Document · PDF

05 Onderzoeksrapport Openbaar maken van overheidsinformatie deel 2

Raadscommissie Algemene Zaken 29 september 2022, gemeente AmsterdamBij agendapunt: Kennisnemen van het rapport van de rekenkamer Openbaar maken van overheidsinformatie in Amsterdam en de aanbevelingen overnemen (VN2022-025592)32.229 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 2 van 4

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

voor de periode 2017 en 2019. De informatie is raadpleegbaar via:j https://www.amsterdam.nl/bestuur-en-organisatie/organisatie/specifiekekosten/ > Documenten voor lopende inspraaktrajecten worden gepubliceerd op de website. Dat betreft met name beleidsnota’s en verordeningen, maar geen adviezen. De informatie is raadpleegbaar via:k https://www.amsterdam.nl/bestuur-en-organisatie/meedenkenmeepraten-en-meedoen/lopende-inspraak/lopende-inspraaktrajecten/ – Van de elf informatiecategorieën van de Woo zijn tot en met oktober 2021 vijf categorieën deels openbaar gemaakt. Een eenduidig proces voor actieve openbaarmaking ontbreekt. Met de komst van de informatiecommissaris is er binnen de ambtelijke organisatie meer aandacht voor actieve openbaarheid. Plannen om tot actieve openbaarmaking te komen, zijn geregeld bijgesteld: > Algemeen verbindende voorschriften (onderdeel van nummer 1) worden openbaar gemaakt via https://lokaleregelgeving.overheid.nl/ > Raadsstukken (nummer 3) worden openbaar gemaakt via https://amsterdam.raadsinformatie.nl/. De ambtelijke organisatie geeft aan dat nog niet alle raadsstukken worden gepubliceerd.54 > Wob-besluit (nummer 8) vooruitlopende op de publicatieplicht van Wooverzoeken, wordt een deel van de afgehandelde Wob-verzoeken sinds 2018 openbaar gemaakt op de gemeentelijke website (zie paragraaf 3.11).

> Onderzoeken (nummer 9) worden deels openbaar gemaakt via https://openresearch.amsterdam/ > Informatie over subsidiebeschikkingen (nummer 10) wordt deel openbaar gemaakt via het openbare subsidieregister. – In oktober 2021 is er geen gestandaardiseerd werkproces voor het actief openbaar maken van informatie. Het kost CIO-office ook in juni 2021 nog veel inspanning om de ambtelijke organisatie documenten actief te laten publiceren.55 – Sinds 2019 heeft het college toezeggingen aan de gemeenteraad gedaan over het actief openbaar maken van informatie. In november 2021 zijn de eerste voorbereidende werkzaamheden gestart voor het actief openbaar maken van informatie. > In de raadsbrief van 4 juni 2019 heeft het college de toezegging gedaan dat het de informatie uit de elf categorieën in de Woo actief openbaar gaat maken.56 > In de raadsbrief van 3 februari 2021 wordt dit voornemen herhaald. Het college zegt een pilot te zijn gestart met het openbaar maken van bestuursstukken. Bovendien wil het samen met de VNG en het Rijk kijken

j Laatst geraadpleegd op 30 november 2021. k Laatst geraadpleegd op 30 november 2021.

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

naar de beste manier om informatie actief openbaar te maken en hieruit lessen trekken.57 > In de beantwoording van technische vragen bij de Voorjaarsnota 2021 zegt het college over actieve openbaarmaking dat het met prioriteit gaat starten met de verplichte categorieën uit de Woo (onder andere raadsstukken, convenanten, onderzoeken en klachten) en de vitale processen. Het wil daarbij aansluiten op het landelijke Platform Open Overheidsinformatie (PLOOI)58. > Actieve openbaarmaking is onderdeel van het concept programma Open Amsterdam (oktober 2021). Doelstelling van het programma is om te komen tot een eenduidige toegang tot alle actief openbaar gemaakte informatie. Waarbij een continue toevoeging van nieuwe, actief openbaar gemaakte informatie plaatsvindt. Integraal zoeken van alle gerelateerde informatie moet mogelijk worden. En de informatie moet ook op langere termijn beschikbaar blijven.59 > In november 2021 is een programmamanager gestart met het maken van een nulmeting op de elf informatiecategorieën. Ook wordt een vergelijking gemaakt tussen de bestaande en een gewenste situatie (een zogenaamde Gap-analyse).60 – Het college heeft een deel van de documenten rond erfpacht en twee overzichten van documenten waarop geheimhouding is opgelegd actief openbaar gemaakt.

De documenten over Shell zijn nog niet actief openbaar gemaakt.61 > In de raadsbrief van 1 april 2021 heeft het college beschreven hoe het een deel van de circa 40.000 documenten openbaar wil maken. Zoveel mogelijk wordt begonnen met het openbaar maken van informatie waar in lopende Wob-verzoeken om is gevraagd. Het college zal transparant zijn over welke informatie er nog meer is en wat daarvan actief openbaar zal worden gemaakt.62 > De aanpak van het actief openbaar maken van de erfpachtdocumenten is volgens de ambtelijke organisatie niet leidend voor de rest van de organisatie. Het dient als voorbeeld en om ervaring op te doen. Om vervolgens een organisatiebrede aanpak te ontwikkelen.63 > De documenten worden en zijn gepubliceerd op de website van de Inventaris van het Archief van de gemeente Amsterdam: Vernieuwing Erfpachtstelsel (VES). > Het betreft documenten over zeven thema’s: 1. Organisatie en overleg, 2. Bestuurlijk, 3. Juridische effecten, 4. Planning, 5. Dwarskijksessies, 6. Risicoanalyses en 7. Expertsessies en consultaties.64 > In december 2021 spreekt de ambtelijke organisatie de verwachting uit dat de laatste beoordeelde documenten rondom de vernieuwing van het erfpachtstelsel dezelfde maand actief openbaar worden. Voor twee categorieën van documenten kan de ambtelijke organisatie geen inschatting

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

maken wanneer deze actief openbaar worden gemaakt. Enerzijds betreft het de documenten waarop aan derde belanghebbenden een zienswijze is gevraagd. Anderzijds gaat het om documenten die nog inhoudelijk moeten worden beoordeeld door de afdeling Erfpacht en Uitgifte. De ambtelijke organisatie geeft aan dit een arbeids- en tijdsintensief werk is.65 > In november 2021 zijn nog geen stukken actief openbaar gemaakt over Shell. > In september 2020 zijn de ambtelijke instructies opgesteld voor het openbaar maken van informatie van Shell.66 > De omgevingsdienst is in november 2021 gestart met het zoeken van documenten die betrekking hebben op het Shell-dossier.67 > Een overzicht van de documenten waarop geheimhouding is opgelegd in 2019 en 2020 is gepubliceerd op de gemeentelijke website https://www.amsterdam.nl/bestuur-enorganisatie/openbaarmakingen/geheime-documenten/

2.6 Zicht op gevolgen Woo voor de praktijk Normen

• De ambtelijke organisatie heeft zicht op de gevolgen van de inwerkingtreding van de Wet open overheid (Woo) voor de praktijk en treft voorbereidingen. Bevindingen

• De Woo vergt van de decentrale overheden een intensieve voorbereiding waarbij ook veel aandacht moet worden besteed aan de informatiehuishouding en het aanpassen van processen op de nieuwe wettelijke bepalingen. Amsterdam is bezig met de voorbereiding. Het college heeft wel stappen gezet in de verbetering van de informatiehuishouding. Maar ook voor Amsterdam geldt het nog de nodige verbeteringen voor zowel de informatiehuishouding als de procedures tot stand moet brengen.l – De Woo treedt in werking op 1 mei 2022, met uitzondering van het deel van het actief openbaar maken van de elf informatiecategorieën. Dit heeft consequenties voor de Amsterdamse informatiehuishouding, de informatievoorziening in de begroting en jaarrekening van Amsterdam, het actualiseren van juridische kennis en aanpassen van de Amsterdamse werkwijze in verband met nieuwe inzagemogelijkheden en korte beslistermijnen.

l Onderstaande bevindingen hebben wij ontleend aan de wettekst van de Woo (geldend 16 decem-

ber 2021) en het rapport NVRR DoeMee-onderzoek 2021 (Wet openbaarheid van bestuur) De praktijk van de Wob bij decentrale overheden – eindrapportage (Pro Facto, versie 30 november 2021).

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

– De Woo erkent dat een goede informatiehuishouding van belang is om de doelen van de wet te bereiken. De Woo bevat daarom een algemene zorgplicht om documenten in goede, geordende en toegankelijke staat te houden. – De Woo bepaalt dat er in de begroting en in de jaarlijkse verantwoording van elke gemeente een openbaarheidsparagraaf moet worden opgenomen en schrijft voor dat er maatregelen worden getroffen ten behoeve van het duurzaam toegankelijk maken van digitale documenten. – De systematiek van absolute en relatieve uitzonderingsgronden op basis waarvan de openbaarmaking van informatie kan worden geweigerd, blijft gehandhaafd (artikel 5.1). – De Woo voegt wel een aantal nieuwe uitzonderingsgronden toe. > De specifiek voor milieu-informatie geldende uitzonderingsgronden worden veralgemeniseerd. Informatie komt niet voor openbaarmaking in aanmerking als het belang daarvan niet opweegt tegen de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft. In de Wob gold deze uitzonderingsgrond alleen voor milieu-informatie. In de Woo is deze uitzonderingsgrond verplaatst naar de lijst met algemene uitzonderingsgronden en dus van toepassing op de openbaarmaking van alle soorten informatie. > De Woo gaat er ook van uit dat tijdsverloop kan betekenen dat uitzonderingen minder snel kunnen worden ingeroepen (artikel 5.3).

> Persoonlijke beleidsopvattingen in documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad hoeven in beginsel niet openbaar te worden gemaakt, tenzij het gaat om documenten ten behoeve van de formele bestuurlijke besluitvorming van een aantal specifieke (bestuurs-)organen (op rijks, provinciaal- en gemeenteniveau) (artikel 5.2 lid 3, Woo). Persoonlijke beleidsopvattingen in die documenten moeten straks door deze bestuursorganen in beginsel wél openbaar worden gemaakt in niet tot personen herleidbare vorm. – De Wob-verzoeker moet met een link worden gewezen op informatie die al openbaar is. – De Woo geeft inzagemogelijkheden voor personen om hun eigen dossier, voor hen die een klemmend belang kunnen opvoeren of voor onderzoekers (artikelen 5.5-5.7 Woo). – De termijnen worden in algemene zin korter (vier weken met de mogelijkheid tot verdagen met twee weken) (artikel 4.4 Woo). Bovendien kan een beslissing alleen nog verdaagd worden als de omvang of de gecompliceerdheid van de informatie een verlenging rechtvaardigt. • De verplichting tot het 'actief' openbaar gaan maken van de elf categorieën documenten treedt nog niet in werking op 1 mei 2022. – Er is voorzien in specifiek het overgangsrecht voor de verplichtingen op het gebied van het uit eigen beweging openbaar maken op grond van artikel 3.3 Woo (artikel 10.2 Woo).

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

– Deze plicht voor het uit eigen beweging openbaar maken van informatie heeft geen betrekking op documenten van voor de inwerkingtreding van de Woo (artikel 10.2a eerste lid Woo). – De verwachting van de initiatiefnemers van het Wetsvoorstel is dat de informatiehuishouding met een termijn van acht jaar op orde zal zijn. Op dat moment zal artikel 3.3 dan ook in volle omvang gelden. Minister Ollongren kondigde op 28 september 2021 bij de behandeling in de Eerste Kamer aan dat de verwachting is dat het Rijk in 2023 voor vijf categorieën een en ander gereed zal hebben om te voldoen aan de eisen die artikel 3.3 Woo stelt. • Amsterdam bereidt zich voor op het in werking treden van de Woo (zie paragraaf 4.4. deel 1), door bijvoorbeeld deel te nemen aan de VNG-proeftuinen en met het programma Open Amsterdam. Bovendien maken de doelen, die met de Woo worden beoogd, al deels herkenbaar onderdeel uit van het Amsterdamse beleid (zie paragraaf 2.2.5 in deel 1). Het Amsterdamse informatiebeheer is nog onvoldoende op orde en vormt niet alleen een belangrijke voorwaarde voor het op verzoek openbaar maken van informatie, maar ook voor de actieve openbaarmaking. Gegeven de wijzigingen van de wettelijke bepalingen van de Woo ten opzichte van Wob moet Amsterdam, de procedures daar nog op aanpassen.

Vanwege de overgangsregeling heeft Amsterdam nog wel enige tijd om ook de actieve openbaarmaking op orde te krijgen. – Hoewel het informatiebeheer in de afgelopen twee jaar in Amsterdam is verbeterd, is het nog onvoldoende op orde. Er wordt centraal wel handmatig informatie ingevoerd in een registratie, maar er is nog geen sprake van een centrale registratie. De directies beschikken nog over eigen registratiesystemen (zie ook paragraaf 2.3.3 in deel 1).

3 Kwaliteit beslissingen Wob-verzoeken 3.1 Conclusies In welke mate laat de praktijk een doeltreffende en rechtmatige openbaarmaking van informatie zien? Het dossieronderzoek, waarbij tweehonderd Wob-dossiers zijn geanalyseerd over de periode 2018 tot en met juni 2021, en de analyse van de gepubliceerde jurisprudentie over Amsterdam (zie paragraaf 3.2) laten zien dat de kwaliteit van het beslissingsproces op Wob-verzoeken leidt tot een onvoldoende doeltreffende en de rechtmatige openbaarmaking van overheidsinformatie:

• De (sporadische) beslissing van het college van B en W om een Wob-verzoek niet in behandeling te nemen is vaak terecht (zie paragraaf 3.3);

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

• De mate waarin het college behulpzaam is bij het preciseren van een Wob-verzoek

•

• • • •

•

is onder de maat, en lost algemeenheden in het Wob-verzoek onvoldoende op (zie paragraaf 3.4); Wob-besluiten bevatten vaak een overzicht van de relevante documenten, zodat de Wob-verzoeker weet op welke documenten het verzoek betrekking heeft (zie paragraaf 3.5); De beslissing om document(en) niet (geheel) openbaar te maken is redelijk goed gemotiveerd. Maar het komt voor dat er te weinig informatie openbaar wordt gemaakt omdat de beoordeling niet plaatsvindt op passage, maar op documentniveau (zie paragraaf 3.6); Persoonlijke beleidsopvattingen worden nog niet ruimhartig openbaar gemaakt (zie paragraaf 3.7); De gevraagde informatie wordt deels verstrekt in de door de Wob-verzoeker verzochte vorm (zie paragraaf 3.8); Wob-besluiten zijn regelmatig voorzien van een rechtsmiddelenclausule (zie paragraaf 3.9); De tijdigheid van het beslissen op Wob-verzoeken is ver onder de maat (zie paragraaf 3.10). Op maar een derde van de door ons onderzochte Wob-verzoeken is tijdig beslist. In de loop der jaren wordt steeds vaker tijdig beslist. Tegelijkertijd zijn de beslistermijnen ook vaker verlengd (‘verdaagd’ en ‘opgeschort’) (zie paragraaf 3.10.1). Het college onderkent niet dat voor milieu-informatie een verkorte beslistermijn geldt (zie paragraaf 3.10.2).

Ruim driekwart van de verlengingen van de beslistermijn is rechtmatig (zie paragraaf 3.10.3); Maar derde belanghebbenden worden nog niet altijd herkend, en daarmee het recht geboden om een zienswijze te geven op het voornemen om documenten openbaar te maken (zie paragraaf 3.11); Wob-besluiten zijn nog niet altijd toegankelijk (zie paragraaf 3.12).

3.2 Dossieronderzoek en analyse jurisprudentie 3.2.1

Dossieronderzoek

Pro Facto heeft tien Wob-dossiers geanalyseerd die door ons en de ambtelijke organisatie zijn geselecteerd ten behoeve van de benchmark (zie paragraaf 1.1.4). Een Wob-dossier bestaat uit een geanonimiseerd Wob-verzoek, Wob-besluit en de (deels) openbaar gemaakte documenten naar aanleiding van het Wob-verzoek. De gemeente Amsterdam publiceert de Wob-dossiers van de afgehandelde Wob-verzoeken op één van de twee gemeentelijke websites:

• Wob-besluiten die zijn genomen vóór 1 februari 2021, zijn gepubliceerd op de website: www.wob.amsterdam.nls • Wob-besluiten die zijn genomen vanaf 1 februari 2021, zijn gepubliceerd op de website:

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

https://archief.amsterdam/inventarissen/details/31245/keywords/wob/withsca ns/0/start/0/limit/10/flimit/5 Wij onderzochten naast de tien voorgenoemde dossiers, nog eens 190 extra Wob-dossiers. Zodat voor elk jaar, in de periode 2018 tot en met 2021, vijftig Wob-dossiers door ons zijn onderzocht.m Elk Wob-dossier hebben wij op meerdere aspecten getoetst, de uitkomsten van die toetsing staan in de paragrafen 3.3 tot en met 3.11.n68

3.2.2

Analyse jurisprudentie

We hebben rechterlijke uitspraken bestudeerd die betrekking hebben op Wob-procedures van en tegen het gemeentebestuur van Amsterdam. Het gaat om veertien uitspraken die zijn gepubliceerd op www.rechtspraak.nl en waarvan de beslissing op bezwaar op het Wob-besluit is genomen in de periode 2018 tot en met januari 2021.o Het betreffen tien uitspraken van de rechtbank Amsterdam (beroep in eerste aanleg).p En vier uitspraken in hoger beroep van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de afdeling). Drie keer is de Wob-verzoeker in hoger beroep gegaan, één keer heeft het college van B en W hoger beroep ingesteld.

3.3 Beslissing niet in behandeling nemen Wob-verzoeken vaak terecht Norm

• Het college hoeft een Wob-verzoek niet in behandeling te nemen als het Wobverzoek geen bestuurlijke aangelegenheid betreft, als het verzoek betrekking heeft op het nagaan van de juiste verwerking van persoonsgegevens of als er sprake is van misbruik van recht. Bevindingen

• Het college heeft driemaal terecht gesteld dat het Wob-verzoek geen bestuurlijke aangelegenheid betreft.

m Daarbij is per jaar gestart met het selecteren van elk 10e Wob-dossier, gevolgd door elk 5e Wob-

dossier. Omdat het aantal gepubliceerde Wob-dossiers voor het jaar 2018 beperkter was hebben we elk tweede Wob-dossier onderzocht. Viel een onderwerp, bijvoorbeeld erfpacht, vaker in onze steekproef, dan hebben wij een voorliggend of opvolgend Wob-dossier geselecteerd, om meer variatie aan te brengen in thema's van de Wob-verzoeken. n Dit toetskader is grotendeels ontleend aan het toetskader dat Pro Facto heeft ontwikkeld en gebruikt in de benchmark, en dat met de deelnemende rekenkamer(commissie)s is gedeeld. Wij hebben de 200 Wob-dossiers aan een deel van deze aspecten getoetst. Pro Facto heeft elk toetsaspect voorzien van een standaard normering variërend van 'onvoldoende' tot 'zeer goed'. Wij hebben de waardering van een beperkt aantal oordelen aangepast. Wat een oordeel bij een specifiek toetsaspect betekent is in de tekst van de paragrafen 3.3 tot en met 3.11 toegelicht. o Wij merken op dat veel van de uitspraken niet worden gepubliceerd op rechtspraak.nl. Wij sluiten daarom niet uit dat er meer uitspraken over de Wob zijn geweest in beroep en hoger beroep. p Drie van de tien beroepszaken zijn ingesteld tegen de burgemeester. Deze uitspraken hebben betrekking op hetzelfde Wob-verzoek.

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

– De Wob heeft alleen betrekking op bestaande documenten met informatie over een bestuurlijke aangelegenheid.q69 – In drie uitspraken heeft het college (onderdelen van) het Wob-verzoek en/of bezwaar terecht afgewezen, omdat het geen bestuurlijke aangelegenheid betrof. In twee van die zaken ging het om activiteiten die niet onder verantwoordelijkheid van het college vielen (maar onder een externe commissie en de commerciële taken van het Havenbedrijf). In de derde zaak werd gevraagd om een handtekening. Een handtekening is geen bestuurlijke aangelegenheid.r70 • Bij twee uitspraken heeft het college het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard vanwege misbruik van recht. In één van de twee zaken is het college in dat oordeel door de rechter bevestigd en in de andere zaak niet. – Het ging in beide zaken om een persoon die naar het oordeel van het college disproportioneel veel verzoeken indiende en ook op andere wijzen veelvuldig contact met de gemeente zocht. – Uit de vaste jurisprudentie van de afdeling blijkt dat misbruik van recht niet snel wordt aangenomen.

Het indienen van veel Wob-verzoeken kan als zodanig niet worden beschouwd als misbruik van recht, maar wel in combinatie met andere bijkomende omstandigheden (zie kader Misbruik van recht).71 – Naar het oordeel van de rechter had het college in de eerste zaak onterecht en de tweede zaak terecht misbruik van recht geconstateerd op basis van deze bijzondere omstandigheden. > In de eerste zaak waarbij geen sprake was van misbruik van recht, oordeelde de rechter dat er geen sprake was van bijzondere omstandigheden, omdat het scherp willen houden c.q. opvoeden van de gemeente valt onder het doel van de Wob en verder ook nog niet was gebleken dat de indiener zich niet zou willen houden aan spelregels van de gemeente om de communicatie beheersbaar te houden.72 > In de tweede zaak waar wel sprake was van misbruik van recht, was in hoger beroep al eerder misbruik van recht vastgesteld en dit betrof eenzelfde Wobverzoek, alleen dan voor een andere tijdsperiode. Hieruit bleek volgens de afdeling dat het doel van de indiener hetzelfde was gebleven, namelijk het frustreren van de gemeente. Daarnaast was de verzoeker niet bereid het Wob-verzoek nader te specificeren; gezien het misbruik van recht had het college daar ook niet naar hoeven vragen.73

q Volgens artikel 1 lid en onder a Wob is een bestuurlijke aangelegenheid een aangelegenheid die

betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan. r De niet-ontvankelijkheid van het bezwaar dat hieruit volgde was overigens weer onterecht, omdat de reactie op het Wob-verzoek wel als een besluit gecategoriseerd moet worden.

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

Misbruik van recht Voor het niet-ontvankelijk verklaren van een verzoek, bezwaar en beroep wegens misbruik van recht zijn zwaarwichtige gronden vereist. Hiervan kan sprake zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.74 Daar waar de bestuursrechters misbruik van recht hebben aangenomen, is dat met name gebaseerd op de hoeveelheid Wob-verzoeken, de wijze van indiening daarvan, de wijze van communicatie over die Wob-verzoeken, bewust frustreren of ontregelen en het bewust gebruiken van de Wob-procedure voor het incasseren van dwangsommen en proceskosten.75

3.4 Behulpzaamheid preciseren Wob-verzoek ondermaats Norm

• Indien een Wob-verzoek algemeen is, is het college van B en W behulpzaam bij het preciseren van het Wob-verzoek, bijvoorbeeld door het voeren van een concretiseringsgesprek met de Wob-verzoeker. – Een verzoek is te algemeen geformuleerd indien het Wob-verzoek betrekking heeft op een onbegrensde verscheidenheid aan onderwerpen, oftewel als het bestuursorgaan het onderwerp van het verzoek niet kan afbakenen.76 Bevindingen

• De ambtelijke organisatie voert concretiseringsgesprekken. De mate van behulpzaamheid bij het preciseren van het Wob-verzoek is grotendeels onder de maat. – Het overgrote deel van de Wob-verzoeken (180) is naar ons oordeel niet te algemeen geformuleerd (90%). > Het gaat hier om 48 Wob-verzoeken uit de eerste helft van 2021, 43 uit 2020, 44 uit 2019 en 45 Wob-verzoeken uit 2018. > De ambtelijke organisatie heeft bij een van deze verzoeken de Wobverzoeker verzocht het verzoek te preciseren omdat het verzoek te algemeen zou zijn. Voor ons is niet navolgbaar hoe ze tot het oordeel is gekomen dat dit verzoek te algemeen is geformuleerd. Het Wob-verzoek bevat een opbouw naar welke informatie wordt gevraagd. Het betreft enerzijds de financiële documenten die betrekking hebben op de (her)ontwikkeling van het boerenerf aan de Durgerdammerdijk 138, en op de verplaatsing van dat boerenerf naar de Liergouw. En anderzijds de documenten waaruit blijkt hoe de gemeente daarbij is omgegaan met het beleidsinstrument Ruimte voor Ruimte en de afwegingen die daarbij gemaakt zijn.77

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

– Van de overige twintig Wob-verzoeken zijn er naar ons oordeel elf te algemeen geformuleerd (5,5%). In negen Wob-dossiers was het Wob-verzoek niet opgenomen (4,5%), waardoor wij dit aspect niet hebben kunnen onderzoeken. – De ambtelijke organisatie heeft bij 21 van de 200 geanalyseerde Wobverzoeken een concretiseringsgesprek gevoerd. Naar ons oordeel zijn maar 11 Wob-verzoeken te algemeen geformuleerd (zie het vorige punt). Op basis van de tekst van het Wob-besluit constateren wij dat de mate van behulpzaamheid grotendeels onder de maat is. > 12 van de 21 concretiseringsgesprekken gaan over de algemeenheid van het Wob-verzoek. De mate van het behulpzaam zijn bij het preciseren van het verzoek, is in deze Wob-dossiers onder de maat (zie tabel 3.1). Uit de tekst van het Wob-besluit blijkt dat in 9 van de 12 dossiers de Wob-verzoeker enkel is gevraagd om het verzoek te preciseren. Uit de tekst van het Wobbesluit blijkt dat in 3 van de 12 dossiers de ambtelijke organisatie de Wobverzoeker wel behulpzaam is geweest.

Tabel 3.1 – Oordeel over mate van behulpzaamheid Oordeel over mate van behulpzaamheid

Aantal

Goed: uit het dossier blijkt dat het de ambtelijke organisatie heeft geprobeerd om de Wob-verzoeker het verzoek te laten preciseren en mogelijke oplossingen heeft aangedragen

Voldoende: uit het dossier blijkt dat de ambtelijke organisatie de Wob-verzoeker heeft gevraagd het verzoek te preciseren en daarbij heeft meegedacht over oplossingen

Matig: uit het dossier blijkt dat de Wob-verzoeker enkel is gevraagd het verzoek te preciseren.

Totaal aantal beoordeelde concretiseringsgesprekken

– Acht gesprekken gaan over een afbakening van het verzoek. Hierbij duiden de verzoeken naar het oordeel van het college op dermate veel documenten dat de ambtelijke organisatie de Wob-verzoeker namens het college vraagt het Wobverzoek in omvang te verkleinen. – Bij één verzoek is onbekend waarom er een concretiseringsgesprek is gevoerd. Dit verzoek is niet gepubliceerd op de gemeentelijke website en uit het Wobbesluit blijkt ook niet wat de aanleiding was voor het concretiseringsgesprek.78

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

3.5 Wob-besluiten bevatten vaak overzicht van de relevante documenten Norm

• Het Wob-besluit bevat een overzicht (inventarisatielijst) van de documenten waarop het Wob-verzoek betrekking heeft. Bevindingen

• Het merendeel van de onderzochte Wob-besluiten (181; circa 90%) bevat informatie over het aantal documenten waarop het Wob-verzoek betrekking heeft. Dat is gebeurd in de vorm van een inventarislijst of door een beschrijving van het aantal documenten in het Wob-besluit. – 127 Wob-besluiten bevatten een inventarislijst. – Twaalf Wob-besluiten hebben in de tekst van het Wob-besluit een opsomming van het aantal documenten waarop het Wob-verzoek betrekking heeft. – Bij twaalf Wob-besluiten is aangegeven dat er geen documenten zijn aangetroffen die betrekking hebben op het Wob-verzoek. – Bij de overige dertig Wob-besluiten is het aantal documenten genoemd waarop het Wob-verzoek betrekking heeft. • De overige negentien Wob-besluiten bevatten geen overzicht of inventarislijst van het aantal documenten waarop het Wob-verzoek betrekking heeft (circa 10 %). • Een kleine meerderheid van de Wob-besluiten (54%) heeft betrekking op twintig of minder documenten (zie figuur 3.1). Wij zien weinig onderscheid tussen het aantal documenten waarop het Wob-verzoek betrekking heeft en het jaar waarin het Wob-verzoek is ingediend. Met andere woorden: uit onze steekproef blijkt niet dat de Wob-verzoeken op steeds meer documenten betrekking hebben en dat daarmee de ambtelijke organisatie per Wob-verzoek zwaarder wordt belast.

> Bij twee Wob-besluiten is de inventarislijst niet (doorlopend) genummerd, voor deze twee besluiten hebben wij het aantal documenten niet geteld. • De jurisprudentie geeft aanwijzingen dat het zoekproces naar documenten niet altijd zorgvuldig is gedaan, maar laat ook zien dat het aannemelijk is dat informatie niet (meer) beschikbaar is. – Bij twee uitspraken moest de beslissing op bezwaar worden herzien of worden aangevuld, omdat er aanvullende documenten waren aangetroffen. > In de eerste zaak zijn er na een onafhankelijk onderzoek drie extra vertrekregelingen gevonden. In een aanvullend besluit op bezwaar heeft het college deze vertrekregelingen vervolgens nog beoordeeld.79 > In de tweede zaak moest de gegrondverklaring van het bezwaar worden ingetrokken. De reden was dat in het Wob-verzoek niet om de betreffende e-mail was gevraagd, zodat er toch geen sprake was geweest van een onzorgvuldige beoordeling bij het primaire besluit.80 – Soms moest het college van B en W in de beroepsfase aanvullend onderzoek doen om vast te stellen of er nog andere documenten aanwezig waren.

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

> In twee zaken is het wel de vraag of het onvolledige onderzoek in de besluiten bezwaarfase het college te verwijten valt. In de eerste zaak werd pas na de bezwaarfase met een uitspraak van de afdeling (maart 2019)81 duidelijk dat ook app- en sms-berichten onder de reikwijdte van de Wob vallen, inclusief op privé-telefoons voor zover het bestuurlijke aangelegenheden betreft.82 In de tweede zaak was het Wob-verzoek niet geheel duidelijk, zodat de rechter het niet onbegrijpelijk achtte dat het college het verzoek eerst anders had geïnterpreteerd. In beide zaken was in de beroepsfase volgens de rechter alsnog deugdelijk onderzoek door het college gedaan.83 > In de derde zaak ging het om het verzoek om een voorlopige voorziening. De zitting is geschorst om het college in de gelegenheid te stellen nog een aanvullend onderzoek te doen. Na dit onderzoek zijn aan de Wob-verzoeker extra stukken toegezonden en deed het college de toezegging dat er nog meer documenten zouden volgen.84 – Uit de uitspraken blijkt dat de rechter het aannemelijk acht dat informatie niet (meer) beschikbaar is. > In verschillende zaken vermoedde de Wob-verzoeker dat het college van B en W nog over meer informatie beschikte.

Uit vaste jurisprudentie van de afdeling blijkt dat wanneer een bestuursorgaan na onderzoek stelt dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan de Wobverzoeker is om aannemelijk te maken dat een bepaald document toch bij het bestuursorgaan berust.85 > In vier zaken vond de rechter de stelling van het college dat het niet over meer informatie beschikte niet ongeloofwaardig.86 In een vijfde zaak oordeelde de rechter dat het college op een bepaald onderdeel niet over meer informatie beschikte niet ongeloofwaardig was, gezien de beschreven zoekslag. Op bepaalde andere onderdelen vond hij de zoekslag echter onvolledig of bleek uit het besluit dat er nog meer informatie (e-mailcorrespondentie) beschikbaar was.87 > Uit twee zaken bleek dat het college digitale communicatie niet goed bewaart. Wanneer telefoons en laptops van eigenaar wisselen, wordt de informatie erop gewist en niet veiliggesteld.88

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

Figuur 3.1 – Aantal documenten per Wob-dossiers (percentage)

Bron: Rekenkamer Metropool Amsterdam, analyse 200 Wob-dossiers.

3.6 Motivatie niet-openbaarmaking redelijk goed, toch te weinig informatie openbaar Norm

• De beslissing om documenten (deels) niet-openbaar te maken, moet worden gemotiveerd. Daar waar het absolute uitzonderingsgronden betreft (zie artikel 10, eerste lid Wob) moet worden gemotiveerd waarom die absolute uitzonderingsgrond van toepassing is. Daar waar het relatieve uitzonderingsgronden betreft (zie artikel 10, tweede lid Wob), moet daarnaast worden gemotiveerd waarom dit belang zwaarder weegt dan het algemene belang van openbaarheid van informatie. De motivering wordt in eigen bewoording opgesteld en is begrijpelijk voor niet-juristen. – Wob-besluiten zijn besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voor deze besluiten geldt dat belangen moeten zijn afgewogen en dat ze deugdelijk gemotiveerd moeten zijn (artikel 3:4 en 3:46 Awb). • Uit het Wob-besluit moet blijken welke documenten wel, deels en niet-openbaar zijn gemaakt. Bevinding

• Wanneer documenten (deels) niet-openbaar worden gemaakt, is die beslissing grotendeels (89%) deugdelijk gemotiveerd. De kwaliteit van de motivering stijgt

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

vanaf 2020 licht. Bij twee derde van de documenten die (deels) niet-openbaar zijn gemaakt is een beroep gedaan op de uitzonderingsgrond ‘eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer’. Het college gaat evenwel niet altijd secuur te werk bij het toepassen van de uitzonderingsgronden. – In 70% van de onderzochte Wob-besluiten zijn een of meerdere documenten (deels) niet-openbaar gemaakt (140). In de overige zestig dossiers zijn geen documenten aangetroffen of zijn alle documenten volledig openbaar gemaakt. – In die besluiten is in totaal 269 keer het gebruik van een uitzonderingsgrond gemotiveerd. Uit tabel 3.2 blijkt dat 89% van de motiveringen deugdelijk is (oordelen voldoende, goed of zeer goed) en 11% niet deugdelijk (oordeel matig of onvoldoende). Het kader Motiveringen bevat voorbeelden van motivering bij elk oordeel.s

Tabel 3.2 – Oordeel motivering Oordeel deugdelijkheid motivering uitzonderingsgronden

Aantal

Zeer goed: de toepassing van de uitzonderingsgrond is zeer uitgebreid en begrijpelijk gemotiveerd, waaruit blijkt waarom de absolute uitzonderingsgronden bij een specifieke passage of document van toepassing zijn en hoe zich dit verhoudt tot het algemeen belang van openbaarheid van informatie bij relatieve uitzonderingsgronden.

Goed: de toepassing van de uitzonderingsgrond is ruimer gemotiveerd dan enkel een standaardmotivering, waaruit blijkt waarom de absolute uitzonderingsgronden bij een specifieke passage of document van toepassing zijn en hoe zich dit verhoudt tot het algemeen belang van openbaarheid van informatie bij relatieve uitzonderingsgronden.

208

Voldoende: er is volstaan met een standaardmotivering waaruit blijkt waarom de absolute uitzonderingsgronden bij een specifieke passage of document van toepassing zijn en hoe zich dit verhoudt tot het algemeen belang van openbaarheid van informatie bij relatieve uitzonderingsgronden.

Matig: er is volstaan met een standaardmotivering, maar niet is af te leiden waarom de absolute uitzonderingsgronden bij een specifieke passage of document van toepassing zijn. Of waarbij een afweging ten opzichte van het algemeen belang van openbaarheid van informatie bij relatieve uitzonderingsgronden ontbreekt.

s Met deugdelijk wordt bedoeld ‘zeer goed’, ‘goed’ of ‘voldoende’.

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

Oordeel deugdelijkheid motivering uitzonderingsgronden

Aantal

Onvoldoende: de motivering van absolute of relatieve uitzonderingsgronden is zeer summier of ontbreekt volledig.

Totaal

269

Motiveringen uitzonderingen gronden Zeer goed “Op grond van artikel 10, lid 2, sub f, van de Wob blijft verstrekking van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang dat de geadresseerde erbij heeft om als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie. … Ik ben van oordeel dat het belang van college van B en W om hiervan als eerste kennis te kunnen nemen, zwaarder moet wegen dan het belang van onmiddellijke openbaarheid. … Zoals hiervoor aangegeven kan verder worden beoordeeld of en in hoeverre de stukken die betrekking hebben op deze onderwerpen openbaar gemaakt worden nadat het college een besluit heeft genomen over het aanbieden van het bestemmingsplan aan de gemeenteraad voor vaststelling van het bestemmingsplan.”89 Goed “Op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob blijft verstrekking van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang dat de persoonlijke levenssfeer wordt geëerbiedigd. In het document met nummer 1 staan persoonsgegevens. Ik ben van oordeel dat t.a.v. deze gegevens het belang dat de persoonlijke levenssfeer wordt geëerbiedigd, zwaarder moet wegen dan het belang van openbaarheid.

Daarom heb ik de persoonsgegevens verwijderd uit deze documenten.”90 Voldoende “Op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob blijft verstrekking van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.”91 Matig “Op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob blijft verstrekking van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang dat de persoonlijke levenssfeer wordt geëerbiedigd. In het document staan persoonsgegevens van ambtenaren van de gemeente en van een betrokken advocaat. Ik ben van oordeel dat t.a.v. deze gegevens het belang dat de persoonlijke

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

levenssfeer wordt geëerbiedigd, zwaarder moet wegen dan het belang van openbaarheid. Daarom heb ik de persoonsgegevens verwijderd uit deze documenten.”92 Onvoldoende “Voor zover openbaarmaking wordt geweigerd, is in de Overzichtslijst per document aangegeven op welke uitzonderingsgrond die beslissing is gebaseerd. In de aan u toegezonden documenten is de betreffende tekst onleesbaar gemaakt.”93

– In 2020 is sprake van een lichte stijging van de kwaliteit voor de motivering van de uitzonderingsgronden, die in 2021 lijkt door te zetten (zie tabel 3.3).

Tabel 3.3 – Kwaliteit motiveringen (2018 – juni 2021) Motivatie

Zeer goed

Goed

Voldoende

Matig

Onvoldoende

Totaal

2018

2019

2020

Eerste helft van 2021

Aantal keer dat de motivatie gebruikt is

208

269

– Bij twee derde van de documenten die (deels) niet-openbaar zijn gemaakt, is een beroep gedaan op de uitzonderingsgrond ‘eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer’ (artikel 10 lid 2 sub e Wob), zie tabel 3.4. > Ook op de uitzonderingsgrond onevenredige bevoordeling of benadeling (artikel 10 lid 2 sub g Wob) en persoonlijke beleidsopvattingen (artikel 11 lid 1 Wob) is in de Wob-besluiten frequent een beroep gedaan: 54 respectievelijk 29 keer. > De uitzonderingsgrond onevenredige bevoordeling of benadeling is altijd gebruikt in combinatie met een andere uitzonderingsgrond. > Op de uitzonderingsgrond gevaar voor de eenheid van de Kroon (artikel 10 lid 1 sub a Wob) is in de tweehonderd onderzochte Wob-besluiten geen beroep gedaan.

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

Tabel 3.4 – Uitzonderingsgronden (2018 – juni 2021) Artikel

2021

2020

2019

2018

Totaal

10.1.a

10.1.b

10.1.c

10.1.d

10.2.c

10.2.d

10.2.e

132

10.2.f

10.2.g

11.1

Totaal

269

– Bij het toepassen van de uitzonderingsgronden is niet altijd secuur gewerkt. > Soms worden uitzonderingsgronden door elkaar gehaald waarbij de ene uitzonderingsgrond genoemd wordt met de motivatie van een andere uitzonderingsgrond.94 > Ook komt het voor dat een uitzonderingsgrond bij een specifiek document van toepassing is en dat dit in het besluit wordt gemotiveerd, maar dat de uitzonderingsgrond ontbreekt in de inventarislijst.95 > Soms staat de uitzonderingsgrond wel in de inventarislijst maar is in het besluit niet genoemd of gemotiveerd.96 • Uit het merendeel van de Wob-besluiten (83%) blijkt welke documenten (deels) openbaar zijn gemaakt en welke documenten zijn geweigerd. – Bij ongeveer de helft van de tweehonderd Wob-besluiten (circa 54%) zijn alle documenten waarop het Wob-verzoek betrekking heeft, geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt. – In 29% van de Wob-besluiten zijn een of enkele documenten geweigerd of niet gepubliceerd op de gemeentelijke website.

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

– Bij de overige Wob-besluiten (17%) is geen informatie beschikbaar over het aantal documenten waarop het verzoek betrekking heeft en welk deel daarvan volledig of deels openbaar is gemaakt. • Uit de jurisprudentie blijkt dat het gemeentebestuur de uitzonderingsgronden wisselend toepast, maar dat het de beoordeling niet op passageniveau toepast. – In zes uitspraken heeft de rechter de toepassing van de uitzonderingsgronden door het college van B en W (vier) en de burgemeester (twee) inhoudelijk beoordeeld.97t Daarnaast blijkt dat: > in twee uitspraken de rechter oordeelde dat de weigeringsgrond(en) overwegend correct zijn toegepast. > bij twee uitspraken de weigeringsgronden deels wel en deels niet correct zijn toegepast. > bij twee uitspraken de weigeringsgrond niet correct is toegepast. – Uit vaste jurisprudentie van de afdeling blijkt dat de beoordeling van openbaarmaking moet plaatsvinden per zelfstandig onderdeel van een document, zoals een alinea. Beoordeling hoeft niet plaats te vinden op zinsniveau of zinsdeel, tenzij aan die zin of het zinsdeel zelfstandige betekenis toekomt.98 Bij drie uitspraken heeft het college van B en W dat naar oordeel van de rechter niet gedaan. Het college heeft documenten integraal geweigerd of grote stukken daaruit weggelakt zonder dat duidelijk was op welke passages welke weigeringsgronden al dan niet van toepassing waren.

De rechter zag daarbij voor sommige concrete passages ook geen bezwaar tegen openbaarmaking, omdat zij algemeen van aard waren, zij inhoudelijk niet verweven waren met andere passages of dat dezelfde informatie elders niet was weggelakt.99

3.7 Persoonlijke beleidsopvattingen nog niet ruimhartig openbaar gemaakt Norm

• Persoonlijke beleidsopvattingen (zoals bedoeld in artikel 11 Wob) worden zoveel mogelijk geanonimiseerd openbaar gemaakt, of uit de motivering blijkt waarom het niet mogelijk is om de beleidsopvatting openbaar te maken. Bevindingen

• In 29 van de 200 onderzochte Wob-besluiten is sprake van documenten die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten.

t Naar het oordeel van de rechter heeft het gemeentebestuur tweemaal de weigeringsgronden uit de

artikelen 10.1.d (persoonsgegevens), 10.2.e (eerbiedigen persoonlijke levenssfeer) en 10.2.g (voorkomen onevenredige bevoordeling of benadeling) correct toegepast. Tegelijkertijd oordeelt de rechter dat het gemeentebestuur driemaal artikel 10.2.e (eerbiedigen persoonlijke levenssfeer) en tweemaal over artikel 10.2.g (voorkomen onevenredige bevoordeling of benadeling) niet correct heeft toegepast.

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

– Bij 6 van de 29 Wob-besluiten zijn de persoonlijke beleidsopvattingen in de documenten openbaar gemaakt. > In één document (document Nr. 1 2019 10 11 E-mail_kopie) is duidelijk zichtbaar dat persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd openbaar zijn gemaakt100. – Bij 23 van de 29 Wob-besluiten heeft het college het hele document geweigerd om openbaar te maken (al dan niet in combinatie met andere uitzonderingsgronden) of heeft het college aangegeven dat het noodzakelijk was om beleidsopvattingen te lakken omdat anders ook uit de context kon worden opgemaakt welke ambtenaar een specifieke uitspraak had gedaan. Daarbij komt het voor dat in de documenten dermate veel regels zwart zijn, omdat niet alleen de naam is gelakt, maar ook heel veel andere informatie. > Zo is document 20170301_verslag_stuurgroep_marineterrein_11_januari_2017_1 voor ongeveer 75% gelakt.101

3.8 Gevraagde informatie deels verstrekt in de verzochte vorm Norm

• De gevraagde informatie wordt zo mogelijk in de door de Wob-verzoeker verzochte vorm verstrekt, of het college motiveert waarom dat niet mogelijk is. Bevindingen

• De gevraagde informatie wordt in ruim de helft van de verzoeken (gemiddeld 56%) verstrekt in de door de Wob-verzoeker verzochte vorm. Tot en met 2020 zat daar een stijgende lijn in. In gemiddeld 7% van de Wob-verzoeken werd niet aan de wens van de Wob-verzoeker tegemoet gekomen en bleef een motivering achterwege. – Bij 112 van de 200 onderzochte Wob-besluiten is de informatie verstrekt in de vorm die de Wob-verzoeker heeft verzocht (56%). Voor 13 van de overige 88 Wob-besluiten is de informatie niet verstrekt in de verzochte vorm, terwijl dit niet is toegelicht. > Bij dertien Wob-besluiten is de informatie niet verstrekt in de vorm die de Wob-verzoeker verzocht heeft zonder dat dit is toegelicht (circa 7%). > Bij negentien Wob-besluiten wordt de informatie niet verstrekt in de vorm die de Wob-verzoeker verzocht heeft maar wordt de reden hiervoor wel duidelijk gemotiveerd (circa 10%). > Bij 39 Wob-verzoeken heeft de verzoeker geen voorkeur kenbaar gemaakt over de vorm (circa 20%).

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

> Bij zeventien Wob-besluiten zijn geen documenten openbaar gemaakt (circa 9%).u – In 2020 is de informatie vaker verstrekt in de vorm die de Wob-verzoeker aangaf (68%), dan in 2018 (54%), 2019 (42%) en de eerste helft van 2021 (60%). > Bij 6% van de onderzochte Wob-besluiten uit 2018 is de informatie niet verstrekt in de vorm die de Wob-verzoeker heeft aangegeven en ontbreekt de motivatie daarvan. Voor 2019 is dat 10%, voor 2020 8% en de eerste helft van 2021 is dat 2%.

3.9 Wob-besluit voorzien van rechtsmiddelenclausule Norm

• Het Wob-besluit is voorzien van een rechtsmiddelenclausule, zodat de Wobverzoeker wordt gewezen op het recht van bezwaar en de mogelijkheid om een voorlopige voorziening in te dienen. Bevindingen

• Gemiddeld 4 van de 5 Wob-besluiten zijn voorzien van een rechtsmiddelenclausule. Tot 2020 is dit percentage jaarlijks verbeterd, daarna vlakt het af. – Bij 160 van de 200 onderzochte Wob-besluiten is de rechtsbeschermingsclausule volledig in de zin dat is benoemd bij welk bestuursorgaan bezwaar kan worden gemaakt, binnen welke termijn en hoe een voorlopige voorziening kan worden ingediend (80%). – Bij 35 Wob-besluiten is de clausule onvolledig (hier ontbreekt de voorlopige voorziening) (circa 18%). – Bij de overige vijf Wob-besluiten ontbreekt de clausule in zijn geheel (circa 3%). – Tot en met 2020 werd er steeds vaker een volledige rechtsmiddelenclausule opgenomen in de Wob-besluiten, in 2021 zet deze trend zich niet door, maar constateren wij een afname. Dit geeft een indicatie dat niet bij elk Wob-besluit gebruik wordt gemaakt van het model Wob-besluit dat een volledige rechtsbeschermingsclausule bevat. Een oorzaak zou kunnen zijn dat niet elke ambtenaar op de hoogte is van het model. > In de eerste helft van 2021 bevatten 40 van de 50 Wob-besluiten een volledige rechtsbeschermingsclausule. > In 2020 zijn dit 45 van de 50 Wob-besluiten. > In 2019 zijn dit 41 van de 50 Wob-besluiten.

u Bij twaalf Wob-besluiten is aangegeven dat er geen documenten zijn die betrekking hebben op het

Wob-verzoek. Voor de overige vijf Wob-besluiten geldt dat alle documenten geweigerd zijn.

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

> In 2018 zijn dit 34 van de 50 Wob-besluiten. In 2018 is er bovendien vaker sprake van een onvolledige of ontbrekende rechtsbeschermingsclausule, in dit jaar zijn er twaalf onvolledig en ontbraken er vier.

3.10 Tijdigheid beslissingen ver onder de maat, maar verbeterd Norm

• Op een Wob-verzoek wordt tijdig beslist. – Het college van B en W moet binnen de bij wettelijke voorschrift bepaalde termijn een beschikking geven (art 4:13 eerste lid Awb).102 – De wettelijke beslistermijn voor reguliere Wob-verzoeken en Wob-verzoeken die betrekking hebben op milieu-informatie is opgebouwd uit drie delen: 1. het zo spoedig mogelijk beslissen, 2. eventueel het verdagen en 3. eventueel het opschorten van het Wob-besluit (zie figuur 3.2).

Figuur 3.2 - Onderdelen wettelijke beslistermijn

– Het college van B en W beslist zo spoedig mogelijk op een Wob-verzoek, maar uiterlijk binnen vier weken na ontvangst van het Wob-verzoek (art. 6 eerste lid Wob). Heeft het Wob-verzoek betrekking op milieu-informatie dan bedraagt de uiterste beslistermijn twee weken (art. 6 zesde lid onder a Wob). – Het college kan het Wob-besluit voor ten hoogste vier weken verdagen (art. 6 tweede lid Wob). Daarmee komt de beslistermijn op maximaal acht weken (dit is zes weken bij milieu-informatie). – Het college van B en W kan het nemen van het Wob-besluit opschorten: > om belanghebbenden in de gelegenheid te stellen een zienswijze te geven op de openbaar te maken informatie (art 6 derde lid Wob). > om belanghebbenden in de gelegenheid te stellen bezwaar te maken tegen het voorgenomen Wob-besluit of een voorlopige voorziening aan te vragen bij de rechter. Hiervoor geldt een termijn van twee weken (art. 6 vijfde lid Wob). > Indien het Wob-verzoek zo complex of omvangrijk is dat het college van B en W, zelfs als het de organisatie rondom de behandeling van Wob-verzoeken goed op orde heeft, niet binnen de wettelijke termijn op een zorgvuldige wijze, tijdig en volledig een Wob-besluit kan nemen.

Het college van B en W kan in dat geval mogelijk een beroep doen op een overmachtssituatie (artikel 4:15, tweede lid, aanhef en onder c Awb).103 > Indien de Wob-verzoeker schriftelijk instemt met het opschorten van het Wob-besluit (art 4:15, tweede lid, aanhef en onder a Awb). Een dergelijke

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

overeenstemming kan het resultaat zijn van overleg tussen het college van B en W en de verzoeker, waarin afspraken worden gemaakt over prioritering en fasering. Het college van B en W kan niet afdwingen dat de verzoeker instemt met verlenging van de besluittermijn.v 104 – In het geval het college van B en W deelbesluiten neemt op een Wob-verzoek, moet in het laatste deelbesluit worden vermeld dat daarmee volledig is besloten op het Wob-verzoek.105 Deelbesluiten bieden niet de mogelijkheid om de wettelijke beslistermijn op te rekken. > Als één deelbesluit binnen de wettelijke termijn wordt genomen, betekent dat niet dat binnen de termijn op het Wob-verzoek is besloten. Een andere opvatting zou betekenen dat met een beperkt deelbesluit de wettelijke besluittermijn voor de rest van het verzoek kan worden omzeild.106 – De ambtelijke doelstelling is dat op 100% van de Wob-verzoeken tijdig wordt beslist.

3.10.1

Op maar een derde Wob-verzoeken is tijdig beslist, zichtbare verbeteringen

Bevindingen

• Op 63 van de 200 onderzochte Wob-verzoeken is tijdig beslist (circa 32%). Over de jaren heen is er vaker tijdig besloten, tegelijkertijd zijn de beslistermijnen ook vaker verlengd (‘verdaagd’ en ‘opgeschort’). Ook de jurisprudentie geeft signalen dat het gemeentebestuur er niet in slaagt om tijdig te beslissen. – In de eerste helft van 2021 is naar verhouding vaker tijdig beslist op een Wobverzoek dan in het verleden (zie tabel 3.5). – In de periode 2018 tot en met eerste helft 2021 zijn de beslistermijnen vaker verlengd (zie paragraaf 3.10.3). – Vier uitspraken hebben betrekking op het niet-tijdig beslissen door het college van B en W (3) en de burgemeester (1). Het gaat dan om het besluit op het Wob-verzoek (1) en om de beslissing op bezwaar (3)w.107

v De weigering van een verzoeker om in te stemmen met een redelijke aanpak kan echter bij een ge-

grond beroep tegen het uitblijven van een besluit wel meewegen bij het bepalen van de lengte van de te geven besluittermijn door de bestuursrechter. w De uitspraak van de Rechtbank Amsterdam van 13 juni 2019 (ECLI:NL:RBAMS:2019:4194) heeft daarnaast betrekking op een besluit dat het college van B en W te laat heeft genomen naar aanleiding van een eerdere rechtelijke uitspraak.

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

Tabel 3.5 - Beslistermijnen (2018 - juni 2021) Tijdig beslist

Niet-tijdig beslist

Gemiddelde beslistermijn

Minimale overschrijding

Maximale overschrijding

2018

13 (26%)x

36 (72%)

84 dagen (12 weken)

9 dagen

271 dagen (38 weken en 5 dagen)y

2019

12 (24%)

38 (76%)

91 dagen (13 weken)

1 dag

337 dagen (48 weken en 1 dag)

2020

15 (30%)

35 (70%)

124 dagen (ongeveer 18 weken)

11 dagen

316 dagen (45 weken en 1 dag)

2021 (tot en met juni)

23 (46%)

27 (54%)

72 dagen (ongeveer 10 weken)

6 dagen

192 dagen (27 weken en 3 dagen)

3.10.2

Verkorte beslistermijn milieu-informatie niet onderkend

• Bij de zeven Wob-verzoeken die betrekking hebben op milieu-informatie (zie kader Milieu-informatie) houdt het college geen rekening met een verkorte beslistermijn van twee in plaats van vier weken. Dat de ambtelijke organisatie bij de afhandeling van dit soort Wob-zoeken geen rekening houdt met een verkorte termijn komt waarschijnlijk doordat in de gehanteerde procedures geen rekening wordt gehouden met de afwijkende beslistermijn bij milieu-informatie. – In de procedure voor het afhandelen van Wob-verzoeken (maart 2021) wordt geen onderscheid gemaakt in de beslistermijn tussen Wob-verzoeken die betrekking hebben op milieu-informatie en andere onderwerpen (zie paragraaf 3.3.3 in deel 1). – Bij 7 van de 200 onderzochte Wob-verzoeken heeft het onderwerp van het Wob-verzoek betrekking op milieu-informatie. Het betreft de volgende onderwerpen: luchtkwaliteitsrapporten, windmolens (vier keer), fossielvrij Amsterdam en inspectieresultaten Hollandse iep.

x Van één Wob-dossier is de tijdigheid van het besluit niet te bepalen omdat de datum van het Wob-

verzoek en Wob-besluit ontbreken. y In 2018 was er een maximale overschrijding van 1.056 dagen, waarbij de gemiddelde beslistermijn vijftien weken was. Omdat dit erg ver boven de andere overschrijdingstermijnen ligt, hebben we dit niet meegenomen in de berekening van de gemiddelde beslistermijn.

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

– Bij geen van deze zeven Wob-verzoeken is in het Wob-besluit vermeld dat het onderwerp betrekking heeft op milieu-informatie. In alle Wob-besluiten werd uitgegaan van een beslistermijn van vier in plaats van twee weken.

Milieu-informatie Onder milieu-informatie wordt sinds 14 februari 2005 verstaan: alle informatie, neergelegd in documenten, over: •

de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;

•

factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder 1 bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;

•

maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder 1 en 2 bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;

•

verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving.

3.10.3

Ruim driekwart van verlenging beslistermijnen rechtmatig

• Bij 97 van de 200 onderzochte Wob-besluiten is de beslistermijn verlengd (circa 49%), of wat formeler geformuleerd; het besluit is verdaagd met de maximale termijn van vier weken. Het verlengen van de beslistermijn verloopt bij 80% van de besluiten rechtmatig. In de overige 20% is geen termijn genoemd of is langer dan vier weken verdaagd. – Bij 78 van de 97 verdagingsbesluiten (circa 80%) is de beslistermijn met maximaal vier weken ‘verlengd’, is deze verlenging gemotiveerd en is deze verlenging ook tijdig aan de Wob-verzoeker gemeld. – De overige negentien Wob-besluiten zijn niet formeel verdaagd. – In 9 van de 19 Wob-besluiten waarin niet formeel is verdaagd, is geen termijn genoemd, terwijl de maximale termijn vier weken bedraagt. Dit geeft een indicatie dat niet bij elk Wob-besluit gebruik wordt gemaakt van het model om een Wob-besluit te verdagen en dat niet elke ambtenaar op de hoogte is van het model. De modelbrieven zijn op het punt van verdagen helder, maar gaan standaard uit van een verdagingstermijn van vier weken. In 1 van de 9 Wobbesluiten wordt de verdaging als volgt genoteerd: 108 “Gezien de omvang van het

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT

verzoek en de hoeveelheid documenten die hierbij betrokken zijn, is een verdaging van deze beslistermijn helaas onvermijdelijk.”. – In 10 van de 19 Wob-besluiten waarin niet formeel is verdaagd, is langer dan vier weken verdaagd. In 1 van de 10 Wob-besluiten wordt zelfs twee keer verdaagd met vier weken.109 • In de eerste helft van 2021 en in 2020 is het besluit vaker verdaagd dan in 2019 en 2018. Dit duidt erop dat de ambtelijke organisatie meer tijd nodig heeft of neemt om Wob-verzoeken (tijdig) te kunnen afhandelen. – Bij 34 van de 50 onderzochte Wob-besluiten uit de eerste helft van 2021 is het besluit verdaagd (68%). Bij 3 van de 34 Wob-verzoeken is het besluit met minder dan vier weken verdaagd. Bij 25 van de 34 Wob-verzoeken is het besluit met vier weken verdaagd. Bij 6 van de 34 Wob-verzoeken is in het verdagingsbesluit geen termijn benoemd of is de genoemde termijn langer dan vier weken. – Bij 30 van de 50 onderzochte Wob-besluiten uit 2020 is het besluit verdaagd (60%). Bij 3 van de 30 Wob-verzoeken is het besluit met minder dan vier weken verdaagd, opmerkelijk daarbij is dat één Wob-besluit110 zelfs met nul dagen is verdaagd. Bij 22 van de 30 Wob-verzoeken is het besluit met vier weken verdaagd. Bij 5 van de 30 Wob-verzoeken is in het verdagingsbesluit geen termijn benoemd of is de genoemde termijn langer dan vier weken.

– Bij 17 van de 50 onderzochte Wob-besluiten uit 2019 is het besluit verdaagd (34%). Bij 1 van de 17 Wob-verzoeken is het besluit met minder dan vier weken verdaagd. Bij 12 van de 17 Wob-verzoeken is het besluit met vier weken verdaagd. Bij 4 van de 17 Wob-verzoeken is in het verdagingsbesluit geen termijn benoemd of is de genoemde termijn langer dan vier weken. – Bij 16 van de 50 onderzochte Wob-besluiten uit 2018 is het besluit verdaagd (32%). Bij 2 van de 16 Wob-verzoeken is het besluit met minder dan vier weken verdaagd. Bij 10 van de 16 Wob-verzoeken is het besluit met vier weken verdaagd. Bij 4 van de 16 Wob-verzoeken is in het verdagingsbesluit geen termijn benoemd of is de genoemde termijn langer dan vier weken. • Bij 22 van de 200 onderzochte Wob-besluiten (11%) is de beslistermijn opgeschort. Het opschorten van de beslistermijn verloopt bij 77% van de Wobbesluiten rechtmatig. Bij de overige 23% is geen termijn genoemd of is geen melding gedaan aan de Wob-verzoeker over de opschorting. – Bij 17 van de 22 Wob-besluiten is het besluit opgeschort omdat een of meerdere derde belanghebbenden in de gelegenheid zijn gesteld een zienswijze te geven (77%).

> Voorbeeld van een Wob-besluit111 waarin het besluit is opgeschort: “Op 10 november 2020 bent u per brief geïnformeerd over de voortgang van de behandeling van uw Wob-verzoek: voor de gevraagde informatie onder 1 tot en met 3 is de beslistermijn met twee weken opgeschort vanwege het vragen van zienswijzen aan derde belanghebbenden.”

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO

– Bij 5 van de 22 Wob-besluiten waarin het besluit is opgeschort, is dit niet gemeld aan de Wob-verzoeker, terwijl dit wel had gemoeten (23%). > Ter illustratie een Wob-besluit112 waarvan niet duidelijk is of en wanneer de Wob-verzoeker geïnformeerd is over de opschorting: “Wij hebben verschillende belanghebbenden om een zienswijze gevraagd waarbij de beslistermijn is opgeschort.” • Bij 29 van de 200 onderzochte Wob-besluiten (circa 15%) is de beslistermijn uitgesteld nadat afspraken zouden zijn gemaakt met de Wob-verzoeker om de Wob-beslissing op een later moment te nemen. Bij 5 Wob-verzoeken zijn dit soort afspraken gemaakt met de Wob-verzoeker. Bij 24 andere Wob-verzoeken blijft op basis van het Wob-besluit onduidelijk welke afspraken zijn gemaakt, of deze afspraken aan de Wob-verzoeker zijn bevestigd en/of blijft onduidelijk of de afspraken met wederzijdse instemming zijn gemaakt. – Bij 5 van de 29 Wob-besluiten wordt het besluit uitgesteld en verloopt dit rechtmatig (17%). > Een voorbeeld van een Wob-besluit113 waarin de gemaakte afspraken met de Wob-verzoeker worden bevestigd: “Op 29 maart jl. heb ik u gemaild en gebeld en gevraagd of het mogelijk was om de informatie uiterlijk op 2 april 2021 naar u te verzenden. Mijn collega heeft u op 29 maart jl. telefonisch gesproken en u heeft aan haar bevestigd dat het Wob-besluit uiterlijk 2 april 2021 mag worden verzonden”.

– 24 van de 29 Wob-besluiten waarin het besluit is uitgesteld, bevatten geen afspraken met de Wob-verzoeker. Dit betekent dat onduidelijk is welke afspraken gemaakt zijn of dat het uitstel eenzijdig is opgelegd door het college van B en W. > Een voorbeeld is een Wob-besluit114, waarvan het Wob-verzoek op 29 juni 2020 is ontvangen, op 2 juli 2020 de beslistermijn met vier weken verdaagd is en op 30 november 2020 nogmaals met vier weken verdaagd. Vervolgens is het uitstel eenzijdig opgelegd: “In reactie op uw mail van 6 januari 2021 waarin u vraagt wanneer u het WOB besluit ontvangt heeft … op 7 januari 2021 per mail aangegeven dat de documenten zijn geanonimiseerd en nog moeten worden getoetst aan de Wet Openbaarheid Bestuur. Op 21 januari 2021 is per mail aan u meegedeeld dat u het WOB besluit later zult ontvangen omdat is gebleken dat de documenten niet goed zijn geanonimiseerd waardoor de privacy in het geding is.”

← Vorig deel Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api.notubiz.nl/document/11828169/1