1. LPBL Eindrapportage MKBA Pilot VIA Amsterdam 2021.pdf
Tekst van het document
33
MKBA Pilot VIA Amsterdam Rendement van intensieve ondersteuning voor de doelgroep met een Somalische migratieachtergrond, eindrapportage
Opgesteld door: LPBL: Veroni Larsen en Merei Lubbe Op verzoek van: Gemeente Amsterdam & Ministerie Sociale Zaken en Werkgelegenheid Datum: juni 2021
Inhoud 1. Inleiding ........................................................................................................... 2 1.1. Aanleiding en vraagstelling .................................................................. 2 1.2. Aanpak en leeswijzer........................................................................... 2 2. Effecten in beeld.............................................................................................. 4 2.1. Probleemanalyse: leefsituatie van Somaliërs in Nederland.................. 4 2.2. De Amsterdamse Aanpak .................................................................... 4 2.3. Beleidstheorie...................................................................................... 5 3. Doelgroep en effecten ..................................................................................... 8 3.1. Doelgroep............................................................................................ 8 3.2. Effecten ..............................................................................................11 4. Resultaat MKBA .............................................................................................13 4.1. Kosten ................................................................................................13 4.2. Maatschappelijke kosten en baten......................................................15 4.3.
Scenario’s voor overdracht .................................................................20 5. Samenvatting en conclusie .............................................................................24 Bijlage I. Beschrijving werkwijze pilot ........................................................26 Bijlage II. Cockpit MKBA – Pilot .................................................................32 Bijlage III. Cockpit MKBA – Potentie..........................................................33 Bijlage IV. Werkwijze EffectenArena en dossieranalyse ............................34 Bijlage V. Gehanteerde prijzen van trajecten .............................................37 Bijlage VI. Indeling participatieladder .........................................................38 Bijlage VII. Methodologische beschrijving databestanden .........................39 Bijlage VIII. Onderzoeksvragen .................................................................40
1
1. Inleiding 1.1. Aanleiding en vraagstelling Binnen het programma Verdere Integratie op de Arbeidsmarkt (VIA) wil het ministerie van SZW onderzoeken of een intensieve inzet voor langdurige werkzoekenden met een niet-westerse migratieachtergrond, zoals Somaliërs, bijdraagt aan het verbeteren van hun arbeidsmarktpositie. De gemeente Amsterdam heeft in het kader van dat programma een pilot uitgevoerd voor langdurig werkzoekende Amsterdammers met een Somalische migratie-achtergrond. Om deze groep te activeren heeft de gemeente de Amsterdamse Aanpak toegepast. Dit is intensieve begeleiding door een dedicated team met onder meer een klantmanager en jobhunter met kennis van de Somalische achtergrond en cultuur. Met deze aanpak werd eerder al ervaring opgedaan bij Amsterdamse statushouders die na 2013 naar Amsterdam zijn gekomen. In het kader van het programma en de pilot zijn onderzoeksvragen opgesteld waar de evaluatie een antwoord op moet geven. Deze zijn opgenomen in de bijlage. De centrale vraag is: in hoeverre is de aanpak van Amsterdam (kosten)effectief, wat zijn werkzame elementen en hoe is de aanpak overdraagbaar en opschaalbaar te maken?
1.2. Aanpak en leeswijzer Opzet van de pilot De pilot in Amsterdam heeft de vorm van een randomized controlled experiment. Dat wil zeggen dat de totale potentiële doelgroep van 285 Somalische uitkeringsgerechtigden willekeurig is ingedeeld in een experimentgroep en een controlegroep 1. De experimentgroep krijg begeleiding naar voorbeeld van de Amsterdamse aanpak statushouders, de controlegroep ontvangt de reguliere ondersteuning. Evaluatiemethode: Maatschappelijke Kosten Baten Analyse Er zijn verschillende methoden om de kosteneffectiviteit van een aanpak in kaart te brengen, bijvoorbeeld een KEA of MKBA. Voor een interventie als de Amsterdamse Aanpak, die meerdere beoogde effecten heeft, heeft de MKBA de voorkeur omdat het op systematische wijze alle voor- en nadelen van een interventie onder één noemer brengt. Dat gebeurt door de effecten van het project te vergelijken met de situatie waarin het er niet zou zijn. De baten worden net als de kosten uitgedrukt in euro’s. Dit geldt ook voor de zaken die niet direct een prijskaartje hebben, zoals kwaliteit van leven of je veilig voelen. Als de baten uiteindelijk groter zijn dan de kosten, dan zorgt het project voor een toename van de maatschappelijke welvaart.
Een MKBA kijkt dus naar zowel financiële effecten - zoals voorkomen van zorgkosten, lagere uitkeringslasten - als immateriële effecten, zoals kwaliteit van leven en veiligheid. Daarnaast worden alle partijen betrokken in de analyse, dus niet alleen de partijen die investeren, maar ook overige partijen die mogelijk profiteren van de aanpak en nadrukkelijk ook de deelnemers zelf. 1
Omdat het belang van de klant voorop staat, zijn in sommige gevallen klanten uit de experimentgroep bij hun oude klantmanager gebleven in plaats van te worden opgenomen in de aanpak (5 van de 89 in de steekproef). Dit is meegenomen in de berekening van de baten. 2
Er is gekozen voor de MKBA als evaluatie-instrument omdat gemeenten hun beschikbare budget voor re-integratie maar één keer kunnen uitgeven. Zij zullen dit het liefst doen op een manier die de beste kosten-baten verhouding oplevert. Het meenemen van de kosten geeft dus meer informatie voor besluitvorming dan enkel de effectiviteit. Dit is van belang voor het oordeel over overdraagbaarheid en opschaalbaarheid van de aanpak. De MKBA is uitgevoerd in drie stappen2: 1. Interventie en effecten in beeld. Dit betreft het voorbereidende werk voor het opstellen van het MKBA-model. Op basis van toegezonden stukken en een workshop EffectenArena met betrokkenen en klantmanagers is een beeld gevormd van de aanpak en de (verwachte) effecten. Hierin wordt tevens een beeld gevormd van de werkzame elementen. Het resultaat van deze stap is beschreven in hoofdstuk 2. Het resulterende effectenschema is tevens de beleidstheorie. 2. Effectmeting: In stap twee is de effectiviteit bepaald. Het gaat daarbij om de netto-effectiviteit, dus ten opzichte van het nulalternatief. Immers, als de interventie er niet was geweest, was een deel van de doelgroep misschien ook uitgestroomd (al dan niet naar werk), maar dan op eigen kracht. Door middel van data-analyse (o.b.v.
RAAK en Socrates, de clientvolgsystemen van de gemeente Amsterdam) en dossieranalyse hebben we bepaald wat het verschil is tussen de interventiegroep en de controlegroep in o.a. uitstroom naar werk, participatie en voorkomen escalatie. Dit is beschreven in hoofdstuk 3. 3. Opstellen MKBA. In de laatste stap is het MKBA-model opgesteld. Het effectenschema is daarbij te zien als de ‘architectuur’ van het model. We laten zien wat de maatschappelijke kosten en baten zijn van de Amsterdamse aanpak voor deze doelgroep. In scenario’s wordt vervolgens gekeken naar de overdraagbaarheid van de aanpak (hoofdstuk 4). Hoofdstuk 5 tenslotte bevat een samenvatting en conclusies. In de bijlage is, naast de meer technische toelichtingen, een beschrijving opgenomen van de werkwijze en de geleerde lessen in de pilot (handreiking). Deze handreiking is opgesteld door het team dat de aanpak heeft uitgevoerd. Invloed COVID-19 Door de COVID-19 maatregelen is het voor een groot deel van de looptijd van de pilot voor de klantmanagers niet mogelijk geweest om hun werk op de oorspronkelijk bedoelde manier uit te voeren. Voor de onderzoeksopzet, de vergelijking tussen de controle- en pilotgroep, is dit geen probleem. Immers beide groepen hebben dezelfde hinder ondervonden. Wel is het mogelijk dat hierdoor de behaalde effecten in de pilot anders en wellicht minder goed zijn uitgevallen.
Daarnaast is de looptijd van de pilot ook verlengd met een aantal maanden. De pilot liep van oktober 2019 tot en met mei 2021. Na 6 maanden, in april 2020, heeft een eerste meting plaatsgevonden. Daarover is in augustus van dat jaar een (tussen) rapportage verschenen3. Voorliggende rapportage betreft het eindrapport na afloop van de pilot en is t.o.v. het eerste rapport aangevuld en aangepast met nieuwe metingen en conclusies, waardoor het zelfstandig leesbaar is. Zie ‘Werken aan maatschappelijk rendement - een handreiking voor opdrachtgevers van MKBA’s in het sociale domein’, opgesteld door LPBL in opdracht van het ministerie van BZK, Den Haag, februari 2011. 3 Zie LPBL ‘MKBA Pilot VIA Amsterdam - Rendement van intensieve ondersteuning voor de doelgroep met een Somalische migratieachtergrond, 1e rapportage, augustus 2020 2
3
2. Effecten in beeld Dit hoofdstuk start met een probleemanalyse: wat is de positie van burgers met een Somalische migratie-achtergrond, zowel op de arbeidsmarkt als op andere gebieden (paragraaf 2.1). Daarna volgt een beschrijving van de werkwijze van de Amsterdamse aanpak voor uitkeringsgerechtigden met een Somalische migratie-achtergrond en de situatie wanneer de aanpak er niet zou zijn (de nulsituatie). In paragraaf 2.3 volgen de verwachte effecten (de beleidstheorie) ten opzichte van de nulsituatie, inclusief risico’s en randvoorwaarden daarbij.
2.1. Probleemanalyse: leefsituatie van Somaliërs in Nederland In 2017 verscheen het SCP-rapport ‘Gevlucht met weinig bagage’ over de leefsituatie van burgers met een Somalische migratie-achtergrond. De tekst in deze paragraaf is daarop gebaseerd. Het rapport beschreef dat deze groep een kwetsbare positie heeft. In 2017 waren er ongeveer 40.000 burgers met een Somalische migratie-achtergrond. Het gaat voornamelijk om asielmigranten die de oorlog en onveilige situatie in Somalië zijn ontvlucht. Pieken in de immigratie lagen in de eerste helft van de jaren ’90 en in de periode 2008 tot en met 2012. De instabiele situatie in Somalië heeft ook het onderwijssysteem aangetast. Daardoor heeft ruim twee derde van de Somaliërs in Nederland niet meer dan basisonderwijs gevolgd. Slechts 25 procent van de Somaliërs in Nederland heeft betaald werk. Dat werk is vaak tijdelijk en voor weinig uren per week. Ruim de helft van de doelgroep is afhankelijk van de bijstand (tegenover 15 procent in de totale groep nietWesterse migranten en 2 procent voor Nederlanders zonder migratie-achtergrond). Al met al hebben mensen met een Somalische migratie-achtergrond een zwakke inkomenspositie. Ruim twee derde leeft dan ook onder de armoedegrens. Van de kinderen groeit maar liefst 82 procent op in armoede.
Mensen met een Somalische migratie-achtergrond zijn over het algemeen positief ingesteld over Nederland. Ze voelen zich hier thuis en zien ook een toekomst hier. Maar liefst 30 procent doet vrijwilligerswerk. Dat is meer dan andere niet-westerse migranten. Er is wel een sterke focus op de eigen gemeenschap. Tot slot blijkt uit het SCP-onderzoek een sterke identificatie met het (islamitisch) geloof, wat zich uit in leefregels en kledingvoorschriften voor vrouwen.
2.2. De Amsterdamse Aanpak Een integrale en cultuur-sensitieve aanpak op maat4 De gemeente Amsterdam heeft in de afgelopen jaren een nieuwe integrale en sluitende aanpak ontwikkeld voor statushouders: de Amsterdamse Aanpak. Uit onderzoek blijkt dat deze aanpak succesvol is. Statushouders gaan meer en eerder naar (verschillende vormen van) werk en opleiding. Dat is reden voor de gemeente om dezelfde aanpak ook toe te passen voor de groep met een Somalische migratieachtergrond. Dit is gebeurd in de vorm van een pilot.
4
Zie ook bijlage I voor een gedetailleerde beschrijving van de werkwijze. 4
De pilot bestond op hoofdlijnen uit intensieve begeleiding door een dedicated klantmanager met kennis van de Somalische taal, achtergrond en cultuur, en met meer tijd dan een reguliere klantmanager (caseload van 50 per fte in plaats van 250 per fte). Belangrijk was de focus op een open houding van de klantmanagers met oog voor de capaciteiten en mogelijkheden van de klant zelf. De klantmanager beschikte daarbij over de extra inzet van een jobhunter, die verbonden was aan het team. Er was de mogelijkheid om trainingen en opleiding op maat te ontwikkelen en aan te bieden en één van de klantmanagers had als aandachtsgebied alleenstaande moeders. Daarnaast zocht de klantmanager samenwerking met andere betrokken professionals, zoals begeleiders of schuldhulpverleners. Veel van de klanten in de doelgroep hebben in de afgelopen jaren weinig contact gehad met hun klantmanager. Daarom is er in het begin van het proces veel aandacht besteed aan het bereiken van de klant en het werken aan vertrouwen. Er werd een brief gestuurd met een oproep voor een gesprek. Bij geen reactie belde de klantmanager of ging op huisbezoek om de brief persoonlijk te overhandigen. In het eerste gesprek werd uitgelegd waarom de klant nu is opgeroepen.
Verder stond dat gesprek vooral in het teken van de klant leren kennen: wie ben je? Wat doe je graag? Wat is je thuissituatie? Indien wenselijk zocht de klantmanager contact met zorgverleners of familieleden. Pas daarna werd overgegaan op de route naar participatie en / of werk. In de bijlage staat een gedetailleerde beschrijving van de werkwijze tijdens de pilot, opgesteld door het team zelf. De situatie zonder aanpak (nulalternatief) Voor de analyse vergelijken we de situatie mét aanpak met de situatie zónder aanpak: het nulalternatief. In het nulalternatief werden het extra team en het extra instrumentarium zoals beschreven niet ingezet, maar zou de oude werkwijze gevolgd worden. Dat is (in vrijwel alle gevallen) ondersteuning door het team activering. De caseload in dat team is circa 250 klanten per fte. Dat betekent meestal dat een klant minder contact heeft met zijn klantmanager en dat er beperkter wordt geïnvesteerd in trajecten.
2.3. Beleidstheorie In het onderstaande oorzaak-gevolgschema zijn op basis van een workshop EffectenArena de belangrijkste effecten van de pilot in beeld gebracht. De effecten zijn weergegeven ten opzichte van de situatie dat deze aanpak er niet zou zijn geweest (nulalternatief).
5
Figuur 2.1. Het effectenschema van de intensieve begeleiding van Somalische doelgroep Geen ‘no show’ door actieve benadering en huisbezoek
Kwaliteit van leven • •
(Mentale) gezondheid Meer eigenwaarde en zelfvertrouwen
• • • •
Kosten uitkering Inkomen cliënt Productie waarde Kansen voor kinderen
Klanttevredenheid & meer vertrouwen KM A
• Dedicated klantmanagers (KM), cultuursensitief • Lage caseload • Intake & PvA • Alle leefdomeinen • Jobhunter in team • Inzet trajecten • Nazorg en monitoring
Productiviteit
Meer en breder in beeld
Pilot intensieve begeleiding Somaliërs B
C
D
Meer stabiliteit in leven en/of stijging op leefgebieden
Opschonen bestand Meer zicht op problematiek bij WPI Uitstroom naar: - Werk - Opleiding - Vrijwilligerswerk
Passende zorg en aanbod op maat
Voorkomen maatsch. (zorg)kosten •
Zorg- trajectkosten: o.a. schuldhulp, re-integratie, participatie, ao, db, huisuitzetting, MO
Meer en eerder plaatsen Criminaliteit & overlast • •
Duurzamere match klant en baan
Kosten politie & justitie Leefbaarheid in de wijk
Bron: LPBL
Door de pijlen in de figuur te volgen, kan een beeld worden gevormd van de beoogde effecten van de nieuwe aanpak. Links in de figuur staan de aanpak en de bijbehorende activiteiten. Helemaal rechts in de blauwe blokken staan de resulterende maatschappelijke kosten en baten. Op hoofdlijnen had de nieuwe aanpak vier verwachte directe effecten: A. Een laagdrempelige, outreachende manier van werken met aandacht en begrip voor de culturele achtergrond. De dedicated klantmanagers hebben een open houding en werken laagdrempelig. Als klanten na het toezenden van de uitnodigingsbrief niet reageren of komen, gaan ze zelf langs op huisbezoek. Het resultaat is dat er van de hele groep geen zogenoemde ‘no show’ is. Klanten worden met begrip benaderd en krijgen hierdoor (meer) vertrouwen. Ze weten de klantmanagers vervolgens ook zelf goed te vinden. Het kunnen vertellen in de eigen taal draagt soms bij aan het opbouwen van een vertrouwensrelatie. Klanten zijn dus meer in beeld en de klanttevredenheid neemt toe. Een bijkomstig effect is dat het klantenbestand wordt opgeschoond; zorgklanten en verhuizingen worden terug- en afgemeld. B. Meer en breder zien en horen. In de aanpak ligt de nadruk op wie mensen zijn, wat zij willen en wat zij kunnen.
De klantmanagers zijn hierin de belangrijkste succesfactor: van hen wordt verwacht dat zij flexibel zijn, out-of-the-box kunnen denken en snel schakelen. Ze doen een brede intake die alle leefgebieden beslaat. Het uitgangspunt is dat een vraag niet op zichzelf staat – er wordt gekeken naar de hele leefomgeving. Zo werd als voorbeeld genoemd dat bij een huisbezoek ook een kind van de klant geholpen werd richting een baan. Tevens komen er specifieke onderwerpen in beeld die niet direct in de uitvoering opgelost kunnen worden. Deze issues, zoals toeslagen en schulden bij de belastingdienst of gemeente, worden opgeschaald en komen eerder bij beleid te liggen. In het algemeen geldt dat het niet zo is dat de problemen met b.v. schulden of andere bijkomende problematiek nog niet in beeld waren bij de gemeente. Zo is er vaak wel al een hulpverlener actief. Wel blijkt dat de klantmanager hier nog niet altijd van op de hoogte was. De samenwerking met 6
andere betrokkenen (binnen de gemeente) is toegenomen. De ondersteuning is hierdoor beter op maat en dus (mogelijk) effectiever dan in het nulalternatief. C. Passende zorg en aanbod op maat. Omdat mensen breder in beeld zijn kunnen zij, als dat nodig is, ook eerder worden doorgeleid naar passende zorg of ondersteuning. Waar nodig verwijzen de klantmanagers door naar of werken nauw(er) samen met andere hulpverleners (bijv. bij schulden, verslavingen of psychische problemen). Daarmee krijgen klanten hun leven eerder stabiel en worden escalaties (en dus zorgkosten) op langere termijn voorkomen. Voor toeleiding naar werk betekent dit dat er meer aansluiting is bij de situatie van de klant. De combinatie van intensieve aandacht van de klantmanager en de gekoppelde jobhunter zorgt ervoor dat ze naar verwachting meer en eerder geplaatst kunnen worden op een plek die bij ze past en dus dat de kans op uitstroom naar (deeltijd)werk, opleiding en vrijwilligerswerk stijgt. Daarnaast kunnen, door de ontwikkeling van doelgroep-specifieke kennis, ook (groeps)trajecten op maat worden ontwikkeld. Ook werd genoemd dat het uitnodigen en de aandacht in de intake al op zichzelf een positief effect heeft. Een aantal klanten bleek ‘job-ready’ en kon direct uitstromen naar werk. D. Meer duurzaam aan het werk. Tot slot is de jobhunter, anders dan in het reguliere werkproces, gekoppeld aan de aanpak.
Daardoor is er meer en persoonlijker betrokkenheid. Daar waar in de oude situatie gebruik gemaakt werd van het WSP, die vacatures ‘binnen haalt’, wordt nu meer andersom gedacht. Klanten worden binnengehaald en er wordt actief naar een passende baan gekeken. Hierbij wordt bijvoorbeeld (waar mogelijk) rekening gehouden met leef- en kledingregels vanuit het geloof. Hierdoor ontstaat naar verwachting een betere match en een nieuw type werkgever komt in beeld. Dit alles leidt mogelijk naar een meer duurzame uitstroom. De gedachte is dat ook de inzet van trajecten op maat hieraan bijdraagt. Zo zijn de klantmanagers bezig geweest met de ontwikkeling van een empowermenttraining voor Somalische vrouwen. Vanwege Corona heeft deze training helaas (nog) niet plaatsgevonden. Een ander voorbeeld zijn de oefensollicitatiegesprekken met aandacht voor specifieke cultuurverschillen. Stabiliteit op andere leefgebieden is een belangrijke voorwaarde voor uitstroom naar werk. Echter ook andersom leidt uitstroom naar (vormen van) werk tot meer stabiliteit. Uitstroom naar werk en opleiding leidt tot productiviteitswinst, die zich vertaalt in minder uitkeringen en een hoger inkomen voor de klant. Ook doen mensen die werken (of met dagbesteding) gemiddeld een lager beroep op zorg en ondersteuning en hebben zij een hogere kwaliteit van leven: hun mentale en fysieke gezondheid is beter5.
Naast deze financiële baten zijn er mogelijk ook immateriële baten door een vermindering van overlast in de buurt. In de doelgroep van deze aanpak lijkt dit echter niet te spelen (zie het volgende hoofdstuk), daarom is het hier met een stippellijn weergegeven.
5
Zie o.m. SEO, Kosten en resultaten van re-integratie, 2010 en TNO, Maatschappelijke kosten en baten van activering, 2006 7
3. Doelgroep en effecten Per 1 augustus 2019 zijn de voorbereidingen voor de Amsterdam Aanpak voor Somaliërs gestart, waarna vanaf 30 september de eerste afspraken met klanten plaats vonden. Deze meting beslaat de periode van 1 oktober 2019 tot 1 mei 2021 – ofwel de resultaten van anderhalf jaar. Voor dit onderzoek konden we beschikken over een (geanonimiseerde) dataset uit RAAK en Socrates6. Deze bevat voor zowel de interventiegroep als de controlegroep op cliëntniveau persoonskenmerken (leeftijd, geslacht, opleidingsniveau, trede-indeling), uitkeringsgeschiedenis (type uitkering, in- en uitstroom, inclusief reden) en de inzet van trajecten en ondersteuning. Daarnaast hebben we een steekproefsgewijze dossieranalyse uitgevoerd voor de interventiegroep. Deze steekproef geeft extra informatie over de situatie op de participatieladder en het soort ondersteuning dat vanuit het team wordt geboden 7. In dit hoofdstuk beschrijven we eerst de kenmerken van de interventiegroep - en vergelijken deze (waar mogelijk) met de controlegroep (paragraaf 3.1). Daarna gaan we in op de gevonden (netto-)effecten van de aanpak (paragraaf 3.2).
3.1. Doelgroep In de analyse maken we (zoals gezegd) onderscheid naar de interventiegroep (142 personen) en de controlegroep (143 personen). Immers, alleen als de kenmerken van deze twee groepen (voldoende) gelijk zijn, is het mogelijk om verschillen in de gevonden effecten toe te schrijven aan de aanpak. Onderstaande figuren tonen daarom van beide groepen de belangrijkste kenmerken. Ter vergelijking zijn ook overige bijstandsgerechtigden toegevoegd aan de grafiek (indien beschikbaar specifiek Amsterdam en/of trede 2)8. Figuur 3.1. Geslacht en huishoudsamenstelling Geslacht
Huishoudsamenstelling
100%
53%
100% 90% 80% 70%
47%
60% 50% 40% 30% 20%
28%
10% 0%
7%
10%
14%
Interventie
Controle
Trede 2
90% 80% 70%
54%
58%
60% 50% 40% 30% 20%
46%
42%
10% 0%
Interventie
Controle man
Trede 2
vrouw
65%
Paar m. kind
59%
31%
Alleenstaande ouder
67%
19%
Overig
Bron: RAAK, bewerking LPBL
Iets meer dan de helft van klanten in de doelgroep is vrouw. Dit is vergelijkbaar met de trede 2-populatie. In de interventiegroep is het aandeel vrouwen iets groter dan in de controlegroep, maar dit verschil is niet significant. 6
RAAK is het cliëntvolgsysteem van de afdeling Werk Participatie en Inkomen van de gemeente Amsterdam Zie bijlage voor een toelichting op de werkwijze in de dossieranalyse. In totaal zijn er 90 dossiers besproken. 8 De indeling in trede 1 t/m 4 wordt in Amsterdam gebruikt als maat voor afstand tot de arbeidsmarkt. Trede 4 = korte afstand tot de arbeidsmarkt, trede 3 = redelijk korte afstand (met hulp binnen 1 à 2 jaar bemiddelbaar naar werk), trede 2 = grote afstand en trede 1 = zorg nodig, arbeid (nu) niet mogelijk. De meeste klanten in de interventie- en controlegroep zijn ingedeeld in trede 2. NB: de Amsterdamse trede-indeling is een andere dan de trede-indeling van de participatieladder. Zie verderop in dit hoofdstuk. 7
8
Bijna één derde van de klanten in de doelgroep is een alleenstaande ouder. Dit is meer dan gemiddeld in de trede 2-populatie. Er is geen (significant) verschil in huishoudsamenstelling tussen de interventiegroep en de controlegroep. In een gezin wonen gemiddeld 3,2 kinderen, dit is meer dan gemiddeld in Nederland (1,7 kind per gezin) Figuur 3.2. Leeftijd en uitkeringsduur Leeftijd
Uitkeringsduur 12,0
60 50
9,9 45
9,1
10,0
46
43
40
8,0
30
6,0
20
4,0
10
2,0
7,2
0,0
0
Interventie
Controle
Interventie
Controle
Interventie
Trede 2
Controle
Interventie
Trede 2
Controle
Trede 2 Trede 2
Bron: RAAK, bewerking LPBL
De gemiddelde leeftijd van de doelgroep is 45 jaar in de interventiegroep en 43 jaar in de controlegroep. Dit verschil is niet significant en vergelijkbaar met het gemiddelde van de trede 2-populatie. De actuele uitkeringsduur is 9,9 jaar voor de interventiegroep en 9,1 jaar voor de controlegroep. Dit verschil is niet significant. Voor de trede 2-populatie is de actuele uitkeringsduur gemiddeld 7,2 jaar. De doelgroep met een Somalische migratieachtergrond heeft dus een langduriger uitkeringsverleden. Figuur 3.3. Opleiding en trede-indeling Opleidingsniveau 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
8% 9% 22%
Trede-indeling
5% 10%
7%
17%
28%
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
30% 68%
60%
35%
Interventie
Controle
geen
laag
midden
Bijstandspopulatie
8%
14%
75%
72%
15%
15%
Interventie
hoog
11%
13%
48%
28%
Controle T1
T2
T3
Bijstandspopulatie T4
Bron: RAAK en Divosa, bewerking LPBL
De doelgroep met een Somalische migratieachtergrond is zeer laagopgeleid: ongeveer 65 procent heeft geen enkele vorm van opleiding en 20 procent is laagopgeleid (wel onderwijs maar geen startkwalificatie). In de totale bijstandspopulatie is dit respectievelijk 35 procent en 30 procent. Ongeveer driekwart van de doelgroep is ingedeeld in trede 2 – dat wil zeggen dat zij een grote afstand tot de arbeidsmarkt hebben. In de totale Amsterdamse bijstandspopulatie is dit aandeel circa 50 procent.
9
Aanvullende informatie uit de dossieranalyse Voor de analyse is het van belang om te weten wat de complexiteit van de problematiek is van de deelnemers. We maken hiervoor gebruik van eerder door ons ontwikkelde categorieën 9. We hanteren op hoofdlijnen een indeling naar huishoudtype (gezinnen, ouderen en overige huishoudens) en naar problematiek: 1. Huishoudens zonder problemen of met enkelvoudige problematiek (groen), 2. Huishoudens met meervoudige problematiek, maar zelfredzaam (licht oranje), 3. Meervoudige problematiek en niet-zelfredzaam (oranje), 4. Top/intramuraal (rood). Dit zijn de meest complexe huishoudens die vaak behoren tot de doelgroep van ‘zware’ programma’s (bijvoorbeeld dak- en thuislozen, OMPG, crisisdienst GGD). De informatie die nodig is voor bovenstaande indeling komt niet standaard uit de clientvolgsystemen en is daarom uitgevraagd in de dossieranalyse. Dat geldt ook voor het aandeel klanten met een taalprobleem en de mate van participatie. Voor dat laatste maken we gebruik van de participatieladder. Deze ladder is enkele jaren geleden ontwikkeld door een aantal gemeenten in samenwerking met de VNG en heeft zes treden die het niveau van participatie aangeven. Trede 1 staat voor sociaal isolement en trede 6 voor regulier werk zónder ondersteuning (zie de bijlage voor een nadere beschrijving). Onderstaande figuur toont de resultaten.
Vergelijking met de controlegroep of andere (sub)groepen uit de bijstandspopulatie is in principe niet mogelijk - daar is immers geen dossieranalyse voor uitgevoerd. Uit eerder onderzoek weten we wel de doelgroepindeling van de totale trede 2-populatie, deze is ter vergelijking opgenomen10. Figuur 3.4 toont de aanvullende informatie uit de dossieranalyse. Figuur 3.4. Aanvullende informatie dossieranalyse: doelgroepindeling, taal en participatieladder 100% 90% 80%
33%
70%
40%
47%
100%
90%
90%
80%
80%
70%
66%
54%
67%
60%
20%
20%
34% 13%
EV
MV ZR
T2 - gezin
T2 - overig probleem
MV NZR
14%
42%
20%
10%
13%
0%
bij start
0%
0%
overig
46%
10%
10%
gezin
30%
30%
40%
13%
40%
40%
40%
14%
50%
50%
50%
70% 60%
60%
60%
30%
100%
Taal
PL 1 PL 2
PL 3
geen probleem
PL 4 PL 5
PL 6
Bron: Dossieranalyse (n=90), bewerking LPBL. De participatieladder is geen onderdeel van de klantinfo in RAAK.
Ongeveer 80 procent van de doelgroep heeft te maken met meervoudige problematiek. Bij de gezinnen is één derde complex (dat wil zeggen: een groot risico op escalatie). Dat is vergelijkbaar met de gemiddelde trede 2- populatie in Amsterdam11. Voor de overige huishoudens (zonder kinderen) geldt juist dat ongeveer één derde in de enkelvoudige groep valt en dat ernstige problematiek (vrijwel) niet voorkomt. Daarin verschilt de doelgroep met een Somalische migratieachtergrond sterk van de gemiddelde trede 9
Zie onder meer: Prognose uitgaven Sociaal Domein Amsterdam, 2017 Zie Prognose uitgaven Sociaal Domein Amsterdam, 2017 11 Daarbij dient te worden opgemerkt dat volgens de definities van de doelgroep-indeling een minima-huishouden met kinderen onder de 18 per definitie als ‘meervoudig’ / kwetsbaar wordt aangemerkt. 10
10
2-populatie. Uit de dossieranalyse blijkt verder dat ongeveer de helft van de klanten de taal zodanig slecht beheerst dat het een belemmering vormt om te werken12. Fysieke beperkingen (32 procent) komen iets vaker voor dan psychische problemen (17 procent). Gezien de kwetsbare doelgroep is het aandeel klanten met schulden met 12 procent relatief laag. Bij geen van de klanten zijn er signalen over problematiek op het gebied van overlast of criminaliteit. Daarnaast komt ook sociaal isolement slechts beperkt voor (13 procent). Ongeveer de helft van de klanten verricht vrijwilligerswerk, neemt deel aan collectieve activiteiten, volgt een traject of is ‘job-ready’. Daarbij geldt dat sociale contacten en participatie vooral binnen de eigen gemeenschap plaats vinden. Samenvattend Samenvattend kunnen we concluderen dat de VIA-doelgroep met een Somalische migratie-achtergrond veel alleenstaanden en alleenstaande ouders bevat, (zeer) laag opgeleid is en vaak een lange uitkeringsgeschiedenis kent. Er zijn hierin geen (significante) verschillen tussen interventiegroep en de controlegroep. Uit de dossieranalyse blijkt dat bijna de helft van de klanten onvoldoende taalbeheersing heeft. Er is weinig isolement, maar participatie vindt veelal plaats binnen de eigen gemeenschap. Tot slot is de problematiek op verschillende leefgebieden over het algemeen niet ernstig.
Doordat het voor een groot deel gaat om gezinnen (met veel kinderen) zijn Somalische bijstandsgerechtigden toch een kwetsbare doelgroep. Het gevonden beeld komt overeen met het SCP onderzoek ‘Gevlucht met weinig bagage’.
3.2. Effecten Het schema uit hoofdstuk 2 laat zien dat er verschillende effecten worden verwacht van de extra inspanningen voor de doelgroep met een Somalische migratieachtergrond. De belangrijkste zijn (gedeeltelijke) uitstroom naar voltijd of deeltijdwerk, een toename van participatie en voorkomen escalatie. In het onderstaande onderzoeken wij in hoeverre deze effecten ook daadwerkelijk worden bereikt. Dit doen we zoveel mogelijk door vergelijking van de interventiegroep en de controlegroep. Waar dat niet mogelijk is kijken we naar de ontwikkeling binnen de interventiegroep gedurende de interventieperiode. Figuur 3.5. Aandeel naar werk of participatie, interventie- en controlegroep13 (tijdelijk) uit de uitkering Netto
10,0%
5%
deels uit de uitkering
5%
-1%
Participatieladder
3%
9,2%
9,0%
100%
4%
90%
14%
80%
8,0% 7,0%
70%
6,0%
60%
5,0%
4,9%
4,2%
13%
9% 13%
13%
11%
5%
14% 23%
50%
4,2%
6%
15%
40%
4,0% 2,8%
2,8%
3,0%
2,8%
45% 42%
30%
2,0%
32%
20%
1,0%
0%
0,0%
10%
13%
Opgeschoond
PT-werk
Interventie
Vrijwilligerswerk
Controle
Opleiding Trede 1
Start Trede 2
16%
10%
0%
Naar werk
Meting1 Trede 3
Trede 4
Meting2 Trede 5
Trede 6
Bron: RAAK, Socrates en dossieranalyse (n=90), bewerking LPBL, netto-effecten met * zijn significant op 95%
12 13
Beheersing van het Nederlands en/of analfabetisme In verband met de kleine aantallen zijn de resultaten niet uit te splitsen naar subcategorieën zoals geslacht of leeftijd 11
Figuur 3.5 laat de verschillen zien tussen de interventiegroep en de controlegroep voor de (uit)stroom naar werk, deeltijdwerk, vrijwilligerswerk en opleiding. Het betreft de totale pilotperiode. - In de interventiegroep zijn meer mensen uitgestroomd naar voltijds betaald werk (9,2 procent tegenover 4,2 procent in de controlegroep, ofwel ruim twee keer zoveel). Waar er na 6 maanden nog geen sprake was van een significant verschil zien we dit nu na anderhalf jaar wel. Het netto ofwel extra verschil is 5 procentpunt. Hiervan is 3 procentpunt uitstroom naar regulier werk en 2 procentpunt naar gesubsidieerd werk. -
Bij 4,9 procent van de klanten leidde de intensievere aandacht tot opschoning van het bestand. Dat wil zeggen dat de klant bijvoorbeeld (tijdelijk) was vertrokken naar het buitenland en ten onrechte nog een uitkering ontving. In de controlegroep was dit 2,8 procent. Uit de analyse blijkt dat dit opschonen in de interventiegroep éérder gebeurt dan in de controlegroep (gemiddeld is het verschil 7 maanden, dit geldt voor de volledige 4,9 procent). Daarnaast wordt er ook méér oneigenlijk gebruik geconstateerd, doordat er een beter zicht is op de thuissituatie van de klant. We nemen aan dat de helft van het verschil na anderhalf jaar (2 procentpunt) komt door méér opschonen. Dat betekent 1 procentpunt met een gemiddelde duur van 9 maanden14.
-
Uit de registratie blijkt dat in de interventiegroep minder mensen parttime werk aanvaardden dan in de controlegroep. Dit wijst mogelijk op wat in de literatuur het locked-in effect word genoemd: doordat mensen in een traject zitten, hebben ze minder tijd, motivatie of mogelijkheden om te werken. Ook is het mogelijk dat er een uitruil zit tussen voltijd en deeltijd werk. Het gevonden verschil van 1
-
procentpunt is overigens niet significant. Vrijwilligerswerk wordt ook vastgelegd in RAAK als activiteit. Daarnaast is ook in de dossieranalyse uitgevraagd in welke gevallen actief en succesvol is doorgeleid naar vrijwilligerswerk (en waar dit naar verwachting in het nulalternatief niet was gebeurd). Uit beide bestanden blijkt dat dit zo’n 3 procent is voor de interventiegroep. Dit effect is niet gevonden voor de controlegroep.
-
In de dossieranalyse is, samen met de klantmanager, beoordeeld waar op de Participatie-ladder de klant zich bevond; bij start, na verloop van 6 maanden en na anderhalf jaar. Voor 12 procent van de klanten geldt dat zij in de eerste periode zijn gestegen op de ladder. Met name de deelname aan georganiseerde activiteiten (trede 3) is toegenomen (van 14 naar 23 procent). Dit effect viel - onder invloed van Corona - weg in de tweede periode. De gemiddelde situatie is, wanneer je uitstroom naar werk (trede 6) weg laat, iets verslechterd in de afgelopen periode – zo is er meer sprake van sociaal isolement.
Daarnaast blijkt uit de dossieranalyse dat de klantmanagers in enkele gevallen door de extra aandacht hebben kunnen bijdragen aan het voorkomen van escalatie. Bijvoorbeeld in het geval van schuldenproblematiek, scheiding of dakloosheid. Rekening houdend met bijdrage van andere hulpverleners aan het oplossen van de problemen (de zogeheten attributie) is het aantal voorkomen escalaties naar schatting 1 procent. De ontwikkelingen naar werk, (meer) participatie en voorkomen escalatie vertalen zich naar maatschappelijke baten. Het volgende hoofdstuk gaat daar verder op in.
14
Zie ook het volgende hoofdstuk 12
4. Resultaat MKBA In dit hoofdstuk presenteren we het resultaat van de MKBA. We zetten de (extra) kosten van de intensieve aanpak af tegen de totale maatschappelijke baten. Deze worden net als de kosten uitgedrukt in euro’s. Dit geldt ook voor zaken die niet direct een prijskaartje hebben, zoals kwaliteit van leven of je veilig voelen. In het algemeen geldt dat de (maatschappelijke) baten te bepalen zijn door “hoeveelheid x prijs”, bijvoorbeeld “2 mensen uitgestroomd uit de uitkering” x “prijs van een uitkering”. Het MKBAmodel is dan ook gebaseerd op twee soorten input: - gegevens over de effectiviteit van de aanpak (hoeveelheid); -
informatie over de waarde (prijs).
Omdat de pilot is geëindigd zijn de resultaten ervan in beeld gebracht en gebruikt om de effectiviteit te bepalen, zie hiervoor hoofdstuk 3. Dit hoofdstuk start met de kosten van de aanpak (4.1). Daarna volgt de presentatie van de kosten en de baten met een bandbreedte in de uitkomst en een toelichting op de baten (4.2). Daarbij is tevens de verdeling van de kosten en baten over de verschillende partijen in beeld gebracht. Tot slot hebben we wat-als-scenario’s opgesteld om de potentie van overdragen van de aanpak naar andere gemeenten en / of doelgroep in beeld te brengen (4.3).
4.1. Kosten De kosten van de aanpak bestaan op hoofdlijnen uit de extra kosten voor het team en de kosten voor de inzet van extra interventies en trajecten. Daarnaast zijn er kosten die gepaard gaan met de vormgeving van de pilot. Deze brengen we wel in kaart, maar nemen we niet mee in de MKBA. Ze zijn immers niet van toepassing bij opschaling of overdracht van de aanpak. Kosten Team Het team dat de pilot Amsterdamse Aanpak voor de doelgroep met een Somalische migratieachtergrond uitvoerde is gestart met 3 fte klantmanagers en 0,75 fte jobhunter. De kosten hiervan waren € 520.000 euro. Verder was er capaciteit beschikbaar voor de aansturing van de uitvoering (0,2 fte) en ondersteuning (0,3 fte). Het ging om € 65.000 euro. Inclusief de (eenmalige) pilotkosten resulteert een bedrag van ruim € 876.000 euro. In de MKBA rekenen we echter met gecorrigeerde kosten. We nemen zoals gezegd de pilotkosten niet mee en hebben een correctie gemaakt voor het daadwerkelijk beschikbare aantal fte’s klantmanagement gedurende de hele pilot. Gestart werd, zoals gezegd, met 3 fte. Echter, door een zwangerschapsverlof en tijdelijke andere taken van één klantmanager, was er in de praktijk 2,3 fte beschikbaar. Hiermee komen de totale kosten (zonder extra inzet van trajecten) afgerond op zo’n € 470.000 euro. Figuur 4.1.
Overzicht kosten team, leiding/ondersteuning en overige pilotkosten Ongecorrigeerde kosten 1,5 jaar (pilot) Team Leiding/onderst. Overige pilot kosten Totaal
Controlegroep € 71.227 € 7.123
Interventiegroep € 520.875 € 65.250 € 290.289 € 876.400
€ 78.350
Bron: gemeente Amsterdam, bewerking LPBL 13
Gecorrigeerde kosten Interventiegroep € 401.625 € 65.250 € 466.900
Ook in het nulalternatief zouden de klanten een klantmanager hebben gehad. Om de kosten daarvan in beeld te brengen kijken we naar de controlegroep. We gaan uit van een caseload van 250 per fte per jaar. Dat betekent gemiddeld bijna 5 uur per klant, met een uurprijs van € 75. Rekening houdend met kosten voor aansturing en ondersteuning bedragen de totale kosten circa € 78.000. De teamkosten van de pilot-aanpak zijn dus bijna 6 keer zoveel als in het nulalternatief. In de MBKA nemen we alleen de éxtra kosten ten opzichte van het nulalternatief mee. Kosten inzet trajecten Eén van de doelen van de aanpak was om de klanten meer te laten participeren. Het plaatsen op trajecten voor bijvoorbeeld taal of het opdoen van vaardigheden werd daarbij veel ingezet. Figuur 4.2 laat het verschil in inzet zien tussen de interventiegroep en de controlegroep, na de eerste periode (6 maanden) en in het afgelopen jaar (2e periode). Het gaat daarbij om extra trajecten buiten de begeleiding door het team. Ondersteuning door bijvoorbeeld de jobhunter is dus niet meegenomen als extra traject, omdat dit al in de inzet van het team zit. Figuur 4.2. Overzicht inzet externe trajecten interventiegroep en controlegroep Inzet van trajecten 2e periode: 1 jaar
Inzet van trajecten 1e periode: 6 maanden 160
160
122
140
140 120
120 100
100
20
80
80 43
60
18
40
45
20
34
60
21
40
20 0
0 Interventie
Taal
Keuring / IPO
Interventie
Controle
W&R
Collectief/Vww
(Schuld)hulp
Taal
Overig
Keuring / IPO
Controle W&R
(Schuld)hulp
Overig
Bron: RAAK en dossieranalyse (n=90), bewerking LPBL.
In de eerste zes maanden werden in de interventiegroep 122 trajecten of interventies ingezet. Het aandeel klanten dat één of meer interventies krijgt is 56 procent, in de controlegroep is dit 13 procent. Het grootste deel van de inzet betreft taaltrajecten (37 procent)15. Daarnaast worden medische en psychologische keuringen veelvuldig ingezet (35%). Een kleiner deel betreft trajecten bij Werk & Re-integratie (de re-integratie afdeling van de gemeente Amsterdam, 16 procent). Daarbij gaat het voornamelijk om werkanalyses (beoordeling van wat klanten zouden kunnen doen) of toeleiding naar de Werkbrigade 16. De kosten van deze inzet in het eerste half jaar bedroegen € 285.000 voor de interventiegroep 17. Dat is ongeveer € 205.000 meer dan de inzet van trajecten in de controlegroep. In de tweede periode is aanzienlijk minder ingezet. Dit is op zich logisch omdat de meeste klanten aan het begin van de pilot worden aangemeld. Bij de tussenmeting waren we uitgegaan van een halvering als inschatting voor de tweede periode. Er blijkt echter slechts een kwart extra inzet te zijn geweest in de afgelopen 12 maanden (34 ten opzichte van 122). Ongeveer 20 procent van deze nieuwe inzet is 15
Niet alle taaltrajecten worden met een eigen code geadministreerd in RAAK. Voor dit type trajecten hebben we daarom gebruik gemaakt van de gegevens uit de dossieranalyse. 16 De werkbrigade is een voorziening in Amsterdam waar mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt een tijdelijk contract krijgen voor regulier werk, vaak in reiniging en onderhoud. Zij verdienen het minimumloon, zijn voor de duur van het dienstverband niet afhankelijk van een uitkering en doen gedurende die periode concrete werkervaring op. 17 Zie bijlage voor een overzicht van de gehanteerde prijzen per type interventie. 14
taal en ongeveer een derde betreft een traject bij Werk & Re-integratie. De andere helft zijn keuringen en overige trajecten. De lagere inzet van trajecten dan verwacht, heeft twee mogelijke oorzaken. In de eerste plaats was er een toegenomen kostenbewustzijn bij klantmanagers (naar aanleiding van de aanbevelingen in de tussenrapportage). Daarnaast werden door de Covid-19 maatregelen veel trajecten uitgesteld - omdat de doelgroep beperkt digitaal vaardig is, was bijvoorbeeld online taalonderwijs voor hen geen passend alternatief. Hierdoor zijn er waarschijnlijk minder klanten aangemeld voor (vervolg)interventies18. In het totaal zijn er, gedurende de pilot, 156 trajecten ingezet voor de interventiegroep. Dat betekent gemiddeld 1,1 traject per klant. Voor de controlegroep was dit respectievelijk 39 trajecten en gemiddeld 0,3 per klant. De totale extra kosten komen daarmee op zo’n € 245.000 euro. Tot slot noemen wij op deze plaats de ontheffingen. Uit de dossieranalyse blijkt dat in de eerste 6 maanden ongeveer 18 procent werd ontheven van sollicitatieplicht. Dit waren voornamelijk éénoudergezinnen met jonge kinderen (80 procent). In de tweede periode is dit percentage gestegen naar 45 procent, waarbij het in de helft van de gevallen gaat om alleenstaanden.
4.2. Maatschappelijke kosten en baten 4.2.1. Resultaat na een half jaar Om het maatschappelijk resultaat van de aanpak te berekenen zijn de totale kosten afgezet tegen de maatschappelijke baten die samenhangen met de gevonden effecten zoals beschreven in hoofdstuk 3. Daarbij zijn de overige pilotkosten (extra projectleiding, onderzoek) buiten beschouwing gelaten. Zoals in de eerste rapportage al werd verwacht werden de effecten pas op (iets langere) termijn zichtbaar. Uit de MKBA blijkt dat de Amsterdamse aanpak voor de doelgroep met een Somalische migratieachtergrond nu break-even is. Dat wil zeggen dat de kosten van de pilot opwegen tegen de maatschappelijke baten. De maatschappelijke kosten-batenverhouding is anders gezegd 1,0: iedere geïnvesteerde euro levert tot nu toe ongeveer hetzelfde weer op. In de doorkijk voor overdragen van de aanpak naar andere gemeenten en/of doelgroepen presenteren we enkele lessen die geleerd zijn, in de vorm van wat-als-scenario’s. Hieruit blijkt dat er nog meer potentie is.
18
In de analyse zijn aanmeldingen geteld. Uitgangspunt is dat deze trajecten uiteindelijk door zijn gegaan of nog zullen gaan. 15
Figuur 4.3. MKBA Amsterdamse Aanpak voor doelgroep met een Somalische migratieachtergrond Totale kosten 1. 2. 3.
Teamkosten Extra pilotkosten Extra inzet trajecten
€
707.500
€ € €
462.500 245.000
€
727.000
€ € € €
513.500 98.500 115.000 -
€
19.500
BATEN Totale baten 1. Productiviteit 2. Voorkomen zorgkosten 3. Kwaliteit van leven 4. Leefbaarheid en veiligheid
Duizenden
KOSTEN € 1.200 € 1.000 € 800 € 600 € 400 € 200 €-
Saldo (baten minus kosten) Financieel K-B-verhouding Maatschappelijk K-B-verhouding
Begroting gemeente €
0,9 1,0
Kosten trajecten
Kosten team
Immateriele baten
Financiele baten (lt)
Financiele baten (kt)
301.000-
Bron: LPBL MKBA VIA
4.2.2. Toelichting op de baten 1. Productiviteit: uitstroom naar werk, opleiding en vrijwilligerswerk Voor het berekenen van de baten van meer mensen uit de uitkering en/of aan het werk nemen we alleen diegenen mee die eerder en extra zijn uitgestroomd naar regulier werk als direct gevolg van de nieuwe aanpak. Immers, een deel van de klanten was ook in de oude situatie aan het werk gegaan, zoals duidelijk wordt uit de cijfers van de controlegroep. In het vorige hoofdstuk zagen we dat dit netto-effect ongeveer 5 procentpunt is, waarvan 3 procentpunt naar regulier werk en de overige 2 procentpunt naar gesubsidieerd werk. De netto stroom naar deeltijdwerk is negatief (-1 procentpunt), vermoedelijk door het locked-in effect en/of een uitruil met voltijds werk. Hoewel dat nog niet significant is, nemen we het wel mee in de analyse omdat het een richting aangeeft. We nemen aan dat de mensen die uitstromen het minimumloon gaan verdienen (bruto € 22.800). Dat levert voor henzelf een financieel voordeel op, net als voor het Rijk (extra inkomstenbelasting) maar ook voor de gemeente. De gemiddelde kosten voor een bijstandsuitkering zijn € 16.800 per jaar 19.
Voor de klanten die uitstromen naar gesubsidieerd werk rekenen we met een gemiddeld bedrag van 9.000 euro minder uitkeringsbaten.20 Uit onderzoek blijkt dat een groot deel van de mensen die uitstromen na verloop van tijd weer terugvalt. Voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt is de terugval 40 procent binnen twee jaar. In zowel de interventie- als de controlegroep was de gemiddelde uitstroomduur van klanten die eerder (voor de pilot) al eens zijn uitgestroomd naar werk 11 maanden. Omdat de aanpak gericht is op duurzame uitstroom naar werk (zie hoofdstuk 2) verwachten we een verschil tussen de twee groepen. Uit de cijfers blijkt dat er inderdaad sprake is van een significant verschil. In de interventiegroep is de uitstroomduur in de pilotperiode (nu al) gemiddeld 6 maanden langer dan in de controlegroep. We hanteren
19
Inclusief uitvoeringslasten. Wij gaan daarbij uit van een gemiddelde loonwaarde van 60% en dus een gemiddelde loonkostensubsidie van 40% x € 22.500 = € 9.000, die we in mindering brengen op de baten a.g.v. voorkomen uitkeringslasten. Dit is gebaseerd op de gemiddelde loonwaarde van werknemers met LKS bij een Sociaal Werkbedrijf in de regio (zie: MKBA en businesscase Werkom, LPBL, 2019) 20
16
op dit moment een bandbreedte omdat dit effect nog kan doorlopen, en rekenen met een gemiddelde uitstroomduur van tussen de 18 en 24 maanden21. Naast de directe uitstroom naar werk kan de nieuwe aanpak ook op andere manieren leiden tot een verhoogde productiviteit. Hieronder volgt een toelichting, tabel 4.4 geeft de bijbehorende batenposten. -
Meer en/of eerder vrijwilligerswerk. Een van de mogelijkheden waar binnen de Amsterdamse Aanpak op wordt ingezet is uitstroom naar vrijwilligerswerk. Uit de analyse blijkt dat het aandeel mensen in de interventiegroep dat in de pilotperiode vrijwilligerswerk is gaan doen 3 procent hoger is dan in de controlegroep. Vrijwilligerswerk wordt gewaardeerd tegen gemiddeld 8 euro per uur, waarbij een
-
vrijwilliger zich gemiddeld 170 uur per jaar inzet 22. We nemen dit mee voor de duur van één jaar. Extra toeleiding naar opleiding. Het afronden van een opleiding of het halen van een startkwalificatie vergroot de kansen van mensen op lange termijn. We weten uit eerder onderzoek 23 dat iedere jongere die een startkwalificatie haalt, overeen komt met een maatschappelijke baat van ongeveer € 70.000 (netto contante waarde over een heel leven). Het grootste deel (circa € 60.000) zijn baten op lange termijn, het moment dat deze jongere de arbeidsmarkt betreedt. De baten zijn opgebouwd uit een grotere kans op hoger loon en een lagere kans op een uitkering, alternatieve scholing en criminaliteit. Uit de RAAK-gegevens blijkt dat slechts 2% van de interventiegroep onder de 30 is en dat op dit moment niemand wordt doorgeleid naar een opleiding. Deze baat treedt hier dus niet op.
-
Opschonen bestand. Bij 5 procent van de klanten leidde de intensievere aandacht tot opschoning van het bestand. Uit de analyse blijkt dat dit na verloop van tijd ook in de controlegroep opschoning plaats vindt. Gemiddeld gebeurt dit echter zeven maanden later dan in de interventiegroep. Daarnaast is een deel van het effect niet tijdelijk (door eerder signaleren van onterecht gebruik), maar extra24. Beide effecten leiden tot lagere uitkeringslasten voor de gemeente25.
In het berekenen van de productiviteitswinst hebben we daarnaast twee effecten meegenomen waarvan is te verwachten dat ze nog zullen optreden. - Extra uitstroom naar gesubsidieerd werk. In de pilotperiode hebben de klantmanagers in samenwerking met Pantar (het sociaal werkbedrijf van Amsterdam) een groepstraject op maat ontwikkeld. Het doel was om de deelnemers, na een korte toeleiding, een contract aan te bieden bij Pantar. Het ging om werk in onder meer schoonmaak en groenvoorziening, als fietsenmaker of chauffeur. Door de Covid-19 maatregelen is dit project uitgesteld. In totaal staan 25 mensen op de lijst voor deelname. Op basis van de ervaringen met aanmelding voor de Werkbrigade mogen we aannemen dat dit voor 20% van hen daadwerkelijk zal leiden tot een arbeidsovereenkomst 26. Omdat het project volledig is voorbereid en alleen uitgesteld rekenen we de helft van deze verwachte uitstroom toe aan de pilot (+2 procentpunt naar gesubsidieerd werk). 21
11 plus 6 en afgerond is 18 maanden als ondergrens Zie ook MKBA Herziening Sociaal Domein – collectief, LPBL 2015 23 LPBL, MKBA vroegtijdig schoolverlaten, 2014 24 Het verschil tussen beide groepen is na afloop van de pilotperiode 2%. We gaan ervan uit dat de helft hiervan tijdelijk is en de helft extra. Zie het vorige hoofdstuk. 25 In het geval van eerder opmerken rekenen we met een winst van 7 uitkeringsmaanden, conform de uitkomsten uit de dataanalyse. Bij het extra effect hanteren we daarnaast 9 maanden (gemiddelde winst in uitkeringsmaanden bij opschonen). Conform de richtlijnen voor MKBA’s nemen we hier geen verlies voor de klant mee, de uitkering was immers onrechtmatig verstrekt. 26 Uit de aangeleverde data-bestanden blijkt dat 10 aanmeldingen hebben geleid tot 2 arbeidscontracten 22
17
-
Lange termijn effecten. Uit onderzoek blijkt dat er een lange termijn effect is van re-integratie-interventies. De mate waarin dit optreedt is afhankelijk van het type interventie en de doelgroep. Wij rekenen met een gemiddeld effect van 1 procentpunt extra naar werk, vijf jaar na de interventie 27.
Tabel 4.4. Productiviteitswinst € € € € €
1. Productiviteit a uitstroom naar werk b vrijwilligerswerk c doorstroom naar school d opschonen bestand
513.500 341.000 5.500 87.500
2. Voorkomen maatschappelijke (zorg)kosten Uit het vorige hoofdstuk blijkt dat 80 procent van de doelgroep problemen ondervindt op meerdere leefgebieden. De indeling (o.b.v. ZRM-scores) in doelgroepen is belangrijk omdat hieraan ook zorgconsumptieprofielen hangen. We gebruiken dit om de effecten van meer of minder zorg of voorkomen escalatie te waarderen. Onderstaande tabel geeft voor elke groep, die we onderscheiden (35% gezinnen en 65% overige huishoudens) de gemiddelde kosten per jaar, beginnend met huishoudens zonder of met enkelvoudige problemen en oplopend naar de kosten voor de huishoudens in de ‘top’. In het algemeen geldt: hoe meer problemen en hoe minder zelfredzaam huishoudens worden, hoe hoger de zorgkosten. Duidelijk is dat het voorkomen van escalatie veel kosten kan besparen, vooral bij gezinnen. Figuur 4.5. Zorgconsumptie Amsterdam sociaal domein (totaal per type huishouden per jaar) 28 Gezinnen Geen probleem/ev Meervoudig Niet zelfredzaam Top Ouderen Geen probleem/ev Meervoudig Niet zelfredzaam Top Overige hh Geen probleem/ev Meervoudig Niet zelfredzaam Top
€ € € € € € € € € € € €
Totaal 4.300 20.100 28.100 83.500 Totaal 5.850 10.600 10.800 54.900 Totaal 2.600 20.700 21.100 63.600
WPI € € € € € € € € € € € €
11.800 11.100 19.400 WPI 50 700 800 WPI 400 15.700 14.900 16.000
Zorg € € € € € € € € € € € €
100 700 700 5.100 Zorg 700 3.600 4.000 Zorg 100 1.500 2.900 30.600
Welzijn 100 200 200 800 Welzijn € 100 € 800 € 200 € Welzijn € 100 € 400 € 200 € 500
€ € € €
Jeugd 1.300 3.600 11.800 53.000 Jeugd € € € € Jeugd € € € € -
€ € € €
€ € € € € € € € € € € €
ZVW 2.800 3.800 4.300 5.200 ZVW 5.000 5.500 5.800 2.900 ZVW 2.000 3.100 3.100 7.100
Rijk € € € €
Rijk
€ € € € € € € €
52.000 Rijk 9.400
Bron: LPBL Raming Amsterdam: update zorgconsumptie 2015
Op basis van de dossieranalyse rekenen we hier met een voorkomen escalatie naar een ‘hoger’ consumptieprofiel van 1 procent, tijdens de intensieve ondersteuning door het team en na een positieve uitstroom naar werk of vrijwilligerswerk. Door meer integraal te kijken en te handelen is hier overigens nog potentie, zie het volgende hoofdstuk. Daarnaast is er een besparing in tijdsbesteding van klantmanagers bij het team Activering, waar de doelgroep in het nulalternatief in de caseload zou zitten (zie hierboven). De besparing is dus gelijk aan de kosten van het klantmanagement voor de controlegroep voor een periode van 18 maanden (€ 77.500, de netto contante waarde van het bedrag in tabel 4.1).
27 28
Lammers e.a., Lange termijn effecten van re-integratie, SEO Amsterdam 2013 en 2019. Exclusief kosten voor re-integratie (om dubbeltelling te voorkomen). 18
Tabel 4.6. Voorkomen zorgkosten € € € €
2. Voorkomen zorgkosten a. Tijdens traject b. Na uitstroom naar werk c. Besparing WPI-regulier
98.500 19.000 2.000 77.500
3. Kwaliteit van leven Naast financiële baten spelen ook de immateriële baten een belangrijke rol. De Amsterdamse Aanpak verhoogt voor (een deel van) de doelgroep het welbevinden of welzijn. Klanten participeren meer, hebben vaker een daginvulling en meer sociale contacten. Dit alles leidt tot meer gevoel van eigenwaarde, zelfvertrouwen en een verbetering van de mentale gezondheid. Daarnaast heeft ook de door- of uitstroom naar werk, opleiding of vrijwilligers werk een positief effect op het gevoel van welbevinden. We waarderen deze effecten onder de noemer toegenomen ‘Kwaliteit van leven’. Om deze baat in euro’s uit te drukken werken we met Quality Adjusted Life Years (QALY’s): een begrip dat afkomstig is uit de gezondheidseconomie en een maat vormt voor de kwaliteit van leven (zie box 4.7). Box 4.7. QALY’s QALY’s (Quality Adjusted Life Years) zijn gewonnen gezonde levensjaren, waarbij de kwaliteit van leven wordt uitgedrukt in een getal tussen 0 en 1. Eén staat daarbij voor de waarde van één volledig gezond levensjaar. Een lagere waarde geeft de waarde van leven met een ziekte. Een levensjaar met een waarde van bijvoorbeeld 0,5 QALY betekent dat iemand evenveel waarde hecht aan een jaar met een bepaalde ziekte als aan een half jaar in volle gezondheid. In de QALY indicator zitten ook zaken als levensgeluk of zelfstandigheid.
Hoewel QALY’s vaak discussie oproepen -zowel over de waarde van een QALY als over het principe- is het gebruik ervan wetenschappelijk gangbaar en goed gefundeerd. Voor het bepalen van de ziektelast worden enquêtes uitgevoerd.
Voor MKBA’s worden QALY’s vaak in euro’s gewaardeerd. De bedragen die hiervoor gebruikt worden variëren van 20.000 tot 100.000 euro per gewonnen levensjaar. Inmiddels is hiervoor een richtlijn ontwikkeld waarbij een waarde van 50.000 euro wordt voorgeschreven 29. In voorliggende MKBA gebruiken we deze waarde. In totaal gaat het om ongeveer 0,3 gewonnen gezonde levensjaren30. Dit is het resultaat van een positief effect (meer mensen met dagbesteding, participatie of werk) en een negatief effect (minder mensen in deeltijd aan het werk). We zijn er daarbij vanuit gegaan dat de trajecten die afgelopen jaar niet door konden gaan door de Covid-19 maatregelen, nog wel zullen plaats vinden – inclusief het bijbehorende effect op kwaliteit van leven 31.
29
Werkwijze voor kosten-baten analyse in het sociale domein, Koopmans e.a., 2016. We maken gebruik van een proxy-variabelen om de winst in kwaliteit van leven te bepalen. Uit onderzoek blijkt dat 39% van mensen met problematische schulden eenzaamheid, stress en depressie ervaart (bron: Hoven et al, maatschappelijk rendement van integrale schuldhulpverlening, 2007). In een wijk met een lage SES-score is dit gemiddeld 11%, een verbetering van 28%. Het verlies aan kwaliteit van leven door depressie is 0,19 QALY (bron: RIVM). De winst is in dit geval: 17 mensen meer actief x 28% x 0,19 x 0,5 jaar – 3 mensen minder (deeltijd)werk x 28% x 0,19 x 1 jaar = 0,3 31 De kosten van deze trajecten zijn in de MKBA immers ook meegenomen. 30
19
Tabel 4.8. Toename kwaliteit van leven € € €
3. Kwaliteit van leven a. tijdens traject b. na positieve uitstroom
115.000 67.500 47.500
4.2.2. Verdelingseffecten Niet alleen het saldo voor de maatschappij als geheel is belangrijk, maar ook de verdeling van de kosten en baten over de verschillende betrokken partijen. Figuur 4.9 laat deze verdeling zien. Hierdoor wordt o.a. duidelijk wat het financieel resultaat van de aanpak is voor de gemeente. Figuur 4.9. Verdelingseffecten: kosten en baten per actor € 800.000 € 600.000 € 400.000 € 200.000 €Totaal
Gemeente
Klanten
Rijk/maatschappij
Financiele baten
Immateriele baten
pol&jus
€ 200.000€ 400.000-
€ 600.000€ 800.000Financiele kosten
Bron: LPBL MKBA VIA
Uit het figuur blijkt dat de klanten de (netto-)baathebbers zijn. Ze hebben meer kwaliteit van leven en een hoger inkomen door de verhoogde kans op uitstroom naar betaald werk. Het Rijk heeft baten door de extra inkomstenbelasting32. De gemeente betaalt en krijgt een klein deel van haar investering terug in de vorm van besparingen op de uitkeringslasten. Het netto-effect voor de gemeente is echter negatief: het saldo van de kosten en de baten is - € 300.000 (netto contante waarde)33.
4.3. Scenario’s voor overdracht Op basis van de analyses en de interviews met het team dat de pilot heeft uitgevoerd zijn een aantal lessen te trekken voor de overdracht van aanpak naar andere gemeenten of andere doelgroepen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt (bijvoorbeeld ook binnen de gemeente Amsterdam). In het onderstaande worden deze beschreven. Toepassing van sommige van deze lessen leidt naar verwachting nog tot een verbetering van de in de pilot behaalde resultaten. We eindigen deze paragraaf daarom met een doorkijkje naar het potentiële resultaat van de aanpak bij overdracht.
32
Ook politie / justitie heeft een kleine baat a.g.v. minder schooluitval op de lange termijn (kinderen uit de betrokken gezinnen). In de verdelingseffecten is er geen rekening mee gehouden dat het Rijk een deel van de pilotkosten voor zijn rekening neemt. Dit omdat de MKBA gericht is op de mogelijkheden van opschaling in de toekomst. In dat geval is de gemeente de betalende partij. 33
20
Werkwijze en team Zoals beschreven in hoofdstuk 2 is een systematische werkwijze kenmerkend voor de aanpak. Kort samengevat gaat het om: -
De klant leren kennen. Wie is het? Wat zijn wensen en belemmeringen? Sterke en zwakke punten? Wat kan ik (de klantmanager, de organisatie) nog doen om de klant te versterken?
-
Wat kost dat? Wat levert dat naar verwachting op?
Omdat klanten uit de doelgroep soms al jaren niet zijn gezien vraagt het tijd om hen te leren kennen en een relatie op te bouwen. De ervaring uit de pilot leert dat het voor een groot deel van de doelgroep 6 tot 12 maanden duurt voordat de eerste beweging ontstaat. De rol van de klantmanager en de jobhunter is cruciaal voor de effectiviteit van de aanpak. Zij zijn letterlijk de belichaming van de aanpak. Het zijn hun kwaliteiten die het verschil maken. Een effectieve uitvoering van de aanpak vraagt dan ook om klantmanagers die betrokken en geduldig zijn en aan (zelf)reflectie doen. Tegelijkertijd is het nodig dat zij helder zijn over wat er kan en niet kan en daarin ook duidelijke grenzen stellen. In de pilot is invulling gegeven aan cultuur-sensitief werken door inzet van klantmanagers met een Somalische achtergrond. Uit de evaluatie blijkt dat deze inzet voor- en nadelen heeft. Als voordelen zijn genoemd het spreken van de taal, het beter begrijpen van gevoeligheden en het sneller voorkomen van misverstanden (zoals bijvoorbeeld het verschil tussen de Somalische klok en de Nederlandse). Ook hebben klantmanagers met dezelfde achtergrond een makkelijker contact met sleutelpersonen in de gemeenschap. Aan de andere kant kan het voor klantmanagers uit dezelfde gemeenschap lastig zijn om grenzen te stellen – zijzelf of hun familie worden daar soms op aangesproken.