1. 20211005 EVALUATIE.pdf
Tekst van het document
1
Evaluatie uitgifteronde 2024 Samenvatting evaluatie uitgifteronde 2024 1. Inleiding: totstandkoming, omvang, opzet evaluatie 2. Kaders en doelen vergunningensysteem 3. Schematisch overzicht vergunningensysteem 4. Aanvraagperiode 4.1 voorbereiding 4.2 aanvraagperiode 4.3 aantal aanvragen 4.4 nieuwe toetreders 5. Inhoudelijke beoordeling 5.1 toets op volledigheid 5.1.1 Leges 5.1.2 Bijlagen Bibob formulier 5.1.3 Tekeningen 5.1.4 Formulier verbondenheid 5.2 Maximum aantal aanvragen 5.3 Toets op verbondenheid 5.4 Loting 5.5 Inhoudelijke beoordeling 5.5.1 Beschikken over het vaartuig 5.5.2 Bibob 5.5.3 Geen aanvraag met lopende vergunning 5.5.4 Minimaal hoeveelheid vaarbewegingen 5.5.5 Welstand 5.5.6 Beoordeling historische en beeldbepalende vaartuigen 5.6 Besluitvorming 6. Beoordeling criteria vergunningensysteem 7. Conclusie
1
2
Samenvatting evaluatie uitgifteronde exploitatievergunningen passagiersvaart 2024 De eerste uitgifteronde van het nieuwe beleid vergunningen passagiersvaart is afgerond op 16 maart 2021. Met de gemeenteraad is afgesproken om deze uitgifteronde te evalueren. Het doel van deze evaluatie is inzicht te geven in het verloop van deze uitgifteronde, de werking van het systeem van uitgifte van exploitatievergunningen en waar mogelijk, verbeterpunten voor te stellen voor de volgende uitgifteronde. De evaluatie richt zich op het proces van uitgifte en uitkomst van de verdeling van vergunningen (i.c. verdeling van schaarse rechten). Wat er vervolgens met de vergunningen gebeurt (bijvoorbeeld of ze ook daadwerkelijk benut worden), welke gevolgen de verdeling van nieuwe vergunningen heeft voor de Amsterdamse rondvaartbranche, de samenstelling van de vloot en hoe een en ander uitwerkt op de drukte op het water kan nog niet worden meegenomen omdat de vergunningen pas in 2024 geeffectueerd worden. Pas daarna kan een oordeel gegeven worden of de doelstellingen van het beleid ook effect sorteren. Deze aspecten vragen om een continue monitoring. In het algemeen kan er worden geconcludeerd dat het systeem van uitgifte van vergunningen naar behoren heeft gewerkt. Tegelijkertijd worden er voorstellen gedaan het systeem van uitgifte van vergunningen op punten te verbeteren.
Het invoeren van het nieuwe vergunningensysteem heeft toetreding voor nieuwkomers op het Amsterdamse binnenwater mogelijk gemaakt. Hiermee is het uitgiftesysteem in overeenstemming met de uitgangspunten van de Dienstenrichtlijn gebracht. Een redelijk aantal nieuwkomers heeft meegedaan aan de uitgifteronde. Van de 155 verleende vergunningen zijn er uiteindelijk 7 aan deze groep verleend. De bestaande (groepen) reders hebben min of meer gelijkwaardig “gescoord”. Er blijkt niet dat reders die op dit moment al veel vergunningen hebben, bevoordeeld worden door dit systeem. Ook constateren we dat de diversiteit van het aanbod dankzij de gebruikte segmenten is gewaarborgd. Wel moet er nauwgezet worden gemonitord of de diversiteit aan verschillende typen historische vaartuigen in dit segment voldoende gewaarborgd blijft. Vooruitlopend daarop wordt voorgesteld maatregelen te nemen om de diversiteit aan vaartuigen in de segmenten Beeldbepalend klein en middelgroot en Klein en middelgroot te verzekeren in verband met het grote aantal inschrijvingen met open vaartuigen in deze segmenten. Een andere conclusie is dat partijen moesten wennen aan de rol van de gemeente bij de verdeling van schaarse rechten. Deze aanpak vraagt van de gemeente een duidelijke en transparante aanpak, waarbij de spelregels vooraf duidelijk zijn.
Individueel overleg met aanvragers over bijvoorbeeld hoe een aanvraag kan worden verbeterd, past niet in een procedure waarbij alle aanvragers over dezelfde informatie moeten beschikken. Dit kan er toe hebben geleid dat een aantal aanvragers de gevolgen van het niet volledig aanleveren van hun aanvraag hebben onderschat waardoor er relatief veel aanvragen (142) buiten behandeling zijn gesteld wegens het ontbreken van documenten. Het ontbreken van mogelijkheden van communicatie en persoonlijk contact tussen aanvragers en beoordelaars tijdens de aanvraagperiode werd door de aanvragers gemist. Ook de welstandscommissie heeft dit contact
2
3
gemist. Hierin kan, vanwege het gelijke speelveld dat nodig is bij de verdeling van schaarse vergunningen, tijdens de aanvraagperiode helaas geen verandering worden gebracht. Er is in april 2021 een enquête uitgevoerd onder alle aanvragers waarin is gevraagd naar de ervaringen met betrekking tot het proces van aanvragen van een vergunning. Hieruit is gebleken dat aanvragers gebruik hebben gemaakt van de handleiding en geoefend hebben met de aanvraagmodule, maar dat het systeem voor sommige aanvragers toch complex bleef. Dit vraagt om een aanpassing voor een deel van de aanvragers, bijvoorbeeld door het inschakelen van experts. Van de kant van het college is het belangrijk het geleerde in de praktijk te brengen en (de begeleiding bij) procedures, handleidingen en aanvraagmodules nog verder te verbeteren. De lessen betreffen ook de communicatie tussen gemeente en de aanvragers. Die schoot op momenten tekort, onder andere bij het bekendmaken van de uitslag. Ook het misverstand met de notaris over het al dan niet openbaar kunnen maken van de opname van de loting is hiervan een voorbeeld. De Bibob toets was voor de aanvragers een zware administratieve last. Er moet worden onderzocht of en hoe deze toetst dient te worden vormgegeven bij de volgende uitgifterondes. Door deze toets bijvoorbeeld te verplaatsen na verlening van vergunningen kan de last worden verminderd.
Een andere optie is de toets niet toe te passen. De Welstandsnota heeft over het algemeen goed gefunctioneerd. Met name de mogelijkheid tot het stellen van voorschriften in het geval een aanvraag op ondergeschikte punten niet voldoet, heeft ervoor gezorgd dat aanvragen niet op ondergeschikte punten hoefden te worden afgewezen. Wel kunnen de regels uit de Welstandsnota met de ervaring uit deze ronde bij de volgende uitgifteronde op onderdelen worden aangepast. Het systeem van loting heeft in principe goed gefunctioneerd. Wel wordt voorgesteld te onderzoeken of in volgende rondes geëxperimenteerd kan worden met een systeem van voorinschrijving waarbij aanvragers kunnen worden verleid het aantal aanvragen te beperken om zo loting mogelijk te voorkomen. Hoewel niet exact kan worden bepaald hoe groot het aandeel “overinschrijvingen1” was op het totaal aan inschrijvingen, is het gezien het aantal aanvragen dat door sommige individuele aanvragers is gedaan redelijk er van uit te gaan dat dit heeft plaatsgevonden. De bestaande barrières voor overschrijvingen, zoals het maximum aan het aantal aanvragen en de eis dat aangetoond wordt dat de aanvrager daadwerkelijk over het aangevraagde vaartuig kan beschikken, hebben (gedeeltelijk) gewerkt, maar het overinschrijven naar alle waarschijnlijkheid niet helemaal voorkomen.
De hoeveelheid aanvragen die door grote en kleinere reders zijn ingediend, ontlopen elkaar niet veel, zodat het systeem op dit punt geen kansenongelijkheid creëert. Het overinschrijven vormt echter geen belemmering voor het goed functioneren van het systeem. Omdat dit aspect wel leidt tot onnodige kosten bij aanvragers wordt voorgesteld nader te onderzoeken of het overschrijven met andere maatregelen verder kan worden teruggedrongen.
1
aanvragen gedaan om de kansen te vergroten
3
4
Hoofdstuk 1 - Inleiding Op 16 maart 2021 zijn de resultaten van de eerste uitgifteronde exploitatievergunningen bekendgemaakt. Deze uitgifteronde is onderdeel van een periode van beleidsontwikkeling die is begonnen in 2013 met de bekendmaking van Nota Varen 2.1 en heeft geresulteerd in het huidige beleid, dat is vastgelegd in Nota Varen Deel 1, vastgesteld op 8 mei 2019, en Nota Varen Deel 2, vastgesteld op 20 mei 2020. Een belangrijk doel van Nota’s Varen Deel 1 en 2 is, aansluitend bij Stad in Balans en Aanpak Binnenstad, het werken aan een nieuw evenwicht op en aan het Amsterdamse binnenwater tussen leefbaarheid voor bewoners en gastvrijheid voor bezoekers. Die doelstelling betekent dat er grenzen moeten worden gesteld aan voorzieningen gericht op bezoekers aan de stad, ook op het water. Gebeurt dat niet, dan moet er met de voorziene groei van het aantal bezoekers rekening mee worden gehouden dat ook het aantal voorzieningen gericht op bezoekers verder meegroeit, met alle nadelige gevolgen voor de leefbaarheid van dien. Het volumebeleid is mede ingevoerd om dat te voorkomen. Daarnaast hebben de Nota’s Varen Deel 1 en 2 tot doel het veilige en vlotte verkeer op het vaarwater van Amsterdam te waarborgen, de schaarse ruimte goed te verdelen tussen de verschillen gebruikers en drukte en overlast tegen te gaan.
Ook dient de uitstraling en het karakter van de grachten als historisch erfgoed behouden te worden. Met de vaststelling van de Nota Varen Deel 1 heeft de gemeenteraad besloten dat het aantal passagiersvaartuigen op de Amsterdamse grachten op het niveau van 2018 dient te blijven. Dit betekent een maximum aantal van 550 vergunningen voor passagiersvaartuigen die voor een vaste periode (bepaalde looptijd) moeten worden uitgegeven. De vergunningen worden verleend in tweejaarlijkse uitgifterondes waarvan de eerste uitgifteronde met de bekendmaking van de resultaten op 16 maart 2021 is afgesloten. Doel evaluatie Het doel van deze evaluatie is inzicht te geven in het verloop van de uitgifteronde, de werking van het systeem van uitgifte van exploitatievergunningen en waar mogelijk, verbeterpunten te doen voor de volgende uitgifterondes. Omvang evaluatieronde De gemeenteraad heeft op 7 november 2019 de motie van de heer Vroege aangenomen waarin wordt opgeroepen ‘Na de eerste lotingsronde in 2020 een grondige evaluatie te doen plaatsvinden om het effect van het nieuwe beleid te evalueren en de onverwachte en onwenselijke effecten van het beleid in kaart te brengen’. De evaluatie beperkt zich tot het proces van uitgifte en uitkomst van de verdeling van vergunningen.
Wat er vervolgens met de vergunningen gebeurt en welke gevolgen de verdeling van nieuwe vergunningen heeft voor de branche en de vaartuigen op het water kan op dit moment niet worden meegenomen. Dit is deels omdat de vergunningen die in deze uitgifteronde zijn verleend pas op 1 maart 2024 in werking treden. Deels komt het ook omdat er na de verdeling van de vergunningen door de gemeente in deze verdeling verschuivingen zullen optreden omdat binnen de rondvaartbranche de vraag en aanbod van vergunningen verder op elkaar zal worden afgestemd door verkoop en verhuur van vaartuigen en vergunningen. Om speculatie te voorkomen is ervoor gekozen om nieuw uit te geven vergunningen de eerste twee 4
5
jaar niet overdraagbaar te maken. Na twee jaar zijn deze vergunningen verhandelbaar. Dit zal mogelijk leiden tot een andere verdeling van vergunningen tussen vergunninghouders. Hetzelfde geldt voor vaartuigen. Het vervangen van vaartuigen is in dit systeem te allen tijde mogelijk, ook gedurende de eerste twee jaren. Dit zal mogelijk een verschuiving veroorzaken van nietvergunde bestaande vaartuigen naar vergunningen voor nieuw te bouwen vaartuigen. Of en hoe dit zal gebeuren dient te worden gemonitord. Omdat pas vanaf 2024 zichtbaar zal worden wat de gevolgen van het nieuwe beleid zijn ( zoals het effect op de drukte) kunnen de in Nota Varen Deel 1 gestelde beleidsdoelen pas daarna worden geëvalueerd. Totstandkoming evaluatie Deze evaluatie is intern binnen de gemeente Amsterdam opgesteld. Voor de totstandkoming van de evaluatie zijn er gesprekken gevoerd met de welstandscommissie, medewerkers van afdeling Openbare Orde en Veiligheid met betrekking tot de Bibob toets en met Stichting Economisch Onderzoek (SEO) over de (mogelijke) overinschrijvingen. In april 2021 is een enquête gehouden naar de ervaringen van alle aanvragers met het proces van aanvragen. De enquête is door 47 van de 107 aanvragers ingevuld. De antwoorden op deze enquête zijn meegenomen in deze evaluatie en resultaten zijn als bijlage toegevoegd.
Ook zijn er door verschillende aanvragers schriftelijke suggesties aangedragen voor de inhoud van deze evaluatie. Tot slot heeft een vertegenwoordiging van de branche de gelegenheid gekregen om schriftelijk te reageren op de concept evaluatie. Voor de duidelijkheid dient te worden benadrukt dat de branche weliswaar input heeft geleverd, maar dat het college verantwoordelijk is voor deze evaluatie. Leeswijzer Hoofdstukken 2 en 3 geven de kaders en een schematisch overzicht van het vergunningensysteem. Daarna volgt de evaluatie van de uitgifteronde. In het eerste deel van de evaluatie wordt in hoofdstuk 4 ingegaan op de periode voorafgaand aan de aanvraagperiode en de aanvraagperiode zelf. Vervolgens wordt in hoofdstuk 5 ingegaan op de inhoudelijke beoordeling van de aanvragen. Dit deel van de evaluatie gaat met name over de toetsingsonderdelen. Ook zal worden ingegaan op de buitenbehandelingstellingen. In hoofdstuk 6 wordt beoordeeld of is voldaan aan de criteria die gelden voor het systeem. Per onderdeel worden de eventuele verbeterpunten aangegeven. Hoofdstuk 2 - Kaders en doelen vergunningensysteem Nota Varen Deel 1 Op 18 mei 2019 is de Nota Varen Deel 1 vastgesteld. Deze nota geeft de basis voor het nieuwe vergunningensysteem.
In de nota zijn de volgende doelstellingen onderscheiden: Een evenwicht op en aan het Amsterdamse binnenwater tussen leefbaarheid voor bewoners en gastvrijheid voor bezoekers. Die doelstelling betekent dat er grenzen moeten worden gesteld aan voorzieningen gericht op bezoekers op het water.
Voldoende ruimte voor bewoners door het aantal vaarbewegingen en boten te beheersen en door het spreiden van plezier- en passagiersvaart.
5
6
Beheersen drukte en vermindering overlast: de toenemende drukte op het water maakt dat het stedelijk milieu en de leefbaarheid onder druk staan. Vanuit het oogpunt van duurzaamheid worden emissie-eisen gesteld.
Verdeling schaarse ruimte: de capaciteit van de grachten is beperkt. Dat maakt dat er keuzes gemaakt moeten worden voor wie er ruimte wordt geboden en in welke mate. Het is voor de gemeente van belang dat er in ieder geval voldoende ruimte is voor pleziervaart, waar ook bewoners in het bijzonder aan hechten, en voor goederenvervoer over het water.
Bescherming van het karakter van de grachten als historisch erfgoed: de grachtengordel is UNESCO werelderfgoed. De uitstraling en het karakter dienen behouden te worden. Filevorming op het water en massatoerisme passen niet bij dat karakter en doen af aan het monumentale visitekaartje van de stad dat de grachtengordel zou moeten vormen.
Waarborgen vlotte en veilige doorvaart: teveel boten op de grachten brengen ten slotte de vlotte en veilige doorvaart in gevaar. Dat is een algemeen aandachtspunt - waarbij op specifieke knelpunten bijzondere maatregelen nodig zijn.
In de Nota Varen Deel 1 is daarom besloten dat een ongebreidelde toename van het aantal vergunningen voor bedrijfsmatig passagiersvervoer moet worden voorkomen. Er is gekozen voor een maximum aantal van 550 vergunningen. Deze vergunningen zijn als gevolg hiervan aan te merken als zogenaamde schaarse rechten. In de Regeling op het binnenwater2 (Rob) is het systeem neergelegd voor de verdeling van deze schaarse vergunningen. Juridische randvoorwaarden In 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) uitspraak gedaan in de zaak Trijber. In deze zaak heeft de Afdeling geoordeeld dat het vervoer van passagiers voor recreatieve doeleinden onder de werking van de Dienstenwet en Dienstenrichtlijn (verder Dienstenrichtlijn) viel. In deze uitspraak is ook duidelijk gemaakt dat een bestuursorgaan geen keuze heeft in de keuze voor een beperkte looptijd van vergunningen in het geval het aantal vergunningen is gemaximeerd. Deze looptijd mag niet langer zijn dan nodig om de gedane investeringen terug te verdienen en een redelijke winstmarge te behalen. De Dienstenrichtlijn geeft een groot aantal voorwaarden waaraan een stelsel met schaarse rechten moet voldoen.
Zo is het belangrijk dat de voorwaarden waaraan een aanvraag moet voldoen vooraf zijn bekendgemaakt en er geen onnodige barrières worden opgeworpen voor toetreding tot de markt voor de betreffende dienst. Ook geeft de richtlijn aan dat maatregelen of regels niet discriminerend mogen uitwerken voor bepaalde partijen of aanvragers. De regels mogen derhalve de zittende aanbieders niet direct of indirect bevoordelen. Het doel van de Dienstenrichtlijn is het ontwikkelen van een interne markt voor diensten in Europa. De manier waarop dit moet gebeuren is door het openstellen van de lokale markten en het terugdringen van onnodige administratieve procedures. Door markten open te stellen voor 2
gepubliceerd op 24 december 2019
6
7
concurrentie zal de interne markt ontstaan. Met het systeem van exploitatievergunningen voor bepaalde tijd in combinatie met uitgifterondes wordt aan het uitgangspunt van een open markt voldaan. Op de gemeente rust derhalve de verplichting het systeem in te richten zodat toetreding door nieuwkomers ongehinderd mogelijk wordt. Wel betekent het hanteren van een systeem van vergunningen dat er administratieve lasten blijven bestaan. Rapport rekenkamer In mei 2019 heeft de rekenkamer van de gemeente Amsterdam het rapport “Zicht op schaarse vergunningstelsels” gepresenteerd. De rekenkamer geeft zes verbeterpunten, gericht op zowel de inrichting van nieuwe als de aanpassing van bestaande schaarse vergunningstelsels:
Breng schaarse vergunningstelsels in lijn met de (Europese) regels Evalueer schaarse vergunningstelsels periodiek Blijf gemaakte keuzes per schaars vergunningstelsel vastleggen en motiveren Breng de raad beter in positie om besluiten te nemen door: - Te zorgen voor een transparant, actueel en volledig raadsstuk - De beslis- en bevoegdheidsverdeling tussen raad en college te regelen Benut de ambtelijke expertise Verbeter ambtelijke handreiking
Met name de eerste twee aanbevelingen zijn voor deze evaluatie van belang. Criteria vergunningensysteem In Nota Varen Deel 1 is gekozen voor een volumebeleid. Dit heeft gevolgen voor de inrichting van het systeem, met name omdat er door deze keuze schaarste kan ontstaan aan vergunningen. Hierboven zijn de belangrijkste (Europese) richtlijnen en kaders geschetst waarbinnen dit systeem van verdeling van exploitatievergunningen plaatsvindt. Gezien deze kaders en de beleidsmatige wensen worden de volgende inherente criteria onderscheiden waaraan het systeem dient te voldoen.
3
-
Toegang voor nieuwkomers Dit betreft een eis uit de Dienstenrichtlijn. Er moet toetreding mogelijk zijn. Dit betekent dat in het geval van een systeem met een maximum aantal te vergeven vergunningen de vergunningen voor bepaalde tijd moeten worden uitgegeven en deze na afloop weer opnieuw worden uitgegeven.
-
Behouden diversiteit op de grachten Dit betreft een doel uit de Nota Varen Deel 1. Het aanbod aan passagiersvaart door verschillende typen passagiersvaartuigen moet gewaarborgd blijven. Door middel van een tweetal moties is door de gemeenteraad verzocht om het aantal vergunningen in de segmenten voor historische en beeldbepalende vaartuigen fors te verhogen, naar het huidige totaal van 1553 .
https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/9061893/1/09012f9783076261
7
8
-
Gelijke behandeling alle aanvragers Dit volgt allereerst uit de Dienstenrichtlijn. De regels dienen voor alle deelnemers gelijk te zijn (non-discriminatoir). . De regels mogen bepaalde aanvragers niet bevoor- of benadelen. Hiervoor is ook de raad aandacht gevraagd, ook voor kleinere reders.
-
Juridisch houdbaar Dit criterium is voor alle partijen belangrijk.
In hoofdstuk 6 zal specifiek worden bekeken of het vergunningensysteem voldoet aan de criteria zoals die hierboven geformuleerd zijn. Hoofdstuk 3 - Het proces van de uitgifteronde Overzicht 1: schematisch overzicht proces uitgifteronde
1. informatievoorzie ning
6. inhoudelijke beoordeling
vooraf 2. aanvraagperiode 1-30 september 2020 3. check op volledigheid aanvraag
7. besluitvorming 16 maart 2021
5. loting
4. check op verbondenheid aanvragers
Vergunningensysteem kort uitgelegd In het nieuwe systeem worden in totaal maximaal 550 vergunningen verleend. Deze vergunningen worden in delen uitgegeven in uitgifterondes die iedere twee jaar plaatsvinden. Alle vergunningen die voor de inwerkintreding van het nieuwe beleid in omloop waren, zijn eind 2019 omgezet naar vergunningen voor bepaalde tijd. Een van te voren bepaald deel van deze vergunningen loopt tegelijk af met de tweejaarlijkse uitgifterondes. Deze tweejaarlijkse momenten worden tranches genoemd. In een tranche loopt dus een bepaald aantal lopende vergunningen af en wordt een bepaald aantal vergunningen uitgegeven. De aantallen aflopende en uit te geven vergunningen komen grofweg overeen zodat er niet meer dan 550 vergunningen in omloop zijn. De vergunningen die worden uitgegeven vallen allemaal in 1 van 7 segmenten. Deze segmenten zijn gekoppeld aan vaartuigen met bepaalde karakteristieken. De segmenten zorgen ervoor dat de diversiteit aan aanbod van vaartuigen op het water gewaarborgd blijft. Per segment is een vast aantal vergunningen gereserveerd. Dit aantal is gebaseerd op de huidige verdeling van de verschillenden typen passagiersvaartuigen. Daarnaast is er een beperkt aantal vergunningen dat 8
9
niet aan een segment is gekoppeld, de zogenaamde ‘vrije ruimte’. De looptijd van vergunningen is gebaseerd op de periode waarin een nieuw aangeschaft vaartuig kan worden terugverdiend inclusief een redelijke winstmarge. Tabel 1: Overzicht segmenten Omschrijving
Looptijd vergunning
Aantal gereserveerde vergunningen
Bouwjaar voor 1970
10
40
Beeldbepalend groot
Luxe vaartuigen
10
70
Historisch klein en middelgroot
Bouwjaar voor 1970
10
22
Luxe vaartuig
10
23
Meer dan 50 zitplaatsen
9
100
Klein en middelgroot
Minder dan 50 zitplaatsen
6
90
Onbemand
Huurboot zonder schipper
6
160
Vrije ruimte
Niet gebonden aan type vaartuig
Segment Historisch groot
Beeldbepalend klein en middelgroot Groot
45
Zoals in het schema op de vorige pagina te zien is, bestaat een uitgifteronde uit meerdere stappen. 1. Er wordt gestart met een informatieronde. Reders ontvangen informatie en worden in de gelegenheid gesteld vragen te stellen over de aanvraagprocedure. De module waarin de aanvraag gedaan dient te worden wordt hiervoor open gezet, zodat alvast bekeken kan worden hoe een en ander werkt en in welke format de informatie bij een aanvraag moet worden toegevoegd. 2. Vervolgens wordt de module opengezet voor de daadwerkelijke aanvraagperiode. 3. Om te bepalen aan wie welke vergunningen worden uitgegeven, wordt gebruikgemaakt van een combinatie van beoordeling op criteria en een loting. Allereerst wordt een controle uitgevoerd op de aanvragen. Onvolledige aanvragen zijn niet in behandeling genomen en daarnaast is er een maximum aantal aanvragen per aanvrager ingesteld. Dit om te voorkomen dat aanvragers meer aanvragen doen om hun kansen te vergroten (overinschrijven). 4. Om dit te controleren is ook een toets op verbondenheid uitgevoerd: aanvragers die met elkaar verbonden zijn, worden gezien als één aanvrager waarvoor het maximum aantal aanvragen geldt. 5. Na deze eerste schifting heeft een loting plaatsgevonden. Er wordt geloot in het geval er meer aanvragen worden ingediend dan er vergunningen te vergeven zijn. Dat is hier het geval geweest.
Het resultaat van de loting is een rangschikking van aanvragen. 6. Deze aanvragen zijn vervolgens beoordeeld. Om het proces efficiënt te laten verlopen, zijn eerst de hoogst gerangschikte aanvragen inhoudelijk behandeld om te zien of een 9
10
vergunning kan worden verleend. In het geval de aanvraag niet aan de criteria voldeed is de volgende op de lijst beoordeeld. Dit gaat door tot al de vergunningen zijn verleend of er geen aanvragen meer zijn die voldoen aan de criteria. De belangrijkste criteria waarop aanvragen worden beoordeeld zijn welstand van vaartuigen en de zogenaamde Bibob toets. Ook wordt er gecontroleerd of een aanvrager zijn vergunning ook daadwerkelijk in gebruik kan nemen. 7. In de eerste uitgifteronde waar deze evaluatie op ziet zijn 155 vergunningen verleend die op 1 maart 2024 in werking treden. Op dat moment zal ook de eerste groep bestaande vergunningen aflopen. Hoofdstuk 4 - Aanvraagperiode 4.1 Voorbereiding aanvraagperiode Op 24 december 2019 is de Regeling op het binnenwater (Rob) gepubliceerd. In deze regeling is het systeem voor verdeling van exploitatievergunningen en de indieningsvereisten voor de aanvragen neergelegd. Bij de totstandkoming van deze regeling heeft veelvuldig overleg plaatsgehad met de branche en de gemeenteraad. Na de totstandkoming van de Regeling op het binnenwater is een vragenronde georganiseerd van 24 februari tot en met 8 maart 2020 waarin er gelegenheid was om vragen te stellen over de uitgifteronde. Door een belangrijk deel van de respondenten van de enquête is aangegeven dat het onvoldoende duidelijk was dat deze ronde er was.
Er zijn desalniettemin door aanvragers ruim 100 vragen ingediend4. Om de aanvragers nog verder te helpen is een uitgebreide handleiding voor het doen van een aanvraag op de website gepubliceerd. In de enquête is door 58% van de respondenten aangegeven dat de inhoud van de handleiding en het antwoordendocument duidelijk was. Ook werd in de aanvraagmodule per onderdeel toelichting gegeven. Tot slot was er van 19 tot en met 26 augustus 2020 gelegenheid om technische vragen te stellen over het Bibob-formulier. Om het risico op verstoring van het gelijke speelveld te voorkomen was er na deze vragenronde geen mogelijkheid meer om inhoudelijke vragen te stellen. Een klein deel van de respondenten van de enquête gaf aan te weten dat het wel mogelijke was technische vragen te stellen. De aanvraagperiode startte op 1 september 2020. Uit de enquête blijkt dat een groot deel van de aanvragers gebruik heeft gemaakt van de geboden informatie om de aanvangsperiode voor te bereiden. Deze informatie werd over het algemeen als behulpzaam ervaren. In de enquête gaf bijna de helft van de respondenten aan het van te voren openstellen van de aanvraagmodule als behulpzaam te hebben ervaren. Wel gaf een belangrijk deel van de respondenten aan dat de geboden informatie op onderdelen onvoldoende duidelijk was.
Dit betrof met name de vraag welke stukken aangeleverd moesten worden voor bijvoorbeeld de Bibob toets. Ook werd in enkele gevallen aangeven dat de hoeveelheid beschikbare informatie het lastig maakte om de juiste informatie te vinden. Vermeldenswaardig is hier nog dat door 90% van de respondenten van de enquête is aangegeven dat zij geen externe hulp hebben ingehuurd bij het indienen van hun aanvraag. Verder blijkt uit de enquête dat de aanvraagmodule wisselend wordt beoordeeld. Ongeveer de helft vindt het voldoende gebruiksvriendelijk, de andere helft onvoldoende. verbeterpunten: Er is veel informatie verstrekt en van deze informatie is ook door aanvragers 4
De vragen en de antwoorden hierop leest u terug in onze publicatie Antwoorden vragenronde
10
11
gebruikgemaakt bij het doen van hun aanvraag. Veel aanvragers hebben zich voor het ingaan van de aanvraagperiode voorbereid. Hierbij was het openstellen van de aanvraagmodule behulpzaam. Wel kan de informatie zoals de handleiding met de uit deze uitgifteronde verkregen kennis worden geüpdatet, met name wat betreft de bij de aanvraag benodigde documenten. 4.2 Aanvraagperiode De aanvraagperiode liep van 1 september tot 30 september 2020. Er zijn 712 aanvragen ingediend voor 155 vergunningen. Er bestond een keuze voor indiening per module of papier. Er zijn geen aanvragen op papier ingediend. Twee aanvragen zijn na de sluiting ingediend. Deze aanvragen zijn op deze grond afgewezen en niet meegenomen in het verdere proces. Uit de enquête blijkt dat de gebruiksvriendelijkheid van de aanvraagmodule op onderdelen kan worden verbeterd. Hiervoor wordt in onderdeel 5.1.3 een verbeterpunt voorgesteld. Er is door aanvragers kritiek geuit over het feit dat er in de fase na 1 september geen inhoudelijke vragen meer mochten worden gesteld. Er mochten enkel technische vragen worden gesteld. Dit was gedaan vanwege het belang dat moet worden gehecht aan een gelijk speelveld. Er mag van professionele partijen worden verwacht dat zij gebruik maken van de mogelijkheid tot het stellen van vragen en het doen van aanvragen in de module voorafgaand aan de uitgifteronde.
Om deze reden is een aanvraagronde gehouden voorafgaand aan de aanvraagperiode. Alle partijen hebben zodoende een gelijke voorbereidingsperiode. Het mogelijk maken van vragen tijdens de aanvraagperiode kan daarnaast tot gevolg hebben dat er situaties kunnen ontstaan waarbij de aanvrager stelt zijn aanvraag niet te kunnen afronden zolang het antwoord niet (correct) is gegeven. Dit kan nadelige gevolgen hebben voor de te volgen procedure. Door de respondenten van de enquête is aangegeven dat de regels met betrekking tot het stellen van vragen niet altijd even duidelijk waren. Er zijn tijdens de aanvraagperiode ook vragen binnengekomen. Hierop heeft de indiener bericht gekregen dat er niet inhoudelijk op zijn vraag werd ingegaan. verbeterpunt: Duidelijker communiceren over de vragenronde voorafgaand aan de aanvangsperiode en over de regels omtrent het stellen van vragen tijdens de aanvraagperiode. 4.3 Aantal aanvragen In de uitgifteronde zijn er 712 aanvragen ingediend voor 155 vergunningen. Hieronder wordt in kaart gebracht hoeveel aanvragen er per segment zijn gedaan en wat de kans is op een vergunning met een aanvraag. Een belangrijke criteria voor het nieuwe beleid is dat toetreding op de markt door nieuwe partijen mogelijk moet zijn. Dit is een direct gevolg van de Dienstenrichtlijn.
Het systeem voldoet aan deze eis door vergunningen voor bepaalde tijd te verlenen en deze transparant en objectief te verlenen. Het is daarom goed te kijken of het systeem op dit punt goed functioneert. Allereerst is het belangrijk te definiëren wat er onder een toetreder wordt verstaan. Bij de aanvraag speelt dit aspect geen rol en er is dan ook niet naar gevraagd. Voor de evaluatie is het desalniettemin goed om hier wel een beeld over te vormen. In deze evaluatie wordt onder een toetreder verstaan een onderneming die voor 1 september 2020 nog geen vergunningen op zijn 11
12
naam had staan en niet verbonden is aan ondernemingen die wel reeds vergunningen op hun naam hebben staan. Om te bepalen of aanvragen van een bestaande of toetreder afkomstig zijn, zijn de volgende controles uitgevoerd op alle aanvragers: 1) komt het KvK nummer van de aanvrager voor in de openbare lijst van exploitatievergunningen (zogenaamde RPA lijst)? 2) komt het KvK nummer van een verbonden onderneming van de aanvrager voor in de lijst van exploitatievergunningen? 3) is de onderneming sterk gelieerd aan een bestaande reder? Bijvoorbeeld doordat hij over de onderneming zeggenschap heeft. Er is door of namens 107 verschillende ondernemingen een aanvraag ingediend, waarvan enkele verbonden; in totaal zijn er 101 unieke concerns die aanvragen hebben ingediend. Hiervan hebben 51 aanvragers op dit moment nog geen exploitatievergunning in Amsterdam. De overige 50 aanvragers hebben reeds een of meer exploitatievergunningen. De 50 bestaande ondernemingen hebben samen 574 aanvragen ingediend. Door de 51 nieuwe ondernemingen zijn 138 aanvragen ingediend. Van de 101 aanvragers hebben 33 één of meerdere vergunningen verleend gekregen. Bij 4 van deze 33 reders is geen relatie gevonden met een bestaande reder. Deze vier reders hebben samen 7 vergunningen verkregen.
33 unieke aanvragers met één of meerdere verleende vergunningen: 23 aanvragers: KvK nummer aanvrager komt ook voor in de RPA lijst 2 aanvragers: het KvK nummer van een aan de aanvrager verbonden onderneming komt voor in de RPA lijst 4 aanvragers: de aanvrager is (sterk) gelieerd aan (een) bestaande reder(s) 4 aanvragers: geen relatie gevonden met een bestaande reder Naast nieuwe toetreders zijn er ook reders die de uitgifteronde hebben gebruikt om uit te breiden of om toe te treden tot segmenten waar ze eerst niet actief waren. Deze groepen zijn niet in kaart gebracht. Dit is omdat in het nieuwe systeem gebruik wordt gemaakt van nieuwe segmenten. Er kan onvoldoende scherp wordt gemaakt of er sprake is van een doelbewuste stap naar een nieuw segment. Tabel 2: aantal aanvragen
Segment
Aantal te verlenen Aantal aanvragen vergunningen sept 2020
Kans op een vergunning (percentage) 2
Aantal unieke aanvragers 3
Historisch groot
10
28
37 %
9
Beeldbepalend groot
6
57
12 %
12
Historisch klein en middelgroot
18
70
27 %
36
12
13
Beeldbepalend klein en middelgroot
5
27
20 %
11
Groot
25
110
24 %
9
Klein en middelgroot
30
356
10 %
64
50 boten
64 1 (635 boten)
8%
23
11
--
meegenomen bij bemande segmenten
--
155
712* (1283 boten)
12 %
100 3
Onbemand 1
Vrije ruimte
2
Eindtotaal
1. Aanvragen voor het segment Onbemand zijn voor maximaal 10 vergunningen per aanvraag en worden per aanvraag verleend. 2. Vrije ruimte zijn vergunningen die niet voor een bepaald segment zijn gereserveerd; beschikbaar voor alle segmenten behalve onbemand. 3. Aanvragers hebben in verschillende segmenten aangevraagd. Er zijn 107 unieke aanvragers, waarvan enkele verbonden; in totaal zijn er 100 concerns die aanvragen hebben ingediend.
Overzicht 2: aanvragen bestaande en nieuwe reders per segment Verloop inschrijvingen per segment naar bestaande / nieuwe reders Inschrijvingen per segment Historisch groot 24
4
10
Beeldbepalend groot
47 10
Groot
110
Historisch klein en middelgroot
54 16
Beeldbepalend klein en middelgroot
6
1 25 19
17 10
2
5 275
Klein en middelgroot Onbemand *
Verleend per segment
81
47 17
33
4
5 bestaande reders
* Iedere aanvraag Onbemand is telkens voor maximaal 10 onbemande vaartuigen
13
nieuwe reders
14
Hoofstuk 5 - Inhoudelijke beoordeling In dit hoofdstuk wordt het proces na de indiening van de aanvragen gevolgd, te beginnen met de toets op volledigheid van de aanvragen. Het hoofdstuk eindigt met het bekendmaken van het besluit. Hieronder volgt allereerst een cijfermatig overzicht van het verloop van het beoordelingsproces.
Overzicht 3: verloop aanvragen door de verschillende processtappen Van de 712 aanvragen: • 20% onvolledig • 15% verleend
Aantallen per processtap van de uitgifte 712
2
138
142 47 95
N.B.: ~ 26% kans op inloten voor volledige en correcte aanvragen (rekening houdend met ’buiten behandeling’ en aandeel afwijzingen)
422 75
36 27 9
aanvragen
Waarvan 5 voor elk 10 onbemande vaartuigen, in totaal 155 vaartuigen
347
574
ingetrokken
buiten behandeling1
lage loting
NB: 64 aanvragen voor onbemand zijn ieder voor maximaal 10 vaartuigen 1) Inclusief 2 ingetrokken en 2 te laat ingediend
14
afgewezen
110 7 103 verleend bestaande reders nieuwe reders
15
Overzicht 4: verloop door processtappen per segment Per segment verloop per processtap van de uitgifte
Historisch groot
aanvragen
kans op inloting
28
37 %
Historisch klein en middelgroot Beeldbepalend klein en middelgroot
70 27 356
Klein en middelgroot 64
Onbemand1 gemiddelde waarde
0%
12%
24 %
110
Groot
36%
12 %
57
Beeldbepalend groot
afgewezen2
buiten behandeling
30%
2%
10%
17%
27 %
26%
5%
20 %
26%
13%
10 %
24%
37%
8%
23%
38%
Ø 15 %
Ø 20%
14% 63%
Ø 23%
afgewezen afgewezen na doorschuiven uitgeloot na doorschuiven
1. Iedere aanvraag Onbemand is telkens voor maximaal 10 onbemande vaartuigen 2. Percentage van de inhoudelijk beoordeelde aanvragen; aanvragen in segmenten historisch en beeldbepalend die niet aan de eisen voldoen worden doorgeschoven.
Tabel 3: verloop door processtappen per segment Segment
Aantal aanvragen sept 2020
Aantal Verleend Overige Verleend in Totaal afwijzingen in het afwijzingen vrije ruimte verleend welstand3 segment
Historisch groot
28
0
0
10
0
10
Beeldbepalend groot
57
(3)3
0
6
0
6
Historisch klein en middelgroot
70
0
1
18
0
18
Beeldbepalend klein en middelgroot
27
(2)3
0
5
0
5
Groot
110
5
0
25
1
26
Klein en middelgroot
356
21
1
30
10
40
Onbemand
64 (635 boten)
2
1
5 (50 boten)
0
5 (50 boten)
712
33
3
144
11
155
Eindtotaal (boten)
1) Inclusief 2 te laat ingediende en 2 ingetrokken aanvragen 2) Vaartuigen die hoog genoeg zijn gerangschikt in de loting om in aanmerking te komen voor een vergunning maar niet voldoen aan de specifieke eisen voor Historisch danwel Beeldbepalend, zijn niet afgewezen maar doorgeschoven naar het
15
16 corresponderend segment Beeldbepalend of Groot/ Klein en middelgroot. Hierbij is naar een ander segment aangegeven met een “-“, vanuit een ander segment met een “+”. In dit doorgeschoven segment kunnen deze aanvragen alsnog afgewezen worden. 3) Afwijzing na doorgeschoven te zijn.
5.1 Toets op volledigheid Het college kan5 besluiten een onvolledige aanvraag niet te behandelen, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gekregen om de aanvraag aan te vullen. Het college dient 6 de aanvrager één keer in de gelegenheid te stellen stelt om de aanvraag aan te vullen. Daarvoor geldt een termijn van 14 dagen. Aangezien het gaat om schaarse vergunningen, waarbij de ene aanvrager ervan kan profiteren als de andere aanvrager een aanvraag niet tijdig of volledig aanvult, is het college van mening dat zij van de bevoegdheid tot buitenbehandelingstelling gebruik diende te maken,. Hieronder wordt ingegaan op de verschillende informatie en documenten die moesten worden aangeleverd. 5.1.1 Leges In de Verordening op het binnenwater is opgenomen dat een aanvraag pas in behandeling kan worden genomen als er leges zijn voldaan. De verordening vormt de basis voor alle vergunningen en ontheffingen voor watergebonden activiteiten of toestemmingen in Amsterdam. Het uitgiftesysteem uit de regeling op het binnenwater is een uitwerking van de verordening. Tijdens de aanvraagperiode bleek dat de termijn voor het voldoen van leges niet goed aansluit bij de systematiek van aanvragen van schaarse vergunningen, waarvan op alle aanvragen gelijktijdig moet worden beslist. Er geldt voor de betaling van de leges een betaaltermijn van 30 dagen.
Omdat deze periode van 30 dagen pas gaat lopen na het doen van een aanvraag hadden aanvragers in een uiterste geval tot 30 dagen na verloop van de aanvraagperiode om de leges te voldoen. Na deze 30 dagen heeft de aanvrager recht op een termijn van nog eens 14 dagen om de aanvraag aan te vullen indien de leges nog niet waren voldaan. Hierdoor moest in enkele gevallen 44 dagen worden gewacht, voordat met de inhoudelijke behandeling kon worden gestart. Dit betekent dat er veel tijd verloren gaat alvorens de inhoudelijke beoordeling kan aanvangen. Dit heeft mede ertoe geleid dat de beoordeling van de aanvragen lang duurde. Hierop is door aanvragers kritiek geuit. verbeterpunt: Onderzoek of de verschillende termijnen van betalen van leges en behandelen van aanvragen beter op elkaar kunnen worden aangesloten. Indien dit niet mogelijk blijkt moet de Verordening zo worden aangepast dat betaling van leges geen vereiste meer is voor het in behandeling nemen van een aanvraag. 5.1.2
Bijlagen bij het Bibob-formulier Het aanleveren van de bijlagen bij het Bibob-formulier bleek problemen op te leveren, want bij een groot aantal aanvragen waren de voor de Bibob toets benodigde documenten niet volledig aanwezig. In de enquête heeft 51% van respondenten aangegeven dat zij het onduidelijk vonden welke informatie voor deze toets overlegd moest worden. Hoewel hier
5 6
Het college heeft deze bevoegdheid op grond van 4:5 Algemene wet bestuursrecht Artikel 3.1.7 lid 2 Rob
16
17
niet expliciet onderzoek naar is gedaan, is het aannemelijk dat de onervarenheid van aanvragers met de toets een belangrijke rol heeft gespeeld bij de problemen met de aanlevering van stukken. Dit kan ook deels liggen in de (onderschatting van de) complexiteit van dit deel van de aanvraag. Ook na de geboden mogelijkheid om de aanvraag aan te vullen bleven veel aanvragen op dit punt onvolledig. Het college heeft uiteindelijk besloten aanvragen waarbij enkel stukken voor de Bibob toets ontbraken niet buiten behandeling te stellen. Hierdoor konden deze aanvragen inhoudelijk worden behandeld. De aanvragen die dit betrof kregen zo nog de gelegenheid hun aanvraag alsnog compleet te maken. Het college op grond van de volgende overwegingen besloten de aanvragen niet buiten behandeling te stellen:
het Bibob-instrumentarium nieuw is in de branche van vergunningverlening voor passagiersvaartuigen; relatief laat – in juli 2020 – bekend was welke Bibob-stukken precies moesten worden ingediend bij de aanvraag; het voor sommige aanvragers niet op alle punten duidelijk was welke Bibob-stukken precies dienden te worden aangeleverd, zodat soms in de geboden hersteltermijn van 14 dagen onjuiste stukken zijn aangeleverd en er geen gelegenheid meer was om de gemaakte fout te herstellen; relatief veel aanvragen, ook nadat een aanvrager in de gelegenheid is gesteld de aanvraag aan te vullen, onvolledig bleken ten aanzien van de Bibob-stukken; het besluit om een aanvraag niet te behandelen vanwege onvolledige Bibob-stukken tot gevolg heeft dat alle aanvragen van de desbetreffende aanvrager niet worden behandeld en de gevolgen daarmee gezien bovenstaande overwegingen niet in verhouding staan tot de met artikel 3.1.7 lid 2 Rob jo. 4:5 Awb te dienen belangen.
In de schriftelijke bijdragen van onder andere de VEVAG is opgemerkt dat de administratieve lasten als gevolg van deze toets fors waren. De toets die is uitgevoerd is gelijk aan de toets die op andere vergunningstelsels wordt toegepast, zoals bijvoorbeeld horecavergunningen. Ook de gemeente concludeert dat de administratieve last die met deze toets is gemoeid voor alle betrokken partijen fors is geweest. Deze last is in deze eerste uitgifteronde door onervarenheid met deze toets extra groot. verbeterpunt: Waar mogelijk in onder andere de handleiding, aanvragers nog meer wijzen op de benodigde documentatie voor de Bibob. Een voorbeeld hiervan is het verschil tussen een aanslag belastingen en aangifte belastingen. 5.1.3
Tekeningen Bij de aanvraag zijn tekeningen, foto’s en impressies gevraagd. Deze stukken zijn nodig om de aanvragen op een juiste wijze te kunnen beoordelen op welstandsaspecten. In de meeste gevallen zijn de eisen goed opgevolgd en zijn de juiste tekeningen overlegd. In een flink aantal gevallen (140) is dit echter niet goed gegaan. Zo ontbrak veelvuldig een van de twee benodigde tekeningen van beide zijkanten. Deze beide tekeningen zijn nodig omdat de twee zijkanten van een vaartuig niet altijd identiek zijn. Voor veel bestaande reders was 17
18
de eis van het overleggen van tekeningen niet nieuw. Een deel van de aanvragers heeft zich, ondanks dat men hier vooraf op is gewezen, wellicht onvoldoende gerealiseerd dat bij de verdeling van schaarse vergunningen een strikte toepassing van regels is voorgeschreven. Een deel van de aanvragers heeft aangegeven (een deel van) de tekeningen bewust niet te willen overleggen omdat men dit niet nodig vond. Deze aanvragen zijn, na het ongebruikt verloop van de geboden hersteltermijn, buiten behandeling gesteld. Naar verwachting zal de ervaring van aanvragers en tekenaars met het nieuwe systeem er in de tweede uitgifteronde toe leiden dat het aantal foutieve of ontbrekende tekeningen sterk zal teruglopen. Daarnaast kan nog duidelijker in de handleiding worden verwezen naar de noodzaak om alle tekeningen, inclusief beide zijkanten aan te leveren en naar de consequenties als dit niet gebeurt. Het is nodig zowel tekeningen van de bakboord- als stuurboord zijde te overleggen omdat ervaring heeft geleerd dat deze niet in alle gevallen hetzelfde uiterlijk hebben. Naar het oordeel van het college bleek duidelijk uit de regelgeving, toelichting en aanvraagmodule duidelijk welke tekeningen er nodig waren voor de aanvraag. In de aanvraagmodule was per tekening een plek gereserveerd waar deze kon worden geüpload.
Ten tijde van het doen van aanvullingen op de aanvraag tijdens de geboden hersteltermijn van twee weken ontbrak dit gespecificeerde uploadveld in de module. In de module was enkel een algemeen uploadveld aanwezig voor alle ontbrekende gegevens. verbeterpunt: Om het aantal onvolledige aanvragen terug te dringen wordt bezien hoe bij een volgende uitgifteronde voor de aanvrager (nog) beter inzichtelijk te maken welke documenten er ontbreken. Ook wordt een gespecificeerd uploadveld toegevoegd voor de aanvulling van onvolledige aanvragen. 5.1.4
Formulier verbondenheid Twee of meer aanvragers worden beschouwd als één aanvrager als de verschillende aanvragers nauw met elkaar zijn verbonden, bijvoorbeeld doordat ze tot dezelfde holding behoren of dezelfde eigenaar hebben7. Indien een aanvrager meer aanvragen heeft gedaan dan is toegestaan, wordt het teveel aan aanvragen afgewezen. Aanvragers hebben als onderdeel van hun aanvraag informatie verstrekt over de rechtspersonen en natuurlijke personen die aan de aanvragende onderneming verbonden zijn, door middel van een structuurtekening en een verbondenheidsformulier. In een zeer beperkt aantal gevallen hadden aanvragers geen (volledig) verbondenheidsformulier ingediend. In deze gevallen is het gebrek hersteld na een verzoek om aanvulling. Er zijn dus geen aanvragen buiten behandeling gesteld als gevolg van het ontbreken van het formulier verbondenheid. verbeterpunt: Geen.
5.2 Maximum aantal aanvragen In de Regeling op het binnenwater is een bepaling opgenomen dat er niet meer aanvragen 7
Op grond van artikel 3.1.5 tweede lid Rob worden twee of meer aanvragers beschouwd als 1 aanvrager als dezelfde rechtspersoon of natuurlijke persoon daarin feitelijke zeggenschap of een overwegend belang heeft of een aanvrager feitelijke zeggenschap of een overwegend belang in een andere aanvrager heeft.
18
19
mogen worden gedaan dan er per tranche en per segment te vergeven zijn. Er is voor gekozen om dit maximum aan te houden omdat in het geval er door een aanvrager meer aanvragen worden gedaan dan er vergunningen te vergeven zijn het meerdere per definitie ingediend wordt om de kans op een vergunning te vergroten. Een maximum dat lager ligt dan het aantal te vergeven vergunningen betekent dat de overheid beperkingen stelt aan het aantal vergunningen dat een aanvrager kan bemachtigen in een uitgifteronde. De gemeente bepaalt hiermee met hoeveel vergunningen een onderneming mag groeien of een nieuwe onderneming mee kan starten. De gemeente heeft geen beleidsdoelen gesteld voor het stellen van grenzen aan de omvang van ondernemingen in deze branche. Er is zodoende geen beleidsmatige grond om het maximum aantal aanvragen per aanvrager lager te stellen dan nu het geval is. Tabel 4: aantal aanvragers per segment, totaal en met maximaal # aangevraagd Aantal te verlenen vergunningen
Aantal unieke1 aanvragers
Aantal aanvragers maximaal aangevraagd
Historisch groot
10
9
0
Beeldbepalend groot
6
12
6
Historisch klein en middelgroot
18
36
0
Beeldbepalend klein en middelgroot
5
11
3
Groot
25
9
2
Klein en middelgroot
30
64
5
Onbemand
50 boten
23
9
Vrije ruimte
11
--
--
Eindtotaal
155
1011
--
Segment
1. Aanvragers hebben in verschillende segmenten aangevraagd. Er zijn 107 unieke aanvragers, waarvan enkele verbonden; in totaal zijn er 101 unieke concerns die aanvragen hebben ingediend.
Uit de analyse blijkt dat in het segment Historisch en beeldbepalend klein en middelgroot en Historisch en beeldbepalend groot door geen van de aanvragers het maximum aantal beschikbare vergunningen is aangevraagd. In de overige segmenten is dit wel gebeurd. verbeterpunt: Geen. 5.3 Toets op verbondenheid Via de verbondenheidstoets is voor elk van de 107 aanvragende partijen gecontroleerd of er verbondenheid is met een of meer van de andere aanvragende partijen. Wanneer verbondenheid werd geconstateerd is gecontroleerd of de verbonden partijen samen het maximum aantal aanvragen in een of meerdere segmenten overschrijden. 19
20
In totaal werden er zeven gevallen van verbondenheid geconstateerd. In zes gevallen ging het om twee verbonden aanvragers, in één geval werden drie verbonden aanvragers geconstateerd. In al deze gevallen was de verbondenheid door de betrokken partijen in hun aanvragen aangegeven. In geen van de gevallen is – door de verbonden partijen gezamenlijk – het maximum aantal aanvragen in één of meerdere segmenten overschreden. verbeterpunt: Geen. 5.4 Loting Er zijn in deze uitgifteronde in totaal fors meer aanvragen ingediend (712 aanvragen voor in totaal 1283 vaartuigen - 648 bemand en 635 onbemand) dan er vergunningen beschikbaar zijn (voor 155 vaartuigen, 105 bemand en 50 onbemand). Om deze reden is er tussen de aanvragers geloot om de rangschikking tussen de aanvragers te bepalen. De loting is uitgevoerd door een beëdigd notaris. Van deze loting is een proces verbaal opgemaakt en tevens een videopname gemaakt. Ook is er een tweede, door vertegenwoordigers van de branche aangewezen notaris bij de loting aanwezig geweest. De loting is handmatig uitgevoerd. Er zijn geen onregelmatigheden geconstateerd. Er is voor gekozen de loting voor de eerste uitgifteronde niet openbaar uit te voeren. De reden hiervoor was dat de loting een tussenstap betreft. De plek op de lotingslijst zegt niet of er ook daadwerkelijk een vergunning zal worden verleend.
Om te bepalen of de vergunning ook daadwerkelijk kan worden verleend zullen de hoog gerangschikte aanvragen inhoudelijk moeten worden beoordeeld. Een tussentijdse bekendmaking van de lotingsuitslag zal tot speculatie leiden over de definitieve uitslag, maar nog belangrijker is dat hierdoor het beoordelingsproces kan worden verstoord, bijvoorbeeld doordat het strategisch handelen bij uitvragen van informatie mogelijk maakt. Het college beoordeelt in veel gevallen de volledigheid van de aanvragen pas na de loting. Ook kunnen er door het college nog tijdens de aanvraagperiode verduidelijkende vragen over de aanvraag worden gesteld. Indien de uitslag van de loting voor deze uitvragen bekend is weten aanvragers welke aanvragen waarschijnlijk wel en niet voor een vergunning in aanmerking komen. Er kan dan bijvoorbeeld niet meer worden gecontroleerd of een aanvrager voor alle aan te vragen vaartuigen voldoende financiering heeft. De aanvrager kan zich in zo’n geval beperken tot de aanvragen die hoog genoeg zijn ingeloot. De eis voor elke aanvraag voldoende financiering te hebben wordt daarmee uitgehold. Er kan worden onderzocht of bij de volgende uitgifteronde de loting per computer kan worden uitgevoerd. Het met de hand rangschikken van grote hoeveelheden lotnummers kan efficiënter per computer worden verzorgd.
Een dergelijk lotingssysteem dient dan gevalideerd te worden door een erkend instantie zoals TNO Nederland of de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie. Dit kan samen met de aanwezigheid van een tweede notaris namens de branche voor meer vertrouwen zorgen. Het niet openbaar maken van de opname van de loting heeft geleid tot veel onvrede bij aanvragers. Er is door een aantal aanvragers meerdere malen schriftelijk om openbaarmaking gevraagd. Hoewel er wel een opname van de loting is gemaakt, heeft een misverstand tussen de 20
21
gemeente en de notaris ervoor gezorgd dat de notaris niet heeft ingestemd met de volledige openbaarmaking van de opname. Er is wel gelegenheid geboden om de opname (deels zonder geluid) in te zien, maar daarvan heeft geen van de aanvragers gebruik willen maken. Voor de juridische vraag of de loting correct is uitgevoerd is overigens het proces verbaal leidend. Een video-opname vormt geen additioneel bewijs. Het is belangrijk voor het vertrouwen dat de tweede notaris de loting volledig heeft gevolgd en geen onregelmatigheden heeft gemeld. De tweede notaris heeft enkel de restrictie opgelegd gekregen dat hij geen mededelingen mocht doen over de uitslag van de loting. Een volgende keer moet duidelijk met de notaris te worden afgesproken dat er een goede opname van de loting wordt gemaakt met geluid en dat deze opname ter beschikking van de gemeente moet worden gesteld om openbaar gemaakt te worden. De vraag is wel of een dergelijke opname bij gebruik van een computerprogramma toegevoegde waarde heeft. verbeterpunt: Voer, indien mogelijk, de loting uit per computer. Indien gewenst kan dit in bijzijn van een door aanvragers aangewezen tweede notaris. Indien een opname is gewenst, moet ervoor worden gezorgd dat deze openbaar kan worden gemaakt.
5.5 Inhoudelijk beoordeling 5.5.1 Over het vaartuig kunnen beschikken Een aanvrager dient met voldoende zekerheid aan te tonen dat hij of zij op het moment van het inwerkingtreden van de vergunning kan beschikken over het vaartuig waarvoor de vergunning wordt aangevraagd8. Deze eis is opgenomen om ervoor te zorgen dat de aanvragen zoveel als mogelijk door serieuze partijen worden gedaan. Dit is belangrijk omdat er een beperkt aantal vergunningen te vergeven zijn. Een aanvrager kan allereerst aantonen dat hij of zij kan beschikken over het vaartuig met het eigendom van zijn vaartuig. Indien het gaat om een vaartuig dat nog niet in zijn bezit is moet hij aantonen dat hij het vaartuig bij het inwerkingtreden van de aangevraagde vergunning kan kopen, huren of laten bouwen. Een aanvrager moet in dat geval laten zien over voldoende financiële middelen te beschikken en een overeenkomst te hebben met de partij die de aanvrager het vaartuig zal leveren. Tijdens de inhoudelijke behandeling is voor dit onderdeel relatief vaak om een toelichting gevraagd. Hieruit kan worden afgeleid dat het voor aanvragers niet altijd duidelijk was op welke manier de financiële middelen aangetoond konden worden. Dit blijkt ook duidelijke uit de enquête. Er is één aanvraag afgewezen omdat dit, ook na een alsnog gevraagd toelichting, onvoldoende was aangetoond.
Uit de toetsing is gebleken dat aanvragers die nog geen vaartuig hadden de financiering op verschillende wijze hebben aangetoond. Het merendeel van de aanvrager op heeft op 1 van de volgde drie manieren aangetoond over voldoende financiering te beschikken: 1. Eigen vermogen (kopie banksaldo of balans, garantie uit concern) 2. Leningen (leningsovereenkomst met bank, investeerders of privépersonen) 3. Prognoses van omzet/winst (op grond van jaarstukken over afgelopen jaren) en een combinatie van één en ander.
8
Artikel 3.1.8 lid 1 onder a Rob
21
22
Uit de hoeveelheid aanvragen kun je concluderen dat de financiële drempel voor het doen van een aanvraag voor veel aanvragers haalbaar is gebleken. Hoe effectief de maatregel is bij het voorkomen overinschrijven kan niet worden beoordeeld. Het is wel gerechtvaardigd aan te nemen dat zonder deze maatregel er meer aanvragen zouden zijn gedaan als deze eis niet zou zijn gesteld. Door verschillende aanvragers is in schriftelijke reacties opgeroepen de toets op bezit van vaartuigen strakker en strenger uit te voeren. Daar is naar het oordeel van het college op dit moment nog geen reden toe. Allereerst dient de ingebruikname van de vergunningen te worden afgewacht zodat in de praktijk kan worden getoetst in hoeverre de vaartuigen ook daadwerkelijk worden gebouwd. Er kan dan worden beoordeeld in hoeverre er extra maatregelen nodig zijn. De (uitvoering) van deze bepaling mag er namelijk niet toe leiden dat het doen van een legitieme aanvraag met een nieuw vaartuig onnodig wordt bemoeilijkt. Hiermee zouden zittende reders bevoordeeld kunnen worden ten opzichte van nieuwe toetreders of bestaande reders die hun vloot wensen uit te breiden. Dit is niet toegestaan. Naast de toets over de financiering moesten aanvragers in het geval van een nieuw te bouwen vaartuig ook aantonen dat een werf alle aangevraagde vaartuigen op tijd kon en wilde bouwen.
Dit moest in de vorm van een gedetailleerde opdrachtverstrekking en een bevestiging van de werf hierop. In enkele gevallen gaf de verklaring aanleiding tot nadere vragen. Mocht nadien blijken dat deze verklaringen niet naar waarheid zijn ingevuld, kan er sprake zijn van frauduleus handelen en valsheid in geschriften. Dit kan onder andere aanleiding geven voor het alsnog intrekken van verleende vergunningen of uitsluiting van volgende uitgifterondes. verbeterpunt: Stel vast wat als bewijs van financiering zal worden geaccepteerd. Daarnaast kan worden bepaald dat enkel offertes toegelaten worden als aanduiding van de kosten van een nieuw te bouwen vaartuig. 5.5.2 Bibob Om te voorkomen dat met de verleende exploitatievergunningen criminele activiteiten worden gefaciliteerd heeft de gemeente in de uitgifteronde 2024 voor het eerst bij aanvragen om exploitatievergunningen passagiersvaart een integriteitscreening uitgevoerd op de aanvragers aan de hand van de Wet Bibob. Er zijn op grond van de Bibob toets geen aanvragen afgewezen. De toets heeft geen aanleiding gegeven om in individuele gevallen op te schalen naar het landelijk bureau Bibob. Er dient daarom nader te worden bekeken of deze toets bij volgende rondes in dezelfde vorm dient te worden gehandhaafd. Uit de schriftelijke bijdragen van aanvragers voor de evaluatie blijkt dat zij de toets intensief vinden.
Zoals in 5.1.2 is aangegeven vonden veel aanvragers het ook moeilijk om hun aanvraag op dit punt compleet aan te leveren. Tijdens de aanvraagperiode is door enkele aanvragers verzocht de voor de Bibob toets benodigde documenten na de loting op te vragen. Op deze wijze zou slechts bij ingelote aanvragen de benodigde documenten moeten worden overlegd. Dit zou een vermindering van de administratieve lasten voor aanvragen betekenen. Aan dit verzoek is geen gehoor gegeven omdat de aanvraagperiode reeds was ingegaan en er geen aanpassing aan het procedures meer mogelijk was. 22
23
Het is mogelijk het systeem zo in te richten dat de toets na verlening van vergunningen plaatsvindt. De vergunning wordt dan onder voorwaarde van een Bibob toets verleend. Het nadeel hiervan is dat een reeds verleende vergunning moet worden ingetrokken. Het moet bij het intrekken van een vergunning echter gaan om zwaarwegende redenen. In die gevallen moet het gevolg van het intrekken van een vergunning ondergeschikt gemaakt worden aan de belangen bij de intrekking. Op deze wijze wordt de toets enkele uitgevoerd bij aanvragers die ook daadwerkelijk een vergunning krijgen en kan de toets buiten de uitgifteronde worden afgedaan. Dit is belangrijk omdat het gaat om privacygevoelige informatie. Ook kan dit leiden tot een kortere aanvraagprocedure. verbeterpunt: Onderzoek aan de hand van de bevindingen uit deze uitgifteronde of de Bibob toets ook volgend rondes moet worden toegepast. Indien dit het geval is, richt het systeem zo in dat het dat de Bibob toets na verlening van vergunningen plaatsvindt. 5.5.3 Geen aanvraag vaartuig met lopende vergunning In de Regeling op het binnenwater is bepaald dat enkel voor vaartuigen waarvan de vergunning in de betreffende uitgiftetranche afloopt weer een nieuwe vergunning kan worden aangevraagd. Er is niet geconstateerd dat dit heeft plaatsgevonden.
Een nieuwe vergunning betekent een nieuwe looptijd en daarmee zekerheid voor een langere periode. Er is daarmee een reëel belang voor de aanvrager om in een dergelijke situatie toch een vergunning aan te vragen. Het verbod om een aanvraag aan te vragen als er nog een lopende vergunning is afgegeven heeft tot doel dat enkel bestaande reders bij wie een vergunning afloopt, bestaande reders die willen groeien of nieuwe toetreders aanvragen doen. Het vergeven van schaarse vergunningen voor een vaartuig in het geval er reeds een vergunning is vergeven is daarmee niet in overeenstemming. Het nadeel van de maatregel is dat aanvragers worden beperkt in de uitgifterondes waar zij kunnen inschrijven. Dit speelt des te meer nu het aantal uit te geven vergunningen en het aantal inschrijvingen per ronde verschillen. verbeterpunt: Geen. 5.5.4 In gebruik nemen vergunningen Naast de maatregelen die nu al worden genomen om ervoor te zorgen dat vergunningen belanden bij aanvragers die ze ook daadwerkelijk in gebruik nemen kan ook gekeken worden of de in gebruik genomen vergunningen ook daadwerkelijk wordt gebruikt. Exploitatievergunningen worden verleend voor het vervoer van passagiers. In de Verordening op het binnenwater is opgenomen dat een vergunning binnen 12 maanden in gebruik moet worden genomen.
Het ligt voor de hand om vergunningen die wel in gebruik worden genomen, maar vervolgens niet worden gebruikt, in te trekken. Hierbij dient uiteraard wel enige terughoudendheid te worden betracht, zoals ook blijkt uit de afgelopen periode tijdens de coronacrisis. Een dergelijk bepaling zal maatwerk moeten zijn en dus een zogenaamde ‘kan’ bepaling. verbeterpunt: Onderzoek of de ingebruikname verplichting verder ingevuld dient te worden met een controle op het feitelijk gebruik van de vergunning.