07. Onderzoeksrapport Evaluatie bestuurlijk stelsel Amsterdam.pdf

In reactie op het aangenomen advies gaf het DB aan op welke manier en op welk moment het DB de SDC informeert over budgetbesteding en hoe de SDC daarover advies kan uitbrengen. Ook werd de verhouding tussen de gebiedsopgaven en het masterplan Zuidoost verduidelijkt. Een derde voorbeeld betreft een adviesaanvraag van het DB aan de SDC van Nieuw-West over het project Sloterweg Verkeersveilig. Het college heeft het stadsdeel hier niet gevraagd om advies te geven. De portefeuillehouder besloot het DB hier actief bij te betrekken, waarop het DB besloot ook de SDC te laten adviseren over de kwestie. De SDC heeft met dit advies niet achter de schermen met één of meerdere penvoerders een advies opgesteld, maar stemde tijdens de vergadering over individuele/partij-adviezen. De collectie aangenomen adviezen is vervolgens door het DB meegenomen en toegelicht aan de portefeuillehouder. Ondanks deze verschillen vraagt de advisering (in het bijzonder bij gevraagd advies) in alle stadsdelen veel ambtelijke capaciteit en bestuurlijke inzet. Vanwege de geringe of onduidelijke doorwerking van de adviezen (zie onder) wordt deze inzet onevenredig groot gevonden. Anderzijds wordt opgemerkt dat de behandeling van de adviezen door de SDC’s helpt om de politieke discussie in goede banen te leiden over voor stadsdelen omstreden onderwerpen.

Het uiteindelijke advies aan het college (of de gemeenteraad) stelt het DB op. Dit advies heeft de volgende onderdelen: het conceptadvies van het DB, het advies van de SDC (inclusief minderheidsstandpunten) en het definitief advies van het DB. De minderheidsstandpunten moeten volgens de verordening ook worden meegenomen in het definitieve advies, maar dat gebeurt niet altijd. Casus: behandeling van adviezen in de SDC-vergadering De behandeling van (concept)adviezen in de SDC-vergadering verloopt in de praktijk verschillend, afhankelijk van het stadsdeel en de dynamiek rondom een advies. Voor sommige adviezen hebben SDC’s genoeg aan een halfuur vergadertijd, terwijl voor andere adviezen meer tijd wordt uitgetrokken of in bepaalde stadsdelen zowel een beeldvormende/oordeelsvormende als een besluitvormende vergadering wordt gehouden. Stadsdelen waar dit gebruikelijk is maken hier ook wel eens een

22.

uitzondering op. Een voorbeeld daarvan is een advies over het project Sloterweg Verkeersveilig van de SDC Nieuw-West. Dit advies werd in één vergadering door de stadsdeelcomissie behandeld. De inbreng van inwoners, uit contacten met de SDC voorafgaand aan de vergadering of tijdens de vergadering zelf, is vaak een belangrijke factor bij de behandeling van adviezen in de SDC. Onder meer in de onderzochte cases Sloterweg Verkeersveilig, locatie Erotisch Centrum en stichting HeenenWeer was dit ook het geval. In deze cases is de rol van de SDC als ogen en oren van het stadsdeel volgens gesprekspartners goed uit de verf gekomen. Wanneer er insprekers zijn, geeft dit ook een bepaalde dynamiek aan de vergadering, omdat zowel SDC-leden als DB’ers de inbreng in hun betogen meenemen of hierover met elkaar het debat aangaan.

Aandachtspunten voor doorontwikkeling Op basis van het voorgaande zijn er de volgende aandachtspunten voor doorontwikkeling:  Eenduidigheid in de opbouw van adviezen helpt college en raad om de inbreng van de diverse stadsdelen (SDC’s en DB’s) bij een adviesaanvraag beter te duiden en te wegen. Het is daarvoor belangrijk dat duidelijk is wat het DB-conceptadvies was, wat de precieze inbreng van de SDC was en welke eventuele minderheidsstandpunten door de SDC zijn aangedragen. De SDCsecretarissen kunnen het eenduidig gebruik van het format dat hiervoor is opgesteld meer stimuleren.  SDC’s kunnen nog explicieter afwegen op welke stedelijke adviezen zij wel of niet reageren, in plaats van standaard op alle aanvragen in te gaan, bijvoorbeeld als er echt specifieke aandachtspunten vanuit het stadsdeel zijn.  Voor de transparantie van de totstandkoming van adviezen en de beraadslaging en besluitvorming hierover, is het van belang dat tijdens de SDC-vergaderingen voldoende naar voren komt wat eventuele verschillen van opvatting zijn tussen diverse SDC-fracties en tussen de SDC en het DB.

2.4 Bestuurlijke behandeling adviezen door raad en B&W Kernbevinding: Stadsdeeladviezen worden veelal niet apart ten opzichte van andere inbreng op een beleidsstuk (zoals zienswijzen van inwoners of belangenorganisaties) met de raad gedeeld. Gesprekspartners geven aan dat het in de praktijk verschilt per directie of een advies (inclusief minderheidsstandpunten) volledig met de gemeenteraad wordt gedeeld. SDC-leden hebben in de praktijk beperkt zicht op de ‘doorwerking’ van stadsdeeladviezen. Dit komt omdat de terugkoppeling in nota’s van beantwoording (zoals de Verordening voorschrijft) soms ontbreekt, summier is of bij het DB blijft steken (en niet met de SDC wordt gedeeld). De bestuurlijke behandeling van de gevraagde en ongevraagde stadsdeeladviezen door gemeenteraad en college verschilt sterk per betrokken directie. Het blijkt van de directie af te hangen of een advies (inclusief minderheidsstandpunten) volledig met de gemeenteraad wordt gedeeld of niet. In enkele gevallen licht de betrokken DB’er en/of de SDC-secretaris het advies nader toe bij de stafoverleggen met de wethouder, zo blijkt uit gevoerde gesprekken. Het algemene beeld is dat – ook als de stadsdelen om een advies is gevraagd – college en raad hier geen andere waarde aan toekennen dan aan ‘reguliere’ inwonersparticipatie.

De adviezen uit de stadsdelen krijgen eenzelfde behandeling als zienswijzen van individuele inwoners en belangenorganisaties. Dat betekent dat ze samen met alle andere zienswijzen worden behandeld. Dit illustreert een belangrijk aandachtspunt wat diverse gesprekspartners benoemen, namelijk dat hoe college en raad de positie en inbreng van de SDC’s beoordelen bepalend is voor wat er met de inbreng van de SDC wordt gedaan.

23.

De gemeenteraad nodigt de SDC in principe uit voor de raadscommissievergadering waarin het advies op de agenda staat. In principe, niet altijd. De inbreng van SDC-leden wordt in de commissievergadering op dezelfde manier behandeld als die van andere insprekers, wat weinig recht doet aan de bijzondere rol van de SDC in het bestuurlijk stelsel en aan de tijd en energie die in de advisering is gestoken. Een aantal SDC-leden vindt, zoals in hoofdstuk 1 al aan de orde kwam, dat de inbreng van SDC-leden bij raadscommissievergaderingen over stadsdeeladviezen een vast agendapunt zou moeten zijn, zodat er voldoende aandacht is voor het stadsdeelperspectief en de raad dit actief kan meenemen in de beraadslaging.

Aandachtspunten voor doorontwikkeling Op basis van het voorgaande zijn er de volgende aandachtspunten voor doorontwikkeling:  Het is belangrijk dat er helder onderscheid is tussen stadsdeeladviezen (waarin zowel de inbreng van het DB als van de SDC is opgenomen) en andere inbreng van inwoners en belangengroepen. Zie ook het aandachtspunt hierover bij ‘samenspel tussen SDC’s en gemeenteraad’ (paragraaf 1.3).  Een punt van aandacht hierbij is dat de gemeenteraad en het college duidelijk maken hoe zij de inbreng van de SDC’s afwegen tegenover de inbreng van inwoners en belangengroepen en raads- en college-uitspraken over stedelijke belangen. Dat vraagt om een heldere terugkoppeling richting de SDC’s wanneer zij in de raadscommissie een toelichting geven en eveneens een heldere terugkoppeling na besluitvorming over de stadsdeeladviezen.

2.5 Impact van het advies Kernbevinding: De adviesprocedure blijft onduidelijk in de toepassing, beperkt in impact en lastig navolgbaar door ontbrekende terugkoppeling. Hoewel de procedure omtrent stadsdeeladviezen bij de meeste betrokkenen grotendeels bekend is, wordt deze per stadsdeel en per betrokken directie anders toegepast. Dit leidt tot onduidelijkheden en soms ook tot frustraties. De impact van de stadsdeeladviezen is in de praktijk beperkt. Verder worden stadsdeeladviezen op een gelijke manier behandeld als andere zienswijzen die door inwoners of belangenorganisaties naar voren worden gebracht. De impact van SDC-adviezen aan het DB wordt hoger ingeschat, mede doordat het inwonersperspectief en het stadsdeelperspectief hierbij beter tot hun recht kunnen komen. Of en hoe de adviezen van de stadsdelen door de centrale stad worden opgevolgd, is voor de DB’s en SDC’s lastig navolgbaar. Van een rechtstreekse terugkoppeling op de stadsdeeladviezen is doorgaans geen sprake. Omdat dit weinig recht doet aan de bijzondere positie van stadsdelen in het bestuurlijk stelsel en omdat het niet in evenwicht is met de inzet die is gepleegd om tot een goed advies te komen, is dit een bron van frustraties. Ook hier vormen SDC-adviezen aan het DB vaak een uitzondering: DB’s koppelen hierover (gevraagd of proactief) vaak wel terug aan de SDC.

Impact van stadsdeeladviezen aan college en raad Er zijn nauwelijks voorbeelden van stadsdeeladviezen aan college en raad die volgens gesprekspartners een betekenisvolle invloed hebben gehad op de stedelijke besluitvorming. De bestuurlijke impact van de adviezen is betrekkelijk gering, ook als het gaat om gevraagde adviezen. Hiervoor zijn op basis van de gevoerde gesprekken twee redenen aan te wijzen. 1. De eerste reden voor de geringe impact van gevraagde adviezen is dat adviesaanvragen volgens gesprekspartners vaak weinig stadsdeel-specifiek zijn. Adviesaanvragen zijn zo eerder een procedurele verplichting dan een oprechte poging om het stadsdeelperspectief in het stedelijk beleid tot uitdrukking te laten komen. Het gevolg van de vrij algemene adviesaanvragen is dat de stadsdeeladviezen zich meer richten op het stedelijk beleid dan op de stadsdeel specifieke uitwerking ervan, waardoor B&W en gemeenteraad ze gemakkelijk terzijde kunnen leggen. Dat stadsdeeladviezen soms meer inhoudelijk ingaan op het stedelijk beleid in plaats van op wat

24.

vanuit het stadsdeelperspectief relevant is, kan ook een gevolg zijn van de rolopvatting van de SDC, zoals ook in hoofdstuk 1 aan de orde kwam. 2. De tweede en belangrijkste reden waarom adviezen weinig impact hebben, is dat de adviezen uit de stadsdelen samen met alle andere zienswijzen en reacties op het raadsvoorstel worden behandeld. Aan de stadsdeeladviezen wordt geen bijzonder gewicht toegekend en als dat wel gebeurt, is dat niet inzichtelijk. Het is voor de DB’s en SDC’s lastig navolgbaar of en hoe hun adviezen door het college worden opgevolgd. Omdat het college niet rechtstreeks communiceert met SDC’s, moet de SDC-secretaris in bepaalde gevallen zelf op zoek naar de terugkoppeling op het advies in de dagmail aan de gemeenteraad. Deze terugkoppeling is vaak summier. Omdat het advies uit stadsdelen op eenzelfde manier wordt behandeld als andere zienswijzen, wordt niet duidelijk hoe stadsdeelbelangen zijn afgewogen tegen brede stedelijke belangen. In feite wordt in de collegereactie beperkt tot niet inhoudelijk ingegaan op de ingewonnen (of aangeleverde) adviezen.

Impact van adviezen aan het DB Gesprekspartners benoemen dat zij de impact van zowel gevraagde als ongevraagde adviezen van de SDC’s aan het DB als groter ervaren dan bij stadsdeeladviezen aan college en raad, mede doordat het inwonersperspectief en het stadsdeelperspectief hierbij beter tot hun recht kunnen komen. Voorbeelden daarvan zijn al in de eerdere casusomschrijving bij de totstandkoming van adviezen aan de orde gekomen. De terugkoppeling over adviezen aan het DB lijkt volgens gesprekspartners ook beter te gaan. Het DB geeft in sommige gevallen schriftelijk of mondeling terugkoppeling over wat het DB heeft gedaan met een (on)gevraagd advies van de SDC. Per stadsdeel wisselt het in hoeverre DB’ers dit proactief (uit eigen beweging) of bij navraag van de SDC doen. Casus: terugkoppeling over stadsdeeladviezen aan het college Gesprekspartners die betrokken waren bij de onderzochte cases geven aan dat de impact van stadsdeeladviezen bij door het college gevraagde adviezen klein is. Dit komt vaak doordat het beleidsstuk waarover advies gevraagd wordt al uitgewerkt is en door de portefeuillehouder geaccordeerd om voor te leggen aan de raad. Er is dan al een heel proces aan vooraf gegaan, waardoor er beperkte ruimte is om nog iets te kunnen aanpassen naar aanleiding van de stadsdeeladviezen.

Een voorbeeld is de jaarlijkse adviesaanvraag van het college aan de stadsdelen over de huisvestingsverordening. Deze verordening wijzigt jaarlijks en wordt eens in de vier jaar geheel herzien. Per jaar wisselt het aantal wijzigingen, waardoor de meerwaarde van de inbreng van de stadsdelen per jaar verschilt. Doordat de huisvestingsverordening beperkte gebiedsspecifieke componenten bevat, is de meerwaarde van stadsdeelspecifieke inbreng nog kleiner. Hoewel de terugkoppeling over wat er met stadsdeeladviezen gedaan is voor SDC-leden vaak niet goed inzichtelijk is, zijn er ook uitzonderingen. Bij de adviesaanvraag over het Erotisch Centrum heeft het college de gemeenteraad een raadsinformatiebrief gestuurd met een toelichting op wat het college met de inbreng van de stadsdelen Noord en Zuid wil doen.29 Blijkens gesprekken komt het vaker voor dat het college in een raadsinformatiebrief de raad informeert over de verwerking van stadsdeeladviezen in beleidsvoornemens. Deze informatie wordt dan niet proactief met het stadsdeel gedeeld. SDCsecretarissen moeten die informatie dan uit de dagmail aan de gemeenteraad halen.

29 Gemeente Amsterdam (18 december 2023). Raadsinformatiebrief locatie Erotisch Centrum.

25.

Als het adviestraject is afgerond, wordt het DB geacht mee te werken aan de uitvoering van het beleid waarover advies is gevraagd. Als het stadsdeeladvies hierover negatief was, plaatst dat het DB in een wat ongemakkelijke dubbelrol: het wordt geacht beleid uit te voeren waarover het zich eerder namens het stadsdeel negatief heeft uitgelaten.

Aandachtspunten voor doorontwikkeling Op basis van het voorgaande zijn er de volgende aandachtspunten voor doorontwikkeling:  De terugkoppeling over wat college en raad met de inbreng van de stadsdelen doen, verloopt op dit moment voornamelijk via het DB. Een aparte terugkoppeling aan de SDC’s zou een plaats in de procedure moeten hebben.  De terugkoppeling over wat het DB met gevraagde en ongevraagde adviezen van de SDC doet lijkt beter te gaan, het is belangrijk om als DB en SDC alert te zijn dat dit ook gebeurt.

2.6 Conclusie beleids- en besluitvorming De Verordening op het bestuurlijk stelsel voorziet in gevraagde en ongevraagde adviezen aan het college, de gemeenteraad of het DB van het stadsdeel. De meeste adviezen zijn gericht aan het college en de meeste van die adviezen zijn gevraagd. Of en hoe de adviezen van de stadsdelen worden opgevolgd, is voor de DB’s en SDC’s lastig navolgbaar. De impact van de stadsdeeladviezen aan het college is in de praktijk beperkt. Adviesaanvragen zijn vaak weinig stadsdeel-specifiek. Dit geldt vervolgens ook voor de geleverde adviezen, waardoor het college deze gemakkelijk naast zich neer kan leggen. De impact van adviezen van SDC aan het DB wordt door gesprekspartners als groter ingeschat, mede doordat het inwonersperspectief en het stadsdeelperspectief hierbij beter tot hun recht kunnen komen.

26.

Hoofdstuk 3: Participatie van Amsterdammers Een belangrijk uitgangspunt in het bestuurlijk stelsel is brede mogelijkheden tot betrokkenheid en participatie van Amsterdammers. Dat is onder andere terug te zien in de criteria dat het stelsel uitlegbaar en transparant moet zijn voor bewoners, dat het ruimte moet geven voor participatie en dat zelfs moet stimuleren. Het lokaal bestuur zou daartoe een steviger positie en duidelijker rol moeten krijgen bij participatie over onderwerpen die de directe leefomgeving van inwoners betreffen. Met de aanpassingen die zijn doorgevoerd in het bestuurlijk stelsel voor de periode 2022-2026, heeft de gemeenteraad de positie van Amsterdammers binnen het stelsel willen versterken. In dit hoofdstuk kijken we naar de criteria die de gemeente Amsterdam stelt aan het bestuurlijk stelsel en de wijzigingen die zijn doorgevoerd in de periode 2022-2026 die raken aan de betrokkenheid en participatie van Amsterdammers. Achtereenvolgens kijken we naar hoe uitlegbaar en transparant het stelsel voor Amsterdammers is en in hoeverre het stelsel participatie van Amsterdammers stimuleert en daar ruimte aan biedt. Daarbij komen ook concrete stelselwijzigingen aan bod: de introductie van stadsdeelpanels en bewonersloketten.

Voor beide onderdelen geven we aan het begin van de paragraaf de kernbevinding en aan het einde van de paragraaf aandachtspunten voor doorontwikkeling. Aan het einde van het hoofdstuk staat de hoofdconclusie over participatie van Amsterdammers in relatie het bestuurlijk stelsel.

3.1 Een uitlegbaar en transparant stelsel voor Amsterdammers Kernbevindingen:  Het stelsel is complex, onvoldoende transparant en moeilijk te begrijpen voor Amsterdammers. Dit beperkt de toegankelijkheid van het stelsel voor Amsterdammers. Amsterdammers vinden het stelsel moeilijk te begrijpen en weten niet altijd waar zij terecht kunnen met hun vragen, initiatieven of klachten of wat er gebeurt met hun inbreng naar aanleiding van inspraak of participatie. Professionele gebruikers bevestigen dit beeld. Het kost veel moeite en tijd voor Amsterdammers om met de juiste personen in het stelsel in contact te komen. Ook leidt dat contact niet altijd tot een antwoord of (indien aan de orde) een oplossing of laat dat lang op zich wachten. Hoewel er in de participatieverordening en het beleid verplichtingen worden gesteld aan de terugkoppeling over participatie, gebeurt dit in de praktijk nog onvoldoende, zo blijkt uit focusgroepen, interviews met professionele gebruikers en eerder onderzoek. Het is dan onduidelijk hoe de inbreng van deze Amsterdammers is meegewogen in de beleids- en besluitvorming. Dit draagt niet bij aan de transparantie van het stelsel voor Amsterdammers en dit resulteert in frustratie en a aken door inwoners.  Bewonersloketten functioneerden niet zoals gewenst en zijn onbekend onder inwoners en bestuurders.

De loketten zijn een manier waarop de gemeente de toegang voor inwoners makkelijk heeft willen maken. Deze loketten functioneren nog niet zoals gewenst en inmiddels zijn nog slechts twee van de zes loketten geopend. Verschillende stadsdelen hebben een alternatief gevonden door openbare vergaderingen in de wijk te organiseren. Dat zijn dan vergaderingen van de SDC’s in de wijk met expliciet ruimte voor insprekers of inloopspreekuren met het DB in de wijk. Hoewel dit door professionele gebruikers binnen de stadsdelen als positief wordt ervaren, zijn deze vormen in hun ervaring niet voor alle Amsterdammers laagdrempelig, zoals een bewonersloket wel is.

Begrijpelijkheid van het stelsel Inwoners begrijpen het stelsel vaak niet. Dat blijkt uit focusgroepen met inwoners en uit interviews met professionele gebruikers. Deelnemers aan de focusgroepen noemen de gemeente een doolhof.

27.

Inwoners weten bijvoorbeeld niet wat het stadsdeel doet en hoe inwoners invloed kunnen uitoefenen. Ook de invullers van de consultatie onder professionele gebruikers van het stelsel zetten vraagtekens bij de begrijpelijkheid van het stelsel. Ruim driekwart van de professionele gebruikers is het oneens met de stelling: “Amsterdammers weten voor welke vragen en ideeën zij bij het stadsdeel terecht kunnen en voor welke vragen en ideeën bij de stad”. Eveneens ruim driekwart is het oneens met de stelling dat Amsterdammers weten hoe en waarop zij invloed kunnen uitoefenen. Het gevolg is dat inwoners op verschillende plekken aankloppen met hun vragen, initiatieven of klachten, zonder precies te weten of dat de juiste of effectieve route is. Volgens bewoners die deelnamen aan de focusgroepen kost het veel tijd om het contact op te bouwen. Dat blijkt ook uit interviews met professionele gebruikers waarin wordt genoemd dat contactpersonen in het stelsel het ook lastig vinden om inwoners goed te helpen. SDC-leden en SDC-secretarissen merken dat inwoners hen benaderen met vragen of komen inspreken over thema's die niet op het niveau van het stadsdeel zijn belegd. Ook benaderen inwoners stadsdelen over klachten waar het stadsdeel geen inzicht in heeft, omdat die centraal geregistreerd worden. Daar komt bij dat professionele gebruikers zelf ook vragen hebben over het stelsel.

Vanwege het complexe systeem, onduidelijkheid over taken en verantwoordelijkheden, lukt het contactpersonen niet altijd om inwoners te helpen of naar de goede plek door te verwijzen. Dit maakt dat de toegankelijkheid van het stelsel beperkt is voor inwoners. In de focusgroepen geven mensen aan dat het contact goed verloopt bij simpele vragen, zoals losliggende stoeptegels of groenvoorzieningen. Als het om complexere vraagstukken gaat (buurtinitiatieven voor tuintjes bijvoorbeeld), hebben mensen het gevoel dat ze van het kastje naar de muur worden gestuurd. Het vraagt doorzettingsvermogen en kennis van hoe ‘de hazen lopen’ om de goede contacten te leggen. Als het persoonlijke contact er eenmaal is, zijn mensen positief; zij worden gehoord. Maar uit de focusgroepen en interviews blijkt dat een antwoord of (indien aan de orde) een oplossing lang op zich laat wachten en soms niet komt. Dat leidt tot frustratie en afhaken van inwoners; zij zijn dan niet meer bereid er energie en tijd in te steken en weten ook niet wat verdere mogelijkheden zijn om invloed uit te oefenen. Inwoners geven in focusgroepen ook aan dat zij na contact met de gemeente graag op de hoogte blijven van de ontwikkelingen.

Als zij bijvoorbeeld hebben ingesproken, hoe wordt hun inbreng dan meegewogen in de besluitvorming? Of als zij adviezen hebben ingebracht in het stadsdeelpanel, wat gebeurt daar dan mee? Een heldere en tijdige opvolging en terugkoppeling na contact en participatie hoort ook bij transparantie. En daaraan ontbreekt het nog wel eens, blijkt uit de focusgroepen en interviews met professionele gebruikers. De terugkoppeling op participatie is vaak onduidelijk en duurt lang. In 2022 constateerde de Rekenkamer Metropoolregio Amsterdam in haar onderzoek dat de verplichte participatieparagraaf bij besluiten van het DB in de praktijk zelden inzicht biedt in de daadwerkelijke participatie van inwoners.30 De rekenkamer maar ook stadsdelen (zowel SDC’s als DB’s) bevestigen in interviews dat verbetering nodig is om de stadsdelen beter inzicht te geven in lopende en voltooide participatieprocessen. De complexiteit van het stelsel en de versnipperde verantwoordelijkheden daarbinnen zijn ook een belemmering voor participatie. In gesprek met inwoners komen vaak verschillende onderwerpen aan de orde die lang niet altijd passen binnen de verantwoordelijkheden van het stadsdeel dan wel de gemeente, zo geven professionele gebruikers aan in interviews.

Dit maakt het lastig en soms onmogelijk om de opbrengst van participatie te vertalen naar een concreet vervolg, waarin de concrete inbreng van inwoners nog te herkennen is.

30 Rekenkamer Amsterdam. (2022). Participatieparagraaf Bestuurlijk rapport

28.

Initiatieven om betrokkenheid te vergroten Inwoners waarderen persoonlijk contact en zoeken naar contactpersonen met mandaat die daadwerkelijk iets voor hen kunnen betekenen, zo blijkt uit de focusgroepen met inwoners. In de stadsdelen zijn ook initiatieven opgezet die daarbij passen. Stadsdelen kiezen daarbij hun eigen invulling, maar de gemene deler is dat SDC’s openbaar vergaderen in de wijk. In Centrum hebben deze openbare vergaderingen ook een lege agenda, zodat inwoners kunnen komen inspreken. Zichtbaarheid van bestuurders in wijken is van een grote meerwaarde. DB’s organiseren ook op verschillende plekken in de wijk inloopspreekuren. Dit wordt als krachtiger ervaren, zo noemen stadsdeeldirecteuren, dan enkel het betrekken van insprekers tijdens vergaderingen, want bestuurders zijn op die momenten zichtbaar en aanspreekbaar in de wijken. Ook geldt voor SDC’s dat insprekers hen weten te vinden. In interviews geven verschillende professionele gebruikers daarbij wel aan dat sommige stadsdeelbewoners beter de weg weten te vinden naar de inspreekmogelijkheden dan anderen.

Bewonersloketten Een andere maatregel die zou kunnen helpen om de toegankelijkheid te verbeteren, zijn de bewonersloketten. Deze zijn ingevoerd met de stelselwijzigingen van 2022 met als doel om inwoners te helpen hun weg te vinden binnen de gemeente Amsterdam, zowel binnen de ambtelijke als bestuurlijke organisatie en zowel op het niveau van de stad als de stadsdelen. Bij het loket zou een ervaren ambtenaar inwoners kunnen helpen met hun vraag of idee. Op basis van gesprekken (interviews met professionele gebruikers en focusgroepen met bewoners) lijken bewonersloketten te voorzien in een behoefte van inwoners. Inwoners waarderen persoonlijk contact en zijn geholpen met een toegankelijk contact dat hen verder kan helpen. Maar de loketten functioneerden in de praktijk niet zoals beoogd, zo blijkt uit een interne evaluatie van de bewonersloketten. Deze evaluatie zet vraagtekens bij het onderscheidend vermogen van de bewonersloketten. De bezoekersaantallen waren laag en bezoekers kwamen niet met initiatieven of complexe vraagstukken, maar met praktische en kleine vragen die zij ook op andere plekken kunnen stellen, zoals een paspoortaanvraag. Inmiddels zijn nog slechts twee (in West en Nieuw-West) van de zes ingevoerde bewonersloketten geopend.

In gesprekken met verschillende professionele gebruikers blijkt dat zij ook lang niet altijd met de loketten bekend zijn en wat de functie ervan is.

Aandachtspunten voor doorontwikkeling 



Toegang en transparantie van het stelsel voor Amsterdammers is een zeer belangrijk criterium dat in de praktijk echter niet wordt gerealiseerd. Het gesprek over hoe hier effectief vorm aan te geven is een aandachtspunt met prioriteit. Een instrument dat bij moest dragen aan toegankelijkheid is het bewonersloket. Vooralsnog is dit instrument niet succesvol. Er zijn echter nog twee loketten geopend en het verdient de aanbeveling om inzicht te krijgen of de (alternatieve) opzet van deze loketten bijdraagt aan de toegankelijkheid voor bewoners. Dit is echter slechts één onderdeel dat kan bijdragen aan begrijpelijkheid, transparantie en toegankelijkheid van het stelsel voor Amsterdammers. Het verder voeren van een gesprek met de DB-leden en SDC-leden over hun ervaringen in de verbinding met Amsterdammers in hun stadsdeel om verder te inventariseren waar versterking of verbetering nodig is, geven wij eveneens als aanbeveling mee. Onderdelen van dit gesprek zouden onder andere capaciteit, (toepassing) instrumentarium, beschikbaarheid, vaardigheden, communicatie en rol- en taakopvatting kunnen zijn. Om het vertrouwen van Amsterdammers over hun positie, zeggenschap en mate van invloed te behouden, is terugkoppeling over de resultaten van participatie van belang. Dit kan in de praktijk beter worden verankerd.

In aansluiting op de aanbevelingen die in het vorige aandachtspunt zijn geformuleerd, kan hier eveneens het gesprek met DB-leden en SDC-leden over worden gevoerd en kan er ook onder (stadsdeel)organisatieonderdelen worden

29.

geïnventariseerd welke vragen en behoeften er zijn rondom het operationaliseren van de verplichting om terugkoppeling te geven over participatie. Daarnaast kan er door het participatieteam een steekproef worden gemaakt van ingevulde participatieparagrafen om te beoordelen of deze naar verwachting worden gebruikt (op inhoud en vorm) en of deze voldoen aan de maatstaven die hiervoor zijn gesteld. Op basis daarvan kan aan de gremia die gebruik maken van deze paragraaf training, voorlichting of feedback worden gegeven.

3.2 Stimuleren en ruimte bieden aan participatie van Amsterdammers Kernbevindingen:  De participatieverordening en de kaders in beleid bieden een gedegen basis om participatie goed in te vullen in de praktijk. Deze zijn ook toepasbaar gemaakt voor de praktijk in verschillende handreikingen en werkwijzers. Er is veel mogelijk en er gebeurt ook veel. Dit brengt kansen en risico's met zich mee; stadsdelen zoeken de ruimte binnen de kaders en diversiteit aan participatiemogelijkheden om participatie zo te organiseren dat het past bij hun cultuur, stadsdeel en inwoners. Tegelijkertijd verdwalen inwoners en stadsdelen in de veelheid aan informatie en mogelijkheden. Het risico is dat zij handelingsverlegen worden of gefrustreerd raken.  DB’s hebben formeel expliciete taken en bevoegdheden om inwoners te betrekken, zij hebben daartoe ook een nabije positie maar niet de capaciteit en de middelen om die voldoende waar te maken. In de praktijk wordt juist ook gekeken naar de SDC als volksvertegenwoordiger en de ‘ogen en oren van de stad'. Zij hebben vaker contact met inwoners en inwoners weten ook vaker de weg naar hen te vinden. Toch blijkt uit interviews dat de betrokkenheid van zowel DB-leden als SDC-leden in het contact met Amsterdammers verder verstevigd kan worden.

 De aansluiting tussen participatie op papier (beleid en plannen) en in de werkelijkheid (uitvoering, betrokkenheid Amsterdammers en bestuurders) is nog niet optimaal. Hoewel de basis op papier in orde is, kan de hoeveelheid aan kaders en mogelijkheden juist een verlammende werking hebben (zie kernbevinding 13). Juist het zicht op de praktische lessen en goede voorbeelden om tot effectieve participatie te komen, is nog onvoldoende. Eén van de instrumenten om hier verbetering in aan te brengen, is de participatiemonitor die in 2024 is ontwikkeld. Dit is een instrument dat bijdraagt aan het borgen van lessen uit participatietrajecten en inzicht biedt in welke Amsterdammers wel en niet worden bereikt op uitvoeringsniveau.  Door de complexiteit en ontoegankelijkheid van het stelsel haken groepen Amsterdammers af of raken uit het zicht. Voor Amsterdammers in brede zin geldt dat het stelsel moeilijk te begrijpen is en dat toegang niet vanzelfsprekend is. Dit heeft een negatief effect op het vertrouwen in het stelsel, maar ook in de mate waarin Amsterdammers denken daadwerkelijk invloed uit te kunnen oefenen. Voor specifieke groepen geldt daarnaast dat de gemeente zelf hen onvoldoende hoort en ziet, met het risico dat zij ondervertegenwoordigd zijn in de lokale representatieve democratie.

Dit blijkt uit voor deze evaluatie uitgevoerde interviews, focusgroepen en analyse van eerder uitgevoerd onderzoek, zoals 'Ondervertegenwoordigd Amsterdam'.  Stadsdeelpanels hebben potentie, maar staan nog in de kinderschoenen. Stadsdeelpanels moeten leiden tot actieve betrokkenheid van Amsterdammers in het stelsel. Sinds 2022 hebben slechts drie stadsdelen een panel georganiseerd en daarvan bijeenkomsten laten plaatsvinden. Omdat het instrument nieuw is, is het voor deze stadsdelen zoeken geweest naar de juiste vorm en inhoud. De middelen (capaciteit, geld, tijd) om de stadsdeelpanels te organiseren, zijn onvoldoende en inhoudelijk leveren ze nog onvoldoende op. De resultaten blijven te abstract, raken soms aan bevoegdheden buiten het DB of zijn niet vernieuwend. Wel worden door dit instrument Amsterdammers betrokken die eerder nooit participeerden en dat is een mooi resultaat. Ook is de ervaring van deelnemers positief.

30.

Beleid en infrastructuur voor participatie De gemeente Amsterdam heeft tijdens en na de evaluatie van het voorgaande bestuurlijk stelsel concrete stappen gezet om bijdragen van inwoners te verankeren in haar beleid en werkwijze. Dit heeft geleid tot de vaststelling van verschillende beleidskaders en de introductie van een participatieverordening. Zo is in 2021 een beleidskader participatie opgesteld en is dit beleid aan de hand van 10 participatieregels vertaald naar kaders waarbinnen participatie in de praktijk vorm moet krijgen. Deze regels benadrukken onder andere het belang van vroegtijdige betrokkenheid, heldere communicatie, transparantie en evaluatie. Ook is een stappenplan beschikbaar om participatieprocessen in te richten. In 2024 is dit beleidskader geformaliseerd in een participatieverordening. In deze verordening worden kwalitatieve eisen gesteld aan participatie waarop de gemeente aanspreekbaar is. De participatieverordening moet op die manier bijdragen aan “participatie die zorgvuldig, transparant en navolgbaar is”31. Daarnaast maakt de verordening ook duidelijk wat inwoners en initiatiefnemers mogen verwachten. Bijvoorbeeld richtlijnen voor initiatiefnemers die gebruik willen maken van buurtrechten. Of voorwaarden voor erkenning en samenwerking met buurtplatforms.

De participatieverordening, het beleidskader en de concretisering daarvan in participatieregels en stappenplannen, bieden een gedegen basis om met participatie aan de slag te gaan en dit gedegen te doen. Daarbij zijn in de gemeente Amsterdam verschillende vormen beschikbaar waarmee inwonerparticipatie invulling krijgt en die inwoners mogelijkheden biedt om invloed uit te oefenen dan wel hun initiatief te realiseren. Zo blijkt ook uit interviews: er zijn veel mogelijkheden om te participeren. Denk aan de buurtbudgetten, burgerberaden, stadsdeelpanels, participatietrajecten rondom specifieke projecten zoals het Erotisch Centrum. In de consultatie onderschrijft een ruime meerderheid van professionele gebruikers ook dat er zowel op het niveau van de stad als van de stadsdelen voldoende mogelijkheden zijn om betrokken te zijn.

De staat van participatie en het borgen & formaliseren van lessen over participatie Ontwikkeling van een participatiemonitor In 2024 is een onderzoek uitgevoerd naar de staat van participatie in de gemeente Amsterdam.32 Naast inzicht creëren in de feiten en cijfers over participatie, werd met dit onderzoek de basis gelegd voor een participatiemonitor. In lijn met het uitgangspunt om in het stelsel de lessen uit participatietrajecten te borgen en formaliseren, is de monitor erop gericht om kennis en kunde over participatie te bevorderen. De belangrijkste conclusies van dit onderzoek gaan over de aansluiting tussen papier en werkelijkheid:  In de uitvoering van participatie gaat er al veel goed in Amsterdam, maar ambtelijke plannen sluiten niet altijd aan op de uitvoering.  De meeste uitgangspunten uit het beleidskader zijn bekend, maar dit betekent niet dat ze ook expliciet worden nageleefd. De aanbevelingen van het onderzoek gaan vooral over betrokkenheid van en aansluiting bij bewoners en bestuurders:  Houd ruimte voor flexibiliteit bij het inrichten van en bijsturen op participatietrajecten.  Maak altijd voorafgaand aan het traject keuzes over de bestuurlijke betrokkenheid, met de portefeuillehouder.  Maak de bestaande kaders voor een participatietraject zichtbaar voor bewoners.  Zet de participatieplannen in als middel, niet als doel op zich.

 Investeer in diversiteit en representativiteit van bewonersparticipatie.

31 Gemeente Amsterdam. (2024). Participatieverordening. 32 Ontwikkeling participatiemonitor gemeente Amsterdam, 2024. Uitgevoerd door Necker.

31.

In het onderzoek is een eerste versie van een monitor ontwikkeld en is er een nulmeting uitgevoerd. Op basis hiervan zijn tevens aanbevelingen gedaan om de monitor verder te ontwikkelen, zodat deze bijdraagt aan de sturing op belangrijke elementen voor het stelsel: transparantie voor bewoners, stimuleren van en ruimte voor alle Amsterdammers om te participeren en diversiteit in de mogelijkheden om te participeren. Ondervertegenwoordigde groepen in Amsterdam Begin 2025 zijn de resultaten van het onderzoek ‘Ondervertegenwoordigd Amsterdam’ met de gemeenteraad gedeeld.33 Een belangrijke conclusie van dit onderzoek is dat bepaalde groepen Amsterdammers minder goed vertegenwoordigd zijn in de representatieve (lokale) democratie. Het gaat dan bijvoorbeeld om Amsterdammers met een basis- of mbo-opleiding, een migratieachtergrond of een slechte gezondheid. Het onderzoek wijst op het gegeven dat wanneer een groep Amsterdammers structureel niet wordt gehoord of gezien door haar (lokale) overheid, het deze overheid minder goed lukt om tot goede belangenafweging en effectief beleid te komen. Dat leidt uiteindelijk tot een aantasting van de democratie.

In de raadsinformatiebrief over het onderzoek wijst het college dan ook op de bestuurlijke verantwoordelijkheid om alle belangen in de stad op tafel te krijgen en af te wegen.34 Het onderzoek biedt belangrijke inzichten die raken aan verschillende criteria voor het huidige bestuurlijk stelsel: democratische legitimatie op lokaal niveau, uitlegbaar en transparant voor bewoners, stimuleren en ruimte bieden voor participatie, maar ook: nabijheid van bestuur en zeggenschap van burgers, inclusiviteit en brede en toegankelijke mogelijkheden om wensen en initiatieven aangaande de eigen leefomgeving kenbaar te maken.

Betrokkenheid van bestuurders Doelstelling was ook om de positie van lokale besturen te versterken bij participatietrajecten. Dit is ook vastgelegd in verschillende kaders rond participatie en rond de rol van SDC’s en DB’s. De verordening op de stadsdelen legt expliciet taken en bevoegdheden vast voor DB’s in de bijlagen (2.) takenlijst (artikel 18) en (3.) bevoegdhedenregister (artikel 18.). Het DB bepaalt het participatieniveau en geeft opdracht tot het organiseren en uitvoeren van participatie. Ook het onderhouden van contact met bewoners en bewonersgroepen behoort tot hun taken. Over de rol van SDC’s staat in de toelichting het volgende genoemd (algemeen deel): “Tot slot onderhoudt en versterkt de SDC netwerken van inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Zij benut, faciliteert en stimuleert verschillende vormen van burgerparticipatie”. Dit is niet verder uitgewerkt of geduid. Het beleidskader participatie onderschrijft het belang van bestuurlijke betrokkenheid in het participatieproces. Dit betreft niet alleen de beginfase, waarin een heldere doelbepaling en keuzes met betrekking tot de mate van invloed van bewoners worden vastgesteld, maar ook het verdere verloop van het participatieproces. De aanwezigheid van de verantwoordelijk bestuurder zorgt er volgens het beleidskader bijvoorbeeld voor dat inwoners zich meer erkend voelen.

Bovendien draagt hun betrokkenheid bij aan het verbeteren en herstellen van het vertrouwen tussen gemeente en bewoners. In hoeverre DB’s deze rol in de praktijk ook invullen, wordt niet duidelijk uit de verzamelde informatie. In gesprekken onderschrijven professionele gebruikers het belang van het DB als vertegenwoordiger van het college in een gebied. Een vertegenwoordiger die nabij is, die inwoners kunnen benaderen en aanspreken heeft waarde en zorgt ervoor dat het stadsdeelperspectief nadrukkelijker een plek heeft in beleid. In dit kader verwijzen gesprekspartners ook vaker naar de beperkte budgetten en capaciteiten binnen de stadsdelen en maakt de heersende cultuur dat beleidsdirecties niet automatisch ook werken voor de stadsdelen. Dit maakt hun slagkracht kleiner.

33 Rapportage Ondervertegenwoordigd Amsterdam, 2025.

34 Raadsinformatiebrief onderzoek ‘Ondervertegenwoordigd Amsterdam’, d.d. 8 januari 2025.

32.

Collegeleden en leden van het DB kijken ook naar de SDC-leden voor het betrekken van inwoners. Zij zijn de ogen en oren van de stad en hebben een volksvertegenwoordigende rol. Daartoe zouden SDC's meer ruimte moeten vinden voor het gesprek met de buurt. Die rol van de SDC zien wij overigens ook terug in de praktijk. SDC-leden zien zichzelf vaker als ‘de oren en ogen van het stadsdeel’ en zijn steeds vaker nabij bijvoorbeeld tijdens vergaderingen in de wijk. Hier hebben zij direct contact met inwoners die de SDC weten te vinden, waardoor deze inwoners zich gehoord voelen. Die rol is ook duidelijk terug te zien bij de stadsdeelpanels die georganiseerd zijn in West, Oost en Noord (daarover verderop meer). SDC-leden noemen in interviews ook dat hun contact met inwoners is verbeterd. Dit contact blijkt cruciaal voor het signaleren van wat er speelt in de buurt. Juist wanneer er urgente kwesties zijn, zoals bijvoorbeeld het erotisch centrum. Inwoners weten dan de SDC beter te vinden en worden ook actief aangemoedigd om te komen inspreken. Tegelijkertijd erkennen SDC-, DB- en collegeleden dat SDC-leden deze rol nog steviger kunnen invullen. Daarvoor hebben zij een stevigere positie en meer inzicht nodig in de werking van het stelsel.

Ook moeten ze meer ruimte nemen om de wijk in te gaan, zodat commissieleden adequaat kunnen reageren op inbreng van inwoners en kunnen terugkoppelen wat er met hun inbreng gebeurt. Dit laatste is vaak ook voor SDC-leden onduidelijk als het buiten hun eigen werkgebied ligt.

De participatiepraktijk In de praktijk zien we dat de stadsdelen participatie verschillend invullen. Die invulling is afhankelijk van de cultuur en het netwerk binnen een stadsdeel, zo geven professionele gebruikers binnen verschillende gremia van het stelsel aan. Gesprekspartners geven aan dat de mate van inwonerbetrokkenheid verschilt per stadsdeel. In sommige stadsdelen zijn bijvoorbeeld meer actieve buurtnetwerken, waar in andere stadsdelen minder actieve groepen wonen of mensen die de weg minder goed kennen. Denk aan jongeren, expats en studenten. Dat de participatievormen hierbij aansluiten is logisch en goed. Dit laat zien dat stadsdelen binnen de gestelde kaders ruimte hebben om met participatie aan te sluiten bij hun stadsdeel en haar inwoners. En, daarbij bieden de kaders in de participatieverordening en het participatiebeleid ook waarborgen voor kwaliteit. Hoewel die uitgangspunten veelal bekend zijn, betekent dit niet dat ze ook expliciet worden nageleefd. Vaak werkt het in de praktijk toch anders. Bijvoorbeeld kiezen stadsdelen ervoor om geen stadsdeelpanel in te stellen (terwijl de participatieverordening dit stelt). Daarmee doet de diversiteit aan participatiemogelijkheden ook af aan transparantie en duidelijkheid voor inwoners waar zij betrokken bij kunnen zijn en waar ze dan op mogen rekenen, zo noemen professionele gebruikers.

In gesprekken noemen SDC-leden dat er veel kanalen en mogelijkheden zijn om te participeren, waardoor het voor inwoners onduidelijk is waar zij terecht kunnen en wat waarvoor dient. Dit geldt zeker voor die inwoners die minder vaak contact hebben met de gemeente en dus minder goed weten hoe de hazen lopen. Hoewel er veel kanalen zijn, spreken SDC-leden in interviews vaak over inspreken. Hoewel van die mogelijkheid steeds vaker gebruik wordt gemaakt, moet gezegd dat die mogelijkheid bij veel inwoners niet bekend is en ook de drempel als hoog wordt ervaren. Bijvoorbeeld voor inwoners die minder bekend zijn met de gemeente, beperkt de tijd hebben of minder vertrouwen hebben in hun eigen bijdrage. In gesprekken voor deze evaluatie is meerdere malen aangegeven dat ook DB-leden en SDC-leden de weg kwijtraken in alle participatiemogelijkheden. Er zijn veel leidraden en werkwijzers beschikbaar. Die helpen om een instrument toe te passen, maar maken het ook onoverzichtelijk en moeilijk om de juiste keuze voor het meest effectieve instrument te maken. In combinatie met het complexe stelsel en beperkte bevoegdheden op het niveau van de stadsdelen, zorgt dit ervoor dat de stadsdelen (SDC-, DB-

33.

leden en hun ondersteuning) soms handelingsverlegen zijn. Hoe verhoud je je tot alle participatie die er al is, wat kun je daar nog tegenoverstellen en welke verwachtingen kun je ook waarmaken?

Het functioneren van de stadsdeelpanels Keuze voor en organisatie van stadsdeelpanels Met de stelselwijziging in 2022 is het instrument stadsdeelpanel geïntroduceerd; een nieuwe, aanvullende vorm van participatieve democratie in het bestuurlijk stelsel van Amsterdam. De stadsdeelpanels kunnen de representatieve democratie verrijken met ervaringen, kennis en inzichten van Amsterdammers. Zo staat beschreven in de leidraad ‘Starten met stadsdeelpanels’. Het stadsdeelpanel is een instrument voor SDC’s. Artikel 38 van de participatieverordening bepaalt dat elk stadsdeel een stadsdeelpanel via loting een stadsdeelpanel instelt om de commissie te adviseren over onderwerpen of thema’s die relevant zijn voor het stadsdeel. De SDC kan besluiten hiervoor een ander participatie-instrument in te zetten. Het panel bestaat uit minimaal 250 gelote inwoners uit het betreffende stadsdeel en komt minimaal twee keer per jaar bijeen en adviseert schriftelijk over de voorgelegde kwestie. 35 De participatieverordening legt het instrument stadsdeelpanels vast en vraagt van SDC’s het stadsdeelpanel in te zetten of een bewuste keuze te maken voor een ander participatie instrument waarmee hetzelfde doel wordt behaald. In de praktijk is na ruim drie jaar nog weinig gebruik gemaakt van de panels. Drie stadsdelen hebben inmiddels een stadsdeelpanel georganiseerd (West, Oost en Noord).

Een stadsdeel heeft inmiddels besloten tot het organiseren van een stadsdeelpanel, dat nog plaats moet vinden later in 2025 (Zuid). Uit interviews met betrokken professionele gebruikers blijkt dat stadsdelen om verschillende redenen niet kiezen voor (nog) een stadsdeelpanel of hierover aarzelen: gebrek aan tijd, gebrek aan aansluiting van het instrument bij het stadsdeel of het bestaan van instrumenten die stadsdeelpanels overbodig zouden maken (zoals het leefbaarheidspanel in stadsdeel Centrum). Stadsdeel Nieuw-West heeft bewust gekozen voor een alternatief: een jongerenadviescommissie. Uit interviews blijkt daarnaast dat de in de verordening genoemde frequentie niet bekend is en daarnaast op dit moment als te veel wordt beschouwd. Omdat het een nieuw instrument is en stadsdelen nog zoekende zijn in de best passende vorm en inhoud, is er een pilotfase geweest. Daarin is gekozen voor een eenmalig panel dat op één dag wordt gehouden. Onderwerpen stadsdeelpanels De keuze voor het doel van de stadsdeelpanels loopt uiteen; van het activeren van inwoners en het opdoen van democratische ervaring tot het bijdragen aan kwalitatief goede adviezen van de SDC. Uit de tussentijdse inzichten blijkt dat er tussen de betrokkenen uit de stadsdelen en de stad verschillend wordt gedacht over het doel van de stadsdeelpanels of dat het doel niet altijd scherp is.

De onderwerpen die worden gekozen zijn breed (‘verbinding en ontmoeting’, ‘thuis voelen’ en ‘opgroeien’) en nodigen uit tot een open gesprek met de panelleden. Die brede onderwerpen lijken ook te resulteren in open verwachtingen van deelnemers aan de stadsdeelpanels. Vooral mensen die niet eerder betrokken zijn geweest weten niet wat ze kunnen verwachten en stappen hierdoor open het gesprek in. Ervaring met de stadsdeelpanels Het besluit tot het instellen en de organisatie van een stadsdeelpanel heeft lang geduurd. De oorzaak hiervoor ligt volgens gesprekspartners in de onervarenheid met het instrument. De Hogeschool van Amsterdam en de Haagse Hogeschool voeren op dit moment een evaluatie van de stadsdeelpanels uit. Hoewel het om tussentijdse inzichten gaat, zijn deze in lijn met de ervaringen die in het kader van deze evaluatie met de onderzoekers zijn gedeeld. Vanuit de gemeente Amsterdam zijn er leidraden en 35 Gemeente Amsterdam. (2025, 20 februari). Artikel 38 Verordening op de stadsdelen en het stadsgebied Amsterdam 2022.

34.

handboeken, projectleiders, ambtelijke capaciteit en budget beschikbaar gesteld voor het inrichten en uitvoeren van de stadsdeelpanels. Hoewel er vanuit de gemeente en de betreffende stadsdelen veel inzet is gepleegd om het hiermee te redden, lijken deze middelen toch onvoldoende te zijn geweest. Zeker in de eerste fase waarin de SDC’s, DB’s en organisatie nog onbekend zijn met het instrument. Er komt veel organisatorisch werk bij kijken dat anders is dan het reguliere werk binnen de stadsdelen. Daarnaast is denkwerk en gesprek nodig om te komen tot fundamentele keuzes over bijvoorbeeld de inrichting en doel- en vraagstelling van het panel. Deelnemers aan stadsdeelpanels zijn – zo blijkt uit de tussentijdse inzichten – positief en zouden een volgende keer weer meedoen. Ze voelen zich serieus genomen en hebben vertrouwen in de opvolging van uitkomsten. De uitleg over de werkwijze, terugkoppeling en opvolging verdient echter verbetering, evenals de organisatie van de dag waarop het panel plaatsvindt. Resultaat van de stadsdeelpanels Doordat deelnemers aan stadsdeelpanels worden geloot, zijn bij de panels Amsterdammers betrokken die nog nooit eerder hebben geparticipeerd. Daarmee dragen de panels bij aan meer betrokkenheid en verbinding binnen het stadsdeel en dit wordt zeer gewaardeerd door SDC- en DB-leden.

Uit interviews met professionele gebruikers maken we echter op dat inhoudelijk de opbrengsten abstract en weinig verrassend blijken. De keuze voor brede onderwerpen maakt dat de opbrengsten abstract kunnen blijven en tegelijkertijd een brede verzameling van ideeën en adviezen omvat die soms buiten de bevoegdheden van het DB vallen. Ook is het instrument van een eendaags stadsdeelpanel niet geschikt voor verdiepende en vernieuwende adviezen. Daarvoor is simpelweg de tijd te kort, zo blijkt uit de voorlopige evaluatieresultaten. Terugkijkend zijn de resultaten van de stadsdeelpanels daardoor vooral verbinding met stadsdeelgenoten en het betrekken van nieuwe mensen. Hoewel ervaringen van deelnemers overwegend positief zijn, vragen gesprekspartners zich af het instrument onderscheidend genoeg is, of het leidt tot nieuwe inzichten en/of meer invloed van Amsterdammers op het beleid. Binnen de bevoegdheden van de SDC en de beperkte looptijd van een panel is dit wellicht te beperkt. De doorwerking van de drie gehouden stadsdeelpanels is nog onbekend, omdat deze zich nog in de fase van politiek-bestuurlijke besluitvorming bevinden. Wel volgt uit de voorlopige resultaten van evaluatieonderzoek en interviews met betrokken professionele gebruikers dat de doorwerking niet vanzelfsprekend is.

Zowel in West als Centrum vindt men het lastig om de inbreng van inwoners te vertalen naar een concreet vervolg. Gesprekspartners noemen dan het beperkte budget en de observatie dat inbreng soms niet valt binnen de zeggenschap van het stadsdelen. Ook zien onderzoekers een risico in het feit dat concrete adviezen worden samengevoegd en geïnterpreteerd, waardoor deze niet herkenbaar blijven voor deelnemers.

Aandachtspunten voor doorontwikkeling 



Een helder geheel aan kaders, leidraden en handreikingen is van belang voor de uitvoering van een eenduidig participatiebeleid. Het is wenselijk om aandacht te besteden aan hoe dit kader het best gebruikt kan worden door de stadsdelen, zodat het recht doet aan de specifieke context en tegelijkertijd houvast biedt voor de Amsterdammers uit dat stadsdeel. De rol van DB-leden en SDC-leden zou verder verstevigd kunnen worden door meer ruimte te nemen voor contact in de buurten en door meer informatie over de werking van het stelsel en opvolging van adviezen, klachten en participatieopbrengsten te delen. Te denken valt aan: beter gebruik van de participatieparagrafen in DB-besluiten, directe terugkoppeling naar deelnemers aan participatietrajecten, inzicht in benodigd budget en capaciteit om meer zichtbaar in de wijken te zijn en de taken en bevoegdheden behorende tot artikel 18 uit de verordening op de stadsdelen goed uit te kunnen voeren.

35.







De participatiemonitor biedt potentie om nog beter te kunnen sturen op transparantie voor bewoners, stimuleren en ruimte bieden voor alle Amsterdammers om te participeren en diversiteit in de mogelijkheden om te participeren. Het is daarnaast een instrument om een leercyclus in te richten, waarmee ervaringen kunnen worden gedeeld en lessen worden verankerd. Dat kan professionele gebruikers binnen de stadsdeelorganisaties en -besturen helpen om effectief gebruik te maken van de participatiemogelijkheden. Op basis van het onderzoek Ondervertegenwoordigd Amsterdam heeft het college actiepunten benoemd om ondervertegenwoordiging tegen te gaan. De resultaten van deze evaluatie onderstrepen het belang hiervan. Ervaring opdoen met de stadsdeelpanels kost tijd. De doorontwikkeling van dit instrument op basis van de ervaringen, resultaten en evaluatie in de stadsdelen Noord, Oost en West is goed mogelijk. Deze resultaten kunnen worden gedeeld en besproken met de overige stadsdelen, waaronder stadsdeel Zuid dat nu ook een stadsdeelpanel opstart.

3.3 Conclusie participatie van Amsterdammers Het bestuurlijk stelsel is voor Amsterdammers complex om te begrijpen en toegang toe te krijgen. Amsterdammers weten nog onvoldoende hun weg te vinden met hun vragen, ideeën of initiatieven. De bewonersloketten hebben hierin niet opgeleverd wat was beoogd. Op het niveau van de stad en binnen de stadsdelen zijn de mogelijkheden om te participeren divers en er zijn gedegen kaders in de vorm van beleid en een verordening ontwikkeld. Een instrument dat een belangrijke bijdrage moet leveren aan het stimuleren en ruimte bieden om te participeren zijn de stadsdeelpanels, maar dit staat nog in de kinderschoenen of wordt niet benut. Uit deze evaluatie en andere onderzoeken blijkt een risico voor de representatieve democratie, doordat Amsterdammers hun weg in het stelsel onvoldoende weten te vinden en het stelsel bepaalde groepen Amsterdammers zelf ook onvoldoende hoort en ziet..

36.

Hoofdstuk 4: Juridische inrichting De inrichting van het bestuurlijk stelsel is formeel geregeld in de Verordening op de stadsdelen en het stadsgebied Amsterdam 2022 (hierna: de Verordening). Hierin is onder andere vastgelegd hoe de DB’s en SDC’s zijn samengesteld, wat hun taken en bevoegdheden zijn en hoe zij zich verhouden tot het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad. In dit hoofdstuk is aandacht voor hoe het functioneren van het stelsel in de praktijk zich verhoudt tot de inrichting ervan zoals vastgelegd in de Verordening. Zijn alle taken en verantwoordelijkheden voldoende duidelijk verdeeld en afgebakend (één van de criteria voor het huidige stelsel), zodat alle betrokkenen voldoende zijn toegerust om hun rol waar te maken? En is de inrichting volledig en passend? De verdeling en afbakening van taken en verantwoordelijkheden en de volledigheid en passendheid komen in dit hoofdstuk in afzonderlijke paragrafen aan de orde. Aan het begin van elke paragraaf staan eerst de kernbevindingen op een rij, inclusief de aandachtspunten voor doorontwikkeling. Aan het einde van het hoofdstuk staat de hoofdconclusie over de juridische inrichting van het bestuurlijk stelsel.

4.1 Verdeling en afbakening taken en verantwoordelijkheden Deze paragraaf gaat in op de verdeling en afbakening van taken en verantwoordelijkheden. Daarbij is er in de eerste plaats aandacht voor de taken, bevoegdheden en instrumenten van het DB. Zijn die voldoende helder vastgelegd? Verder speelt de positie van de SDC een belangrijke rol. Is die voldoende duidelijk en stevig? Tot slot komt ook de verruiming van het actief en passief kiesrecht aan de orde. Levert dit in de praktijk knelpunten op? Per onderwerp is in deze paragraaf uitgewerkt wat er formeel geregeld is, dan komen de beelden uit de gesprekken en documentanalyse aan de orde en tot slot is aangegeven hoe doorontwikkeling mogelijk is.

4.1.1 Kernbevindingen Heldere taken, bevoegdheden en instrumenten  Voor de gebruikers van het bestuurlijk stelsel is het verschil tussen delegatie en mandaat niet altijd helder. Het DB is een bestuurscommissie van het college. Dat betekent dat het college taken en bevoegdheden heeft gedelegeerd aan het DB. In de meeste gevallen heeft het college voor taken en bevoegdheden echter mandaat verleend aan het DB. Het DB voert de taken en bevoegdheden dan uit namens het college. Uit verschillende gesprekken komt naar voren dat niet steeds helder is wat het verschil is tussen delegatie en mandaat. Omdat er wel een belangrijk verschil is, verdient het aanbeveling dit in de toelichting op de Verordening helder te maken. Verder zijn er tijdens verschillende gesprekken vragen opgeworpen over de ruimte die het DB in de praktijk heeft om bepaalde taken uit te voeren of bevoegdheden uit te oefenen. Ook dit kan worden verduidelijkt, bijvoorbeeld door de algemene bepalingen en beperkingen bij de takenlijst en de bevoegdheden verder uit te werken, maar ook door de takenlijst en het bevoegdhedenregister samen te voegen en meer aandacht te besteden aan de samenhang.  De Verordening biedt weinig duidelijkheid over het jaarlijks budget van het DB. Op grond van de Verordening ontvangt het DB jaarlijks een budget.

Tijdens verschillende gesprekken is echter kenbaar gemaakt dat onduidelijk is wat de hoogte van dit budget is, waar dit budget voor bedoeld is en wat de reikwijdte van het adviesrecht van de SDC over de besteding van dit budget is. De Verordening biedt daar ook weinig houvast voor. De artikelen over het budget in de Verordening roepen vooral vragen op. Over de hoogte van het budget en waarvoor het bedoeld is, maar ook

37.

over de verhouding met de gebiedsopgaven en de middelen die daarvoor beschikbaar zijn. Het zou helpen als de toelichting op de Verordening meer uitleg hierover geeft. Duidelijke en stevigere positie SDC in de Verordening  De instelling van twee bestuurscommissies levert een duidelijkere balans op. Met de instelling van twee bestuurscommissies lijkt er meer balans te zijn gezocht in het stelsel. Dat is voor een deel ook gelukt. Er is in de Verordening een duidelijkere verhouding tussen het DB en het college en de SDC en de gemeenteraad. Verder zijn er instrumenten in de Verordening opgenomen die voor meer balans tussen het DB en de SDC zorgen en die de SDC meer handvatten bieden om ten opzichte van het DB een meer controlerende rol te vervullen.  De balans tussen positie van DB en SDC kan meer invulling krijgen in duidelijkheid over het instrumentarium en de verhouding tussen de organen. Tegelijkertijd is tijdens de gesprekken kenbaar gemaakt dat de balans tussen de positie van het DB en de SDC meer invulling zou kunnen krijgen. In de Verordening is het doel van de verschillende instrumenten en de verhouding tussen de verschillende organen ook beperkt toegelicht.

Denkbaar is dus ook dat de balans meer invulling krijgt door de toelichting aan te vullen, bijvoorbeeld door beter uit te leggen wat het verschil is tussen het geven van advies, het aannemen van een motie of het stellen van vragen, en door beter te beschrijven wat het budgetbestedingsadviesrecht precies inhoudt en wat bij het inzetten van de instrumenten de verhouding is tussen de verschillende organen binnen het bestuurlijk stelsel. Verder moet er op grond van de wet ook in de Verordening zijn geregeld hoe de SDC verantwoording aflegt aan de gemeenteraad. Daar lijkt in de Verordening nog niet in te zijn voorzien. Ook dit kan de positie van de SDC verstevigen. Met name als deze verantwoording zich ook richt op de meer controlerende rol ten opzichte van het DB. Verruiming passief en actief kiesrecht  De verruiming van het kiesrecht is helder verankerd in de Verordening. In de Verordening is het passief en actief kiesrecht voor de verkiezingen voor de SDC’s verruimd. Jongeren kunnen zich al vanaf 16 jaar verkiesbaar stellen voor de SDC en kunnen vanaf die leeftijd ook al hun stem uitbrengen. Ditzelfde geldt voor het kiesrecht van Amsterdammers die niet uit een EU-lidstaat afkomstig zijn.

Zij kunnen al na twee jaar het passief en actief kiesrecht uitoefenen, terwijl voor de verkiezingen van de gemeenteraad geldt dat zij hiervoor ten minste vijf jaar rechtmatig in Nederland moeten verblijven. De verruiming van het passief en actief kiesrecht is helder in de Verordening verankerd. Er is uit de gesprekken of de documentanalyse ook niet naar voren gekomen dat zich hierbij knelpunten voordoen.

4.1.2 Heldere taken, bevoegdheden en instrumenten Het bestuurlijk stelsel van Amsterdam moet zo zijn ingericht, dat zowel voor de Amsterdammers als voor de bestuurders, volksvertegenwoordigers en ambtenaren, helderheid bestaat over de taken, bevoegdheden en instrumenten voor het lokaal bestuur. Uit de gesprekken en documentanalyse blijkt echter dat die helderheid soms ontbreekt. Deze paragraaf gaat daar nader op in en staat stil bij de vraag in hoeverre de Verordening en de bijbehorende takenlijst (bijlage 2 bij de Verordening) en het bevoegdhedenregister (bijlage 3 bij de Verordening) wel de gewenste duidelijkheid hierover bieden. Taken, bevoegdheden en instrumenten in de Verordening In artikel 9, eerste lid, van de Verordening staat dat het DB (1) de dagelijkse bestuur- en beheerstaken in het stadsdeel uitvoert, en (2) alle taken en bevoegdheden uitoefent die het college aan hem heeft opgedragen. De taken en bevoegdheden die het college aan het DB heeft opgedragen, staan opgenomen in de takenlijst en het bevoegdhedenregister.