05 Onderzoeksrapport Openbaar maken van overheidsinformatie deel 2
Tekst van het document
ONDERZOEKSRAPPORT
Openbaar maken van overheidsinformatie Deel 2 - De praktijk 18 FEBRUARI 2022
DEFINITIEF Dit onderzoeksrapport is een document van de Rekenkamer Amsterdam en bevat bevindingen van het onderzoek Openbaar maken van overheidsinformatie in Amsterdam. Dit onderzoeksrapport (deel 2) bevat in detail de bevindingen en beantwoording van de onderzoeksvragen. Het document vormt samen met het bestuurlijk rapport de volledige rapportage van het onderzoek. Beide digitale documenten kunt u raadplegen op de projectpagina.
0
OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT
Inhoudsopgave Toelichting en leeswijzer ................................................................................................... 4 1
Inleiding ..................................................................................................................... 4
1.1 Aanleiding onderzoek....................................................................................................................4 1.2 Doel en onderzoeksvragen............................................................................................................6 1.3 Afbakening onderzoek ..................................................................................................................7 1.4 Aanpak ..........................................................................................................................................7 1.5 Leeswijzer ...................................................................................................................................10
Gedetailleerde onderzoeksbevindingen .......................................................................... 11 2
Zicht op openbaarmaking ......................................................................................... 11
2.1 Conclusies....................................................................................................................................11 2.2 Zicht op Wob-verzoeken is verbeterd..........................................................................................12 2.3 Zicht op bezwaar en beroep ontbreekt ........................................................................................22 2.4 Zicht op bestede uren ontbreekt .................................................................................................24 2.5 Zicht op actieve openbaarmaking verbeterd ...............................................................................25 2.6 Zicht op gevolgen Woo voor de praktijk ......................................................................................29
3
Kwaliteit beslissingen Wob-verzoeken .................................................................... 31
3.1 Conclusies....................................................................................................................................31 3.2 Dossieronderzoek en analyse jurisprudentie ..............................................................................32 3.3 Beslissing niet in behandeling nemen Wob-verzoeken vaak terecht ...........................................33 3.4 Behulpzaamheid preciseren Wob-verzoek ondermaats ...............................................................35 3.5 Wob-besluiten bevatten vaak overzicht van de relevante documenten ......................................37 3.6 Motivatie niet-openbaarmaking redelijk goed, toch te weinig informatie openbaar ...................39 3.7 Persoonlijke beleidsopvattingen nog niet ruimhartig openbaar gemaakt ...................................44 3.8 Gevraagde informatie deels verstrekt in de verzochte vorm ......................................................45 3.9 Wob-besluit voorzien van rechtsmiddelenclausule ......................................................................46 3.10 Tijdigheid beslissingen ver onder de maat, maar verbeterd .......................................................47
1
REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO
3.11 Derde belanghebbenden nog niet altijd herkend.........................................................................52 3.12 Wob-besluiten nog niet altijd toegankelijk ..................................................................................53
4
Ervaringen ambtenaren ............................................................................................ 56
4.1 Conclusies....................................................................................................................................56 4.2 Enquête onder ambtenaren .........................................................................................................57 4.3 Kleine meerderheid handelt meerdere Wob-verzoeken af..........................................................58 4.4 Ambtenaren zijn vooral betrokken bij uitvoerende taken ...........................................................59 4.5 Afhandelen Wob-verzoek is extra taak die leidt tot werkdruk ....................................................62 4.6 Weinig zekerheid over tijdige afhandeling Wob-verzoeken ........................................................63 4.7 Veel omgevingsfactoren van belang geacht voor tijdige afhandeling .........................................63 4.8 Deel ambtenaren ervaart spanning bij openbaarmaking informatie ...........................................70 4.9 Nog niet alle ambtenaren zien informatie als recht ....................................................................71
5
Ervaringen Wob-verzoekers ..................................................................................... 73
5.1 Conclusies....................................................................................................................................73 5.2 Enquête onder Wob-verzoekers ..................................................................................................74 5.3 Merendeel Wob-verzoekers heeft één verzoek ingediend ..........................................................75 5.4 Informatie over indienen Wob-verzoek voldoende, maar ondersteuning kan beter ...................76 5.5 Wob-verzoekers worden nauwelijks geïnformeerd over voortgang ...........................................77 5.6 Het merendeel van de Wob-besluiten wordt te laat genomen .....................................................78 5.7 Motivering niet-openbaar maken documenten vaak niet begrepen ............................................80 5.8 Niet alle documenten worden (in de juiste vorm) verstrekt.........................................................80 5.9 Niet alle Wob-besluiten zijn gepubliceerd ...................................................................................81 5.10 Eén op de drie bezwaren leidt tot aanvullende openbaarmaking................................................82 5.11 Ruim een derde van de Wob-verzoekers die in bezwaar zijn gegaan is in beroep gegaan .........83 5.12 Wob-verzoek levert niet altijd gewenste informatie op
..............................................................83 5.13 Wob-proces resulteert in afname vertrouwen en lagere beoordeling .........................................84
Verantwoording ............................................................................................................... 86 6
Onderzoeksteam ...................................................................................................... 86 2
OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT
7
Dankwoord ............................................................................................................... 86
Bijlagen ............................................................................................................................ 87 Bijlage 1 Vragenlijst Wob voor ambtenaren ..................................................................... 87 Bijlage 2 Scores beïnvloedende factoren afhandeling Wob-verzoek ................................ 94 Bijlage 3 Vragenlijst Wob-verzoekers .............................................................................. 95 Eindnoten ....................................................................................................................... 104
3
REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO
Toelichting en leeswijzer 1 Inleiding 1.1 Aanleiding onderzoek 1.1.1
Het college streeft naar open en transparant en onderneemt actie
In het coalitieakkoord Een nieuwe lente en een nieuw geluid (mei 2018) heeft het college aangegeven te streven naar een open en transparant bestuur. De gemeente Amsterdam gaat uit eigen beweging meer informatie openbaar maken. Er komt een informatiecommissaris die er samen met de gemeentelijke privacy officer voor zorgt dat de uitgangspunten ‘open tenzij’ en ‘privacy by design’ worden gewaarborgd, aangejaagd en gehandhaafd. Inwoners moeten in staat worden gesteld om beleid beter te volgen. Daarvoor hebben zij niet alleen betere toegang tot keuze informatie nodig, ook belangrijke informatie over wat er in hun buurt nodig is en de besluitvorming daarover is daarbij onontbeerlijk. Raadsinformatie, Wob-verzoeken en documenten worden toegankelijk.1
1.1.2
De raad dringt aan op een grotere openbaarheid
Raadsleden tonen een grote interesse in het (gebrek aan) openbaar maken van overheidsinformatie. In de huidige raadsperiode dienden ze hiervoor initiatiefvoorstellen en moties in. Bovendien stelden ze verschillende keren raadsvragen over het onderwerp.
1.1.3
Signalen uit rekenkameronderzoek Geheimhouding
De afweging om geheimhouding op te leggen op een document zijn grotendeels dezelfde als de afweging om een document niet (geheel) openbaar te maken. Deze afweging wordt gemaakt op grotendeels dezelfde uitzonderingsgronden en moet deugdelijk gemotiveerd zijn.a In het onderzoek Geheimhouding (oktober 2020) constateren wij dat de motivering soms ontbreekt (2%), of dat de motivering bestaat uit een kopie van de wettekst van artikel 10 Wob (10%). Ook bij de motiveringen in eigen woorden gaat het niet altijd goed. Ze zijn vaak te algemeen, juridisch verwoord, en doen plichtmatig aan. Daarnaast ontbreekt regelmatig een expliciete belangenafweging waarom het belang van geheimhouding zwaarder zou moeten wegen dan het algemeen belang van openbaarheid. Dat roept vragen op over de kwaliteit van de motivering bij Wob-verzoeken.
a Voor zowel de afweging om geheimhouding op te leggen als voor de afweging om documenten (ge-
deeltelijk) openbaar te maken zijn de uitzonderingsgronden van artikel 10 Wob van toepassing. Daarnaast vindt de afweging van het (gedeeltelijk) openbaar maken van documenten plaats op grond van artikel 11 Wob (persoonlijke beleidsopvattingen).
4
OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT
Tot slot constateerden wij dat de afhandeling van het Wob-verzoek van NH Nieuws om een overzicht van de geheime stukken te ontvangen een doorlooptijd heeft van meer dan één jaar.b2
1.1.4
Benchmarkonderzoek NVRR
In april 2021 is de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) een benchmarkonderzoek gestart naar de Wob. Wij hebben besloten hieraan deel te nemen. De resultaten van dit onderzoek worden gepresenteerd in de vorm van een benchmark, waarbij ruim negentig decentrale overheden (gemeenten, provincies en waterschappen) worden vergeleken. Het benchmarkonderzoek van NVRR zal naar verwachting een overzicht bieden over hoe de gemeente Amsterdam het openbaar maken van overheidsinformatie heeft geregeld en hoe ze ervoor staan ten opzichte van andere decentrale overheden (zie kader Benchmarkonderzoek in het kort). Benchmarkonderzoek in het kort Het benchmarkonderzoek wordt in opdracht van de NVRR door het externe onderzoeksbureau Pro Facto uitgevoerd. Voor wat betreft de Wob-verzoeken en het actief openbaar maken van informatie richt het onderzoek zich op de periode 2018 tot en met 2020. Daarnaast wordt met het onderzoek ook vooruitgekeken naar de voorbereiding op de nog vast te stellen Wet open overheid (Woo).
De hoofdvraag van het benchmarkonderzoek luidt: Hoe geven de deelnemende decentrale overheden vorm aan de afhandeling van Wob-verzoeken, in hoeverre gebeurt dit rechtmatig, hoe wordt hierover verantwoording afgelegd, hoe is actieve openbaarmaking geregeld en hoe verhoudt zich dat tot de eisen die de Woo straks gaat stellen? In het benchmarkonderzoek worden zeven deelvragen beantwoord: 1. Hoe hebben de deelnemende decentrale overheden de afhandeling van Wob-verzoeken beleidsmatig en organisatorisch vormgegeven? 2. Tot welke resultaten heeft dit geleid? 3. In hoeverre gebeurt afhandeling van Wob-verzoeken rechtmatig? 4. Hoe wordt informatie openbaar gemaakt over de uitkomsten van besluiten op afzonderlijke Wob-verzoeken? 5. Hoe worden volksvertegenwoordigers geïnformeerd over Wob-verzoeken? 6. Hoe is actieve openbaarmaking van informatie beleidsmatig en organisatorisch vormgegeven?
b Het Wob-verzoek dateert van 4 januari 2019 en het besluit van 7 januari 2020.
5
REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO
7. Hoe verhouden de antwoorden op vraag 1 tot en met 6 zich tot de eisen die de Woo straks gaat stellen? Bron: Pro Facto, Offerte voor de NVRR, Doemee2021 - Wob, april 2021.
1.2 Doel en onderzoeksvragen 1.2.1
Doelstelling van het onderzoek
De doelen van dit onderzoek zijn om inzichtelijk te maken of de huidige praktijk rondom het openbaar maken van informatie in lijn is met het door het college geformuleerde beleid en de (landelijke) regels daarover. En of de door het college en de wetgever geformuleerde doelen ook worden gerealiseerd. Daarbij zullen ook de ervaringen van Wob-verzoekers en de ambtenaren die de Wob-verzoeken hebben afgehandeld worden meegewogen. De uitkomsten van dit onderzoek bieden verder inzichten in de verbeteractiviteiten die het college onderneemt en de voorbereidingen die worden getroffen voor de implementatie van de Wet open overheid.
1.2.2
Onderzoeksvragen
De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek luidt:
In hoeverre handelt het college doeltreffend en rechtmatig bij het actief en passief openbaar maken van overheidsinformatie? De centrale onderzoeksvraag beantwoorden we aan de hand van de volgende deelvragen: 1 In welke mate dragen de beleidsmatige en organisatorische keuzes bij aan een doeltreffende en rechtmatige openbaarmaking van informatie? 2 In welke mate dragen de processtappen bij aan een doeltreffende en rechtmatige openbaarmaking van informatie? 3 In welke mate laat de praktijk een doeltreffende en rechtmatige openbaarmaking van informatie zien? (*) 4 In welke mate leert het college van Wob-verzoeken, -besluiten, beslissingen op bezwaar en uitspraken in (hoger) beroep?c 5 Hoe ervaren de ambtenaren en Wob-verzoekers de afhandeling van een Wobverzoek? (*) 6 In welke mate rapporteert het college over de doeltreffendheid en rechtmatige openbaarmaking van informatie?
c Wij hebben de onderzoeksvraag uit de onderzoeksopzet aangepast en 'de gemeente' vervangen
door 'het college’.
6
OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT
Het openbaar maken van overheidsinformatie is doeltreffend wanneer dit bijdraagt aan het realiseren van de gemeentelijke doelen (zoals het terughoudend toepassen van de uitzonderingsgronden), de realisatie van landelijke doelen (zoals tijdig de Wob-verzoeker voorzien van de gevraagde informatie) en het realiseren van beoogde effecten (zoals ontsluiten van informatie op buurtniveau). Het openbaar maken van overheidsinformatie is rechtmatig als in lijn met het geldend recht wordt gehandeld. (*) Dit onderzoeksrapport heeft betrekking op deelvragen 3 en 5. Deelvragen 1, 2, 4 en 6 zijn in het eerste onderzoeksrapport beantwoord.
1.3 Afbakening onderzoek We hebben voor dit onderzoek gekozen voor de onderstaande afbakening. Tijdsperiode De onderzoeksperiode heeft betrekking op de huidige raadsperiode, waarbij we de informatie tot november 2021 mee hebben genomen. Voor wat betreft de aantallen hebben we ons primair gericht op de periode 2018 tot en met 2020. Data uit 2021 zijn tot en met november betrokken in het onderzoek. Onderzoek naar het handelen van het college Niet de gemeente, maar bestuursorganen van de gemeente nemen besluiten over het (deels) openbaar maken van documenten. De gemeente kent verschillende bestuursorganen, waaronder de gemeenteraad, de burgemeester, de inspecteur, de bezwaarschriftencommissie, de rekenkamer, de leerplichtambtenaar en het college van B en W. Dit onderzoek beperkt zich tot de Wob-verzoeken die (ook) betrekking hebben op het college van B en W. Onderzoek naar het voor een ieder openbaar maken van informatie Op grond van de Wob kan informatie op verzoek of uit eigen beweging openbaar worden gemaakt. Die informatie is voor een ieder toegankelijk.
Met betrekking tot de informatievoorziening van het college van B en W (artikel 169 Gemeentewet) of van de burgemeester (artikel 180 Gemeentewet) aan de gemeenteraad in verband met de actieve informatieplicht van beide bestuursorganen, beperken wij ons in dit onderzoek tot de informatievoorziening over het uit eigen beweging openbaar maken van informatie, over Wob-verzoeken, en over de Woo en andere ontwikkelingen die daarmee samenhangen. Actieve informatievoorziening aan de gemeenteraad over andere onderwerpen maakt geen onderdeel uit van dit onderzoek.
1.4 Aanpak In dit tweede deel van het onderzoek is de aandacht gericht op de praktijk van het afhandelen van Wob-verzoeken en het actief openbaar maken van informatie. Daarbij is ingegaan op de ervaringen van de Wob-verzoekers en de ambtenaren die betrokken zijn geweest bij het afhandelen van deze verzoeken. Daarnaast zijn tweehonderd openbare Wob-
7
REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO
dossiers en veertien gerechtelijke uitspraken over Amsterdamse Wob-verzoeken geanalyseerd. Het was in beperkte mate mogelijk om de resultaten van het benchmarkonderzoek in dit deel van het onderzoeksrapport te verwerken.
1.4.1
Onderzoek naar het zicht op openbaarmaking
In een verdiepend onderzoek zijn wij nagegaan welk zicht de ambtelijke organisatie heeft op openbaarmaking. Specifiek zijn wij nagegaan welk zicht de ambtelijke organisatie heeft op de ontvangen Wob-verzoeken, de afhandeling daarvan, het ingestelde bezwaar en beroep en de benodigde ambtelijke capaciteit om Wob-verzoeken af te handelen. Ook zijn wij nagegaan in hoeverre de ambtelijke organisatie zicht heeft op het actief openbaar maken van informatie. We gebruikten verschillende onderzoeksmethoden om dit vast te stellen, namelijk documentanalyses, bestand(data-)analyses en interviews. De diepgang kon per onderwerp verschillen. Soms beperkten we ons tot inlichtingen of signalen uit gesprekken, in andere gevallen zijn beweringen getoetst aan de hand van data en/of documenten. Voor dit deel van het onderzoek hebben we gesproken en informatie ontvangen van de stedelijk directeur Dienstverlening tevens Chief Information Officer, de informatiecommissies en medewerkers van CIO-office, het Juridisch Bureau, de directie Juridische Zaken en het Stadsarchief Amsterdam. Van deze gesprekken hebben wij gespreksverslagen opgesteld die feitelijk zijn gewederhoord. Indien wij in dit rapport verwijzen naar informatie afkomstig uit gespreksverslagen dan gebruiken wij een formulering met 'ambtelijke organisatie'.
1.4.2
Dossieronderzoek
Het dossieronderzoek bestond uit de analyse van geselecteerde Wob-dossiers en uit een analyse van veertien gerechtelijke uitspraken. De analyse van de Wob-dossiers is gemaakt op vijftig dossiers uit 2018, 2019, 2020 en 2021. Uit deze dossiers zijn er tweehonderd geselecteerd door elk tiende dossier te nemen, waarbij is gekeken of een onderwerp (met name erfpacht) niet te vaak voorkwam. Elk dossier is geanalyseerd op de thema’s concretisering, eisen, tijdigheid en toegankelijkheid door middel van draaitabellen. De rechtelijke uitspraken betreffen veertien uitspraken die zijn gepubliceerd op www.rechtspraak.nl en waarvan de beslissing op bezwaar op het Wob-besluit is genomen in de periode 2018 tot en met januari 2021. Het zijn tien uitspraken van de rechtbank Amsterdam (beroep in eerste aanleg) en vier uitspraken in hoger beroep van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De rechtelijke uitspraken zijn beoordeeld op de lijnen die daaruit naar voren komen.
1.4.3
Onderzoek naar ervaringen Wob-verzoekers en ambtenaren
Zover ons bekend, heeft de gemeente tot op heden geen onderzoeken uitgevoerd om de 'klanttevredenheid' van de Wob-verzoekers en de 'medewerkerstevredenheid' van de ambtenaren die betrokken zijn bij de afhandeling van de Wob-verzoeken te meten. We zijn
8
OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT
bekend met enkele individuele uitingen van Wob-verzoekers en ambtenaren over hun ervaringen met een Wob-verzoek. Deze zijn over het algemeen niet rooskleurig. Om beter zicht te krijgen, wilden we de ervaringen breed onderzoeken. Wij hebben de ambtelijke organisatie verzocht om voor ons de contactgegevens te verzamelen van de Wob-verzoekers waarvan het Wob-verzoek, -besluit en de documenten zijn gepubliceerd op website van de gemeente (wob.amsterdam.nl), zodat wij de Wob-verzoekers konden uitnodigen om deel te nemen aan een enquête. Daarnaast deden wij begin september een oproep via de (social) media met als doel om Amsterdamse Wob-verzoekers te bewegen om hun ervaringen in een enquête met ons te delen. Wij hebben de enquête onder ambtenaren breed ingestoken. Het was namelijk voor de ambtelijke organisatie te arbeidsintensief om vooraf te bepalen welke ambtenaren wel en welke ambtenaren niet bij de afhandeling van de Wob-verzoeken 2018, 2019 of 2020 waren betrokken. Een brede respons geeft daardoor niet alleen inzicht in de ervaringen maar ook inzicht in welk deel van de ambtenaren betrokken is bij de afhandeling van Wob-verzoeken.
1.4.4
Benchmarkonderzoek NVRR
Het benchmarkonderzoek van de NVRR is uitgevoerd door Pro Facto. Om de onderzoeksvragen te beantwoorden stelde Pro Facto twee digitale vragenlijsten op die door de ambtenaren zijn beantwoord. De eerste vragenlijst richt zich op de beleidsmatige aspecten, bijvoorbeeld de aan- of afwezigheid van beleid en interne werkinstructies, de manier waarop een Wob-verzoek kan worden ingediend, de ambtelijke capaciteit (fte’s) die beschikbaar is voor de afhandeling van Wob-verzoeken, de wijze van openbaarmaking en verantwoording aan samenleving en volksvertegenwoordiging en de inrichting van de actieve openbaarmaking. De tweede vragenlijst richt zich op aantallen, waaronder het aantal ingediende, toegekende en afgewezen Wob-verzoeken, het aantal bezwaarschriften en de doorlooptijden. Ook analyseerde Pro Facto de documenten die de gemeente Amsterdam heeft toegestuurd, raadpleegde het de website van de gemeente en voerde casestudies uit op tien Wob-dossiers. Deze Wob-dossiers zijn deels door ons en deels door de gemeente geselecteerd. Op 28 september 2021 heeft de ambtelijke organisatie een feitelijke reactie verzonden op de concept factsheet - Gemeente Amsterdam. Op 7 december 2021 heeft Pro Facto ons de definitieve factsheet - Gemeente Amsterdam toegezonden. De informatie uit deze factsheet hebben wij benut bij het opstellen van dit onderzoeksrapport.
Begin december 2021 heeft Pro Facto de resultaten van haar onderzoek opgeleverd in de vorm van twee overkoepelende factsheets. De eerste factsheet bevat informatie over de 83 deelnemende gemeenten en de tweede factsheets bevat informatie over de deelnemende 93 overheden. Deze informatie hebben wij benut om (de praktijk van) Amsterdam te vergelijken met die van andere gemeenten en decentrale overheden. Het concept van dit onderzoeksrapport bevatte een afzonderlijk hoofdstuk over die vergelijking. U treft dit hoofdstuk echter niet aan in dit onderzoeksrapport. Op 19 januari 2022 heeft Pro Facto alle deelnemende rekenkamer(commissie)s laten weten dat in deze factsheets fouten
9
REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO
zitten en die zal aanpassen. Wij hebben daarop besloten om het hoofdstuk uit ons onderzoeksrapport te halen. Het was op het moment van bekendmaking namelijk voor ons niet duidelijk op welke onderdelen de factsheets en daarmee onze bevindingen zouden gaan wijzigen. Wachten op een verbeterde versie van de factsheets was voor ons geen optie. De oplevering daarvan was door Pro Facto gepland in half februari 2022 en dat is gegeven de gemaakte afspraken over de afronding van ons rapport te laat.
1.5 Leeswijzer Elk hoofdstuk start met de deelvraag en conclusies. Deze conclusies worden in de onderliggende paragrafen uitgewerkt. De bevindingen volgen in sommige hoofdstukken op het door ons gehanteerde beoordelingskader, de normen. In de hoofdstukken waarin over de enquêtes wordt gerapporteerd, zijn bevindingen opgesteld gebaseerd op de uitkomsten van de enquêtes. Met opsommingstekens rapporteren wij informatie en bevindingen, soms afgewisseld met tabellen en figuren. In de kaders hebben wij achtergrondinformatie opgenomen.
10
OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT
Gedetailleerde onderzoeksbevindingen 2 Zicht op openbaarmaking 2.1 Conclusies In welke mate laat de praktijk een doeltreffende en rechtmatige openbaarmaking van informatie zien? Het zicht van de ambtelijke organisatie op de Wob-verzoeken is de afgelopen jaren verbeterd (zie paragraaf 2.2):
• De ambtelijke organisatie heeft in december 2021 (nog) geen centraal zicht op het
• • •
•
•
•
totaal aantal ontvangen Wob-verzoeken en kan slechts schattingen maken van het aantal ontvangen Wob-verzoeken (zie paragraaf 2.2.1). Wel heeft de ambtelijke organisatie vanaf augustus 2019 zicht op de werkvoorraad. De werkvoorraad blijft toenemen (zie paragraaf 2.2.2); De ambtelijke organisatie heeft geen zicht op het aantal (deels) ingewilligde en afgewezen Wob-verzoeken (zie paragraaf 2.2.3); Het zicht op de achtergrond van de Wob-verzoekers (vanaf eind 2020) en het onderwerp (vanaf begin 2019) is verbeterd (zie paragrafen 2.2.4 en 2.2.5); De ambtelijke organisatie heeft geen inzicht in welk bestuursorgaan bevoegd is om een Wob-besluit te nemen, waardoor de kans bestaat dat niet het juiste bestuursorgaan het Wob-besluit neemt (zie paragraaf 2.2.6); De ambtelijke organisatie heeft sinds augustus 2019 centraal zicht op de afhandeltermijnen van lopende Wob-verzoeken. In november 2021 is 64% van de lopende Wob-verzoeken langer dan acht weken in behandeling (zie paragraaf 2.2.7); Vanaf oktober 2020 heeft de ambtelijke organisatie zicht op de doorlooptijd van de afgehandelde Wob-verzoeken.
In 2021 is 42% van de Wob-besluiten binnen de termijn van maximaal acht weken genomen en 58% van de Wob-besluiten buiten die termijn (zie paragaaf 2.2.8); De ambtelijke organisatie heeft geen zicht op Wob-verzoeken die betrekking hebben op milieu-informatie en waarvoor een verkorte beslistermijn geldt (zie paragraaf 2.2.9).
Centraal zicht op de bezwaren, beroepen en hoger beroepen ontbreekt, terwijl er geregeld in bezwaar wordt gegaan tegen een Wob-besluit en (hoger) beroep wordt ingesteld tegen een beslissing op bezwaar (zie paragraaf 2.3).
11
REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO
De ambtelijke organisatie heeft geen zicht op het aantal fte dat betrokken is geweest bij de afhandeling van Wob-verzoeken. Uit onze enquête blijkt dat de afgelopen jaren het aantal fte met 50% is toegenomen (zie paragraaf 2.4). De ambtelijke organisatie heeft door de jaren heen meer zicht gekregen op de documenten die actief openbaar worden gemaakt, maar heeft minder (soorten) documenten openbaar gemaakt dan het college ambieert (zie paragraaf 2.5). De ambtelijke organisatie heeft zicht op gevolgen van de inwerkingtreding van de Wet open overheid (Woo) per 1 mei 2022 en heeft voorbereidingen getroffen voor de invoering daarvan. Verdere (procedurele) aanpassingen moeten nog wel worden gemaakt.
2.2 Zicht op Wob-verzoeken is verbeterd De ambtelijke organisatie heeft de kwaliteit van de centrale registratie van de lopende en afgehandelde Wob-verzoeken verbeterd. Deze is grotendeels volledig en wordt maandelijks geactualiseerd. Dit geeft de ambtelijke organisatie sturingsinformatie met meer mogelijkheden voor een rechtmatige en doelmatige afhandeling van Wob-verzoeken. Juist nu het zicht is verbeterd, blijkt dat Amsterdam jaarlijks minder Wob-verzoeken ontvangt dan de ruim 600 Wob-verzoeken die in februari 2021 met de gemeenteraad zijn gecommuniceerd. Ook blijkt dat in 2021 42% van de Wob-besluiten binnen de termijn van maximaal acht weken is genomen en 58% buiten die termijn.
2.2.1
Nog geen exact zicht op aantal ontvangen Wob-verzoeken
Norm
• De ambtelijke organisatie heeft door de jaren heen zicht op de ontvangen Wobverzoeken. Bevindingen
• De ambtelijke organisatie heeft in december 2021 (nog) geen centraal zicht op het totaal aantal ontvangen Wob-verzoeken en kan slechts schattingen maken van het aantal ontvangen Wob-verzoeken (zie tabel 2.1).
Tabel 2.1 - Aantal geschatte ontvangen Wob-verzoeken per jaar Jaar
Ontvangen Wob-verzoeken (schatting)
2018
550
2019
365
2020
496
12
OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT
Jaar
Ontvangen Wob-verzoeken (schatting)
2021 (tot en met november)
363
Bron: Opgaven CIO-office, 1 oktober en 10 december 2021.
– De registratie van de Wob-verzoeken 2018 kon niet aan ons worden overlegd. Alleen in het jaarverslag van 2018 is het aantal Wob-verzoeken (550) opgenomen.3 – De registratie van het aantal Wob-verzoeken voor 2019 (365) is onvolledig.4 > In 2019 staan er 353 Wob-verzoeken op de lijst die in 2019 zijn ingediend: er staan twee verzoeken uit 2016 op en tien verzoeken uit 2018. De eerste datum van binnenkomst in 2019 is 4 januari.5 > CIO-office heeft aangegeven dat deze lijst betrekking heeft op de periode vanaf week 28 in 2019. Eerdere informatie (week 1-27) is niet op deze manier bijgehouden.6 – De registratie van het aantal Wob-verzoeken voor 2020 (496) betreft een schatting. > Wij hebben van CIO-office een schatting van het aantal Wob-verzoeken 2020 ontvangen (619).7 En een overzicht met daarin onder andere informatie over de datum van binnenkomst van het Wob-verzoek, het soort aanvrager, het onderwerp en de datum van afhandeling. Deze lijst bevat 618 Wobverzoeken. > Van 496 van de 618 Wob-verzoeken zijn daadwerkelijk in 2020 ingediend. > De overige 122 Wob-verzoeken waren in 2020 nog in behandeling, maar zijn in eerdere jaren ingediend.
3 verzoeken zijn in 2016 ingediend, 1 verzoek in 2018 en 118 verzoeken zijn in 2019 ingediend.8 > CIO-office bevestigt dat het aantal Wob-verzoeken (619) een schatting betreft.9 > Het valt ons op dat het aantal Wob-verzoeken aanzienlijk lager is dan in de gemeente Utrecht (2020: 1.028).10 Een mogelijke oorzaak voor het verschil heeft volgens de ambtelijke organisatie vooral te maken met het feit dat Utrecht wel een centraal registratiesysteem heeft en Amsterdam nog niet.11 – De registratie van het aantal Wob-verzoeken voor 2021 (363) betreft een schatting. > Uit een door ons op 10 december 2021 ontvangen Excel-bestand blijkt dat de gemeente op of na 1 januari 2021 363 Wob-verzoeken heeft ontvangen.12 De ambtelijke organisatie geeft aan dat dit een schatting betreft van het aantal ontvangen Wob-verzoeken. Het exacte aantal is niet bij hen bekend, omdat 1. het aantal ontvangen Wob-verzoeken niet centraal wordt geregistreerd, maar is geconstrueerd uit de aangeleverde informatie van directies en stadsdelen, 2. de ambtelijke organisatie voor een volledig en juist overzicht sterk afhankelijk is van de aanleverende directies en stadsdelen en 3. het
13
REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO
ontdubbelen van de geregistreerde ontvangen Wob-verzoeken handmatig is gebeurd en daarbij soms fouten zijn gemaakt, in de zin dat er te veel ontvangen Wob-verzoeken niet zijn meegeteld.13 > Het aantal van ontvangen Wob-verzoeken (363) wijkt bovendien licht af van het aantal dat uit het Excel-bestand dat wordt gebruikt om de burgemeester te informeren (356). Uit dat Excel-bestand blijkt dat het college van B en W in de periode januari tot en met november 2021 356 Wob-verzoeken heeft ontvangen. Daarvan zijn er eind november 219 afgehandeld en 137 in behandeling.14 Desgevraagd geeft de ambtelijke organisatie aan dat het verschil mogelijk wordt veroorzaakt, doordat zij afhankelijk is van de toegestuurde informatie uit de organisatie. Daarin komt het voor dat de toegestuurde informatie niet altijd op tijd binnenkomt of dat er navraag moet worden gedaan.15 – Voor de stelling van het college van B en W dat Amsterdam jaarlijks meer dan 600 Wob-verzoeken ontvangt, hebben wij geen onderbouwing aangetroffen. > In de raadsbrief 3 februari 2021 schrijft de burgemeester: "De Wobverzoeken nemen zowel in aantal als in complexiteit toe. Jaarlijks ontvangen we meer dan 600 Wob-verzoeken. Daarbij hebben we moeite met het halen van de wettelijke afhandeltermijn en met het leveren van de gevraagde kwaliteit.
Dit komt vooral omdat het Wob-proces niet overal binnen de gemeentelijke organisatie goed georganiseerd is: zo zijn verantwoordelijkheden bijvoorbeeld niet (goed) belegd, is er sprake van beperkte capaciteit en middelen of zijn technische hulpmiddelen niet voorhanden.”16
2.2.2
Vanaf najaar 2019 zicht op toenemende werkvoorraad
Norm
• De ambtelijke organisatie heeft door de jaren heen zicht op de af te handelen Wobverzoeken. Bevindingen
• De ambtelijke organisatie heeft sinds augustus 2019 zicht op de af te handelen Wob-verzoeken. De werkvoorraad is vanaf eind augustus 2019 tot en met september 2021 gestegen, van 103 tot 140 af te handelen Wob-verzoeken in september 2021 (zie figuur 2.1). Eind november 2021 is het aantal af te handelen Wob-verzoeken opgelopen tot 148.
14
OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT
Figuur 2.1 - Werkvoorraad af te handelen Wob-verzoeken
Bron: Rapportages van de ambtelijke organisatie aan de burgemeester (augustus 2019 tot en met november 2021).d
– De ambtelijke organisatie weet niet over hoeveel Wob-verzoeken uit 2018 tot en met eind 2019 nog een Wob-besluit moet worden genomen en schat dat dit aantal rond de dertig Wob-verzoeken ligt.17 – Sinds het najaar 2019 is centrale monitoringsinformatie over de afhandeling van Wob-verzoeken beschikbaar (zie paragraaf 5.2 in deel 1). Over de voorliggende periode ontbreekt een centrale registratie van de lopende Wobverzoeken. > De burgemeester wordt sinds oktober 2019 elke vijf tot zes weken geïnformeerd over de lopende Wob-verzoeken in de afgelopen weken. DJZ heeft de burgemeester tot maart 2020 geïnformeerd. Vanaf maart 2020 informeert CIO-office de burgemeester. Vanaf juli 2021 wordt de burgemeester daarover maandelijks geïnformeerd en wordt het aantal lopende Wob-verzoeken per maand benoemd (zie paragraaf 5.3.1 in deel 1). > De rapportages aan de burgemeester worden door de tijd heen steeds vollediger, in die zin dat van steeds meer clusters de informatie over de lopende Wob-verzoeken wordt vermeld. Vanaf oktober 2020 maken ook de lopende Wob-verzoeken van het cluster Interne Dienstverlening onderdeel uit van de rapportage aan de burgemeester (zie paragraaf 5.3.1 in deel 1).
De ambtelijke organisatie heeft in de feitelijke reactie aangegeven dat in de rapportage van vóór oktober 2020 niet over het cluster Interne Dienstverlening is gerapporteerd omdat dit cluster geen Wob-verzoeken zou hebben ontvangen. Dit is door ons niet vast te stellen.18
d Voor de maanden oktober en november in 2021 hebben wij de onderliggende registraties voor de
rapportage aan de burgemeester gebruikt.
15
REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO
> Dat de rapportages aan de burgemeester steeds vollediger worden, komt volgens de ambtelijke organisatie omdat er ook meer informatie wordt opgevraagd bij de directies en stadsdelen, en wordt gekanaliseerd. – In de rapportages aan de burgemeester staat een hoger aantal lopende Wobverzoeken dan blijkt uit onderliggende registratie van CIO-office. > Wij vergeleken het aantal af te handelen Wob-verzoeken uit de rapportage aan de burgemeester over augustus 2021 (151)19 met de registratie over augustus in Excel (143). Daaruit blijkt dat het aantal lopende Wobverzoeken eind augustus 2021 niet overeenkomt. > De ambtelijke organisatie geeft in aanvulling op de in paragraaf 2.2.1 genoemde oorzaken aan dat de Excel-bestanden 'levende documenten' zijn die worden aangevuld en aangepast als er nieuwe informatie binnenkomt over die maand.20 Hieruit maken wij op dat de onderbouwing van het aantal af te handelen Wob-verzoeken zoals dat wordt gerapporteerd aan de burgemeester niet bewaard blijft. De ambtelijke organisatie geeft verder aan dat in de maand augustus het aantal lopende Wob-verzoeken ook hoger kan zijn als gevolg van een verminderde beschikbare ambtelijke capaciteit tijdens het zomerreces.21 – Sinds september 2021 worden de lopende Wob-verzoeken ook gepubliceerd op de gemeentelijke website.
Eind november 2021 had de gemeente 15422 Wobverzoeken in behandeling, uit de interne registratie blijkt evenwel een lager aantal (148) verzoeken.e23 > De website presenteert eind november 2021 221 lopende Wob-verzoeken. Daarvan hebben 57 Wob-verzoeken de status "afgehandeld" en tien de status "informeel afgehandeld". Afgehandelde Wob-verzoeken worden gelijktijdig gedurende een maand op deze website en de website van het Stadsarchief Amsterdam gepubliceerd.24
2.2.3
Zicht op (deels) ingewilligde Wob-verzoeken ontbreekt
Norm
• De ambtelijke organisatie heeft door de jaren heen zicht op hoeveel Wobverzoeken volledig zijn ingewilligd, deels zijn ingewilligd, geheel zijn afgewezen of buiten behandeling zijn gesteld. Bevindingen
• De ambtelijke organisatie registreert niet per Wob-verzoek of het college van B en W dit volledig of deels heeft ingewilligd, geheel heeft afgewezen of buiten behandeling heeft gesteld. Ook wordt niet geregistreerd of er sprake was van e Dit betreft de Wob-verzoeken met de status 'doorgestuurd intern', 'lopend', 'opgeschort' of 'ver-
daagd'.
16
OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT
misbruik van recht door de Wob-verzoeker.25
2.2.4
Zicht op achtergrond Wob-verzoekers verbeterd
Normen
• De ambtelijke organisatie heeft door de jaren heen zicht op de achtergrond van de Wob-verzoekers. Bevindingen
• De ambtelijke organisatie heeft sinds oktober 2020 zicht op de achtergrond van de Wob-verzoeker. Daarvóór ontbrak dit inzicht. De gemeente Utrecht verstrekt op haar website informatie over de achtergrond van de Wob-verzoeker, Amsterdam doet dit niet. – Vanaf oktober 2020 wordt geregistreerd wat de achtergrond van de Wobverzoeker is.26 > De achtergronden zijn verdeeld over zeven categorieën: advocaat, bedrijf, bewoner, burger, media, stichting en vereniging.27 – Het college van B en W deelt op de gemeentelijke website geen informatie over de achtergrond van de Wob-verzoekers, de gemeente Utrecht doet dit wel. > Sinds 2018 publiceert het college informatie over de afgehandelde Wobverzoeken via de gemeentelijke website (zie paragraaf 3.2.1). > De lopende Wob-verzoeken worden sinds september 2021 gepubliceerd op de gemeentelijke website (zie paragraaf 2.2.2), maar hierin is geen informatie over de achtergrond van de Wob-verzoeker opgenomen. > Utrecht publiceert data over de ontvangen Wob-verzoeken op Open data van de overheid (data.overheid.nl) en geeft daarbij informatie over de achtergrond van de Wob-verzoeker. In een Excel-overzicht is weergegeven of het Wob-verzoek afkomstig is van een natuurlijk persoon of van een bedrijf, dat met naam en toenaam is genoemd (bijvoorbeeld een advocaat of media) Zie bijvoorbeeld https://data.overheid.nl/dataset/wob-verzoekenoverzicht-2020.
2.2.5
Vanaf begin 2019 zicht op onderwerp Wob-verzoek
Norm
• De ambtelijke organisatie heeft door de jaren heen zicht op de onderwerpen van de Wob-verzoeken. Bevindingen
• De ambtelijke organisatie heeft vanaf begin 2019 centraal zicht op de onderwerpen van de lopende Wob-verzoeken. Daarvoor ontbrak dit centraal inzicht. Wel is vanaf 2018 op de gemeentelijke website informatie te vinden over het onderwerp voor zover het Wob-dossier van een afgehandeld Wob-verzoek is
17
REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO
gepubliceerd. Vanaf september 2021 wordt deze informatie ook verstrekt over de lopende Wob-verzoeken. – Begin 2019 werden stadsdelen en directies voor het eerst verplicht om informatie over de lopende Wob-verzoeken via een vast Excel-sjabloon wekelijks aan te leveren bij DJZ.28 Daarbij is geregistreerd wat het onderwerp van het Wob-verzoek is.29 Bijvoorbeeld 'Aanbesteding straatverlichting', 'BSQ van [adres]', 'Demonstratie Museumplein 28 maart'. – Het college van B en W deelt op de gemeentelijke website informatie over het onderwerp van de afgehandelde Wob-verzoeken. > Sinds 2018 publiceert het college informatie over de afgehandelde Wobverzoeken via de gemeentelijke website (zie paragraaf 3.2.1). Uit de omschrijving en het gepubliceerde Wob-verzoek en Wob-besluit blijkt het onderwerp. > De lopende Wob-verzoeken worden sinds september 2021 gepubliceerd op de gemeentelijke website (zie paragraaf 2.2.2). Per Wob-verzoek is informatie over het onderwerp opgenomen, bijvoorbeeld 'beleid informatie verzameling en -deling demonstraties' of 'Voorzieningen in openbare ruimte Gershwin'.
2.2.6
Zicht op betrokken bestuursorgaan ontbreekt
Norm
• De ambtelijke organisatie heeft door de jaren heen zicht op aan welk bestuursorgaan (waaronder het college van B en W, de gemeenteraad, de burgemeester, bezwaarschriftencommissie, leerplicht ambtenaar, heffingsambtenaar) het Wob-verzoek is gericht. – Dit zicht is noodzakelijk omdat alleen het bestuursorgaan zelf - of gemandateerde ambtenaren voor het bestuursorgaan - het Wob-besluit kan nemen. Bevindingen
• De ambtelijke organisatie registreert niet aan welk bestuursorgaan het Wobverzoek is gericht en heeft daardoor ook geen zicht daarop.30 Dit kan tot gevolg hebben dat niet het juiste bestuursorgaan beslist op een Wob-verzoek. – Bij een Wob-verzoek van het Financieele Dagblad over AEB heeft de gemeenteraad de door het college opgelegde geheimhouding bekrachtigd, aldus de raadsgriffie. Het besluit tot opheffing van de geheimhouding en het Wobbesluit zou dan ook door de raad moeten worden genomen, maar is namens het college van B en W genomen.31 > Zie https://wob.amsterdam.nl/2019/oktober/wob-besluit-financieeledagblad-omtrent/ voor het Wob-besluit.
18
OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT
2.2.7
Vanaf augustus 2019 zicht op tijdigheid beslissen lopende Wob-verzoeken
Norm
• De ambtelijke organisatie heeft door de jaren heen zicht op de termijnen van de lopende Wob-verzoeken en weet of Wob-besluiten tijdig kunnen worden genomen. – De ambtelijke organisatie heeft zicht op de termijn dat de lopende Wobverzoeken in behandeling zijn. – Met 'tijdig' wordt bedoeld dat het college het Wob-besluit neemt binnen de wettelijke beslistermijn van artikel 6 Wob (zie uitgebreid paragraaf 3.10). Bevindingen
• De ambtelijke organisatie heeft sinds augustus 2019 centraal zicht op de afhandeltermijnen van lopende Wob-verzoeken en rapporteert hierover aan de burgemeester. In november 2021 is 64% van de lopende Wob-verzoeken langer dan acht weken in behandeling. Dit terwijl de Wob bepaalt dat het college van B en W zo spoedig mogelijk beslist op een Wob-verzoek, maar uiterlijk binnen vier weken na ontvangst van het Wob-verzoek. En dat het college de beslistermijn eenmalig met maximaal vier weken mag verlengen. – De ambtelijke organisatie heeft sinds het najaar van 2019 zicht op de periode dat Wob-verzoeken in behandeling zijn. Het percentage lopende Wobverzoeken dat buiten de wettelijke termijn loopt, is gestegen van 19% in augustus 2019 naar 64% in november 2021 (zie figuur 2.2).32 – In de periode eind maart tot half mei 2020 stijgt het percentage van lopende Wob-verzoeken dat buiten de termijn loopt van 3%33 naar 80%34. > De ambtelijke organisatie geeft de volgende verklaring voor de grote verandering in het voorjaar van 2020. In deze periode nam CIO-office de rapportages aan de burgemeester over van DJZ. DJZ rekende alle verzoeken die buiten de wettelijke termijn van acht weken liepen, maar waarover afspraken waren gemaakt met de verzoeker, tot de verzoeken ‘binnen termijn’.
In de feitelijke reactie is aangegeven dat DJZ in de achterliggende Excel-sjablonen per Wob-verzoek aangaf of het verzoek buiten de wettelijke termijn liep waarbij er afspraken met de verzoeker waren gemaakt over de beslistermijn (geel), of het verzoek buiten de wettelijke termijn liep (rood) of dat het verzoek nog binnen de wettelijke termijn liep (groen).35 > CIO-office introduceerde in haar rapportages aan de burgemeester deze driedeling van de verzoeken in een ‘stoplichttabel’: rood stond voor geen geldige reden buiten termijn, geel voor buiten wettelijke termijn maar met afspraken met de verzoeker en groen voor binnen de wettelijke termijn. Het verschil ontstond dus door de ‘geel’ gemaakte verzoeken.36 > We merken hierbij op dat in de periode dat er met de stoplichttabel werd gewerkt (voorjaar 2020 – april 2021) er volgens de rapportages aan de burgemeester nooit ‘rode’ verzoeken waren. Dit zou betekenen dat voor alle verzoeken die buiten termijn van acht weken lopen, afspraken zouden zijn
19
REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO
gemaakt met de verzoekers. In de enquête geven een aantal Wob-verzoekers aan dat ook als de termijn (van acht weken) is overschreden, er met hen geen contact is gezocht. In die gevallen kunnen er dus ook geen afspraken zijn gemaakt. (zie paragraaf 5.5). > Vanaf mei 2021 wordt niet meer met de stoplichttabel gewerkt. Er wordt nog alleen gerapporteerd over verzoeken die binnen en buiten de wettelijke termijn van acht weken lopen.
Figuur 2.2 – Lopende Wob-verzoeken naar binnen en buiten beslistermijn
Bron: Rapportages van de ambtelijke organisatie aan de burgemeester (augustus 2019 tot en met november 2021).f
– In de feitelijke reactie geeft de ambtelijke organisatie aan dat het sturen op de lopende Wob-verzoeken en de afhandeling georganiseerd is, ondanks dat het niet beschreven is in een procedure. Door middel van de rapportagelijn aan de burgemeester, wethouders en GMT worden zij in staat gesteld te sturen op lopende Wob-verzoeken en de afhandeling daarvan.37
2.2.8
Zicht op tijdigheid beslissen afgehandelde Wob-verzoeken
Norm
• De ambtelijke organisatie heeft door de jaren heen zicht op doorlooptijd waarbinnen de Wob-verzoeken zijn afgehandeld en weet of Wob-besluiten tijdig worden genomen.
f Voor de maanden september, oktober en november in 2021 hebben wij de onderliggende registra-
ties voor de rapportage aan de burgemeester gebruikt.
20
OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT
– De ambtelijke organisatie heeft zicht op tijdige afhandeling van afgehandelde Wob-verzoeken. – Met ‘tijdig afhandelen’ wordt bedoeld dat het college het Wob-besluit neemt binnen de wettelijke beslistermijn van artikel 6 Wob (zie uitgebreid paragraaf 3.10) Bevindingen
• Vanaf oktober 2020 heeft de ambtelijke organisatie zicht op de doorlooptijd van de afgehandelde Wob-verzoeken. In 2021 is 42% van de Wob-besluiten binnen de termijn van maximaal acht weken genomen en 58% van de Wob-besluiten buiten die termijn. – De ambtelijke organisatie heeft sinds oktober 2020 gedeeltelijk centraal zicht op de beslistermijnen van de afgehandelde Wob-verzoeken. In de periode daarvóór ontbreekt dit zicht. 38 > Van 211 van de 228 geregistreerde afgehandelde Wob-verzoeken in 2021 (november) is de doorlooptijd bekend. Van de overige 17 Wob-verzoeken ontbreekt de ontvangstdatum en of de datum van het besluit.39 > 41% van de Wob-besluiten is binnen de termijn van acht weken genomen, 59% van de Wob-besluiten is buiten de termijn van acht weken genomen.40 > In de feitelijke reactie is aangegeven dat het percentage Wob-verzoeken dat binnen de termijn is afgehandeld in oktober 2021 is gestegen naar 42%. Daarnaast geeft de ambtelijke organisatie aan dat voor omvangrijke verzoeken, waarin vooraf door de ambtelijke organisatie de inschatting werd gemaakt dat deze niet binnen acht weken konden worden afgehandeld, in gesprek wordt gegaan met de verzoeker om een andere, langere beslistermijn af te spreken.41 – Sinds september 2021 worden de lopende Wob-verzoeken ook gepubliceerd op de gemeentelijke website.
Van de 146 van de 154 lopende Wob-verzoeken (zie paragraaf 2.2.2) is bekend hoe lang ze in behandeling zijn. 69% van deze verzoeken was in november 2021 langer dan acht weken in behandeling.42 > 45 Wob-verzoeken lopen binnen de termijn, en zijn gemiddeld 40 dagen in behandeling. > 101 Wob-verzoeken lopen buiten de termijn, en zijn gemiddeld 177 dagen (ruim 25 weken) in behandeling.g > Van 8 Wob-verzoeken is de termijn niet genoteerd op de website. Het betreft 7 Wob-verzoeken die zijn opgeschort en 1 Wob-verzoek dat is verdaagd.
g Het minimaal aantal dagen bedraagt 60, het maximaal aantal dagen bedraagt 1.273.
21
REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO
2.2.9
Zicht op Wob-verzoek milieu-informatie ontbreekt
Norm
• De ambtelijke organisatie heeft door de jaren heen zicht op welke Wob-verzoeken betrekking hebben op milieu-informatie. – Op een Wob-verzoek moet zo spoedig mogelijk worden beslist, maar uiterlijk binnen vier weken na ontvangst van het Wob-verzoek (art. 6 eerste lid Wob). Heeft het Wob-verzoek betrekking op milieu-informatie dan bedraagt de uiterste beslistermijn twee weken (art. 6 zesde lid onder a Wob). – Het Wob-besluit kan voor ten hoogste vier weken worden verdaagd (art. 6 tweede lid Wob). Daarmee komt de beslistermijn op maximaal zes weken voor een Wob-verzoek dat betrekking heeft op milieu-informatie. Bevindingen
• De ambtelijke organisatie heeft geen zicht op Wob-verzoeken die betrekking hebben op milieu-informatie. Dit heeft tot gevolg dat het college niet tijdig besluit op Wob-verzoeken die betrekking hebben op milieu-informatie. – In de procedure voor het afhandelen van Wob-verzoeken (maart 2021) wordt geen onderscheid gemaakt in beslistermijnen tussen Wob-verzoeken die betrekking hebben op milieu-informatie en andere onderwerpen (zie paragraaf 3.3.3 in deel 1). – Bij het registreren van het Wob-verzoek wordt niet vastgesteld en geregistreerd of het Wob-verzoek betrekking heeft op milieu-informatie (zie paragraaf 3.3.3 in deel 1).43 – Bij alle zeven door ons onderzochte Wob-verzoeken die betrekking hebben op milieu-informatie, heeft het college geen rekening gehouden met een verkorte beslistermijn van twee weken. In plaats daarvan heeft het college een beslistermijn van vier weken gehanteerd (zie paragraaf 3.10.2).
2.3 Zicht op bezwaar en beroep ontbreekt Norm
• De ambtelijke organisatie heeft door de jaren heen centraal zicht op het aantal bezwaar-, beroep- en hoger beroepszaken tegen beslissingen op bezwaar op Wobverzoeken. Bevindingen
• De ambtelijke organisatie heeft door de jaren heen geen centraal zicht op het aantal bezwaar-, beroep- en hoger beroepszaken tegen beslissingen op bezwaar op Wob-verzoeken. In de periode 2018 tot en met juni 2021 is minimaal 196 maal bezwaar gemaakt tegen een Wob-besluit en 75 maal (hoger) beroep ingesteld tegen een beslissing op bezwaar.
22
OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT
– Bezwaar-, beroep- en hoger beroepzaken worden niet centraal, maar decentraal, bij de directies geregistreerd (zie paragraaf 5.2 in deel 1). > Een deel van de directies registreert de zaken vanaf februari 2018 in Octopus (module TrueLime) 44 en een ander deel doet dat op een eigen wijze.45 – Het ontbreekt de ambtelijke organisatie aan informatie over of er bezwaar of beroep is ingesteld tegen het niet (tijdig) nemen van een besluit op een Wobverzoek. > De ambtelijke organisatie heeft in de vragenlijst voor de benchmark aangegeven dat het niet is voorgekomen dat bezwaar is gemaakt tegen het niet tijdig nemen van een besluit op een Wob-verzoek. Ook zou het niet zijn voorgekomen dat beroep of hoger beroep is ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het Wob-verzoek.46 > Uit het door ons ontvangen databestand blijkt dat er meerdere malen bezwaar is gemaakt tegen het niet tijdig nemen van een Wob-besluit. Ook is er meerdere malen beroep en hoger ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een Wob-besluit. Dit blijkt ook een uitspraak van de rechtbank Amsterdam van mei 2021, waarbij het college wordt opgedragen om binnen twee weken alsnog een besluit te nemen.47 In de feitelijke reactie is dit beeld bevestigd. Het Juridisch Bureau en DJZ voeren elk jaar enkele beroepzaken over het niet-tijdig nemen van een primair besluit op een Wob-verzoek.
Daarnaast is er (vaker) beroep ingesteld tegen het niet-tijdig nemen van een beslissing op bezwaar over een Wob-besluit.48 – Op ons verzoek is door de ambtelijke organisatie in augustus 2021 een overzicht opgesteld van de bezwaar-, beroep- en hoger beroepzaken.49 Daaruit blijkt dat er in de periode 2018 tot en met juni 2021 196 bezwaarschriften zijn ingediend en dat er 75 (hoger) beroep is ingesteld (zie tabel 2.2)
Tabel 2.2 – Aantal bezwaar en (hoger)beroepszaken Wob Periode
Aantal bezwaar zaken
2018
52
18
2019
85
33
2020
47
16
2021 (tot en met juni)
4
8
Niet gekoppeld aan een jaar
8
-
196
75
Totaal
Aantal beroepszaken
Bron: Ambtelijke organisatie, Excel bestand Overzicht bez, ber, hober, augustus 2021.
23
REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO
– We plaatsen een kanttekening bij voorgenoemde cijfers, omdat de kwaliteit van het ontvangen databestand onder de maat is: > Soms zijn gegevens niet ingevuld (bijvoorbeeld de specificatie van het Wobverzoek), terwijl vooral de directies met minder bezwaren minder gegevens bijhouden of veel globalere gegevens bijhouden. > Enkele directies vermelden als startdatum slechts een bepaald jaar en niet een datum. > Alleen DJZ en het Juridisch Bureau houden bij of er een hoorzitting heeft plaatsgevonden en of de beslissing op het bezwaar is verdaagd.50 – De ambtelijke organisatie heeft geen inzicht in de gemiddelde doorlooptijd van het nemen van de beslissing op bezwaar op een Wob-besluit.51 Het aan ons geleverde databestand geeft ook geen inzicht in de (gemiddelde) doorlooptijd.
2.4 Zicht op bestede uren ontbreekt Norm
• De ambtelijke organisatie heeft door de jaren heen zicht op het aantal fte dat betrokken is bij de afhandeling van Wob-verzoeken. Bevindingen
• De ambtelijke organisatie heeft geen zicht op welke ambtenaren betrokken zijn (geweest) bij het afhandelen van Wob-verzoeken en daarmee ook geen inzicht in het aantal fte dat betrokken is (geweest) bij de afhandeling van Wob-verzoeken.52 Dat is voor ons de reden geweest dat wij de enquête onder alle ambtenaren hebben uitgezet (zie paragraaf 4.2). Uit onze enquête blijkt dat het aantal ambtenaren dat betrokken is geweest bij het afhandelen van Wob-verzoeken met ruim 50% is toegenomen en dat het afhandelen van Wob-verzoeken steeds vaker een hoofdtaak is geworden van ambtenaren.53 – Het aantal ambtenaren dat betrokken is bij de afhandeling van een of meerdere Wob-verzoeken stijgt jaarlijks: van 314 ambtenaren in 2018 naar 475 in de eerste helft van 2021 (+ 51%). > Iets meer dan de helft (57%)h van de ambtenaren die onze enquête heeft ingevuld is betrokken geweest bij de afhandeling van meerdere Wobverzoeken die zijn binnengekomen in 2018, 2019, 2020 of in de periode januari tot en met juni 2021 (zie hoofdstuk 5). > De overige 43% is enkel bij de afhandeling van één Wob-verzoek betrokken geweest. – In 2018 was circa acht fte nodig voor het afhandelen van Wob-verzoeken. In 2019 was dit circa elf fte, in 2020 circa twintig fte en in de eerste helft van 2021 was dit circa twaalf fte (+50%).
h 588 van de 1.029 ambtenaren die de enquête hebben ingevuld.
24
OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - DEEL 2 DE PRAKTIJK ONDERZOEKSRAPPORT
> 78% van de ambtenaren heeft een schatting gemaakt van de hoeveelheid uren die zijn besteed aan het afhandelen van Wob-verzoeken. Op basis van die schatting hebben wij het aantal bestede uren omgerekend naar het aantal ingezette fte’s per jaar.i • In 2018 hadden twee ambtenaren het afhandelen van Wob-verzoeken als hoofdtaak, in 2021 zijn dit er achttien. – Bij het merendeel van de ambtenaren (77%) past de afhandeling van Wobverzoeken zijdelings binnen de functie, voor 11% is het een van de taken en bij slechts 2% van de ambtenaren is het afhandelen van Wob-verzoeken een hoofdtaak.
2.5 Zicht op actieve openbaarmaking verbeterd Normen
• De ambtelijke organisatie heeft door de jaren heen zicht op de documenten die actief openbaar worden gemaakt. Specifiek voor die documenten waarvoor het college heeft aangegeven dat ze actief openbaar worden gemaakt. – Het college heeft aangegeven meer informatie actief openbaar te maken, zoals de eigen declaraties, maar ook eventueel adviezen en andere documenten ter voorbereiding van besluitvorming. – Het college heeft aangegeven informatie over de elf informatiecategorieën (zie kader Elf informatiecategorieën Woo) actief openbaar te gaan maken. – Het college maakt overige documenten, zover wettelijk mogelijk is, in hun geheel openbaar. – Dit geldt specifiek voor de twee projecten rond actieve openbaarmaking: Erfpacht en Shell. Elf informatiecategorieën Woo Het college van B en W (en andere bestuursorganen van de gemeente) maakt op grond van artikel 3.3. Woo de volgende informatie uit eigen beweging openbaar: 1. Wet- en regelgeving: algemeen verbindende voorschriften, alsmede ontwerpen van wetten en andere algemeen verbindende voorschriften waarover een extern advies is gevraagd, overige besluiten van algemene strekking en emissiegegevens; 2.
Organisatiegegevens: inzicht in zijn organisatie en werkwijze, waaronder de taken en bevoegdheden van de organisatieonderdelen, en de bereikbaarheid van het bestuursorgaan en zijn organisatieonderdelen en de wijze waarop een verzoek om informatie kan worden ingediend;
i Bij het berekenen van het aantal fte is uitgegaan van een 36-urige werkweek en 52 werkweken per
jaar.
25
REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM – ONDER EMBARGO
3. Raadsstukken: bij de gemeenteraden ingekomen stukken en vergaderstukken en verslagen van gemeenteraden en hun commissies, tenzij krachtens de Gemeentewet anders is bepaald; 4. Bestuursstukken: agenda’s, besluiten en besluitenlijsten van vergaderingen van het college van burgemeester en wethouders; 5. Stukken van adviescolleges: adviezen van adviescolleges of -commissies, alsmede de adviesaanvragen en -voorstellen; 6. Convenanten: convenanten, beleidsovereenkomsten en andere soortgelijke afspraken van een bestuursorgaan met een of meer wederpartijen; 7. Jaarplannen en -verslagen: jaarplannen, jaarverslagen, evaluaties en andere documenten inzake de voorgenomen uitvoering van de taak of verantwoording van die uitvoering, en beslissingen over uitgaven hoger dan € 250.000; 8. Woo-verzoeken: de inhoud van de schriftelijke verzoeken op grond van artikel 4.1, van de schriftelijke beslissingen op die verzoeken en, behoudens bij gehele afwijzingen, de daarbij verstrekte informatie; 9. Onderzoeken: op verzoek van een bestuursorgaan ambtelijk of extern opgestelde documenten ter voorbereiding van besluitvorming over te voeren beleid of te treffen maatregelen die voornamelijk feitelijk materiaal betreffen; 10. Beschikkingen: met uitzondering van expliciet benoemde categorieën van beschikkingen; 11.
Klachten: schriftelijke oordelen in klachtprocedures over gedragingen van een bestuursorgaan. Bron: Staatsblad 2021, 499. Bevindingen
• De ambtelijke organisatie heeft door de jaren heen meer zicht gekregen op de documenten die actief openbaar worden gemaakt. Er zijn door de ambtelijke organisatie minder (soorten) documenten actief openbaar gemaakt dan het college ambieert. – De kosten van binnen en buitenlandse dienstreizen, opleiding, lidmaatschappen en representatie over de periode 2017 tot en met 2021 zijn openbaar gemaakt op de gemeentelijke website. Eventueel adviezen en andere documenten ter voorbereiding van besluitvorming worden deels actief openbaar gemaakt. > Het betreft de kosten van het college over de periode 2017 tot en met 2021. Voor de leden van het dagelijks bestuur van stadsdelen en directeuren van de ambtelijke organisatie is de informatie over de kosten openbaar gemaakt