen schorsing of verlof, er is geen mogelijkheid voor een verbetertraject. Daarna wordt hem de toegang tot zijn personeelsdossier ontzegd. P&O wil zijn ziekmelding niet accepteren en hij wordt vervolgens overal buitengehouden. 75 Meerdere verzoekers geven aan dat de adviezen van BI niet altijd door leidinggevenden worden opgevolgd, of dat leidinggevenden een andere interpretatie hebben van het advies dan de verzoekers zelf. Dat zorgt vervolgens voor veel onduidelijkheid over de te nemen acties en adviezen en leidt tot een langdurig onzekere periode voor verzoekers. BI is volgens deze verzoekers niet in staat om daadkrachtig en met autoriteit adviezen te geven. Andere verzoekers geven aan dat de adviezen te veel zijn gericht op ‘de slachtoffers’ in plaats van hoe ‘de daders’ aangepakt kunnen worden.

Een ambtenaar bericht de ombudsman dat hij een klacht heeft ingediend bij BI over zijn leidinggevende en directeur, omdat hij ten onrechte werd geschorst vanwege verdenking van diefstal. Hij laat weten dat hij van BI geen duidelijkheid krijgt. “Echter heb ik van BI nog steeds geen uitsluitsel gekregen, terwijl zij mij beloofd hadden in dezelfde week terug te komen bij mij, of zij reden zien tot onderzoek naar mijn leidinggevende en directeur. Sterker nog zij willen wachten tot na het gesprek met de directeur (naam), waaronder mijn directeur valt. Dit antwoord kreeg ik pas nadat tot 2 maal toe een uitvraag is gedaan. Ook willen zij geen informatie geven over wat mijn leidinggevende heeft ingediend om mij persoonlijk te onderzoeken en waaruit bleek dat er onvoldoende gronden waren tot een onderzoek. Dit omdat BI aangeeft dit niet met derden te mogen delen. Vreemd daar ik degene ben waarvoor mijn directrice zich tot BI heeft gewend.” 76 Ook komt de positionering van BI binnen de gemeente vaak terug in de klachten van verzoekers.

Omdat het opdrachtgeverschap ligt bij het directeurenteam en BI dus afhankelijk is van de goedkeuring van het directeurenteam is een veelgehoorde klacht van verzoekers: ‘de slager keurt zijn eigen vlees.’ Enkele verzoekers gaan nog een stap verder en geven aan dat zij vinden dat BI door de directie wordt gebruikt om kritische werknemers aan te pakken door melding te maken van hun gedrag bij BI en te vragen om een persoonsgericht integriteitsonderzoek. Een verzoeker mailt de ombudsman om hem op de hoogte te houden in het kader van een zaak die nog loopt. Verzoeker verklaart het volgende: “Ik blijf erbij dat ik de wijze waarop Amsterdam met interne meldingen omgaat niet objectief vindt ook omdat Bureau Integriteit en dan met name de wijze waarop ze gepositioneerd zijn en de dubbele rol die ze hebben met leidinggevenden. Ook de plaats is erg bijzonder – ze zijn op de Amstel en dat is niet echt een onafhankelijke plek, al helemaal als dat je werkplek is. Dat terzijde, het heeft voor mij te lang geduurd. Waardoor ook het vertrouwen weg is.” Meerdere personen die onderwerp zijn geweest van een onderzoek hebben getwijfeld aan de onafhankelijkheid van het onderzoek. Een teamleider, die na een arbeidsconflict drie jaar eerder een nieuwe functie als adviseur had gekregen bij een andere directie, wordt opnieuw geconfronteerd met het eerdere conflict.

Dit gebeurt op initiatief van nieuwe managers in zijn voormalige werkomgeving, in samenwerking met BI. De medewerker ervaart dit als een dubbele belasting voor dezelfde vermeende gebeurtenissen en vindt 75

Individuele klacht.

76 Individuele klacht.

Melden met vertrouwen | 52

dat BI onvoldoende rekening heeft gehouden met eerdere beoordelingen en maatregelen die destijds waren genomen. Hij verwachtte van BI en zijn werkgever een consistente houding en vindt dat oude kwesties niet opnieuw hadden moeten worden opgerakeld. Een medewerker met long covid wordt door BI uitgenodigd om een mondelinge toelichting te geven op eerder schriftelijk ingediende antwoorden. Tijdens het gesprek wordt zij onverwacht geconfronteerd met nieuwe vragen, waarop zij aangeeft schriftelijk te willen reageren. BI overlegt met de opdrachtgever, die besluit dat zij ter plekke moet antwoorden en geen tweede gelegenheid krijgt. De medewerker voelt zich hierdoor overrompeld en vindt dat BI haar onvoldoende heeft voorbereid op het gesprek. Zij ervaart het proces als onheus en heeft de indruk dat BI zich te veel laat sturen door de opdrachtgever. 4.3.2 Deugdelijkheid onderzoeksmethoden Betrokkenen uitten zorgen en kritiek over de gehanteerde onderzoeksmethoden, met name wanneer gebruik werd gemaakt van verklaringen van (ex-)collega’s over gebeurtenissen die jaren geleden hebben plaatsgevonden. Zij twijfelden aan de betrouwbaarheid van deze informatie, vooral als de geïnterviewde personen nooit een directe werkrelatie met de betreffende medewerker hadden gehad.

In dit verband werd ook verwezen naar de Brochure interne melder van BI, waarin als mogelijke reden om een melding niet in behandeling te nemen wordt vermeld: “het heeft te lang geleden plaatsgevonden”.77 Medewerkers gaven daarnaast aan dat tijdens gesprekken de nadruk sterk ligt op het opsporen van overtreding van regels, terwijl er volgens hen te weinig aandacht is voor relevante contextfactoren zoals ziekte, tegenwerking bij re-integratie, eerdere meldingen bij BI, ongewenst gedrag of culturele verschillen. Voor verzoekers is niet vaak niet duidelijk wat contextonderzoek inhoudt en op welke manier dit een rol speelt in het onderzoek van BI. In het Onderzoeksprotocol is vastgesteld dat een onderzoek door BI twee doelen heeft. Allereerst het verrichten van deugdelijk en zorgvuldig onderzoek om feiten en omstandigheden objectief vast te stellen, zodat er kan worden beslist over een integriteitsschending en eventuele (disciplinaire) maatregelen. Ten tweede het contextonderzoek dat meer is gericht op de omstandigheden die hebben geleid tot het ontstaan (van het vermoeden) van de integriteitsschending, en is bedoeld om de organisatie te adviseren en soortgelijke gevallen in de toekomst te voorkomen.78 Verzoekers hebben vragen over de onderzoeksmethode, waarbij iedere mogelijk betrokken persoon die ooit met de onderzochte persoon heeft samengewerkt kan worden benaderd.

Dit leidt er volgens hen toe dat alleen degenen die daadwerkelijk een klacht hebben over deze persoon en bereid zijn hierover te spreken, zich melden. Het risico van een dergelijke werkwijze is dat er een eenzijdig beeld ontstaat, louter gebaseerd op personen die bereid waren om te spreken, terwijl de perspectieven van degenen die niet in beeld waren of niets wisten, ontbreken. Volgens verzoekers kan dit geen objectieve werkwijze zijn. Voor een volledige en representatieve weergave van de situatie verwachten zij dat grondig onderzoek wordt verricht, aangezien na afronding van het onderzoek wordt gesproken over een totaalbeeld. Het kan nu op verzoeker in ieder geval overkomen als: ‘naar een conclusie toe 77

Welke termijn BI concreet hanteert bij “te lang geleden” is nergens expliciet gemaakt. De Ombudsman is tijdens het onderzoek gestuit op een brief van BI uit 2023 aan een directeur waarin wordt geantwoord waarom een melding van deze directeur niet in behandeling wordt genomen: “Daarbij speelt dat dit voorval kennelijk ergens in 2021 heeft afgespeeld en is tijd dit geval de complicerende factor aangezien de verklaringen hieromtrent met de verstrijken van de tijd minder betrouwbaar worden. Ook moet de vraag gesteld worden waarom de collega’s (…) toentertijd geen melding hebben gemaakt. Onderzoek op dat moment had snel en betrouwbaar plaats kunnen vinden. In dit geval is de aanleiding om een dergelijke melding twee jaar na dat alsnog te doen diffuus en zijn ze onderzoekmogelijkheden zeer beperkt.” 78 Meldregeling en Onderzoeksprotocol, gemeente Amsterdam, mei 2024, p.12.

Melden met vertrouwen | 53

redeneren’ hetgeen voorkomen had kunnen worden wanneer BI niet alleen mensen zou hebben gesproken die iets te klagen hadden. Een veelgehoorde klacht van medewerkers betreft de onduidelijkheid over hun rol tijdens onderzoeksgesprekken. Verschillende medewerkers gaven aan dat zij waren uitgenodigd als getuige, maar dat zij zich tijdens het gesprek als verdachte of zelfs als dader behandeld voelden. Deze rolwisseling viel volgens hen niet af te leiden uit de uitnodiging en werd aan het begin van het gesprek ook niet toegelicht. Daarnaast was er vaak verwarring over het doel van het gesprek. Medewerkers meldden dat dit vooraf niet duidelijk was aangegeven. Een medewerker gaf aan dat hij en zijn zaakbehartiger aan het begin van het gesprek lang moesten zoeken naar duidelijkheid over wat de bedoeling van het gesprek was, hetgeen leidde tot onzekerheid en werd weinig respectvol ervaren. De formele en voor hen confronterende manier van werken tijdens de gesprekken droeg bij aan het gevoel dat zij als dader werden behandeld. Het benadrukken van de vertrouwelijkheid van het gesprek versterkte bij sommigen het gevoel van isolatie en verwarring na afloop.79 Medewerkers gaven aan dat zij, als zij vooraf hadden geweten hoe het gesprek zou verlopen, zich anders hadden voorbereid.

Betrokkenen in de rol van getuigen of beklaagden hebben aangegeven dat de sfeer tijdens onderzoeksgesprekken regelmatig als intimiderend werd ervaren. Zij voelden zich niet zozeer gehoord, maar eerder verhoord. Meerdere personen gaven aan dat zij onvoldoende ruimte kregen om hun eigen verhaal of de context van de situatie toe te lichten. Volgens hen was er weinig ruimte voor dergelijke toelichtingen, waardoor het gesprek als sturend en dwingend werd ervaren. De indruk werd gewekt dat er naar een specifieke uitkomst werd gewerkt. Melders gaven aan dat het niet meegaan in de richting van het gesprek leidde tot een schurende sfeer. Zij uitten de zorg dat hierdoor belangrijke documentatie en/of contextinformatie onvoldoende werd meegenomen in het onderzoek. Ook werd benoemd dat eerdere meldingen die zij hadden gedaan, tijdens het gesprek werden genegeerd of op een onjuiste manier in het onderzoek werden betrokken. Volgens de melders wekte deze aanpak bij hen de indruk dat vooral naar bevestiging van een vooraf veronderstelde uitkomst werd gezocht. Contextuele informatie die daarvan afweek leek onvoldoende aandacht te krijgen. 4.3.3 Gebrek aan nazorg De gemeente is als werkgever gehouden aan de zorgplicht volgens het ambtenarenrecht.

80 Daarbij kan zoveel als mogelijk aansluiting gezocht worden bij de norm gesteld in artikel 7:658 BW, de veiligheid van de werknemer die de werkgever dient te borgen en de plicht voor de werkgever om schade zoveel mogelijk te voorkomen. Het Onderzoeksprotocol bevat informatie over het inschakelen van een vertrouwenspersoon die eventueel zorg kan bieden en de Brochure voor de leidinggevende schrijft de taak van personele zorg tijdens en na het onderzoek toe aan de (direct) leidinggevende. Personele zorg is volgens het Onderzoeksprotocol specifiek dat de directeur en leidinggevende de zorg en begeleiding verleent aan medewerkers (zoals de melder, PIO en andere betrokkenen) tijdens een onderzoek binnen een afdeling. Het doel van personele zorg is om ervoor te zorgen dat medewerkers zich gehoord en ondersteund voelen, ondanks de mogelijke spanningen of onzekerheden die een onderzoek met zich mee kan brengen. 81 Nazorg wordt omschreven als het voeren van gesprekken met het voltallige team of één-op-één gesprekken met medewerkers.82 79

De gemeente heeft aangegeven te hechten aan vertrouwelijkheid ten behoeve van rust op de werkvloer en het ongestoord laten plaatsvinden van het onderzoek. 80 De zorgplicht houdt in dat de gemeente de werkzaamheden van de ambtenaar zodanig moet inrichten en maatregelen moet treffen en aan hem/haar aanwijzingen moet geven wat redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werk schade lijdt. 81 Meldregeling en Onderzoeksprotocol, gemeente Amsterdam, mei 2024, p. 14. 82 Zie brochure Leidinggevende en integriteitsonderzoek- p. 3- september 2020

Melden met vertrouwen | 54

In een zaak meent een verzoekster na haar indiensttreding geconfronteerd te zijn met ongepast gedrag en uitlatingen, stelselmatige pesterijen en discriminatie. Haar leidinggevende werd weggepest, en verzoekster kreeg geen toegang tot relevante programma’s. Zij viel daarna uit wegens ziekte. Na het doen van een melding om toegang te krijgen tot het financiële systeem kreeg ze naar eigen zeggen te maken met een "heksenjacht" waarna zaken persoonlijk werden gemaakt toen er een melding werd gemaakt van haar nevenactiviteiten. Ze verklaarde dat ze haar nevenactiviteiten had gemeld bij haar leidinggevende, "maar dit bleek volgens BI niet voldoende te zijn". Ze besloot daarom haar dienstverband op te zeggen, maar het liep anders. “Ik ben nu tot mijn verbazing 2 weken voor de einddatum van mijn arbeidsovereenkomst per direct geschorst. Ik moest afgelopen dinsdag mijn laptop inleveren en mag ook geen contact meer hebben met collega’s.” 83

4.4 Zienswijze gemeente In deze paragraaf wordt uiteengezet hoe de gemeente kijkt naar de grieven die door betrokkenen zijn geuit. Bejegening De gemeente erkent dat medewerkers zich soms verrast voelen wanneer zij zijn uitgenodigd als getuige, maar tijdens het gesprek soms als betrokkene, of zoals sommigen het ervaren, als dader worden aangesproken. Dit kan leiden tot gevoelens van onzekerheid en onbegrip. Vanuit de gemeente is aangegeven dat ze de uitnodiging voor een gesprek tekstueel heeft aangepast; er is sinds kort alleen nog sprake van het uitnodigen van personen door ze niet als getuige aan te merken, maar als worden ze gehoord als betrokkenen over wat zij hebben gezien of ervaren.84 De gemeente benadrukt in het contact met de ombudsman dat ze gesprekken professioneel en feitelijk voert, waarbij ook ‘stevige vragen’ worden gesteld en soms ook gesprekspartners worden geconfronteerd met wat andere medewerkers hebben verklaard. Dat kan volgens de gemeente inderdaad soms pijnlijk zijn, maar is in het kader van het onderzoek nodig. Er wordt bewust kritisch doorgevraagd. Dat dit bij sommige medewerkers overkomt als een politieverhoor is niet de bedoeling en ook niet de inzet. Tegelijkertijd is er het besef dat deze kritische en soms confronterende benadering gesprekspartners kan overvallen.

De gemeente vindt het van belang deze beleving serieus te nemen en waar mogelijk te objectiveren, bijvoorbeeld door het terugluisteren van gesprekken en daarop te reflecteren. Het voert volgens de gemeente te ver om de bejegening van gesprekspartners tijdens deze gesprekken als “intimiderend” te betitelen. Het is beter te spreken van “ongemakkelijk”. Onderzoeksmethoden: doorvragen en toetsen van inconsistenties De gemeente heeft toegelicht dat als het gaat om een gedragskwestie in een één op één-relatie, BI in beginsel op zoek gaat naar hoe mensen weer (samen) op weg kunnen in de organisatie. Er wordt dan vooral gezocht naar mogelijkheden van herstel en heling. Als de gedragingen als “ernstig” worden beoordeeld én als structureel, dan schiet een bemiddelend gesprek tekort. De gemeente vindt het belangrijk dat wordt verkend hoe er op een goede manier met dergelijke gedragingen/verhoudingen omgegaan dient te worden. Soms is de situatie te ernstig, te structureel of te ontwrichtend, dan is het volgens de gemeente goed dat er een Gedragscode is en er onderzoek kan worden gedaan. Zo kan er worden bezien of en op welke wijze medewerkers weer in een werkrelatie binnen de gemeente verder kunnen. 83 Individuele klacht. 84

De ombudsman constateert dat BI lopende dit onderzoek verbeteringen heeft doorgevoerd, zoals het niet meer spreken in uitnodigingen van ‘getuige’, maar het neutralere ‘betrokkene’. Op verzoek van de ombudsman informatieve notities over de uitslag van de validatie, die eerder wel door BI aan het management zijn verstrekt, alsnog naar de desbetreffende melders gestuurd.

Melden met vertrouwen | 55

De gemeente onderschrijft dat verklaringen over gebeurtenissen die jaren geleden hebben plaatsgevonden waardevol kunnen zijn, mits zij worden getoetst op consistentie en worden ondersteund door andere bronnen. BI geeft aan voldoende te zijn toegerust om dergelijke onderzoeken, die “niet eenvoudig” zijn, te doen. De aanwezige professionele ervaring van medewerkers maakt dat men weet of men van doen heeft met oorspronkelijke verhalen en authentieke herinneringen of niet. Over een onderzoek dat bijna volledig gebaseerd is op interviews met meer dan 20 (ex-) medewerkers en leidinggevenden over gebeurtenissen in een bepaalde periode, verklaarde de gemeente dat sommige ervaringen van medewerkers zo ingrijpend waren, dat medewerkers deze gebeurtenissen zich als de dag van gisteren (blijven) herinneren. Daarnaast heeft de gemeente aangegeven professioneel genoeg te zijn om een gesprek te voeren en door te hebben of sprake is van een voorgenomen, afgestemd verhaal of niet. Door specifieke aandacht te hebben voor gehanteerd woordgebruik en rode draden in de verklaringen wordt eventuele onderlinge afstemming tussen medewerkers voorafgaand aan een getuigenis volgens de gemeente doorgeprikt.

Gemis aan nazorg: nazorg ligt niet bij BI De verantwoordelijkheid voor de zorgplicht en adequate informatieverstrekking aan het persoonsgericht integriteitsonderzoek tijdens het onderzoeksproces ligt bij het directiemanagement van de betreffende medewerker. In de onderzoeksopdracht staat dit ook opgenomen, voorzien van de naam van de direct leidinggevende van de medewerker. BI is verantwoordelijk voor de sfeer tijdens het gesprek. BI adviseert medewerkers om zich eventueel bij te laten staan door een vertrouwenspersoon van de gemeente, dan wel door een raadsman/vrouw. Daarmee wordt rekening gehouden bij de planning van het gesprek en er is ruime tijd voor het gesprek. BI vraagt tussendoor of het nog te doen is voor de PIO of dat een pauze wenselijk is etc. Aan het begin van elk gesprek wordt afzonderlijk het onderwerp personele zorg besproken en wordt de PIO erop gewezen dat hij daarvoor terecht kan bij zijn leidinggevende. Steun en opvang na afloop van het gesprek etc. behoren tot de verantwoordelijkheid van de desbetreffende directie/leidinggevende.

Melden met vertrouwen | 56

4.5 Visie ombudsman Persoonsgerichte integriteitsonderzoeken binnen de gemeente worden door betrokkenen als zwaar ervaren, mede door de gebruikte terminologie, de intensiteit van de gesprekken en onduidelijkheid over het doel van bepaalde gesprekken. Hoewel stevige vragen noodzakelijk kunnen zijn voor een zorgvuldig onderzoek, blijkt dat de aanpak gevoelens van intimidatie en wantrouwen te creëren voor betrokkenen in dat proces. De hiërarchische structuur creëert het beeld dat wanneer er een melding gemaakt wordt over een leidinggevende ze elkaar beschermen. Het idee dat BI niet onafhankelijk opereert, wordt verder versterkt door het feit dat ze afhankelijk is van een onderzoeksopdracht van het directeurenteam. Dit vergroot het risico op een perceptie van ongelijke behandeling. De gemeente erkent bepaalde zorgen en heeft verbeteringen doorgevoerd, zoals het aanpassen van terminologie, het terugluisteren van gesprekken en het betrekken van vijf directeuren bij besluiten over persoonsgerichte integriteitsonderzoeken. Kijkend naar de minder direct grijpbare, zachtere aard van sociale integriteitsvraagstukken, sluit niet aan met de huidige aanpak. In een feitelijke benadering kunnen contexten en belevingen uit het oog raken, op zoek naar één waarheid, terwijl er mogelijk meerdere waarheden naast elkaar kunnen bestaan die allemaal even geldig kunnen zijn.

Bij meldingen over sociale integriteit lijkt daarom een andere, beter passende benadering nodig te zijn, omdat het hierbij vaak gaat om gedragingen, beleving en ervaringen, en niet per se om harde feiten. Bij het beoordelen van sociale integriteit dient er te worden gekeken naar signalen, gedragspatronen en contextuele omstandigheden die gezamenlijk duiden op een mogelijke schending van sociale normen en waarden. Bij meldingen over gedrag in één-op-één-relaties ligt bij de gemeente de focus op herstel en heling, om verdere samenwerking mogelijk te maken. Wanneer gedragingen ernstig zijn, kiest de gemeente echter niet voor bemiddeling en kan er actie worden ondernomen, zelfs bij incidenten uit het verleden, mits hiervoor voldoende bewijs is. Dat laatste is belangrijk, vooral uit de cijfers van BI is gebleken dat in 2024 van de 180 meldingen er slechts 1 melding afgerond werd met een persoonsgericht integriteitsonderzoek. Uit het jaarverslag blijkt ook dat ondanks dat de gemeente ook andere interventies inzet, het aantal meldingen de afgelopen jaren behoorlijk is toegenomen. Hier rijst de vraag of BI niet over meer, andersoortige interventies moet beschikken om mensen adequaat bij te staan bij een melding, om recht te doen aan de behoefte van medewerkers aan een onafhankelijke, neutrale, deskundige beoordeling van hun melding.

Melden met vertrouwen | 57

Melden met vertrouwen | 58

5.1 Inleiding De ombudsman heeft de afgelopen jaren herhaaldelijk klachten ontvangen van medewerkers en inwoners over de behandeling van hun meldingen. Dit leidde in 2023 tot een verkenning van het type klachten en in het voorjaar van 2024 tot een onderzoek uit eigen beweging. In dit onderzoek stond de vraag centraal wat inwoners en ambtenaren van hun werkgever, de gemeente Amsterdam, mogen verwachten vanuit het oogpunt van behoorlijkheid wanneer zij een (sociale) integriteitsmelding doen.

5.2 Knelpunten Integriteit is een complex en zwaar vraagstuk, vooral op het gebied van sociale integriteit. Het verkrijgen van grip op en het voorkomen van integriteitsschendingen is een grote opgave voor de gemeente. De gemeente Amsterdam toont ambitie op het vraagstuk inclusiviteit en diversiteit en op prettige omgangvormen op de werkvloer. Ondanks deze ambities blijkt dat de complexiteit van de organisatie en volgens de gemeente andere prioriteiten, hebben geleid tot vertragingen in verbeteringen die deze ambities ernstig ondergraven. Hoewel de gemeente actief oproept tot het melden van integriteitsschendingen, worden de verwachtingen die hiermee worden gewekt niet altijd waargemaakt. De ervaringen van betrokkenen zijn cruciaal om te kunnen reflecteren op de bestaande werkwijze en om daarin verbeteringen aan te brengen. Veel van de in het rapport genoemde grieven hebben enerzijds te maken met persoonlijke ervaringen, de interactie tussen personen en een subjectieve invulling van de beleving en anderzijds met de feitelijke bevoegdheid van de gemeente om te kunnen opereren volgens eigen beleid en gemaakte afspraken. Hoe er volgens de gemeente gehandeld mag worden, is terug te vinden één document: het Onderzoeksprotocol. Het Onderzoeksprotocol bevat gedetailleerde informatie over een werkwijze voor het melden, onderzoeken en afhandelen van vermoedens van integriteitsschending.

Hoewel het protocol een duidelijke structuur biedt, ontstaan er in de praktijk knelpunten die de effectiviteit van het proces en de ervaring van de melder beïnvloeden. Zoals: 5.2.1 Melden van vermoedens Uit de vele gesprekken die de ombudsman heeft gevoerd komt naar voren dat verzoekers vrezen dat een melding die betrekking hebben op sociaal integriteit niet concreet genoeg kan worden bevonden en daardoor niet serieus wordt opgepakt. Zo weet iemand niet vooraf of de melding voldoende aanleiding zal vormen en voldoet aan de eisen zoals vormgegeven in het Onderzoeksprotocol, denk aan bewijs en documentatie. De cijfers hebben laten zien dat een persoonsgericht integriteitsonderzoek niet vaak wordt uitgevoerd en wanneer dit al gebeurt heeft het onderzoek bijna altijd betrekking op zakelijke integriteit. Toch worden meldingen over sociale integriteit wel in toenemende mate te gedaan en is er ook een verband met de cijfers uit het vertrouwenswerk. De cijfers over 2023 hebben laten zien dat er in meer dan de helft van de gevallen een leidinggevende betrokken is als veroorzaker van ongewenst gedrag. Ook zou er sprake zijn van een gebrek aan inclusief leiderschap en personele zorg.

Gelet op de werkwijze bij de beoordeling van (vermoeden van) een integriteitsscheiding in relatie tot het aantal meldingen en de leidinggevende die regelmatig als veroorzaker wordt genoemd, ontstaat het beeld dat BI onvoldoende kan betekenen bij kwesties die betrekking hebben op sociale integriteit.

Melden met vertrouwen | 59

5.2.2 Validatie Het Onderzoeksprotocol benoemt dat BI de melding valideert, toetst of onderzoek opportuun is. In de meeste gevallen wordt er geen verzoek tot een persoonsgericht onderzoek gedaan. BI kan daarnaast alternatieven voorstellen, zoals een risicoanalyse, mediation, gesprekken en training. Een van de knelpunten is de onduidelijkheid hierover richting de melder. Validatie is voor een melder vaak een ‘black box’. Hoe wordt er besloten of er een onderzoek komt? Deze inhoudelijke afweging wordt niet gedeeld in de communicatie richting de melder. De genoemde alternatieven kunnen onveilig voelen bij (vermoeden van) sociale integriteit, zeker wanneer er sprake is van een machtsongelijkheid en de genoemde interventies al in een eerder stadium zijn ingezet. De alternatieven en de communicatie daarover blijken derhalve onvoldoende waardoor het beeld ontstaat dat er geen actie wordt ondernomen en de melder zich nog onveiliger voelt na het indienen van de melding. In sommige gevallen kan dit zelfs in diens nadeel uitpakken en wordt ervoor gekozen omwille van de situatie een andere werkplek voor de melder te gaan zoeken.85 Dit kan als een strafmaatregel voelen en een negatief precedent zijn voor anderen om sociale integriteitsschendingen te gaan melden.

5.2.3 Onderzoeksopdracht Uit het onderzoeksprotocol blijkt dat BI een onderzoeksopdracht opstelt en dat het directeurenteam beslist. De gemeentesecretaris hakt knopen door bij twijfel. Het besluitvormingstraject toont aan dat er sprake is van een hiërarchisch model, daarmee kan een melder het gevoel hebben dat de top van de organisatie de eigen belangen beschermt. Uit de cijfers van het vertrouwenswerk blijkt duidelijk dat in meer dan de helft van de zaken van sociale integriteit een leidinggevende als veroorzaker wordt aangemerkt. Het is voor een melder dan ook vaak niet te bevatten dat het besluitvormingstraject afhankelijk is van een directeurenteam. De ombudsman begrijpt dat vanwege de positionering van BI er onduidelijkheid bestaat bij verzoekers over de onafhankelijkheid. BI is in die zin niet onafhankelijk, omdat het een beperkt aantal persoonsgerichte integriteitsonderzoeken uitvoert en het Onderzoeksprotocol reeds bepaalt dat er in de meeste gevallen na een melding geen verzoek om een persoonsgericht integriteitsonderzoek wordt gedaan.86 Daarnaast is het problematisch dat het directeurenteam uiteindelijk bepaalt of een onderzoek wordt uitgevoerd. Hierdoor ontstaat de indruk bij verzoekers dat onderzoeken niet altijd onafhankelijk worden gestart, vooral in gevallen waarin betrokkenen juist melding hebben gemaakt over een leidinggevende.

Zij zijn dan ook gebaat bij een aanpak die specifiek is afgestemd op de aard van de integriteitsschending en dat ze hierbij betrokken worden. Denk hier bijvoorbeeld aan een melding over discriminatie of een melding over seksueel overschrijdend gedrag. Er wordt bovendien weinig met de melder afgestemd over wat deze daadwerkelijk wenst of verwacht. Wanneer iemand een melding maakt van pestgedrag met als doel dat daar een einde aan wordt gemaakt en BI besluit vervolgens om geen onderzoek te starten maar in plaats daarvan een training aan te bieden, kan dit ertoe leiden dat de melder geen oplossing ervaart. Daarnaast draagt de fysieke werkplek van BI bij aan de schijn van partijdigheid. BI is immers gepositioneerd binnen het cluster Bestuur en Organisatie, dat direct onder de Gemeentesecretaris en het Gemeentelijk Managementteam (GMT) valt. Naast dat er belangrijke functionarissen werken op het stadshuis worden daar ook de gesprekken gevoerd met de melders en andere betrokkenen. Dit creëert een gevoel van machtsongelijkheid en onveiligheid, wat niet bevorderlijk is voor een veilige interne meldcultuur.

85 Dit is niet aan de orde als de melder zelf om overplaatsing vraagt. 86

Meldregeling en Onderzoeksprotocol, gemeente Amsterdam, mei 2024, p.8.

Melden met vertrouwen | 60

5.2.4 Doorlooptijd en uitvoering van onderzoek Uit het Onderzoeksprotocol blijkt dat BI een inschatting maakt maar geen harde termijnen kan stellen over hoelang een onderzoek duurt of wanneer er een reactie komt op een melding. Veel klachten gaan dan ook over lange doorlooptijden en dat verzoekers meerdere rappels sturen naar BI om te vragen naar de stand van zaken. Vanwege het ontbreken van harde termijnen ontstaat het beeld dat de zaak ‘in de la’ verdwijnt. De klachten en signalen wijzen erop dat de beperkte communicatie tijdens een onderzoek het gevoel van onzekerheid bij de betrokkenen versterkt en zelfs kan leiden tot stress-gerelateerde klachten. 5.2.5 Medewerking en personele zorg Volgens artikel 6 van de Ambtenarenwet 2017 dienen ambtenaren mee te werken aan een onderzoek en dienen de leidinggevende en de verantwoordelijke directeur personele zorg te verlenen. Volgens het Onderzoeksprotocol kan een weigering om mee te werken aan een onderzoek als misdraging worden aangemerkt en leiden tot (disciplinaire) maatregelen. Bij ambtenaren is er een angst voor de gevolgen omdat zij zich verplicht voelen mee te werken aan een onderzoek. Angst, stress of een schuldgevoel spelen een rol. Door de personele zorg te beleggen bij de (direct) leidinggevende, is de betrokken ambtenaar direct afhankelijk van de kwaliteit van een leidinggevende, hetgeen problematisch is.

Uit de conclusie van het werk van vertrouwenspersonen over het jaar 2023 blijkt immers dat er een gebrek is aan inclusief leiderschap en personele zorg. Dit gebrek draagt bij aan een kwetsbare situatie van de ambtenaar. 5.2.6 Rapportage en afronding Volgens het Onderzoeksprotocol maakt BI een rapportage van het gedane onderzoek en beoordeelt Dienst Juridische zaken (DJZ) welke maatregelen daaruit kunnen volgen, waarbij de directeur uiteindelijk beslist over de uitvoering van de maatregelen. De rapportage wordt toegevoegd aan het onderzoeksdossier. Dit dossier bevat resultaten van het onderzoek en de wijze waarop deze zijn verkregen. Er schuilt een systemische onzorgvuldigheid in de manier waarop de PIO wordt betrokken in het proces. Hoewel inzage wordt geboden, is het gesprek beperkt in doel en inhoud en niet voor juridisch verweer. In het Onderzoeksprotocol wordt onvoldoende duidelijk benoemd hoe de reactie, dat een PIO toch als verweer aanvoert, wordt geïncorporeerd na inzage. Dit raakt het fairplaybeginsel als er geen ruimte is voor hoor en wederhoor. Bovendien, wanneer na afronding van het onderzoek geheimhouding aan de PIO wordt opgelegd en verbod tot reproductie wordt afgegeven, ontstaat er een gevoel van isolatie. Doordat informatie niet mag worden gedeeld, ontbreekt de mogelijkheid om de consistentie van persoonsgerichte onderzoeken te verifiëren.

Hierdoor ontstaat de perceptie van willekeur, aangezien het gebrek aan transparantie en toetsbaarheid onmogelijk wordt gemaakt. Melders hebben behoefte aan duidelijkheid. Het overlaten van de keuzevrijheid aan de betrokken directeur om een volledig inzicht te geven in het dossier leidt tot een gebrek aan eenduidig beleid, met het risico op ongelijkheid, omdat beslissingen persoonsafhankelijk zijn en verzoekers vaak klagen dat zij geen terugkoppeling ontvangen.

Melden met vertrouwen | 61

5.2.7 Onderzoeksmethoden Het Onderzoeksprotocol biedt diverse onderzoeksmethoden. Bij de keuze van de methode moet er volgens het Onderzoeksprotocol rekening worden gehouden met de proportionaliteit en subsidiariteit. Zo kunnen bijzondere methoden niet zonder meer worden ingezet, maar alleen na zorgvuldige afweging en vastlegging. Een van de knelpunten zijn zorgen over de privacy die leven bij medewerkers die onderwerp zijn van een dergelijk onderzoek. Er wordt slechts in algemene lijnen in het Onderzoeksprotocol omschreven wat BI mag doen en wat niet. Bovendien is het voor een PIO vooralsnog onduidelijk of hij inzage krijgt als er geen disciplinaire maatregelen worden opgelegd als deze beslissing bij de betrokken directeur ligt. Ook wanneer de gemeente ervoor kiest geen disciplinaire maatregelen op te leggen blijft ze gebonden aan de Awb-beginselen en algemene eisen van zorgvuldigheid, transparantie en beginselen van goed werkgeverschap. De PIO moet immers ook kunnen controleren of de informatie zoals die in het onderzoek is opgenomen feitelijk klopt. Het integriteitsonderzoek bevat een potentieel risico voor reputatieschade of impliciete beoordelingseffecten voor de PIO.

Ook al worden er geen maatregelen genomen, het feit dat er een onderzoek heeft plaatsgevonden en er dus bevindingen en conclusies zijn getrokken over iemands gedrag, heeft effect op hoe iemand zich voelt, of hoe hij beoordeeld of behandeld wordt. Elke PIO heeft het recht om te weten hoe het onderzoek tot stand is gekomen en welke onderzoeksmethoden zijn toegepast. Als er in vergelijkbare gevallen wel onderzoeksresultaten worden gedeeld, maar in andere vergelijkbare gevallen niet, schendt de gemeente het gelijkheidsbeginsel. De keuze over het delen van een onderzoeksdossier met de PIO hoort niet te liggen bij de verantwoordelijke directeur.