1.2- Rapport onderzoek dakloze gezinnen.pdf

Bijlage 2

Onderzoek dakloze gezinnen Rapport April 2025

0

Redactie: Marieke Scheermeijer en Krisje Hunfeld (afdeling Maatwerk en doorbraken) Het actieonderzoek is uitgevoerd door Krisje Hunfeld en Tanya Zwart (afdeling Maatwerk en doorbraken) De inhoud van dit rapport is mede tot stand gebracht door de werkgroep o.l.v. Marieke Scheermeijer, bestaande uit: • • • • • • • • •

Afdeling Maatwerk en Doorbraken: Krisje Hunfeld, Tanya Zwart, Bernadette Böhmers en Sander Siegmann Afdeling Zorg: Hester Borsboom, Jessica Weide, Senna Asbai Directie GGD: Roedania Zian, Thijs Fassaert Veilig Thuis: Rob van Eupen Directie Wonen: Emma Kat en Nynke Engelhard Buurtteam: Sascha Steinmann, Anja Hommel, Joanne Sarker-Bosch en Wanda Huinink OKT: Nathalie Hoogstad en Marije van der Hijden Afdeling Data: Fuuk van der Scheer Juridische zaken: Huug Kras

De koers werd mede bepaald door de stuurgroep bestaande uit: • • • • • • •

Afdeling Maatwerk en Doorbraken: Judith Suurmond Afdeling Zorg: Pieter Reimer en Brunel Zwartkruis Afdeling Data: Sanne Deurloo Directie GGD: Francine Francke Directie Wonen: Cathelijn Groot en Joris Bruinsma Directie WPI: Dorien Lievense Buurtteam: Nynke Vlieger

1

Inhoud 1. Aanleiding en opdracht .....................................................................................................3 1.A Het brede vraagstuk: door woningschaarste ontstaan problemen .................................3 1.B Bestuurlijke opdracht..................................................................................................4 1.C Opbouw onderzoek ....................................................................................................5 1.D Opbouw rapport .........................................................................................................5 2. Huidige beleidskaders en ondersteuningsmogelijkheden ...................................................6 2.A Pijler 1: Bestaanscondities ..........................................................................................6 2.B Pijler 2: Voorzorg .........................................................................................................7 2.C Pijler 3: Herstelzorg.....................................................................................................7 2.D Pijler 4: Inclusief Wonen .............................................................................................8 2.E Samenvattend ............................................................................................................9 3.

Methode ........................................................................................................................ 10 3.A Methode “De keten in beeld” (spoor 1)....................................................................... 10 3.B Actieonderzoek naar het (gedwongen) moeten verlaten van de noodopvang (spoor 2) 12 4. Inzichten en rode draden ................................................................................................ 15 4.A Kenmerken van dak- en thuisloze gezinnen ................................................................ 15 4.B Knelpunten in de route naar dakloosheid ................................................................... 18 4.C Perspectieven op de noodopvang voor dakloze gezinnen ............................................ 21 4.D Rechten, belangen en behoeftes van het kind ............................................................ 22 5. Voorlopige conclusies en aanbevolen uitwerkingsmogelijkheden ..................................... 25 1.

Formuleer een opdracht om gestructureerd data te verzamelen............................... 25

2.

Zet in op vroegsignalering: preventie voordat de situatie acuut wordt ....................... 25

3.

Maak van de gebruikelijke route door het systeem een echte integrale ketenaanpak . 26

4.

Ontwikkel een uitgebreid(er) instrumentarium voor tijdelijke woonoplossingen: ....... 26

5. (Dreigend) dakloze gezinnen hebben bovenal een huisvestingsvraag: koppel dit los van het zorgaanbod .............................................................................................................. 28 6. Werk met partners uit de keten (i.o.) maatregelen uit om beweging te krijgen in de huidige overbezetting van en stokkende doorstroming in de noodopvang .......................... 28

2

1. Aanleiding en opdracht In 2024 is in opdracht van de wethouders Groot Wassink, Moorman en Pels een breed onderzoek gestart naar dak- en thuisloze gezinnen. Hierin is gekeken naar de aanloop naar dakloosheid, het brede kindperspectief, aanvullende oplossingsmogelijkheden en benodigde aanscherpingen van het huidige beleid. Dit rapport beschrijft de bevindingen uit dit onderzoek.

1.A Het brede vraagstuk: door woningschaarste ontstaan problemen Het hebben van een dak boven je hoofd is een voorwaarde voor het kunnen deelnemen aan de maatschappij. Het is één van de bestaanszekerheden, naast het hebben van een inkomen. We constateren dat de groep gezinnen die met name op het gebied van wonen in de knel zit groeit. Dit komt overeen met Ethos tellingen die reeds zijn uitgevoerd op andere plekken in het land. Hieruit blijkt dat er een groot aantal verborgen thuisloze moeders met kinderen bestaat. Eén vijfde van de dak- en thuisloze mensen is jonger dan 18 jaar.1 In Amsterdam kloppen deze gezinnen aan bij vrijwilligersorganisaties, belangenorganisaties en bij de Ouder- en Kindteams (hierna: OKT's), Buurtteams en de GGD/Centrale Toegang. De betrokken professionals hebben vervolgens onvoldoende toereikend handelingsperspectief om deze gezinnen te helpen: een snelle route naar een (tijdelijke) woning of opvangplek. Zo zien we bijvoorbeeld dat ruim de helft van de woonurgentie-aanvragen komt van gezinnen met kinderen. Ook zien we dat tijdelijke woonoplossingen die er voor alleenstaanden zijn, zoals Onder de Pannen of Tijdelijk Onder Dak in sloopwoningen, niet voor gezinnen bestaan. Gezinnen die wél in de noodopvang terecht kunnen, verblijven hier te lang door een gebrek aan stabiele huisvesting om naar door te stromen.

Deze schaarste en de resulterende onmacht om in bestaanszekerheid te kunnen voorzien, werkt verlammend voor professionals en stressverhogend voor gezinnen. Met toenemende problematiek als gevolg. De bij de gezinnen betrokken partijen (o.a. de Straatalliantie, de Kinderombudsman, de Regenbooggroep, OKT’s, Buurtteams en de GGD/Centrale Toegang) geven aan dat deze situatie vaak negatieve gevolgen heeft voor het gezond en veilig opgroeien van de kinderen. Dit is een zorgelijke ontwikkeling. Vooral omdat we hier als stad met grote schaarste op het gebied van (betaalbare) huisvesting niet altijd een oplossing voor hebben en buiten de stad is huisvesting verkrijgen bijna even ingewikkeld. Er is daardoor veel sprake van vastgedraaide casuïstiek. Een deel van deze gezinnen wordt aangemeld bij het Doorbraakteam. Escalatie van deze casuïstiek (in dit veld, in deze dynamiek) leidt niet meer tot oplossingen, maar tot frustratie onder professionals. De vraag dient zich daardoor aan of beleid aangepast zou moeten worden en er meer oplossingen voor gezinnen moeten komen en handelingsmogelijkheden voor professionals, of handhaving van bestaand beleid waarbij de gevolgen voor gezinnen en kinderen als acceptabele consequenties worden beschouwd, waarbij escalatie niet meer aan de orde is.

In beide situaties lijkt het zinvol om betrokken professionals meer handelingsmogelijkheden te bieden dan nu het geval is.

1

ETHOS-telling 2024: veel verborgen dakloosheid onder vrouwen en kinderen | Hogeschool Utrecht

3

1.B Bestuurlijke opdracht Het college stelt in het coalitieakkoord de ambitie om een solidaire stad te zijn met kansen voor iedereen. Bestaanszekerheid is daarbij een belangrijke prioriteit voor het college. “Amsterdam is een solidaire stad met een vrij, ruimdenkend karakter. Een stad waarin we talenten ruim baan willen geven, iedereen veilig zichzelf kan en mag zijn en waar we zorgen voor elkaar als de ander onze steun nodig heeft. Solidariteit is niet alleen maar iets wat de stad te bieden heeft. Het is ook wat de stad nodig heeft van haar bevolking. Elk talent dat zich niet heeft kunnen ontwikkelen, is een gemiste kans. En voor het ontplooien van talent, is het nodig dat men zich beschermd en gesteund voelt door zijn omgeving. Veiligheid en vooruitgang kunnen niet zonder solidariteit. Daarom investeren we veel in het bieden van kansen voor iedereen en vooral voor diegenen die dat het hardste nodig hebben…. …Bestaanszekerheid voor alle inwoners is de kern van een solidaire stad. Daarbij hoort het besef dat armoede iedereen kan tre en en slechts zelden het gevolg is van een bewuste keuze daarvoor, maar veel vaker het gevolg van pech.” Er is een spanningsveld tussen de bestuurlijke ambities op gebied van kansengelijkheid, bestaanszekerheid en kindveiligheid en de (soms impliciete) praktische consequenties van het beleid op gebied van opvang, wonen en jeugd.

In de raadsinformatiebrief Ondersteuning dakloze gezinnen (18 juli 2023) geeft het college aan dat het beleid inzake de opvang van dakloze gezinnen het college voor een dilemma stelt: “We betreuren de signalen over schrijnende situaties van gezinnen ten zeerste. Zeker omdat het kinderen betreft en we ieder kind een kansrijke start willen bieden. Daarvoor is een stabiele woonplek onontbeerlijk. Tegelijkertijd zien we dat Amsterdam en de overige grote steden een aantrekkende werking heeft. Gezinnen komen overal vandaan naar de stad in de hoop op een plek. Gezien de wooncrisis is dit voor veel gezinnen niet haalbaar. Ook zijn er grenzen aan de mogelijkheden om gezinnen op te vangen, zowel financieel als in het vinden van geschikte locaties. De uitstroom uit de noodopvang stokt bovendien waardoor de opvang vaak jaren duurt. Dat is geen gezonde omgeving voor kinderen om zo lang te verblijven. De vraag groeit, maar de oplossingen zijn beperkt. Daarbij zien we dat het veld rondom dakloze gezinnen verjuridiseert, omdat gezinnen en hun belangenbehartigers – begrijpelijk – zo hard mogelijk hun best doen op een plek in de opvang en in Amsterdam.

Dit betekent wel dat kinderen tijdens procedures langer in (nood)opvang situaties blijven, zonder perspectief op een vervolgstap.” De herkenning van dit spanningsveld leidde ertoe dat de wethouders Groot Wassink, Pels en Moorman de opdracht gaven om de consequenties van het beleid en eventuele andere oplossingsrichtingen in kaart te brengen. Daarbij gaf de gemeenteraad middels de Motie Een kinderrechtentoets in de Versterkte Aanpak Dakloosheid (d.d. 20 september 2023,) van de leden Abdi, van der Veen, Aslami, Krom2 het college de opdracht om uit te werken:

2

Motie-Een-kinderrechtentoets-in-de-Versterkte-Aanpak-Dakloosheid.pdf (lokaalbestuur.nl)

4

“Hoe de rechten, belangen en behoeftes van een kind dat te maken heeft met (dreigende) dakloosheid structureel mee te nemen in beleid en uitvoering.”

1.C Opbouw onderzoek Dit onderzoek is erop gericht om meer zicht te krijgen op de patronen die zich voordoen bij daken thuisloze gezinnen. Van daaruit worden voorstellen gedaan om tot betere oplossingen te komen voor deze gezinnen, voor de betrokken professionals en voor de stad. Om hier vorm aan te geven zijn twee sporen gevolgd. 1. De route naar dakloosheid is samen met betrokken partijen in beeld gebracht. 2. Er is actieonderzoek gedaan bij gezinnen die op juridische gronden niet langer in de noodopvang kunnen verblijven. In dit onderzoek is intensief samengewerkt met alle bij de gezinnen betrokken partijen, zowel vanuit de uitvoering als beleid3. Bovendien is gesproken met (vertegenwoordigers en belangenbehartigers van4) de gezinnen. Hierbij is in het bijzonder aandacht besteed aan het perspectief van de betrokken kinderen.

1.D Opbouw rapport In dit rapport wordt eerst het bestaande beleidskader en de ondersteuningsmogelijkheden uiteengezet aan de hand van de Preventiescanner Dakloosheid. Vervolgens wordt de methode van het onderzoek toegelicht in hoofdstuk 3. In hoofdstuk 4 vindt u de resultaten (inzichten en rode draden), op basis waarvan aanbevelingen worden gedaan in het laatste hoofdstuk (5).

3

Gemeente (Maatwerk en Doorbraken, Zorg, GGD/ CT, GGD/ Veilig Thuis, Wonen, Data, Juridische zaken), Buurtteam, OKT, HVO-Querido, Leger des Heils, Regenbooggroep, JBRA. 4

Straatalliantie, Ombudsman, MVVN.

5

2. Huidige beleidskaders en ondersteuningsmogelijkheden Dit onderzoek vindt plaats binnen een bestaande context van beleid, systemen en mogelijkheden. In de raadsinformatiebrief Ondersteuning dakloze gezinnen 2023 (raadsinformatie.nl)5 is een volledig beeld van (de ontwikkeling van) het beleid van de gemeente Amsterdam t.a.v. dakloze gezinnen uiteengezet. De Kinderombudsman adviseert in haar brief van 23 mei 20236 de gemeente om de Preventiescanner Dakloosheid te hanteren voor haar beleid. De Preventiescanner is een instrument ontwikkeld in het kader van de nationale aanpak dakloosheid en geeft gemeenten een beeld van hun huidige preventieve aanpak van dakloosheid. De scanner is ingericht langs vier pijlers van sociale inclusie: bestaanscondities, voorzorg, herstelzorg en inclusief wonen. Dit houdt in dat er gezorgd wordt voor stabiele huisvesting, tijdige interventies bij dreigende dakloosheid, en herstelmaatregelen die (dreigend) daklozen helpen om weer zelfstandig te worden. Hieronder zetten we de huidige beleidskaders t.a.v. de ondersteuning aan dakloze gezinnen uiteen aan de hand van deze pijlers.

2.A Pijler 1: Bestaanscondities Deze pijler richt zich op het waarborgen van basisbehoeften, zoals een stabiel inkomen, betaalbare huisvesting, toegang tot gezondheidszorg, en sociale zekerheid. Voor gezinnen is het cruciaal dat ze niet in armoede vervallen en dat ze toegang hebben tot middelen die een stabiele en veilige leefomgeving waarborgen. Het beleid moet ervoor zorgen dat gezinnen niet in financiële problemen komen die kunnen leiden tot dakloosheid. Daar wordt op verschillende manieren vorm aan gegeven:

5 6



Buurtteam: inzet op financiële bestaanszekerheid: ondersteuning aan bewoners die vragen over of problemen hebben met financiën, door begeleiding bij administratie en financiën door generalist, budgetcoach, sociaal raadsman/vrouw of schuldhulpverlener. Bij beginnende schuld wordt het team Vroegeropaf ingezet.



Buurtteam: inzet op stabiele woonplek: Buurtteams zijn vaak het eerste aanspreekpunt voor burgers bij woonvragen. Het buurtteam kan geen directe opvang of huisvesting bieden, maar kan wel helpen bij preventie, bij het zoeken naar alternatieven en bij het mogelijk maken voor gezinnen om langer op de huidige verblijfplaats te blijven. Onder meer door het bieden van maatwerk bij inwoning, doorgeleiden naar stichting !WOON bij vragen over huurcontracten en door ondersteuning te bieden bij het zoeken naar een woning buiten Amsterdam. Dat doen zij in samenwerking met de Regenboog Groep die hier veel expertise in heeft. Wanneer nodig wordt de GGD geraadpleegd voor noodopvang. Bij elk buurtteam is een aandachtsfunctionaris dakloosheid die goed op de hoogte is van alle (on)mogelijkheden.



Buurtteam: ondersteuning op andere leefgebieden: in samenwerking met OKT en WPI kan het Buurtteam ook op andere leefgebieden ondersteuning bieden, bijvoorbeeld als er sprake is van GGZ-problematiek, multiproblematiek.

1 (raadsinformatie.nl) Brief 23 mei 2023 Kinderombudsman aan de Raadscomissie SED

6



Stedelijk Team Economisch daklozen van de Regenboog Groep: dit team ondersteunt (dreigend) dakloze gezinnen bij het vinden van een (tijdelijke) woonoplossing. We zien dat het voor gezinnen in Amsterdam haast onmogelijk is om via een reguliere route aan passende en betaalbare huisvesting te komen. Soms lukt dit wel in een andere gemeente. Daarom biedt de Regenboog Groep intensieve ondersteuning bij het zoeken naar een woning buiten Amsterdam. Het college is met andere regio’s en gemeenten in gesprek om de mogelijkheden hiertoe te versterken.

2.B Pijler 2: Voorzorg Voorzorg betekent dat potentiële risico's voor dakloosheid vroegtijdig worden gesignaleerd en aangepakt. Bijvoorbeeld door aan de hand van de Amsterdamse Maatwerk Methode de problematiek en perspectieven van de Amsterdammer bloot te leggen. Door het aanbieden van ondersteuning aan gezinnen die te maken hebben met dreigende uitzetting, schulden of andere problemen die hun woonsituatie in gevaar brengen. Het doel is om te voorkomen dat gezinnen in een crisis belanden die leidt tot dakloosheid. De gemeente Amsterdam zet zich samen met de woningcorporaties in om huisuitzettingen vanwege financiële redenen te voorkomen. Door de inzet van de Vroegeropaf methodiek (uitgevoerd door de Buurtteams) is het aantal huisuitzettingen in tien jaar tijd gedaald van 800 per jaar naar enkele gevallen. Wanneer een Amsterdammer toch dakloos wordt, kan deze bij de gemeente en bij verschillende instanties een briefadres aanvragen. Ook heeft de gemeente Amsterdam voor gezinnen met binding of verminderde zelfredzaamheid verschillende mogelijkheden voor (nood)opvang. De Buurtteams kunnen helpen met het regelen van een aantal basiszaken bij dakloosheid en Amsterdammers kunnen bijvoorbeeld ook terecht bij het sociaal loket of bij de centrale toegang. De Woningzoeker van de gemeente Amsterdam7 zet mogelijke oplossingen voor dakloosheid op een rijtje.

Met het project ‘Wonen buiten Amsterdam’ krijgen Amsterdammers financiële ondersteuning voor verhuiskosten en kosten voor eerste inrichting van de nieuwe woning als hiermee (dreigende)dakloosheid voorkomen kan worden.

2.C Pijler 3: Herstelzorg Herstelzorg houdt in dat er zorg en ondersteuning wordt geboden aan gezinnen die al dakloos zijn of die net weer een stabiele woonsituatie hebben gevonden. Dit kan variëren van psychologische ondersteuning tot hulp bij het vinden van werk of het regelen van kinderopvang. Het doel is om ervoor te zorgen dat gezinnen niet opnieuw dakloos worden en dat ze de hulp krijgen die ze nodig hebben om hun leven weer op de rails te krijgen. Herstel begint aan de voorkant en is het liefst eenduidig door de gehele keten heen.

7



De gemeente Amsterdam biedt bijvoorbeeld ondersteuning op het gebied van financieel budgetbeheer voor ruim 80 gezinnen die in de opvang en Begeleid Thuis voorzieningen verblijven.



Noodopvang: de gemeente biedt noodopvang voor acuut dakloze Amsterdamse gezinnen die de afgelopen vier jaar in de stad hebben gewoond én voor dakloze gezinnen die op de wachtlijst staan voor een Wmo maatwerkvoorziening Beschermd Verblijf of

De Woningzoeker - Gemeente Amsterdam

7

Begeleid Thuis (voorheen Maatschappelijke opvang)8 en geen alternatief hebben om deze periode te overbruggen. De toegang tot de noodopvang wordt beoordeeld door de Centrale Toegang van de GGD. Zij doen onderzoek bij de gezinnen om te beoordelen of zij in aanmerking komen voor een Wmo maatwerkvoorziening of dat zij in aanmerking komen voor noodopvang voor gezinnen. In de noodopvang zijn ongeveer 210 plekken beschikbaar. De opvang is bedoeld voor drie maanden met een mogelijkheid van een verlenging van drie maanden. 

Begeleid Thuis/ Beschermd Verblijf: Er wordt onderscheid gemaakt tussen gezinnen die economisch dakloos zijn, waarbij de nadruk ligt op het vinden van woonruimte, en gezinnen met multiproblematiek die dermate kwetsbaar zijn dat zij intensieve zorg en ondersteuning vanuit de Wmo 2015 nodig hebben. Voor deze gezinnen biedt de gemeente via de Wmo de voorzieningen Beschermd Verblijf en Begeleid Thuis. Beschermd Verblijf voorziet in intensieve ondersteuning binnen een 24-uurssetting, gericht op het (opnieuw) zelfstandig kunnen wonen. Begeleid Thuis richt zich op zelfstandig wonen, vaak in omslagwoningen, met intensieve ambulante begeleiding door een zorgaanbieder. In totaal zijn er ongeveer 400 plekken beschikbaar voor Begeleid Thuis en Beschermd Verblijf voor gezinnen.

2.D Pijler 4: Inclusief Wonen Inclusief wonen verwijst naar het creëren van woonomgevingen die toegankelijk en betaalbaar zijn voor iedereen, inclusief kwetsbare groepen zoals dakloze gezinnen. Dit kan betekenen dat er meer sociale huurwoningen beschikbaar komen, maar ook dat er specifieke woonprojecten worden ontwikkeld die rekening houden met de behoeften van gezinnen met kinderen. Inclusief wonen streeft naar gemeenschappen waar iedereen een plek heeft, ongeacht hun achtergrond of situatie. Amsterdam kent een groot tekort aan sociale huurwoningen, waardoor woningzoekenden jaren moeten wachten voordat ze in aanmerking komen voor een sociale huurwoning. De gemeente Amsterdam spant zich daarom in samenwerking met de woningcorporaties in om op jaarbasis tussen de 1.900 en 2.500 sociale huurwoningen in aanbouw te nemen (bron: prestatieafspraken 2024-20279). De Amsterdamse Aanpak Volkshuisvesting10 beschrijft de maatregelen die de gemeente Amsterdam t/m 2040 treft om de volkshuisvestelijke opgaves op te lossen. De gemeente Amsterdam heeft een urgentieregeling opgenomen in haar Huisvestingsverordening11. Met een urgentie heeft een Amsterdammer recht op een eenmalig aanbod van een sociale huurwoning van een woningcorporatie in Amsterdam. De gemeente Amsterdam kent bijvoorbeeld urgentie toe als iemand uitstroomt uit de maatschappelijke opvang of beschermd wonen.

Ook Amsterdammers (met tenminste 4 jaar regiobinding) die door inkomensval of echtscheiding hun huidige woning (dreigen te) verliezen en de volledige zorg hebben voor hun minderjarige kinderen komen in aanmerking voor urgentie. Evenals de meest Beschermd verblijf en begeleid thuis - Sociaal Domein Samenwerkingsafspraken AFWC, FAH, gemeente - Gemeente Amsterdam 10 https://openresearch.amsterdam/nl/page/98821/amsterdamse-aanpak-volkshuisvesting 11 Regels en verordeningen Wonen - Gemeente Amsterdam 8 9

8

kwetsbare economisch daklozen (dit geldt niet voor gezinnen). Een aanvrager kan urgentie krijgen om dakloosheid te voorkomen of als er al sprake van dakloosheid is. De gemeente heeft met de woningcorporaties en huurderskoepels afgesproken dat op jaarbasis ongeveer 30% van de vrijkomende corporatiewoningen in het kader van het Programma Huisvesting Kwetsbare Groepen12 beschikbaar komt voor woningzoekenden met urgentie. Daarnaast zijn er ook groepen die geen urgentie, maar wel een steuntje in de rug krijgen als het gaat om het zoeken naar huisvesting in Amsterdam. Inwonende gezinnen en ouders die gaan scheiden komen in aanmerking voor situatiepunten, waarmee zij sneller in aanmerking komen op een deel van het aanbod op WoningNet. Voor alleenstaande Amsterdammers die al dakloos zijn, kent de gemeente Amsterdam verschillende mogelijkheden voor opvang en tijdelijke woonplekken. Zo kan een alleenstaande dakloze Amsterdammer via het project ‘Tijdelijk onder Dak’ tijdelijk wonen in woningen die gesloopt of gerenoveerd gaan worden en kan hij of zij via het project ‘Onder de Pannen’ terecht voor tijdelijke hospitaverhuur door Amsterdammers. De komende jaren realiseert de gemeente Amsterdam tussen de 2.500 en 3.000 flexwoningen voor langere tijdelijke verhuur (tussen de 1015 jaar). In deze flexcomplexen worden naast statushouders ook een aantal alleenstaande economisch daklozen gehuisvest.

Bovenstaande mogelijkheden voor tijdelijk wonen zijn dus alleen beschikbaar voor alleenstaanden. Los van de noodopvang zijn er geen andere mogelijkheden voor tijdelijk verblijf voor (dreigend) dakloze gezinnen die ‘zelfredzaam’ zijn. De noodopvang gezinnen (NOG) is bedoeld voor Amsterdamse dakloze gezinnen die acuut opgevangen moeten worden. Het is niet bedoeld voor langdurig verblijf.

2.E Samenvattend De gemeente Amsterdam biedt een breed palet aan ondersteuningsmogelijkheden langs alle vier de pijlers van sociale inclusie, in verschillende fasen van (dreigende) dakloosheid. Dit blijkt onvoldoende om alle gezinnen en kinderen die in een dak- of thuisloze positie verkeren te ondersteunen. Meer inzicht in de weg en oorzaken van dakloosheid en een verbreding van de mogelijkheden om hier weer uit te komen, is noodzakelijk om gezinnen weer zo snel als mogelijk te helpen aan duurzame oplossingen, zoals huisvesting.

12

Huisvesting kwetsbare groepen - Gemeente Amsterdam

9

3. Methode Om goed zicht te krijgen op patronen die ten grondslag liggen aan de dak- en thuisloosheid van gezinnen, is vanuit twee sporen gewerkt: 1. Een route naar dakloosheid is samen met betrokken partijen in beeld gebracht. 2. Er is actieonderzoek gedaan bij gezinnen die langdurig in de noodopvang verblijven, en deze niet kunnen en/of willen verlaten. De scope van het brede onderzoek (spoor 1) omvat een gehele systemische route die dakloze gezinnen afleggen door het Amsterdamse sociaal domein. Het actieonderzoek richt zich specifiek op een einde van die route: bij het moeten verlaten van de noodopvang.

3.A Methode “De keten in beeld” (spoor 1) Een werkgroep bestaande uit vertegenwoordigers van partijen die betrokken zijn bij de aanpak van dakloosheid van gezinnen uit zowel uitvoering als beleid13 heeft een systemische route in beeld gebracht die gezinnen afleggen door het Amsterdamse sociaal domein alvorens zij in de noodopvang geraken. In deze werkgroep is aan de hand van verschillende vragen onderzocht welke patronen, maar ook oplossingsmogelijkheden er zijn in de verschillende fasen van (dreigende) dakloosheid. Vervolgens heeft verdieping en reflectie plaatsgevonden op deze patronen in gesprekken met: 

Een onderzoeker van de Kinderombudsman;



De gemeentelijk juristen bezwaar en beroep;



De maatwerkfunctionaris van de IND;



3 groepsgesprekken met medewerkers van Buurtteams Zuidoost, Noord en Nieuw-West;



De coördinator en een medewerker van het spreekuur van de Marokkaanse Vrouwen Vereniging Nederland;



Betrokken zorgaanbieders;



Werksessie met uitvoerend professionals van Buurtteam, OKT, de Centrale Toegang, Veilig Thuis, HVO-Querido, Leger des Heils, Jeugdbescherming.

De werkgroep heeft de actoren in beeld gebracht die dakloze gezinnen op hun route tre en en die mogelijke wendingen geven aan hun reis. De werkgroep heeft kruispunten geïdentificeerd waar significante stappen genomen (kunnen) worden die de rechten, belangen en behoeftes van de kinderen raken. Vervolgens heeft de werkgroep de ervaren knelpunten langs die route geïnventariseerd en uiteindelijk ook per fase (begin, midden, einde) gebrainstormd over mogelijke oplossingsrichtingen. Zo zijn de perspectieven van verschillende partijen op uitvoerings- en beleidsniveau op de opgave samengebracht op een Whiteboard via een methodische, feitelijke benadering van afpellen en ordening aanbrengen.

13

Gemeente (Maatwerk en Doorbraken, Zorg, GGD/ CT, GGD/ Veilig Thuis, Wonen), Buurtteam, OKT.

10

Op basis van het beeld dat hieruit ontstond, is in een Verbindingslab onder begeleiding van veranderkundige Hans Vermaak14 gekeken naar kansrijke verbindingsmogelijkheden en oplossingsrichtingen. Scope, patroon en uitgangspunt van de werkgroep De scope van het brede onderzoek omvat een gehele systemische route die dakloze gezinnen afleggen door het Amsterdamse sociaal domein. Gemeente en partners ervaren in de praktijk de meeste urgentie bij het vraagstuk rondom gezinnen die relatief recent in Amsterdam zijn aangekomen. Bij gezinnen met een Amsterdamse woongeschiedenis (tenminste 4 aaneengesloten jaren ingeschreven op een Amsterdams woonadres) ervaren professionals iets meer perspectief: in tegenstelling tot de genoemde groep komen zij wel in aanmerking voor het proces van toelating tot de noodopvang of het proces van een woonurgentie op sociaalmedische gronden. Hoewel dit een beperkt perspectief is, geen zekerheden biedt en het processen in schaarste verdeling zijn, ervaren professionals nog minder handelingsperspectief bij gezinnen die de afgelopen 4 jaar niet aantoonbaar ononderbroken ingeschreven stonden op een Amsterdams woonadres. Hun route heeft het uitgangspunt gevormd voor de werkgroep.

Op basis van zowel kwalitatieve omschrijvingen van betrokken partners als de beschikbare cijfers is een patroon vastgesteld dat de focus van de werkgroep heeft bepaald: Er wordt een toename waargenomen van gezinnen die (relatief) recent in Amsterdam zijn aangekomen, nooit zelfstandige huisvesting hebben gehad, dringend ondersteuning nodig hebben en niet in aanmerking komen voor urgentiehuisvesting of maatschappelijke opvang. Professionals ervaren bij deze groep gezinnen het minste handelingsperspectief. Dit heeft meerdere oorzaken:     

Gezinnen zijn minder lang in beeld, waardoor preventie minder goed mogelijk is; zij hebben een beperkt netwerk en bestaansmiddelen; zij komen niet in aanmerking voor huisvesting via een urgentieregeling; zij vallen ook niet onder de doelgroep voor maatschappelijke opvang vanuit de Wmo door het ontbreken van een zorgvraag; zij komen niet in aanmerking voor noodopvang bij het ontbreken van langdurige binding met Amsterdam.

Professionals zien hierin twee routes voorbij komen: 1. Remigratie, waarbij leden van het gezin in een (ver) verleden in Nederland hebben gewoond en zonder zicht op zelfstandige huisvesting terugkeren. 2. Gezinnen die op grond van het Chavez-arrest15 in Nederland verblijven en niet eerder over zelfstandige huisvesting hebben beschikt in Nederland. Wat is het Chavez-Vilchez arrest? Het Chavez-Vilchez-arrest houdt in dat een ouder die geen Nederlandse of EU-nationaliteit heeft (de zogenoemde derdeland-ouder), maar wel de ouder is van een kind met de Nederlandse nationaliteit, verblijfsrecht heeft in Nederland om voor het Nederlandse kind te zorgen tot het 18e levensjaar. De derdeland-ouder kan de vader of de moeder zijn.

14 15

Hans Vermaak Verblijf bij Nederlandse kind aanvragen (Chavez) | IND

11

3.B Actieonderzoek naar het (gedwongen) moeten verlaten van de noodopvang (spoor 2) Noodopvang is beschikbaar voor gezinnen zonder zorgvraag die economisch dakloos zijn en binding hebben met Amsterdam. Daarnaast worden gezinnen opgevangen die op de wachtlijst staan voor een Wmo-maatwerkvoorziening (Beschermd Verblijf/Begeleid Thuis) en geen alternatief voor huisvesting hebben. Soms worden gezinnen geplaatst die niet voldoen aan de toelatingscriteria, bijvoorbeeld op basis van maatwerk (hardheidsclausule), een voorlopige voorziening die door de rechtbank is afgegeven, of tijdelijke opvang die tijdens de coronacrisis incidenteel is aangeboden. Doel is dat economisch dakloze gezinnen zo snel als mogelijk huisvesting vinden om naar door te stromen. Het verblijf is in principe kortdurend (3 maanden) en aan het verblijf worden voorwaarden gesteld, zoals geformuleerd in de nadere regels van de Wmo verordening:   

    

het gezin werkt maximaal mee aan een traject dat gericht is op uitstroom, dat kan ook naar het eigen netwerk zijn; het gezin schrijft zich in bij Woningnet en reageert wekelijks op maximaal kansrijke woningen binnen en buiten Amsterdam; het gezin schrijft zich - gezien de lange wachtduur voor een sociale huurwoning in Amsterdam - in bij minimaal drie woningzoeksites in krimpregio’s, bij 15 (gratis) woningsites met lootwoningen en bij minimaal drie anticipeerregio’s en reageert iedere week op al deze sites aantoonbaar op woningen; het gezin betaalt de eigen bijdrage (m.u.v. de opvanglocaties waar huur betaald wordt); het gezin houdt zich aan de huisregels van de opvanglocatie; het gezin is niet zonder voorafgaande toestemming afwezig tussen 22.00 uur en 06.00 uur; het gezin weigert geen passende woning. Het weigeren van de woning heeft tot gevolg dat de opvang wordt beëindigd; het gezin werkt mee aan overplaatsing binnen de keten van de gezinsopvang of daarbuiten, bijvoorbeeld wanneer de GGD een andere opvanglocatie aanbiedt of wanneer uit onderzoek blijkt dat behandeling noodzakelijk is of een andere voorziening voorliggend is.

50% van de bewoners verblijft langer dan één jaar in de noodopvang: de verblijfstermijn van 3 maanden is in de praktijk te kort om huisvesting te vinden in of buiten Amsterdam. Dit is, wanneer gezinnen zich houden aan bovenstaande voorwaarden, soms begrijpelijk en een logisch gevolg van het uitblijven van huisvesting. Er zijn ook gezinnen die bovengenoemde voorwaarden niet opvolgen en die niet meer te bewegen zijn de noodopvang vrijwillig te verlaten. Deze gezinnen hebben veelal vaker bezwaar gemaakt tegen het beëindigen van de opvang, in een uiterst geval moet een gezin dat niet meewerkt aan het zelfstandig verlaten van de opvang ontruimd worden. Dit heeft in 2023 geleid tot een aantal (dreigende) ontruimingen uit de noodopvang na, voor alle betrokkenen, slepende processen. Voor de gezinnen die ontruimd moesten worden, gold echter dat er onvoldoende zicht was op het perspectief en de verblijfplek van hun kinderen na een vertrek uit de noodopvang. Soms leken zij alsnog in het netwerk terecht te kunnen, soms deelden ouders hier geen informatie meer over met betrokken hulpverleners. Naar aanleiding

12

hiervan is dit actieonderzoek ingesteld naar de gezinnen die het niet lukt om de noodopvang succesvol te verlaten richting (zelfstandige) huisvesting. Dit actieonderzoek is opgenomen in de bredere analyse van dak- en thuisloze gezinnen. Het doel van dit actieonderzoek is tweeledig:  Nagaan wat het perspectief is van de betre ende gezinnen en welke stappen zij na de ontruiming (alsnog) kunnen gaan zetten (a.d.h.v. de Amsterdamse Maatwerkmethode).  Nagaan welke lessen er te trekken zijn uit deze casussen om met die kennis in de toekomst gezinnen mogelijk eerder naar een vervolgplek te kunnen bewegen (o.a. door eerder inzetten van de Amsterdamse Maatwerkmethode). Dit onderzoek is uitgevoerd door medewerkers van het Doorbraakteam van de afdeling Maatwerk en Doorbraken van de gemeente, in nauwe samenwerking met de bij de casussen betrokken partijen, waaronder de GGD/Centrale Toegang, GGD/Veilig Thuis, zorgaanbieders/ noodopvang en anderen. Negen gezinnen (en betrokken professionals) die gesommeerd zijn de noodopvang te verlaten zijn geïnterviewd op basis van de Amsterdamse Maatwerk Methode (AMM). Daarbij zijn ook bijbehorende casusteams (bestaande uit BT, OKT, GGD, WPI, zorgaanbieders, Wonen, Sociaal Loket) geïnterviewd. Van deze negen gezinnen, zijn drie gezinnen daadwerkelijk ontruimd. De overige zes gezinnen stonden op de lijst om ook ontruimd te worden.

We hanteren de ZonMw definitie16 van actieonderzoek: Actieonderzoek is een benadering van onderzoek en volgt geen vastomlijnde methode. Er zijn allerlei methoden en werkvormen te gebruiken waarmee (bijvoorbeeld) werkprocessen worden onderzocht. Te denken valt aan workshops, brainstormsessies of storytelling. Bij actieonderzoek gaan veranderen, leren en kennisontwikkeling hand in hand. Actieonderzoek is participatief, cyclisch en reflexief. Daarbij is er voortdurend aandacht voor de unieke context. Elk actieonderzoek begint bij een analyse van de uitdagingen die de leden van een netwerk ervaren. Samen met de mensen uit het netwerk worden leerdoelen, veranderdoelen en kennisdoelen bepaald. Met actieonderzoek wordt beoogd de zorg in de praktijk van het netwerk te verbeteren en te vernieuwen. We hebben ervoor gekozen om de vorm van storytelling toe te passen in dit actieonderzoek. We hebben alle partijen rondom de gezinnen gesproken aan de hand van de Amsterdamse Maatwerk Methode17. Daaruit volgt dat we de volgende deelgebieden onderscheiden: 1. Perspectief van het kind en van ouders We hebben gekeken naar de positie en het perspectief van ouders en hun kinderen in het gehele proces, vanaf de fase van dreigende dakloosheid tot aan een dreigende ontruiming uit de noodopvang.

We hebben in kaart gebracht waar professionals tegenaan lopen in het wegen van het belang van de kinderen en ouders in de te

16

Wat is actieonderzoek? | ZonMw

17

WAM: Welkom Aansluiten Maatwerk – Amsterdams Netwerk Ervaringskennis

13

ondernemen stappen in een (dreigende) dakloosheidssituatie (persoonlijke perspectieven). 2. Professionele perspectieven We hebben de perspectieven van alle betrokken uitvoerend professionals van organisaties en partijen rondom een dreigend (dakloos) gezin onderzocht, m.n. ten aanzien van de kinderen. We hebben bekeken welke van de huidige werkprocessen opnieuw aandacht verdienen en ook welke rol iedere partij daar zelf in heeft. 3. Systeemproblemen We zijn nagegaan welke knelpunten en samenwerkingsproblemen de betrokken professionals herkennen in het proces van dreigend dakloos tot perspectiefloos in de noodopvang. We hebben bekeken wat er te leren valt uit de verhaallijnen en welke adviezen we op basis hiervan kunnen geven in aanzet tot verbetering van de huidige systemen. 4. Maatwerk in actie Bij actieonderzoek gaan veranderen, leren en kennisontwikkeling hand in hand. Daarom hebben we bij alle geïnterviewde gezinnen ook direct aandacht besteed aan concrete verbeter- of oplossingsmogelijkheden in hun specifieke situatie en hierop geïntervenieerd.

14

4. Inzichten en rode draden Zowel het actieonderzoek in de noodopvang als de analyse van de werkgroep ‘keten in beeld’ hebben een veelvoud aan inzichten opgeleverd. Het overzicht van de systemische route die gezinnen afleggen door het Amsterdamse sociaal domein alvorens zij in de noodopvang geraken is opgetekend in Whiteboard en daarna ook verwerkt in een tabel met de actoren, acties, knelpunten en mogelijke oplossingsrichtingen. Daarbij is (conform de opdracht in de motie Abdi) met extra aandacht gekeken naar de rechten, belangen en behoeftes van het kind. De bevindingen uit het actieonderzoek zijn per deelgebied (perspectief van kind en ouders, professionele perspectieven en systeemproblemen) beschreven. De inzichten zijn te uitvoerig en veelzijdig om hier te behandelen, maar deze onderdelen van de rapportage kunnen desgewenst worden opgevraagd. In dit hoofdstuk worden de rode draden uit de verzamelde inzichten gedeeld. Te beginnen bij de kenmerken van de gezinnen, vervolgens de knelpunten in de route die zij naar dakloosheid afleggen, daarna de perspectieven op het verblijf in de noodopvang en tot slot het perspectief van de rechten, belangen en behoeftes van het kind.

4.A Kenmerken van dak- en thuisloze gezinnen Betrokkenen ervaren met name knelpunten in de ondersteuning van gezinnen die (relatief) recent in Amsterdam zijn aangekomen, niet eerder over zelfstandige huisvesting hebben beschikt, acute ondersteuning nodig hebben en niet in aanmerking komen voor urgentie voor huisvesting of maatschappelijke opvang. Dit wordt ondersteund door informatie die bekend is bij twee centrale meldpunten: 1. Het Stedelijk team voor economisch daklozen van de Regenboog groep ziet dat 85% van de gezinnen die zich bij hen melden afgeleid verblijfsrecht heeft op basis van het Chavèzarrest. Het totaal aantal meldingen van gezinnen is van 63 in 2022 gestegen naar 217 in november 2024. 2. De centrale toegang voor dakloze gezinnen bij de GGD (CT) benoemt veelvuldig dat m.n. de gezinnen die zich op grond van het Chavez-arrest melden bij de CT voor toenemende druk zorgen. Structurele data ontbreekt In de werkgroep is met verschillende partijen getracht meer inzicht te krijgen in de omvang van het aantal dakloze gezinnen. Op dit moment wordt data alleen structureel verzameld op het moment dat een gezin zich meldt voor (nood)opvang bij de Centrale Toegang van de GGD.

Om goed antwoord te kunnen geven op de bestuurlijke vraag wilde de werkgroep juist graag inzicht in data over gezinnen die niet in aanmerking komen voor opvang en signalen van dreigende dakloosheid die bekend zijn bij bijvoorbeeld het Buurtteam, Regenboog Groep, OKT of de sociale basis. Helaas blijkt structurele dataverzameling hierop te ontbreken. Informatie die er wel is blijkt ongelijksoortig en moeilijk te vergelijken en/ of te ontdubbelen. Dit maakt dat we op dit front met name afhankelijk zijn van signalen en trends die deze partners beschrijven. Soms gestut met eenmalige tellingen van deze partners.

15

In april 2025 worden alle (dreigend) dak- en thuisloze mensen geteld in Amsterdam en regiogemeenten middels de Ethos telling. De uitkomsten hiervan worden in het najaar van 2025 verwacht. Dit is een incidentele telling die belooft meer inzicht te geven in de totale omvang van de groep dak- en thuisloze gezinnen en kinderen. In het kader van dit onderzoek is door de GGD een telling gedaan van gezinnen die zich meldden (binnenlopers) in de periode 7/2023 – 6/2024 (1 jaar). Het betreft 188 individuele aanmeldingen. De gemiddelde leeftijd van de volwassene bij binnenlopen was op dat moment 34,9 jaar (min/max = 18 – 74). Een meerderheid (92,6%) was vrouw en had de Nederlandse nationaliteit (55.3%). Een kwart (27.1%) had Nederland ook als geboorteland. Iets meer dan de helft van de gezinnen (51.1%) had één kind.

N

%

1

96

51.1

2

52

27.7

3

23

12.2

4

6

3.2

5

2

1.1

6

1

0.5

onbekend

8

4.3

Tabel.1 Aantal kinderen binnen een dakloos gezin dat zich meldt

Van 11 personen kon de woonduur in Amsterdam niet goed in kaart worden gebracht. Voor de overige gezinnen geldt dat de totale woonduur in Amsterdam, ongeacht onderbrekingen en bij elkaar opgeteld, gemiddeld 11.9 jaar was (min 0 jaar, max. 41.7 jaar). Dit onderschrijft niet het beeld dat de gezinnen die zich melden voor noodopvang vooral (Chavez) gezinnen zijn die (bijna) rechtstreeks uit het buitenland komen. Wel zien we dat 35% van de aangemelde gezinnen een woonverleden in Amsterdam heeft dat korter dan de voor recht op voorzieningen benodigde 4 jaar is. We weten ook dat de kans op vastlopen in de noodopvang daarmee groter is. Onderstaande tabel geeft de totale woonduur (dus ongeacht onderbrekingen en bij elkaar opgeteld) van gezinnen die zich melden voor noodopvang weer. N

%

0 tot 1 jaar

29

15.4

1 tot 2 jaar

10

5,3

2 tot 5 jaar

28

14.8

Langer dan 5 jaar

110

58.5

Onbekend

11

5.9

Tabel 2. Totale woonduur Amsterdam (categorieën) bij aanmelding noodopvang

16

In het actieonderzoek zijn negen gezinnen geïnterviewd , zij kenmerken zich als volgt: Naar aanleiding van twee ontruimingen die in december 2023 hebben plaatsgevonden, is actieonderzoek gedaan naar gezinnen die in de noodopvang verblijven, niet aan de gestelde voorwaarden voldoen, maar de opvang ook niet verlaten. De onderzoeksgroep is representatief voor de groep gezinnen die vastloopt in de noodopvang.   





 



Van de 9 gezinnen zijn 7 gezinnen een 1-ouder gezin Bij alle gezinnen is er sprake van de aanwezigheid van minderjarige kinderen. Bij 3 gezinnen is sprake van inkomen uit werk. Bij 1 van de drie is sprake van een modaal inkomen, bij de andere 2 is sprake van een minimum inkomen. Bij 6 gezinnen is sprake van een inkomen vanuit de P-wet. Van de 9 gezinnen, hadden er 6 gezinnen geen Nederlands of Amsterdams woonverleden, 5 van hen hebben afgeleid verblijfsrecht via het Chavèz arrest. Hierdoor is er onvoldoende woonduur of inschrijftijd opgebouwd en dit verkleint de kansen op de sociale woningmarkt. De gezinnen verblijven voorafgaand aan plaatsing in de noodopvang in het eigen netwerk. Deze vorm van noodopvang is voor het netwerk vaak onaantrekkelijk vanwege de aanwezigheid van de kinderen, maar ook vanwege de angst om financiële consequenties (kostendelersnorm en mislopen van andere vormen van inkomen door o.a. toeslagen) of woonfraude. Het is voor gezinnen (en betrokken professionals) onbekend welke maatwerkmogelijkheden hierin zijn. De gezinnen komen voorafgaand aan de noodopvang veel verschillende organisaties tegen (Buurtteam, OKT, VT, GGD, Straatalliantie) wat verwarrend werkt. Van de 9 gezinnen zijn er 2 daadwerkelijk ontruimd en is 1 zelf vertrokken na aanzegging ontruiming.

De overige gezinnen dreigden op de nominatie voor ontruiming te komen vanwege een vastgelopen samenwerking met zorgaanbieders en/of Gemeente (juridische procedures). Van de 2 ontruimde gezinnen verblijft 1 gezin sindsdien in eigen netwerk met haar kinderen en is jeugdbescherming (vanaf het moment van ontruiming) betrokken. Van het andere gezin zijn de kinderen uit huis geplaatst en is er via een Amsterdamse Maatwerk Methode (AMM) maatwerkplan een proces richting een woning buiten de regio opgestart (door middel van een ruil met een van de randgemeenten).

Bij 4 van de 9 gezinnen is tijdens het actie-onderzoek, op basis van de informatie die naar boven kwam in het AMM-interview, alsnog een doorbraak op het gebied van wonen gerealiseerd. Van deze 4 alsnog uitgestroomde gezinnen, vonden 2 gezinnen een woning buiten Amsterdam (1 gezin vertrok naar het buitenland en 1 gezin vond een woning in Zaandam). Bij de overige 2 gezinnen bleek na bestudering van hun dossier een woonurgentie alsnog de meest passende oplossing.

Economisch dakloos, zorgvraag is beperkt Belangrijk om te vermelden, is dat de groep dakloze gezinnen die centraal staat in deze analyse in eerst plaats een vraag om huisvesting heeft. Het betreft economische dakloosheid. Gezinnen waarvan ouder(s) als gevolg van psychosociale problematiek, psychiatrische problematiek, verslavingsproblematiek of een licht verstandelijke beperking, dan wel een combinatie van deze

17

problemen beperkt zelfredzaam zijn, hebben toegang tot een maatwerkvoorziening begeleid thuis of beschermd verblijf (maatschappelijke opvang vanuit de Wmo). De eventuele hulpvraag of problematiek van kinderen telt niet mee voor deze Wmo- indicaties. Vanuit Jeugdbeleid zijn er geen indicaties voor huisvesting op het gebied van de problematiek van kinderen. Het woonurgentiebeleid schrijft voor dat er wordt getoetst op a) op de algemene weigeringsgronden (zoals bijvoorbeeld de bindingseis) en b) op de urgentiegrond (zoals medische problematiek). Het urgentieteam toetst doorgaans éérst of er wordt voldaan aan de weigeringsgronden. Als uit die eerste toetsing blijkt dat iemand niet in aanmerking komt voor urgentie en de inschatting is dat de hardheidsclausule niet kan worden toegepast, dan legt het team de casus niet meer voor aan de GGD voor toetsing op sociaal-medische grond. Alleen als er sprake is van levensbedreigende omstandigheden (en de hardheidsclausule eventueel kan worden toegepast) doet het urgentieteam een beroep op de expertise van de GGD. Is het geschetste beeld uniek voor Amsterdam? Amsterdam kampt al langer met gezinnen die na langdurig verblijf in het buitenland terugkeren naar Nederland zonder huisvesting.

Omdat zij geen regiobinding hebben opgebouwd voldoen ze niet aan de voorwaarden om in aanmerking te kunnen komen voor een sociale huurwoning in de regio Amsterdam. Nadat Amsterdam dit aan heeft gekaart bij het Rijk, is er in 2020 een landelijke pilot geweest waarbij gezinnen die dakloos arriveren vrijwillig over het land werden gespreid. Deze pilot is stukgelopen omdat zowel gezinnen als ontvangende gemeenten niet wilden meewerken. Tot op heden is er landelijk geen opvolging aan gegeven. Toch is dit niet uitsluitend een Amsterdams beeld We weten dat Den Haag soortgelijke woonvragen krijgt uit deze groep, en ook steeds kleinere gemeenten (Amstelveen, laatst ook Tilburg) trekken bij ons aan de bel voor advies. Amsterdam: 210 plekken waar economisch dakloze gezinnen terecht kunnen (Noodopvang). In de gemeentelijke begroting is hier ca. 9,4 miljoen voor beschikbaar gesteld. Ter vergelijking: Utrecht: 14 plekken voor remigranten gezinnen 23 Utrechtse zelfredzame gezinnen Den Haag: Geen specifieke opvangplekken voor economisch daklozen. Wel is er opvang die in de praktijk zowel wordt benut door de groep daklozen die recht heeft op een Wmomaatwerkvoorziening als door de economisch daklozen. Rotterdam: geen opvang, alleen crisisplekken en flexwoningen. In Rotterdam worden gezinnen ruimhartiger als niet-zelfredzaam aangemerkt om hen toch opvang te kunnen bieden in schrijnende situaties.

4.B Knelpunten in de route naar dakloosheid Uit de verzamelde inzichten uit de werkgroep en uit het actie-onderzoek blijkt dat gezinnen die een beroep doen op Amsterdamse voorzieningen met een woonwens in Amsterdam en een beperkt (of geen) zelfstandig woonverleden in Amsterdam vaak een soortgelijk patroon afleggen. 

De komst naar Amsterdam gaat vaak gepaard met misinformatie (o.a. van overheidsinstellingen zoals ambassades, marechaussee, politie, die (onterecht) doorverwijzen naar de gemeente Amsterdam) en verwachtingen van de kans op zelfstandige huisvesting. Soms worden die (bewust) gewekt door netwerk bij wie 18















gezinnen in eerste plaats kunnen verblijven. Soms is dit gebaseerd op een eerdere ervaring als voormalig statushouder waarbij de COA-route is doorlopen. Gezinnen kunnen tijdelijk bij het netwerk verblijven, tot dit uitgeput is of knapt. Soms komen gezinnen aan in Amsterdam zonder woonplek en met beperkte middelen en raken vrijwel direct dakloos. Gezinnen leven lang in onzekerheid over hun woonperspectief in Amsterdam. De berichten die zij hierover krijgen, zijn vaak niet eenduidig; is er een kans op een woning in Amsterdam of niet? Deze onzekerheid en gebrek aan een partij die een duidelijk plan maakt met het gezin, zorgt voor onbegrip. Bovendien spelen advocaten hierop in door gezinnen te adviseren te blijven in de noodopvang en via procedures hun rechten op te eisen / af te dwingen. Er is een chronisch gebrek aan betaalbare gezinswoningen. Voor huisvesting en opvang lijken binnen Amsterdam slechts twee routes voor deze gezinnen: urgentie op een sociale huurwoning of toegang tot maatschappelijke opvang (i.h.k.v. Wmo of noodopvang). Hiervoor komen gezinnen zonder zorgvraag of met een beperkte verblijfsduur en/of geen zelfstandig woonverleden in Amsterdam volgens de gestelde voorwaarden niet in aanmerking. Via juridische procedures lukt het gezinnen regelmatig toch om toegang te krijgen tot maatschappelijke opvang.

Noodopvang is bedoeld ter tijdelijke overbrugging, maar wanneer perspectief op een vervolgplek uitblijft, duurt dit vaak langer dan goed is voor alle betrokkenen. De vraag om hulp is vervolgens bijna altijd acuut: het netwerk is uitgeput, middelen zijn op en er is nú iets nodig. Gezinnen zijn niet in beeld voor preventie. Professionals ervaren op dat moment een onmogelijke opgave om het gezin op korte termijn onder dak te brengen. De vraag om hulp kan op veel plekken (tegelijkertijd) binnenkomen: sociaal loket, OKT, diverse buurtteams, Regenboog groep, de GGD. Hierin ontbreken twee cruciale zaken: 1. de mogelijkheid om informatie te delen en één beeld van het gezin te krijgen én 2. de mogelijkheid om echt intensief met het gezin in gesprek te gaan, de hele ondersteuningsvraag en geschiedenis op te tekenen én uitvoerig, outreachend, netwerkonderzoek te doen. Dit laatste is van groot belang, omdat veel van de gezinnen voorafgaand aan dakloosheid in het netwerk verbleven en hier mogelijk kansen liggen om hen (tijdelijk) onder dak te brengen of houden. Mogelijkheden voor laagdrempelig tijdelijke opvang of tijdelijke huisvesting zonder zorgkader zijn namelijk zeer beperkt/afwezig voor gezinnen. Initiatieven als Tijdelijk Onder Dak en Onder de Pannen zijn bijvoorbeeld niet toegankelijk voor gezinnen. Jeugdhulp of opvoedondersteuning van het OKT is in deze route vaak betrokken.

Zij constateren echter dat wanneer ouders (nog) te veel in beslag genomen worden door stress over woonplek en bestaanszekerheden, het inzetten van Jeugdhulp ingewikkeld en niet altijd zinvol is. Bovendien is de jeugdhulpvraag vaak ontstaan door stress bij ouders en/of kinderen vanwege het ontbreken van bestaanszekerheid en is het inzetten van jeugdhulp vaak een niet heilzame en duurzame investering op basis van een symptoom i.p.v. een oorzaak.

19

aanvraag voor Wonen buiten Amsterdam ingediend door: 120 100 80 60 40 20 0 2021

2022

2023

2024

Noodopvang

Regenbooggroep

Hotel

OKT

Buurtteam

Anders (Sociaal Loket, WPI, Ombudsman)

Figuur 1. Organisaties die voor dakloze gezinnen een aanvraag doen voor Wonen buiten Amsterdam





Een stabiele woonplek is vanuit het perspectief van het kind een basisbehoefte. De kans op duurzame, stabiele huisvesting is voor deze gezinnen buiten Amsterdam (op plekken waar de druk op de woningmarkt minder hoog is) groter dan binnen Amsterdam. Maar veel gezinnen zien een verhuizing weg van Amsterdam niet zitten. Netwerk nabij in Amsterdam – hoe beperkt ook – is juist voor deze gezinnen vaak van essentieel belang. Daarnaast zien we steeds vaker dat kinderen zorgtrajecten in Amsterdam (in de Noordopvang) zijn gestart, die elders in het land niet beschikbaar zijn of waar (te) lange wachtlijsten voor bestaan. Gedurende deze gehele route is er bij betrokken professionals geen gedeeld beeld van hoe het met de kinderen gaat.

Aanleiding dakloosheid (bij aanmelding Wonen buiten Amsterdam) 40 35 30 25 20 15 10 5 0

2021

2022

2023

2024

Figuur 2. Aanleidingen voor dakloosheid die dakloze gezinnen aangeven bij hun aanvraag voor Wonen buiten Amsterdam

20

4.C Perspectieven op de noodopvang voor dakloze gezinnen Een deel van de dakloze gezinnen komt uiteindelijk in de noodopvang voor zelfredzame economisch dakloze gezinnen terecht.

Aanmelding, afwijzing en plaatsing noodopvang 300 200 100 0 2023 aangemeld

2024 niet geplaatst

wel geplaatst

Zij komen in aanmerking voor toelating tot deze voorziening die Amsterdam bovenwettelijk biedt, omdat zij inderdaad al langer in Amsterdam verblijven en voldoen aan de toelatingscriteria, maar deels ook via maatwerkroutes (hardheidsclausule) en juridische procedures (voorlopige voorziening). Met name de groep die via juridische procedures de noodopvang in komt, zorgt voor druk op deze voorziening. Dat komt niet zozeer door de aantallen, maar vooral door de werkdruk die dit met zich meebrengt door de verstoring van de werkrelatie en de precisie waarmee iedere vervolgstap gezet en geregistreerd moet worden voor gebruik in de rechtszaal. De noodopvang is bedoeld als kortdurende opvang, gericht op het zo snel als mogelijk uitstromen naar zelfstandige huisvesting. In de zomer van 2024 is een inventarisatie gedaan van de verblijfsduur van de zittende gezinnen. Daaruit blijkt dat bijna de helft van de gezinnen al langer dan één jaar in de opvang verblijft. Met zo'n 30 gezinnen die langer dan drie jaar in de opvang verblijven. Hier is de opvang niet op ingericht. Het zijn vaak kleine en sobere kamers met weinig privacy. Een tijdelijke noodoplossing, geen plek om in op te groeien en soms zelfs in geboren te worden.

Aantal longstay gezinnen

(aantal gezinnen met een actief traject van minimaal 700 dagen op peildatum)

70 60 50 40 30 20 10 0

48

4

15

55

60

19

21

Gezinnen die dusdanig lang in de opvang verblijven, zijn vaak vastgelopen. Zij zoeken niet actief buiten de regio, betalen soms de eigen bijdrage niet (meer) of hebben reeds een woning buiten Amsterdam geweigerd. Zij hopen op een woning in Amsterdam en raken verwikkeld in juridische procedures: om tóch in de noodopvang (of de Wmo-maatwerkvoorziening opvang) te blijven, of om tóch met urgentie een woning in Amsterdam te krijgen. De deur voor hulpverlening is vaak dichtgedaan. De gemeente heeft zich eind 2023 genoodzaakt gezien uiteindelijk twee gezinnen te ontruimen. Dit gaf aanleiding om in het actieonderzoek perspectieven op te halen op de werking van de noodopvang.

4.D Rechten, belangen en behoeftes van het kind Er is een groep ouders die onvoorbereid, zonder huisvesting, netwerk en/of werk naar Amsterdam komt met kinderen. Een substantieel aantal kinderen in onze stad woont met ouders in bij netwerk. Dit hoeft niet acuut problematisch of onveilig te zijn. Maar in belang van het kind, is het nodig om (als overheid) het welzijn van die kinderen blijvend in de gaten te houden, ook al is dit uiteraard in beginsel de verantwoordelijkheid van ouders zelf. Het onderliggende huisvestingsprobleem maakt dat expertise van jeugdpartners naar de achtergrond verdwijnt. We leggen nu onvoldoende vast hoe het met kinderen in de noodopvang gaat. Partners moeten de rechten en belangen van het kind beter in het oog hebben en bewaken. Een helder beleid op het belang van het kind helpt bovendien om juridisering in de keten te voorkomen: in rechtszaken wordt op het ontbreken hiervan door rechters regelmatig teruggegrepen. De consequentie daarvan is dat gezinnen langer dan goed voor hen is verblijven in de noodopvang. Er is een groep ouders die onvoorbereid, zonder huisvesting, netwerk en/of werk naar Amsterdam komt met kinderen. Een substantieel aantal kinderen in onze stad woont met ouders in bij netwerk. Dit hoeft niet acuut problematisch of onveilig te zijn.

In belang van het kind, is het echter wel nodig om (als overheid) het welzijn van die kinderen blijvend in de gaten te houden, ook al is dit uiteraard in beginsel de verantwoordelijkheid van ouders zelf. Langdurig in deze (of opvang)situatie verkeren is schadelijk voor kinderen. De Kinderrechtentoets18, waar de Motie Abdi aan refereert, is gebaseerd op het VN-Verdrag inzake de rechten van het kind19. Hierin wordt verwezen naar de Verklaring van de Rechten van het Kind waarin staat dat “het kind op grond van zijn lichamelijke en geestelijke onrijpheid bijzondere bescherming en zorg nodig heeft, met inbegrip van geëigende wettelijke bescherming, zowel vóór als na zijn geboorte”. Hieronder in het kader lichten we een voor dit onderzoek aantal relevante punten uit dit VNVerdrag uit: Artikel 2.2 “De Staten die partij zijn, nemen alle passende maatregelen om te waarborgen dat het kind wordt beschermd tegen alle vormen van discriminatie of bestra ing op grond van de omstandigheden of de activiteiten van, de meningen geuit door of de overtuigingen van de ouders, wettige voogden of familieleden van het kind.” Artikel 3.1. en 2

18 19

KINDEROMBUDSMAN - KINDERRECHTENTOETS wetten.nl - Regeling - Verdrag inzake de rechten van het kind - BWBV0002508

22

“Bij alle maatregelen betre ende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging. De Staten die partij zijn, verbinden zich ertoe het kind te verzekeren van de bescherming en de zorg die nodig zijn voor zijn of haar welzijn, rekening houdend met de rechten en plichten van zijn of haar ouders, wettige voogden of anderen die wettelijk verantwoordelijk voor het kind zijn, en nemen hiertoe alle passende wettelijke en bestuurlijke maatregelen.” Artikel 6.2 “De Staten die partij zijn, waarborgen in de ruimst mogelijke mate de mogelijkheden tot overleven en de ontwikkeling van het kind.” Artikel 9.1 “De Staten die partij zijn, waarborgen dat een kind niet wordt gescheiden van zijn of haar ouders tegen hun wil, tenzij de bevoegde autoriteiten, onder voorbehoud van de mogelijkheid van rechterlijke toetsing, in overeenstemming met het toepasselijke recht en de toepasselijke procedures, beslissen dat deze scheiding noodzakelijk is in het belang van het kind.

Een dergelijke beslissing kan noodzakelijk zijn in een bepaald geval, zoals wanneer er sprake is van misbruik of verwaarlozing van het kind door de ouders, of wanneer de ouders gescheiden leven en er een beslissing moet worden genomen ten aanzien van de verblijfplaats van het kind.” Artikel 12 “Hiertoe wordt het kind met name in de gelegenheid gesteld te worden gehoord in iedere gerechtelijke en bestuurlijke procedure die het kind betreft, hetzij rechtstreeks, hetzij door tussenkomst van een vertegenwoordiger of een daarvoor geschikte instelling, op een wijze die verenigbaar is met de procedureregels van het nationale recht.” Artikel 18 “De Staten die partij zijn, doen alles wat in hun vermogen ligt om de erkenning te verzekeren van het beginsel dat beide ouders de gezamenlijke verantwoordelijkheid dragen voor de opvoeding en de ontwikkeling van het kind. Ouders of, al naar gelang het geval, wettige voogden, hebben de eerste verantwoordelijkheid voor de opvoeding en de ontwikkeling van het kind. Het belang van het kind is hun allereerste zorg.” Artikel 27.1, 2, 3 en 4 “De Staten die partij zijn, erkennen het recht van ieder kind op een levensstandaard die toereikend is voor de lichamelijke, geestelijke, intellectuele, zedelijke en maatschappelijke ontwikkeling van het kind.

De ouder(s) of anderen die verantwoordelijk zijn voor het kind, hebben de primaire verantwoordelijkheid voor het waarborgen, naar vermogen en binnen de grenzen van hun financiële mogelijkheden, van de levensomstandigheden die nodig zijn voor de ontwikkeling van het kind. De Staten die partij zijn, nemen, in overeenstemming met de nationale omstandigheden en met de middelen die hun ten dienste staan, passende maatregelen om ouders en anderen die verantwoordelijk zijn voor het kind te helpen dit recht te verwezenlijken, en voorzien, indien 23