03 Onderzoeksrapport Werken met een arbeidsbeperking

Figuur 5.1 - Totalen sociaal werk op 1 januari van het betreffende jaar, uitgesplitst naar deel Wsw en deel Participatiewet183 4500

2189

1999

1792

3000

1560

1311

1201

910

742

3500

458

243

4000

2500 3383

3188

3021

2821

2625

2430

2263

2064

1500

3555

3839

2000

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

1000 500 0 2016

Totaal Wsw

Totaal Participatiewet

Afname Wsw hoger dan verwacht Het aantal Amsterdammers dat werkt met een Wsw-indicatie, neemt sneller af dan verwacht. Op 1 januari 2016 waren er 3.839 Amsterdammers werkzaam via de Wsw, zowel via de gemeente (985, 26%) als bij Pantar (2.854, 74%). Dit neemt geleidelijk af. In 2025 werkt iets minder dan de helft (2.064 Amsterdammers, 49%) nog met ondersteuning vanuit de Wsw.yy Hiervan zijn 1.596 Amsterdammers werkzaam bij Pantar (77%) en 468 bij de gemeente (23%). De gemeente ging bij de invoering van de Participatiewet in 2015 uit van een jaarlijkse afname van werkenden met een Wsw-indicatie van circa 5% per jaar.184 De daadwerkelijke jaarlijkse uitstroom uit de Wsw ligt in de periode 2016 tot 2025 hoger, gemiddeld 6,7%.zz Vooral de laatste jaren is de uitstroom hoog: sinds 2020 rond 7% per jaar, en van 2024 naar 2025 zelfs bijna 9%.185 Groot aandeel werkenden Participatiewet werkt met LKS Kijken we naar de Amsterdammers die werken met ondersteuning vanuit de Participatiewet, dan zien we dat het merendeel van hen werkt met het instrument LKS (zie figuur 5.2). Sinds 2018 neemt het aantal Amsterdammers in Beschut Werk gestaag toe van 65 tot 364 in 2025. Ook het aantal Amsterdammers dat alleen via jobcoaching wordt

yy

Hieronder vallen de categorieën Begeleid Werk (Wsw begeleid werk), individuele detachering (Wsw Deta)

en Wsw Pantar. zz

Dit hebben we berekend met het aantal in 2025 en in 2016: (2.064/3.839)^(1/9)-1=-6.7%

44

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

ondersteund neemt toe; van 107 in 2019 naar 380 in 2025. Tot slot toont figuur 5.2 dat er twee nieuwe vormen van ondersteuning bij zijn gekomen: forfaitaire LKS en LWS+.

Figuur 5.2 - Totalen dienstverbanden Participatiewet over de periode 2016 tot 2025, uitgesplitst naar instrument

5.1.2 Groei aantal werkenden sociaal werk blijft achter bij doelstelling tot 2022

Het college wilde het aantal Amsterdammers dat werkzaam is in sociaal werk verhogen van circa 4.200 eind 2017 naar 4.500 in 2022.186 Figuur 5.1 laat zien dat het totaal aantal werkenden in sociaal werk in de periode 2017-2023 licht is gestegen. De doelstelling is echter niet gehaald: op 1 januari 2023 waren er in totaal 4.222 werknemers werkzaam in sociaal werk en dat aantal is nauwelijks meer dan eind 2017. Van deze 4.222 werknemers waren in 2022 1.792 Amsterdammers aan het werk onder regelingen van de Participatiewet. De resterende 2.430 werknemers waren werkzaam via de Wsw (zowel via Sociaal Werk - individuele detachering en begeleid werk als bij Pantar).187 We zien twee mogelijke oorzaken voor het niet-halen van de doelstelling: er zijn te weinig plaatsingen gerealiseerd, of de uitstroom uit de Wsw is hoger dan verwacht. Dit laatste is zoals eerder toegelicht het geval geweest, wat deels kan verklaren waarom de gemeente de doelstelling niet heeft gehaald.

5.1.3 Gemeente nog niet op koers voor groeidoelstelling eind 2026 College formuleerde nieuwe doelstelling voor werkenden onder de Participatiewet In 2022 formuleerde het college een nieuwe doelstelling om eind 2026 3.200 Amsterdammers met ondersteuning vanuit de Participatiewet aan het werk te laten zijn.188 45

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

Deze doelstelling gaat enkel om Amsterdammers die via Sociaal Werk onder de Participatiewet werken; de Amsterdammers die werken met de Wsw vallen hierbuiten. Totaal aantal werkenden blijft achter op de groeidoelstelling eind 2026 Het aantal Amsterdammers dat werkt via de Participatiewet blijft momenteel achter bij de groeidoelstelling voor eind 2026. Omdat deze doelstelling tot en met 2026 loopt kunnen we nog niet stellen of de gemeente deze doelstelling heeft gehaald, maar we kunnen wel kijken naar de huidige groei ten opzichte van de doelstelling. Om eind 2026 3.200 Amsterdammers met ondersteuning vanuit de Participatiewet aan het werk te hebben, moet de gemeente ten opzichte van begin 2022 in een periode van vijf jaar een netto toename realiseren van 1.640 werknemers (zie opgave in onderstaande tabel).aaa Dit komt neer op een netto toename van ongeveer 328 werkenden per jaar. Uitgaande van een constante groeibbb over de jaren heen zouden er begin 2025 ongeveer 2.540 Amsterdammers met ondersteuning vanuit de Participatiewet aan het werk moeten zijn.ccc Het gerealiseerde aantal ligt lager: begin 2025 zijn er 2.189 Amsterdammers met ondersteuning vanuit de Participatiewet aan het werk.

Vanuit de ambtelijke organisatie is aangegeven dat de eerste jaren implementatiejaren zijn en er niet direct een grote toename te verwachten is.189 Maar we constateren dat met een exponentiële trend de toename ook niet groot genoeg zal zijn om de doelstelling te realiseren: in de periode 2020 tot en met eind 2024 is er een jaarlijkse toename van bijna 13%. Met deze toename komt de gemeente eind 2026 uit op ongeveer 2.785 mensen.ddd

Tabel 5.1 - Opgave doelstelling eind 2026 Begin 2022

Eind 2024

Eind 2026

Realisatie

Realisatie

Beoogd/voorspeld (Wsw)

Participatiewet

1.560

2.189

3.200

Wsw

2.625

2.064

1.820

Sociaal werk

4.185

4.253

5.020

Opgave t.o.v. 2022 3.200-1.560=1.640

Geplaatste Amsterdammers die verhuizen of stoppen met de begeleiding, tellen niet (meer) mee in realisatiecijfers Er is een groep die wel aan het werk is geholpen, maar niet meetelt in de realisatiecijfers: deze Amsterdammers zijn verhuisd buiten de gemeente of uitgestroomd naar regulier werk zonder begeleiding. De ambtelijke organisatie ziet dit als aanvullende verklaring voor

Begin 2022 waren in totaal 4.185 Amsterdammers werkzaam in sociaal werk, waarvan 1.560 via de

aaa

Participatiewet. De toename is 3.200-1.560=1.640. bbb

De ambtelijke organisatie heeft aangegeven dat evenredige groei in elk van de jaren geen realistische

verwachting is. De eerste jaren zijn minder resultaten te verwachten omdat dat ook implementatiejaren zijn Bron: Interview, 19 maart 2023. We zijn ons ervan bewust dat groei mogelijk niet evenredig verdeeld over de jaren plaatsvindt. We gebruiken deze berekening als een indicatie van de voortgang ten opzichte van de doelstelling. ccc

Op 1 januari 2022 werken er 1.560 Amsterdammers via de Participatiewet. Drie jaar later zou dit,

uitgaande van een constante groei, 1.560+(328x3)= 2.544 zijn. ddd

Van 1.201 (2020) naar 2.189 (2025) is een jaarlijkse toename van 12,8%. Als deze trend doorzet, is het

aantal werkenden eind 2026: 2.189 x1,128 ^ 2 = 2.785.

46

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

de achterblijvende realisatie van het aantal werknemers dat met ondersteuning vanuit de Participatiewet werkt. Ten eerste is het beleid rondom verhuizingen aangepast: Sociaal Werk moet Amsterdammers nu verplicht overdragen die aan het werk zijn geholpen in Amsterdam en gaan verhuizen naar een andere gemeente. Deze mensen tellen dus niet meer mee in de cijfers.eee190 Ten tweede telt de uitstroom naar regulier werk niet mee als Amsterdammers na de plaatsing zonder ondersteuning van Sociaal Werk aan het werk gaan. Volgens de ambtelijke organisatie is dit een groep die eigenlijk wel zou moeten meetellen, omdat het mensen zijn die via Sociaal Werk aan regulier werk zijn geholpen wat het ultieme doel is van Sociaal Werk.191fff In 2024 gaat dit om 166 Amsterdammers die zijn uitgestroomd naar regulier werk en 68 Amsterdammers die zijn verhuisd.

5.2 Gemeente helpt steeds meer Amsterdammers aan werk, maar wel minder dan beoogd

Om de doelstellingen te halen, moet de gemeente een toenemend aantal Amsterdammers via Sociaal Werk aan een werkplek helpen. Vanwege de hoge kans op uitval bij deze doelgroep kijken we naast het totaal aantal werkenden op een peilmoment ook naar het aantal plaatsingen dat de gemeente per jaar heeft gerealiseerd.192 Ook hebben we aandacht voor de ontwikkeling van Amsterdammers in bemiddeling bij Sociaal Werk. Dit zijn Amsterdammers die de gemeente nog moet plaatsen.

5.2.1 Aantal plaatsingen per jaar groeit gestaag De gemeente slaagt erin om een toenemend aantal Amsterdammers te plaatsen met instrumenten van de Participatiewet. Het aantal Amsterdammers dat de gemeente met inzet van instrumenten uit de Participatiewet per jaar aan het werk helpt, groeit gestaag: van 305 in 2016 naar 905 in 2024.193 In 2022 zijn bijvoorbeeld 785 Amsterdammers op een werkplek geplaatst met instrumenten uit de Participatiewet. Daarvan waren er 409 nieuwe plaatsingen (52%) en 376 herplaatsingen (48%).194 In 2023 zijn 992 werknemers geplaatst via Sociaal Werk. Hiervan waren 590 plaatsingen nieuw (59%) en in 402 gevallen ging het om een herplaatsing (41%).195 In 2024 was het aantal (her)plaatsingen 905. Volgens de ambtelijke organisatie heeft corona in 2020 en 2021 ook invloed gehad op het aantal plaatsingen. In 2022 heeft Sociaal Werk last gehad van de reorganisatie en in 2024 heeft de implementatie van een nieuw klantvolgsysteem (Basis) geleid tot afvlakking van de groei. De doelen zijn naar aanleiding hiervan niet bijgesteld.196

5.2.2 Gemeente realiseert meeste plaatsingen met LKS De gemeente realiseert de meeste plaatsingen met het instrument LKS (zie figuur 5.3). LKS wordt sinds 2015 ingezet en het aantal Amsterdammers dat met dit instrument aan het werk is, neemt sindsdien bijna elk jaar toe. De uitzondering is 2016; hier is een daling te

eee

Volgens de ambtelijke organisatie zijn er meer verhuizingen uit Amsterdam dan verhuizingen naar

Amsterdam. Bron: Tussentijdse bespreking met de ambtelijke organisatie, 24 februari, 2025. fff

De Amsterdammers die zijn uitgestroomd naar werk zonder ondersteuning van Sociaal Werk tellen niet

mee in de realisatiecijfers. Maar als zij een doelgroepregistratie hebben, tellen zij wel mee in de landelijke cijfers van de Wet banenafspraak.

47

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

zien in het aantal plaatsingen met LKS. De stijging in plaatsingen via LKS sluit aan bij de wens van de gemeente om de inzet van LKS sinds 2021 uit te breiden.197

Figuur 5.3 - Ontwikkeling plaatsingen via de Participatiewet uitgesplitst naar instrumentggg198 1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 2015

2016

2017

2018

2019

2020

Totaal plaatsingen

Beschut Werk

LWS plus

Reguliere LKS

2021

2022

2023

2024

Forfaitaire LKS

5.2.3 Aantal Amsterdammers in bemiddeling stijgt, groot deel niet klaar voor werk

Aantal Amsterdammers in bemiddeling neemt toe Het aantal Amsterdammers dat in bemiddeling is bij Sociaal Werk, stijgt vanaf 2023. In het kader van de groeiambities kijken we ook naar de groep Amsterdammers in bemiddeling bij Sociaal Werk: Amsterdammers die zijn aangemeld bij Sociaal Werk, maar nog geen werk hebben gevonden. In de periode 2022-2025hhh is vanaf 2023 een toename van het aantal Amsterdammers in bemiddeling (zie figuur 5.4). Deze stijging kan samenhangen met de ambitie van het college om vanaf 2022 het aantal Amsterdammers te laten groeien dat werkt met instrumenten van de Participatiewet.199 Verder heeft de gemeente sinds 2023 in beeld hoeveel Amsterdammers in herbemiddeling zijn. Dat zijn Amsterdammers die eerder via Sociaal Werk een baan hebben gevonden en daar zijn gestopt. In maart 2024iii was 85% in herbemiddeling; 265 van de 310 Amsterdammers.jjj

ggg

In dit figuur hebben we voor 2022 28 plaatsingen, voor 2023 15 plaatsingen en voor 2024 16 plaatsingen

via voorbereiding Beschut Werk niet meegenomen. Daarnaast kunnen de aantallen in dit figuur iets afwijken van de aantallen in paragraaf 5.2.1, omdat de gegevens uit andere bronnen komen die op verschillende momenten hebben gemeten. Dit gaat echter om heel kleine verschillen (zo is voor 2022 het aantal plaatsingen in deze grafiek 762, en in paragraaf 5.2.1 is dat 785). hhh

Van 2016 tot en met begin 2021 neemt deze groep toe van 407 naar 1.176. Tot en met de reorganisatie

van Sociaal Werk (2021) telden ook aanmeldingen mee van AmsterdamWerkt! iii

Dit zijn de meest recente data die we konden halen uit de factsheet januari-maart 2024.

jjj

Gemeente Amsterdam, Factsheet Duurzaamheid plaatsingen Sociaal Werk 2015-2024 Peildatum (jan/maart)

2024, ongedateerd.

48

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

Figuur 5.4 - Amsterdammers in bemiddeling naar werk bij de afdeling Sociaal Werk in de periode 2022-2025 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1-1-2022

1-1-2023

1-1-2024

1-1-2025

Groot aandeel Amsterdammers in bemiddeling is niet-matchbaar op een baan We constateren dat in de periode 2021 tot 2025 een groot deel van de Amsterdammers in bemiddeling (nog) niet klaar is voor werk. Iemand is klaar voor werk (matchbaar op een baan) als deze in de ogen van de klantbegeleider en de jobcoach of consulent van Sociaal Werk direct aan het werk kan.200 De gemeente heeft zicht op de matchbaarheid vanaf 2021. Van 2021 tot en met 2023 neemt het aandeel Amsterdammers toe dat niet-matchbaar op een baan is (zie figuur 5.5). Vanaf 2024 stijgt het relatieve aandeel Amsterdammers in bemiddeling dat matchbaar is. Begin 2025 is 47% van de groep Amsterdammers in bemiddeling niet-matchbaar. In hoofdstuk 7 gaan we hier verder op in, en dan specifiek over de ervaringen van de klantbegeleiders en jobcoaches.

Figuur 5.5 - Verhouding matchbare/niet-matchbare Amsterdammers in bemiddeling201 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1-1-2021

1-1-2022 Matchbaar

1-1-2023

1-1-2024

1-1-2025

Niet-matchbaar

49

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

5.3 Gemeente plaatst groot deel Amsterdammers bij reguliere werkgevers

Het college hanteert het uitgangspunt dat zij Amsterdammers zo veel mogelijk bij reguliere werkgevers en sociale firma’s wil plaatsen.202 In deze paragraaf beschrijven we in hoeverre het de gemeente lukt om dat te realiseren.

5.3.1 Amsterdammers via Sociaal Werk vaker aan het werk bij reguliere werkgever

Ruim twee derde van de Amsterdammers die met instrumenten Participatiewet werken, doet dat bij reguliere werkgever De meerderheid van de Amsterdammers die met instrumenten uit de Participatiewet werken, doet dat eind 2024 bij een reguliere werkgever (63%). Dat zijn 1.377 Amsterdammers (63%), zie figuur 5.6. Iets meer dan een kwart (27%) van de doelgroep werkt bij Pantar en 10% werkt bij sociale firma’s. In de periode 2021-2024 neemt het aandeel Amsterdammers toe dat bij een reguliere werkgever werkt: van 57% eind 2021 naar 63% eind 2024.

Figuur 5.6 - Totaal aantal werkenden via de Participatiewet op 1 januari 2025 verdeeld naar type werkgever203

27%

10%

Reguliere werkgever

63%

Sociale firma

Pantar

Stijgende lijn in absolute plaatsingen bij reguliere werkgevers De gemeente slaagt er sinds 2015 in om steeds meer Amsterdammers bij reguliere werkgevers te plaatsen. In onderstaand figuur zien we een stijging in het aantal nieuwe plaatsingen bij zowel reguliere werkgevers, sociale firma's en Pantar. We constateren dan ook dat ondanks de toename in het aantal plaatsingen bij reguliere werkgevers, het relatieve aandeel dat wordt geplaatst bij reguliere werkgevers niet verandert over de tijd. In 2020 zien we een dip in het aantal nieuwe plaatsingen bij reguliere werkgevers. De toename in hetzelfde jaar bij Pantar is opvallend en suggereert mogelijk de vangnet-functie van Pantar tijdens het coronajaar: met deze functie biedt Pantar werkplekken voor Amsterdammers die niet bij een reguliere werkgever kunnen werken. Ten tijde van de corona-uitbraak waren er mogelijk minder (reguliere) vacatures. 50

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

Figuur 5.7 - Ontwikkeling nieuwe plaatsingen per type werkgever voor de periode 2016-2024204 600 500 400 300 200 100 0 2016

2017

2018

2019

Reguliere werkgever

2020

2021

Sociale firma

2022

2023

2024

Pantar

Amsterdammers met LKS en jobcoaching werken het meest bij reguliere werkgevers Van de groep die werkt via de Participatiewet, komen Amsterdammers met de instrumenten LKS en jobcoaching het vaakst terecht bij reguliere werkgevers. Door per instrument te kijken naar de verdeling naar type werkgever, zien we met welke instrumenten de gemeente erin slaagt om plaatsingen te realiseren bij reguliere werkgevers. We constateren dat de gemeente er voornamelijk in slaagt om Amsterdammers die in mindere mate begeleiding nodig hebben, te plaatsen bij reguliere werkgevers. Eind 2024 werkt rond de 70% van de Amsterdammers met LKS of forfaitaire LKS bij een reguliere werkgever. Amsterdammers die alleen jobcoaching krijgen, werken allemaal bij reguliere werkgevers. Op 1 januari 2024 waren er 452 unieke werkgevers in de regio Amsterdam waarbij Amsterdammers met LKS werden geplaatst.205 Amsterdammers met LWS+ en Beschut Werk meest aan het werk bij Pantar Amsterdammers die intensievere begeleiding krijgen, werken minder vaak bij reguliere werkgevers en vaker bij Pantar. De groep met LWS+ en Beschut Werk is veelal bij Pantar werkzaam (zie figuur 5.8). Een minderheid werkt bij een reguliere werkgever: 17% van de werkenden met LWS+ en 29% van de Amsterdammers met Beschut Werk.

Dit is volgens de ambtelijke organisatie ook de essentie van LWS+ en Beschut Werk: deze instrumenten zijn bedoeld voor Amsterdammers die door benodigde extra begeleiding en/of aanpassingen niet makkelijk bij een reguliere werkgever terechtkunnen.206 De ambtelijke organisatie geeft aan dat Amsterdam naast Beschut Werk bij Pantar, zich ook bewust heeft ingezet om Beschut Werk te realiseren bij andere werkgevers.207 Dit verklaart dat toch een derde van de Amsterdammers met Beschut Werk bij een reguliere werkgever werkt.

51

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

Figuur 5.8 - Actieve dienstverbanden eind 2024 per instrument uitgesplitst naar type werkgever208 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Beschut werk Forfaitaire LKS Jobcoaching (zonder LKS) Reguliere werkgever

LWS plus

Sociale firma

Reguliere LKS

Pantar

5.3.2 Helft actieve dienstverbanden Amsterdammers met een arbeidsbeperking bij Pantar

Van alle actieve dienstverbanden van Amsterdammers met een arbeidsbeperking is eind 2024 meer dan de helft bij Pantar. Dit is aanzienlijk minder dan in 2016 toen het overgrote deel (ongeveer 70%) van de doelgroep nog werkzaam was bij Pantar.kkk Ruim de helft (52%) van de Amsterdammers met een arbeidsbeperking met een dienstverband werkt eind 2024 bij Pantar. 42% werkt bij een reguliere werkgever en 6% bij een sociale firma (zie figuur 5.9, staaf totaal aantal werkenden). Dit betreft zowel Amsterdammers met een Wsw-indicatie als Amsterdammers die onder de Participatiewet vallen. Het aandeel dat niet-regulier werkt, bestaat grotendeels uit Amsterdammers die met Wsw-ondersteuning bij Pantar werken (zie figuur 5.6, staaf Wsw). De gemeente heeft met name invloed op het plaatsen bij reguliere werkgevers via de Participatiewet.

kkk

Zie ook paragraaf 5.1.1 waaruit blijkt dat 2.854 mensen bij Pantar begin 2016 werkzaam waren. Van de

totale doelgroep (Wsw en Participatiewet) is dit 70%.

52

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

Figuur 5.9 - Totaal aantal werkenden en Wsw-doelgroep op 1 januari 2025 verdeeld naar type werkgever209 100% 90% 80% 70%

2187

60% 50% 40%

1600 271

30% 20%

1747

46

10%

370

0% Totaal aantal werkenden Reguliere werkgever

Wsw Sociale firma

Pantar

5.4 Gemeente creëert ook als werkgever zelf banen, maar de Beschut Werkplekken blijven achter

De gemeente slaagt er als werkgever ook in om banen te creëren, maar het aantal Beschut Werkplekken blijft achter. We kijken hier naar de rol van de gemeente om werkplekken te creëren als werkgever in het kader van de Banenafspraak, aangevuld met een inzet op werkplekken in Beschut Werk. Het college streeft ernaar zo veel mogelijk Amsterdammers met een arbeidsbeperking aan passend werk te helpen en wil hiervoor zelf passend werk creëren in het kader van de Wet banenafspraak.210 Het college stelde als doel ieder jaar binnen de organisatie 42 nieuwe banen te creëren voor mensen met een arbeidsbeperking, totdat in 2023 cumulatief 412 extra banen waren gerealiseerd.lll Deze doelstelling staat niet op zichzelf, maar maakt deel uit van de doelstellingen van de Wet banenafspraak en het Sociaal Akkoord.211mmm We constateren dat de gemeente erin slaagt om banen te creëren, maar dat ze achterloopt op de jaarlijkse doelstelling. In juli 2024 had de gemeente cumulatief 593 banen binnen de gemeente gerealiseerd. De doelstelling voor 2024 was 668 banen, wat betekent dat de gemeente dat jaar nog 75 banen moest realiseren om de doelstelling te halen.

Wat betreft de Beschut Werkplekkennnn waren er in juli 2024 binnen de gemeente cumulatief 3 banen gerealiseerd; de doelstelling voor 2024 was 17.212 De gemeente moest dus nog veel banen voor Beschut Werk binnen de gemeente creëren om deze doelstelling te halen.ooo

lll

Dit doel betreft de taak vanuit de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten. Bron: Gemeente

Amsterdam, Voortgangsrapportage Participatiewet april t/m september 2015, 19 november 2015, p. 8. mmm

Een verschil tussen de twee doelstellingen is dat de gemeentelijke doelstellingen zijn geformuleerd in

het aantal arbeidsovereenkomsten, terwijl voor de Wet banenafspraak het aantal gewerkte uren wordt geteld waarbij 25,5 uur per week geteld wordt als een volledige baan. Dus zowel de omvang als de duur van de baan bepaalt hoe een plaatsing wordt meegeteld in de banenafspraak. Bron: Gemeente Amsterdam, Voortgangsrapportage Participatiewet mei 2016 tot oktober 2016, 26 oktober 2016. nnn

Beschut Werk valt niet onder de Banenafspraak.

ooo

De realisatiecijfers voor 2024 waren ten tijde van het schrijven van dit onderzoek nog niet bekend.

53

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

5.5 Gemeente heeft beperkt zicht op de duurzaamheid sociaal werk Het college wil Amsterdammers met een arbeidsbeperking duurzaam aan het werk krijgen.213 Ze heeft echter niet gedefinieerd wat duurzaam aan het werk is (zie hoofdstuk 3) en monitort slechts de lengte van de actieve dienstverbanden (zie hoofdstuk 4). In deze paragraaf gaan we na in hoeverre de gemeente zicht heeft op de lengte van de actieve dienstverbanden van Amsterdammers met een arbeidsbeperking.

5.5.1 Actieve dienstverbanden sociaal werk steeds langer Gemeente monitort lengte van actieve dienstverbanden De gemeente gebruikt de start- en einddatum van dienstverbanden om op peilmomenten naar de lengte van de actieve dienstverbanden te kijken. Zoals in hoofdstuk 4 toegelicht vinden we dit onvoldoende zeggen over de duurzaamheid van de plaatsingen. De beschikbare informatie is wel bruikbaar om een beeld te vormen van de ontwikkeling van langere dienstverbanden. In de onderstaande alinea’s gaan we hierop in. Groot aantal Amsterdammers werkt na plaatsing via de gemeente langer dan een jaar Een groot deel van de Amsterdammers dat met instrumenten uit de Participatiewet werkt, werkt langer dan een jaar bij dezelfde werkgever. Begin 2025 is er een grote groep Amsterdammers (1.211 Amsterdammers, 67% van alle actieve dienstverbanden) die langer dan één jaar in die functie werkt (zie figuur 5.10). Hieruit maken we op dat er een groep Amsterdammers is die voor een langere periode aan het werk is geholpen door de gemeente.

Figuur 5.10 - Lengte actieve dienstverbanden Participatiewet, peildatum 1 januari 2025

14% 42%

19%

25%

korter dan 6 maanden

6 maanden tot 1 jaar

1 tot 2 jaar

langer dan 2 jaar

Toename van langdurige dienstverbanden sinds 2022 Verder zien we in de jaren 2022 tot en met 2025 een toename in het percentage Amsterdammers dat twee jaar of langer een dienstverband heeft met een instrument uit de Participatiewet. Dit stijgt van 33% naar 42%. Deze stijging suggereert dat het de gemeente in toenemende mate lukt om Amsterdammers voor een langere periode aan het werk te houden. 54

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

Figuur 5.11 - Dienstverbanden met instrumenten uit de Participatiewet verdeeld naar periode dienstverband214 100% 90%

33%

80%

36%

39%

27%

21%

42%

70% 60%

23%

50% 40%

15%

30% 20%

29%

10%

17%

17%

20%

23%

2023

2024

0% 2022 < 6 maanden

6 maanden tot 1 jaar

1 tot 2 jaar

25%

19% 14% 2025 > 2 jaar

5.6 Diverse redenen uitstroom sociaal werk, een deel onbekend

De gemeente registreert de uitstroom uit sociaal werk. Dat zijn trajecten die eindigen door uitval, uitstroom naar werk zonder ondersteuning van Sociaal Werk (uitstroom naar regulier werk), naar onderwijs, of een aanmelding naar een andersoortig traject. Ondanks dat het college geen doelen formuleert op dit thema gaan we in deze paragraaf verder in op de uitstroom. Er is zoals in hoofdstuk 3 toegelicht veel uitval onder Amsterdammers met een arbeidsbeperking en dit heeft invloed op de groeiambitie van het college. In onderstaande alinea's gaan we kort in op wat ons opvalt in de uitstroom uit sociaal werk.

5.6.1 Uitstroom naar regulier werk hoogst in 2019 Uitstroom bekend sinds 2015, maar door de jaren heen niet vergelijkbaar De gemeente registreert de uitstroom uit sociaal werk sinds 2015. Hierin maakt ze onderscheid tussen verschillende categorieën, zoals verhuizing, pensionering, onderwijs en uitstroom naar regulier werk (werk zonder ondersteuning van de gemeente). Voor de jaren tot 2022 betreft de uitstroom een bredere groep: in deze jaren werden leerwerkstages uitgevoerd door de afdeling Sociaal Werk. Dit is vanaf 2022 niet meer het geval. Tot 2022 bestond de doelgroep van sociaal werk alleen uit Amsterdammers met een klanttypering ‘vermoedelijke arbeidsbeperking’ of ‘arbeidsbeperking’.ppp Vanaf 2022 is de doelgroep breder en wordt iedereen met een ondersteuningsbehoefte begeleid door Sociaal Werk (zie paragraaf 3.2.1 in hoofdstuk 3). Hierdoor zijn de uitstroomcijfers niet helemaal vergelijkbaar. We gebruiken ze in deze alinea’s alleen om een algemeen beeld te schetsen. Amsterdammers die uitstromen, gaan veelal naar regulier werk, zorg of participatie Van de Amsterdammers die uit sociaal werk uitstromen, gaat het merendeel naar regulier werk, zorg of participatie. De reden voor uitstroom is in een op de vijf gevallen

ppp

In deze jaren werden leerwerkstages uitgevoerd door de afdeling Sociaal Werk en dit is vanaf 2022 niet

meer het geval.

55

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

ondergebracht in een restcategorie (21%).qqq De ambtelijke organisatie geeft aan dat zij van alle beëindigde plaatsingen zicht heeft op de reden, omdat elke Amsterdammer een uitstroomverslag heeft waarin precies staat waarom ze zijn uitgestroomd.215 Van het deel dat wel bekend is, gaat het relatief vaak om uitstroom naar regulier werk (18%). Daarna volgen zorg (7%) en participatie (5%). De overige 49% van de uitstroom is heel divers, waaronder inzet van andersoortige re-integratietrajecten, verhuizing uit de gemeente Amsterdam en uitval door verschillende redenen aan de kant van de klant. Relatieve uitstroom naar regulier werk is het hoogst in 2019 De relatieve uitstroom naar regulier werk is het hoogst in 2019. Het aandeel Amsterdammers dat uitstroomde naar regulier werk zonder hulp van de gemeente lag in de periode tussen 2015 en 2019 rond de 20%, met een maximum van 25% in 2019 (zie figuur 5.12rrr). In 2020 en 2022 zat er een dip in de uitstroom. Volgens de ambtelijke organisatie heeft corona hier ook een rol in gespeeld.216 In 2021 stroomde 7% uit naar regulier werk. Dat lijkt laag ten opzichte van eerdere jaren, maar de totale uitstroom in 2021 was (veel) hoger dan voorgaande jaren (3.238). Het aandeel dat uitstroomde naar regulier werk nam na 2021 weer toe, maar was in 2023 en 2024 lager dan in de jaren vóór corona.

Figuur 5.12 - Uitstroom naar regulier werk in percentage van de totale uitstroom van sociaal werk (2015-2024)217 400

30%

350

22%

300 250

22%

25%

25% 20%

20%

20%

18%

16%

18%

200

15%

150

10%

7%

100

5%

50 0

0% 2015

2016

2017

2018

2019 abs.

qqq rrr

20%

2020

2021

2022

2023

2024

rel.

370/858 (totale uitstroom in 2023).

In figuur 5.11 laten we zowel de absolute uitstroom naar regulier werk als de relatieve uitstroom naar

regulier werk als onderdeel van de totale uitstroom zien. De absolute aantallen zijn leesbaar via de linker-as en de relatieve uitstroom via de rechter-as.

56

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

6

Arbeidspatronen met en zonder sociaal werk

Hoofdstuk 6 bouwt voort op de bevindingen van hoofdstuk 5 met een analyse van CBSmicrodata. CBS-microdata heeft een bredere groep Amsterdammers met een arbeidsbeperking in beeld. Daardoor is het onder andere mogelijk de werksituatie van Amsterdammers die met ondersteuningsss van Sociaal Werk aan het werk zijn geholpen, te vergelijken met die van Amsterdammers die deze ondersteuning niet hebben gekregen. Daarmee draagt ook dit hoofdstuk bij aan de beantwoording van de onderzoeksvraag over de effectiviteit van gemeentelijke ondersteuning:

Zorgt de uitvoering van het gemeentelijk beleid gericht op Amsterdammers met een arbeidsbeperking voor een duurzame uitstroom naar betaald werk? De analyses in dit hoofdstuk zijn grotendeels gebaseerd op de periode 2019-2023; vanwege databeperkingen kijken we niet verder terug of vooruit. Voor deze periode van vijf jaar beschikken we over maandelijkse data van gemeentelijke ondersteuning en betaald werk voor ruim 13.000 Amsterdammers met een arbeidsbeperking. Voor de data-analyse maakten we gebruik van een aantal gangbare methoden voor paneldata, waaronder sequentie-analyse.ttt Meer informatie over de data is beschikbaar in bijlage 1. Met de CBS-microdata kunnen we op een aantal punten inhoudelijke verdieping leveren ten opzichte van hoofdstuk 5. Specifiek bieden we in dit hoofdstuk inzicht in de verschillen tussen mensen die met ondersteuning van Sociaal Werk aan het werk zijn geholpen en mensen die wel een arbeidsbeperking (een doelgroepregistratie) hebben, maar geen gemeentelijke ondersteuning hebben gekregen (paragraaf 6.1). Daarnaast maken we een inschatting van de effecten van ondersteuning op de duurzaamheid van werk en op de arbeidsparticipatie na het einde van ondersteuning (paragraaf 6.2). We maken in dit hoofdstuk dus onderscheid tussen twee groepen Amsterdammers met een arbeidsbeperking.

De meeste analyses richten zich op mensen die op enig moment tussen 2019 en 2023 ondersteuning hebben gekregen van Sociaal Werk dat onder de Participatiewet valt. In deze analyses kijken we dus niet naar Amsterdammers die worden ondersteund via de Wsw. De groep met ondersteuning via Sociaal Werk wordt besproken in beide inhoudelijke paragrafen (6.1 en 6.2). Daarnaast zijn er mensen met een arbeidsbeperking die niet in beeld zijn bij de gemeente. In paragraaf 6.1 gaan we na hoe zij verschillen van de groep die door Sociaal Werk wordt of werd begeleid. Op sommige plekken vergelijken we beide groepen met Amsterdammers zonder arbeidsbeperking; dit lichten we in paragraaf 6.1 toe.

sss

Overal waar we het in dit hoofdstuk hebben over ondersteuning via Sociaal Werk gaat het om de

ondersteuning vanuit de Participatiewet. ttt

De term paneldata verwijst naar data met meerdere observaties voor meerdere eenheden, in dit geval

meerdere maanden voor meerdere personen. Voor de analyse van deze data, zie onder andere Angrist, J.D. en Pischke, J.S., Mostly Harmless Econometrics: An Empiricist’s Companion. Princeton: Princeton University Press, 2009; Cromwell, B., Social Sequence Analysis: Methods and Applications. Cambridge: Cambridge University Press, 2015; Gabadinho, A. et al., Analyzing and Visualizing State Sequences in R with TraMineR, Journal of Statistical Software, 2011, 40 (4), pp. 1-37.

57

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

Deelconclusie

Een grote groep Amsterdammers met een arbeidsbeperking is niet in beeld bij de gemeente Amsterdam. Het gaat om een groep van ongeveer 10.000 Amsterdammers in het doelgroepregister. Daarvan heeft gemiddeld de helft werk in de periode 20192023. Dit zijn voor een belangrijk deel mensen die via de Wsw nog bij Pantar werkzaam zijn (3.188 begin 2019 en 2.263 eind 2022). Ongeveer 5.000 mensen met een arbeidsbeperking in het doelgroepregister hebben geen werk. Ongeveer de helft hiervan zijn Wajongers die ondersteuning ontvangen van de gemeente. De andere helft (circa 2.500) behoort tot de gemeentelijke doelgroep, maar is niet in beeld bij de gemeente. Amsterdammers met een arbeidsbeperking hebben gemiddeld genomen veel minder vaak betaald werk dan gemiddelde Amsterdammers (53% versus 73%). Dit verschil lijkt deels te worden veroorzaakt door demografische verschillen (7 procentpunten van de 20% verschil) en deels door de arbeidsbeperking zelf (13 procentpunten). Met de informatie over mensen in het doelgroepregister krijgen we ook inzicht in verschillen tussen verschillende groepen Amsterdammers met een arbeidsbeperking, met ondersteuning vanuit Sociaal Werk en zonder ondersteuning. Een belangrijk verschil is dat Amsterdammers met alleen een doelgroepregistratie, in het algemeen stabielere loopbanen hebben dan Amsterdammers met ondersteuning via Sociaal Werk.

Dit komt deels doordat zij gemiddeld lang werkloos blijven wanneer zij hun werk verliezen, en mogelijk ook omdat in deze groep Amsterdammers zitten die oudWsw-contracten voor werk hebben. Verder zien we dat onder de groep met alleen een doelgroepregistratie de arbeidsparticipatie licht afneemt af tussen 2019 en 2023, terwijl Amsterdammers met Sociaal Werk dankzij de ondersteuning steeds vaker betaald werk hebben. Ten slotte heeft gemeentelijke ondersteuning positieve effecten op de duurzaamheid van werk tijdens ondersteuning én op arbeidsparticipatie na ondersteuning. De ondersteuning van Sociaal Werk verkleint daarmee de achterstand van Amsterdammers met een arbeidsbeperking op de arbeidsmarkt. Tegelijkertijd blijft het zo dat zij na het einde van ondersteuning minder vaak werk hebben dan Amsterdammers zonder arbeidsbeperking.

6.1 Deel doelgroep sociaal werk niet in beeld bij de gemeente

Er zijn ruim 10.000 Amsterdammers met een doelgroepregistratie die niet worden ondersteund via Sociaal Werk. Een deel daarvan heeft werk en is werkzaam via de oude Wsw. Zij zijn langs die weg bekend bij gemeente. In 2019 ging dat om ongeveer 3.200 mensen en in 2023 om ongeveer 2.250 mensen (zie figuur 5.1 in hoofdstuk 5). Dat betekent dat er een grote groep mensen is die wel in het doelgroepenregister, staat maar niet bekend is bij de gemeente. Het gaat om een groep van ongeveer 7.000 mensen. Dit zijn Amsterdammers met een doelgroepregistratieuuu, die mogelijk vallen onder de doelgroep van de Participatiewet. Van deze Amsterdammers heeft de overgrote meerderheid (5.000 personen) eind 2023 geen werk. Ongeveer de helft van deze groep Amsterdammers

uuu

Iemand kan opgenomen worden in het doelgroepregister van het UWV als diegene niet zelfstandig het

minimumloon kan verdienen. Iemand die in het doelgroepregister zit, valt onder de Wet banenafspraak.

58

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

bestaat uit Wajongers die ondersteund worden via het UWV.vvv De andere helft zou via de gemeente begeleiding kunnen krijgen in de zoektocht naar werk maar is niet in beeld bij de gemeente. Door de koppeling van gegevens over mensen die ondersteuning hebben gehad van de gemeente en mensen die in het doelgroepregister staan, krijgen we een beeld van het totaal aantal Amsterdammers met een arbeidsbeperking. Er zijn tussen 2019 en 2023 3.419 Amsterdammers die ondersteuning hebben gehad van Sociaal Werk. Daarnaast is er een groep van 10.173 Amsterdammers die wel in het doelgroepregister staan, maar geen ondersteuning ontvingen via Sociaal Werk. Door beide groepen samen te nemen, hebben we in dit hoofdstuk informatie over (3.419 + 10.173 =) 13.592 Amsterdammers met een arbeidsbeperking.

6.2 Met begeleiding gemiddeld vaker betaald werk, arbeidssituatie blijft wel minder stabiel In deze paragraaf geven we inzicht in de overeenkomsten en verschillen tussen de arbeidsparticipatie van twee groepen Amsterdammers met een arbeidsbeperking: de groep die ondersteuning van Sociaal Werk krijgt of heeft gekregen, en de groep zonder gemeentelijke ondersteuning. Ook vergelijken we de arbeidsparticipatie van deze twee groepen met twee groepen Amsterdammers zonder arbeidsbeperking (zie kader hieronder).

Twee groepen Amsterdammers zonder arbeidsbeperking om een vergelijking te maken

We vergelijken Amsterdammers met een arbeidsbeperking met twee groepen stadsgenoten: ten eerste gebruiken we een groep van ruim 13.000 inwoners van Amsterdam met dezelfde demografische kenmerken – opleiding, geslacht, migratieachtergrond en leeftijd – als de mensen met een arbeidsbeperking. Deze groep noemen we hieronder de controlegroep. Zij zijn geselecteerd op basis van statistische matching (voor een meer uitgebreide uitleg, zie bijlage 1.6) Ten tweede bekijken we een groep van 50.000 willekeurige inwoners van Amsterdam tussen 18 en 67 jaar, die we bestempelen als gemiddelde Amsterdammers. In bijlage 2 presenteren we demografische informatie over alle groepen. In hoofdstuk 5 zagen we dat de gemeente steeds meer Amsterdammers met een arbeidsbeperking ondersteunt via Sociaal Werk; van ruim 900 in januari 2019 tot ongeveer 2.000 in december 2023. In totaal zijn volgens de CBS-microdata in de periode januari 2019 tot en met december 2023 3.419 mensen ondersteund door Sociaal Werk.www

vvv

De Amsterdammers die onder de Wajong vallen en geen werk hebben, zitten ook in deze groep, maar zij

zijn voor begeleiding naar werk aangewezen op ondersteuning vanuit het UWV. Ter illustratie: in 2024 gaat het om 2.500-2.600 Wajongers zonder werk in de regio Groot-Amsterdam. Hiervan zal de meerderheid onder de gemeente Amsterdam vallen. Bron: UWV, Regio in beeld. Groot Amsterdam, 2024-2025. www

Het gaat hier specifiek om mensen tussen 18 en 67 jaar. Dit aantal ligt hoger dan het peilmoment op

december 2023 omdat er in de periode tussen januari 2019 en december 2023 ook Amsterdammers zijn die tijdelijk ondersteuning hebben gehad van Sociaal Werk.

59

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

6.2.1 Met begeleiding hebben Amsterdammers met

arbeidsbeperking gemiddeld vaker betaald werk

Amsterdammers met ondersteuning bijna altijd betaald aan het werk Amsterdammers met een arbeidsbeperking met ondersteuning van Sociaal Werk hebben gemiddeld vaker een betaalde baan dan Amsterdammers met alleen een doelgroepregistratie. In tabel 6.1 staat de gemiddelde arbeidsparticipatie van verschillende groepen. Deze tabel laat zien welk deel van de totale periode deze verschillende groepen betaald werk hebben.xxx We zien dat de gemiddelde arbeidsparticipatie van het totaal Amsterdammers met een arbeidsbeperking in de periode 2019-2023 53% is. De gemiddelde arbeidsparticipatie is hoger onder de groep met ondersteuning van Sociaal Werk (59%) dan onder de groep met alleen een doelgroepregistratie (51%). Hier willen we benadrukken dat dit verschil wordt veroorzaakt door perioden waarin mensen uit de eerste groep ondersteuning hebben. In maanden waarin zij geen ondersteuning krijgen, is hun arbeidsparticipatie gemiddeld 35%; dit is lager dan de Amsterdammers met alleen een doelgroepregistratie. Wanneer zij wel ondersteuning krijgen, is de arbeidsparticipatie gemiddeld 94%. De verklaring voor dit grote verschil is dat ondersteuning logischerwijs samengaat met betaald werk. Zo krijgen de meeste werkgevers pas LKS voor werknemers met een arbeidsbeperking wanneer die werknemers loon ontvangen.

Arbeidsparticipatie Amsterdammers met een arbeidsbeperking lager dan die van Amsterdammers zonder beperking De arbeidsparticipatie van Amsterdammers met een arbeidsbeperking is lager dan de arbeidsparticipatie van Amsterdammers zonder arbeidsbeperking. Amsterdammers met een arbeidsbeperking die in het doelgroepregister staan of worden ondersteund door Sociaal Werk verschillen van Amsterdammers zonder arbeidsbeperking. Amsterdammer met een arbeidsbeperking zijn vaker man, hebben vaker een praktische opleiding en zijn vaker in Nederland geboren dan de gemiddelde Amsterdammer. Als we beide groepen Amsterdammers met een arbeidsbeperking (arbeidsparticipatie van 53%) vergelijken met Amsterdammers zonder arbeidsbeperking, zien we dat de gemiddelde Amsterdammer in deze periode een arbeidsparticipatie heeft van 73%; voor de controlegroep is dit 66%. Het verschil tussen Amsterdammers met een arbeidsbeperking en de gemiddelde Amsterdammer is dus 20 procentpunt (53% versus 73%). Een deel hiervan (7 procentpunt) wordt verklaard door andere demografische kenmerken van Amsterdammers met een arbeidsbeperking, zoals hun opleidingsniveau. Dit zien we aan het verschil tussen de controlegroep en de gemiddelde Amsterdammer (66% versus 73%).

Het is aannemelijk dat de rest van het verschil (13 procentpunt) grotendeels wordt verklaard door de arbeidsbeperking, omdat Amsterdammers met een arbeidsbeperking op een aantal demografische variabelen gelijk zijn aan de controlegroep. Voor mensen met een arbeidsbeperking zorgen zowel hun demografische achtergrond als hun arbeidsbeperking dus voor lagere arbeidsparticipatie dan voor de gemiddelde Amsterdammer; waarbij het tweede een grotere rol lijkt te spelen.

xxx

De percentages in de tabel zijn gemiddelden over alle personen en alle maanden in de groep. Om een

fictief voorbeeld te geven: als twee mensen beiden 30 maanden werkten en 30 maanden werkloos waren tussen januari 2019 en december 2023, dan komt hun gemiddelde arbeidsparticipatie uit op 50%. Als een van hen 100% van de maanden werkte en de ander 0%, komt hun gemiddelde ook uit op 50%. Deze cijfers zeggen dus niet per se iets over de veranderlijkheid van arbeidsparticipatie; dit komt later in deze paragraaf aan bod.

60

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

Tabel 6.1 - Gemiddelde arbeidsparticipatie van Amsterdammers met en zonder arbeidsbeperking, 2019-2023 Groep

Arbeidsparticipatie

Totaal Amsterdammers met een arbeidsbeperking

53%

Ondersteuning via Sociaal Werk

59%

Alleen in doelgroepregister

51%

Controlegroep

66%

Gemiddelde Amsterdammers

73%

6.2.2 Trends in arbeidsparticipatie: verschillen tussen groepen Amsterdammers met een arbeidsbeperking

Arbeidsparticipatie groep Amsterdammers met (ooit) gemeentelijke ondersteuning via Sociaal Werk neemt toe De groep Amsterdammers die op enig moment ondersteuning heeft gehad van Sociaal Werk is in de periode tussen 2019 en 2023 in toenemende mate aan het werk. Aan de linkerkant van figuur 6.1 zien we een sterke stijging in de arbeidsparticipatie van mensen met (ooit) ondersteuning via Sociaal Werk. Dit is een gevolg van twee gegevens: het aantal mensen met ondersteuning neemt toe tussen 2019 en 2023, en mensen met ondersteuning hebben bijna altijd betaald werk. Dit wordt weerspiegeld in het groeiende gele vlak (werk met ondersteuning). Het deel van de mensen in deze groep dat werkt zonder gemeentelijke ondersteuning is in vergelijking daarmee een stuk constanter (blauwe vlak). Tegelijkertijd komen er, in verhouding tot het aandeel werklozen, steeds meer mensen bij met werk zonder ondersteuning. In paragraaf 6.2 komen we terug op een mogelijke verklaring voor deze ontwikkeling. Lichte daling arbeidsparticipatie Amsterdammers met enkel doelgroepregistratie De arbeidsparticipatie van de groep Amsterdammers met alleen een doelgroepregistratie daalt licht tussen 2019 en 2023. Aan de rechterkant van figuur 6.1 zien we de trend in arbeidsparticipatie voor Amsterdammers die alleen in het doelgroepregister staan.

Deze groep heeft per definitie geen ondersteuning van de gemeente, dus hier maken we alleen onderscheid tussen werk zonder ondersteuning en geen werk. Deze groep laat een lichte daling zien in arbeidsparticipatie, van 54% in januari 2019 naar 51% in december 2023. Van deze 10.000 Amsterdammers is eind 2023 ongeveer de helft dus niet aan het werk. Dit staat in contrast met de groep die ondersteuning via Sociaal Werk krijgt, want deze groep is juist steeds vaker aan het werk (grotendeels dankzij de ondersteuning).

61

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

Figuur 6.1 - Trends in arbeidsparticipatie van Amsterdammers met een arbeidsbeperking

Arbeidsparticipatie Amsterdammers zonder arbeidsbeperking stijgt licht Ten slotte kunnen we deze trends vergelijken met de arbeidsparticipatie van Amsterdammers zonder arbeidsbeperking, die niet zijn weergegeven in figuur 6.1. De arbeidsparticipatie van de controlegroep is eind 2023 even hoog als begin 2019, met een dip tijdens de coronaperiode. Voor de gemiddelde Amsterdammer stijgt de arbeidsparticipatie licht in deze periode (met drie procentpunten), met eenzelfde dip in 2020. De enige groep met een afnemende arbeidsparticipatie zijn dus Amsterdammers met alleen een doelgroepregistratie.

6.2.3 Arbeidsstatus van Amsterdammers met gemeentelijke ondersteuning minder stabiel

Het volgende onderdeel van arbeidsparticipatie waar we naar hebben gekeken is de stabiliteit van de arbeidsstatus. Een stabiele arbeidsstatus betekent in deze context dat de arbeidsstatus van mensen constant blijft tussen 2019 en 2023, terwijl een instabiele status erop wijst dat mensen vaker starten en stoppen met betaald werk. Het is goed om te beseffen dat er zowel sprake is van stabiliteit bij constant werk als bij een situatie van constante werkloosheid. Het zegt dus weinig over de mate van arbeidsparticipatie en moet daarom worden geïnterpreteerd in combinatie met onze bovenstaande analyses hierover. Eén manier om de stabiliteit in kaart te brengen, is door vast te stellen hoe vaak mensen wisselen tussen wel en geen betaald werk. Amsterdammers met ondersteuning via Sociaal Werk hebben een minder stabiele arbeidsstatus Amsterdammers die op enig moment ondersteuning van Sociaal Werk hebben gekregen, hebben een minder stabiele arbeidsstatus vergeleken met de andere groepen Amsterdammers. Tabel 6.2 toont de transities tussen wel en geen betaald werk voor de verschillende groepen Amsterdammers. Een score van 1 wijst erop dat iemand op één moment tussen 2019 en 2023 werk heeft gekregen of werkloos is geraakt. De cijfers in tabel 6.2 zijn opvallend in twee opzichten.

Ten eerste is het aantal transities voor Amsterdammers met alleen een doelgroepregistratie (1,3) vergelijkbaar met dat van Amsterdammers zonder arbeidsbeperking (1,5/1,3). Qua stabiliteit van arbeidsparticipatie 62

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

zijn er dus weinig verschillen tussen deze groepen. Ten tweede is het aantal transities voor Amsterdammers met ondersteuning via Sociaal Werk (2,8) veel hoger dan voor de andere groepen. Dit komt deels door het grote verschil in arbeidsparticipatie in perioden met en zonder ondersteuning, zoals we hierboven bespraken. Wat in de meeste gevallen inhoudt dat deze mensen respectievelijk een baan krijgen of verliezen. Dat is echter niet de enige verklaring. Nadere analyses laten zien dat deze groep ook in perioden zonder ondersteuning relatief vaak van arbeidsstatus verandert.

Tabel 6.2 - Gemiddeld aantal transities tussen werk en werkloosheid van Amsterdammers met en zonder arbeidsbeperking, 2019-2023 Groep

Aantal transities

Totaal Amsterdammers met een arbeidsbeperking

1,7

Ondersteuning via Sociaal Werk

2,8

Alleen in doelgroepregister

1,3

Controlegroep

1,5

Gemiddelde Amsterdammers

1,3

Amsterdammers met een arbeidsbeperking zijn gemiddeld korter aan het werk en langer werkloos Amsterdammers met een arbeidsbeperking hebben gemiddeld korter werk en blijven, als ze geen werk hebben, langer werkloos dan Amsterdammers zonder arbeidsbeperking. Een tweede manier om de stabiliteit van de arbeidssituatie te meten, is door te kijken hoelang mensen in elke groep gemiddeld aan het werk blijven als zij werk vinden en hoelang mensen werkloos blijven vanaf het eerste moment dat ze geen werk meer hebben. Het gaat met andere woorden om de gemiddelde, aaneengesloten perioden van werk en werkloosheid (zie tabel 6.3). Vooral bij werkloosheidsduur zien we een groot verschil. De gemiddelde Amsterdammer is gemiddeld 17 maanden werkloos; voor Amsterdammers met een arbeidsbeperking duurt dit gemiddeld ruim een jaar langer (30 maanden). We zien verder opvallende verschillen tussen de twee groepen Amsterdammers met een arbeidsbeperking. Degenen met ondersteuning via Sociaal Werk blijven kort aan het werk en zijn ten opzichte van de andere groepen ook kort werkloos. De ondersteuning speelt hier waarschijnlijk een belangrijke rol bij, omdat deze vaak van tijdelijke aard is (zie paragraaf 6.2). Mensen met alleen een doelgroepregistratie kennen daarentegen langere perioden van werk, maar ook langere perioden van werkloosheid.

Wanneer zij een baan hebben, lukt het hen dus vrij goed om aan het werk te blijven. Wat mogelijk voor een deel wordt verklaard doordat in deze groep ook mensen zitten met een Wsw-dienstverband. Tegelijkertijd zien we ook dat wanneer deze groep werkloos raakt, het voor hen moeilijker is om weer werk te vinden.

63

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

Tabel 6.3 - Gemiddelde duur van perioden werk en werkloosheid van Amsterdammers met en zonder arbeidsbeperking, 2019-2023 Groep

Maanden werk

Maanden werkloos

Totaal Amsterdammers met een arbeidsbeperking

33

30

Ondersteuning via Sociaal Werk

24

19

Alleen in doelgroepregister

36

35

Controlegroep

38

25

Gemiddelde Amsterdammers

38

17

6.3 Effecten van ondersteuning uit Participatiewet op korte en langere termijn positief

In deze paragraaf richten we ons alleen op de 3.419 Amsterdammers die tussen 2019 en 2023 op enig moment gemeentelijke ondersteuning kregen via de Participatiewet. We analyseerden de duurzaamheid van hun dienstverbanden en hun arbeidsparticipatie nadat de ondersteuning van Sociaal Werk werd beëindigd.

6.3.1 Duurzaamheid van dienstverbanden met ondersteuning neemt toe

In hoofdstuk 5 zagen we dat de groep Amsterdammers met ondersteuning uit de Participatiewet volgens de data van de gemeente steeds langere dienstverbanden heeft. Met de CBS-microdata kunnen we hiervan een vollediger beeld schetsen, omdat we ook beschikken over de gegevens van mensen die geen werk hebben. Figuur 6.2 toont aan de linkerkant de duur van dienstverbanden voor alle 3.419 mensen die op enig moment tussen 2019 en 2024 zijn ondersteund via de Participatiewet. De rechterkant geeft de duur van dienstverbanden weer voor specifiek de groep mensen die op dat moment begeleid werden door Sociaal Werk. Per maand hebben we vastgesteld of en hoe lang zij op dat moment betaald werk hadden, ongeacht of ze in die maand ondersteuning kregen. Door de beschikbaarheid van gegevens over betaald werk uit 20152018, kunnen we al vanaf januari 2019 lange dienstverbanden waarnemen. Amsterdammers die in beeld zijn bij de gemeente, hebben steeds langere dienstverbanden In figuur 6.2 zien we in de linkergrafiek dat de gemiddelde lengte van dienstverbanden van Amsterdammers die op enig moment ondersteuning hebben gehad, toeneemt tussen januari 2019 en december 2023. Dat wil zeggen; een steeds groter deel van deze groep heeft steeds langere dienstverbanden.

Zo had ongeveer een kwart van de groep in januari 2019 een dienstverband van langer dan een jaar (26%); in december 2023 was dit gestegen naar ruim de helft (52%). Dit wijst op een sterke toename in de duurzaamheid van werk voor Amsterdammers met ondersteuning via Sociaal Werk. Langere dienstverbanden deels verklaard doordat Amsterdammers ook langer ondersteuning ontvangen Nadere analyses wijzen op drie factoren die bijdragen aan deze trend. Ten eerste zijn er 64

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

steeds meer mensen die ondersteuning via Sociaal Werk hebben. Deze ondersteuning hangt sterk samen met het hebben van betaald werk, zoals we hierboven zagen. En zolang de ondersteuning blijft lopen, is het waarschijnlijk dat dienstverbanden ook doorlopen. Een tweede oorzaak is dat mensen steeds langer ondersteuning krijgen. In het verlengde van de eerste oorzaak betekent langere ondersteuning meestal langer werk. Ten derde is er tussen 2019 en 2023 een lichte toename in arbeidsparticipatie tijdens ondersteuning. Ondersteuning gaat tijdens de hele periode meestal gepaard met betaald werk, maar dit geldt in 2023 nog sterker dan in 2019 (met een verschil van 1-2 procentpunt). Amsterdammers steeds vaker duurzaam aan het werk met ondersteuning van Sociaal Werk Deze tweede en derde factoren betekenen dat de dienstverbanden steeds langer worden voor de mensen die ondersteuning krijgen. Dit zien we in de rechterhelft van figuur 6.2. Hier hebben we weer per maand vastgesteld wat de lengte van dienstverbanden is, maar in dit geval specifiek voor de mensen die op dat moment werden ondersteund. De samenstelling van deze groep verandert dus geleidelijk in de loop der tijd, omdat niet iedereen op elk moment ondersteuning ontvangt. We zien in de figuur dat ook deze specifiekere groep steeds langere dienstverbanden heeft.

Dit wijst erop dat het deze mensen steeds vaker lukt om duurzaam aan het werk te blijven met ondersteuning van Sociaal Werk.

Figuur 6.2 - Duur dienstverbanden voor mensen met sociaal werk, 2019-2023

6.3.2 Ondersteuning heeft een blijvend, positief effect op arbeidsparticipatie

De analyses uit de vorige subparagraaf maken geen onderscheid tussen de periode voor en na gemeentelijke ondersteuning. Dit onderscheid is om twee redenen wel belangrijk. Ten eerste, omdat ondersteuning meestal tijdelijk is. Gemiddeld duurt ondersteuning 19 maanden en in ruim de helft van de gevallen (57%) is deze beëindigd tussen 2019 en 2023.yyy Ten tweede is het gezien de vaak tijdelijke aard van ondersteuning relevant om na

yyy

Een kanttekening bij deze percentages is dat ze worden beïnvloed door hoe lang we mensen in totaal

kunnen volgen. Met een langere dataset zou er een stijging zijn van zowel de gemiddelde duur van ondersteuning als het percentage dat is beëindigd. Daarnaast zijn er verschillen tussen typen ondersteuning: zo duurt een proefplaatsing gemiddeld slechts twee maanden, terwijl Beschut Werk gemiddeld 33 maanden duurt (zie tabel B2.2 in de bijlage). Ten slotte duurt ondersteuning voor mensen met

65

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

te gaan wat er gebeurt met de arbeidsparticipatie nadat de ondersteuning stopt. Dit om de effectiviteit ervan te kunnen vaststellen. Door de arbeidsparticipatie voor en na ondersteuning te meten, krijgen we daar inzicht in. Voor elk van de 3.419 personen zijn we nagegaan of iemand betaald werk had voor aanvang van de begeleiding. Waarbij we opmerken dat de duur van deze periode per persoon verschilt, omdat het startmoment van ondersteuning ook per persoon verschilt. Op dezelfde manier hebben we onderzocht of deze mensen betaald werk hadden na afloop van de ondersteuning; ook de lengte van deze periode varieert. Arbeidsparticipatie na ondersteuning Sociaal Werk hoger dan ervoor De arbeidsparticipatie van mensen die begeleid werden bij het vinden van werk, is na afloop van de ondersteuning hoger dan vóór de ondersteuning. In figuur 6.3 hebben we de arbeidsparticipatie voor en na ondersteuning opgenomen. De linkerfiguur geeft de arbeidsparticipatie voor aanvang van de ondersteuning weer. De rechterfiguur toont de arbeidsparticipatie na afloop van de ondersteuning. De arbeidsparticipatie tijdens ondersteuning is hier dus niet zichtbaar. Voor aanvang van de ondersteuning is de gemiddelde arbeidsparticipatie van Amsterdammers die op enig moment ondersteuning hebben gehad ongeveer 30% (linkergrafiek, blauwe lijn).

Na afloop van de ondersteuning is dit ongeveer 47% (rechtergrafiek, blauwe lijn); een stijging van 17 procentpunten. Hoewel dit een terugval is ten opzichte van de arbeidsparticipatie tijdens ondersteuningzzz, lijkt de begeleiding een blijvend, positief effect te hebben op arbeidsparticipatie; ten opzichte van de situatie ervoor blijft de arbeidsparticipatie hoger. Dit is een aanzienlijk effect dat bovendien niet afzwakt maar constant blijft, zelfs ruim vier jaar later (zie de rechterkant van figuur 6.3).

Figuur 6.3 - Arbeidsparticipatie voor Amsterdammers met een arbeidsbeperking voor en na ondersteuning (met 95% betrouwbaarheidsintervallen)

Effect ondersteuning lijkt niet te komen door andere factoren Met alleen bovengenoemde analyse weten we echter niet zeker of het verschil alleen door de ondersteuning komt of ook door andere factoren, zoals fluctuaties op de arbeidsmarkt. Om dat verder te toetsen, hebben we in dezelfde perioden gemeten wat de arbeidsparticipatie van de controlegroep is. Deze controlegroep lijkt op de groep die wel

een doelgroepregistratie veel langer (24 maanden) dan voor mensen zonder doelgroepregistratie (6 maanden); een verschil dat we niet kunnen verklaren. zzz

Zoals we benoemden in paragraaf 6.1 gaat ondersteuning bijna altijd samen met betaald werk.

66

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

ondersteuning kreeg, maar geen arbeidsbeperking heeft.aaaa In figuur 6.3 zien we dat de arbeidsparticipatie van de controlegroep vrijwel hetzelfde is in de twee perioden (groene lijn, ongeveer 68%, respectievelijk). We kunnen de twee groepen gebruiken om het causale effect van ondersteuning te schatten. Dit laat zien dat ondersteuning een effect heeft van ongeveer 17 procentpunten, met een 95% betrouwbaarheidsinterval van 13-21 procentpunten (zie tabel B2.3 in de bijlage voor de volledige resultaten). Ondersteuning via Sociaal Werk heeft dus een langdurig stimulerend effect op arbeidsparticipatie van tussen de 13 en 21 procentpunten.bbbb Dit verklaart ook waarom er binnen deze groep steeds meer zelfstandig werkenden zijn ten opzichte van het aantal werklozen (zie figuur 6.1 in paragraaf 6.1). Gemeentelijke ondersteuning verkleint daarmee de achterstand van Amsterdammers met een arbeidsbeperking op de arbeidsmarkt. Tegelijkertijd hebben zij ook na het einde van de ondersteuning nog altijd minder vaak werk dan vergelijkbare Amsterdammers zonder arbeidsbeperking.

7

Ervaringen van de doelgroep en betrokkenen

Dit hoofdstuk beschrijft hoe Amsterdammers met een arbeidsbeperking, uitvoerende professionals en werkgevers het gemeentelijke beleid en de ondersteuning ervaren. Ook komt aan bod in hoeverre de begeleiding van Amsterdammers met een arbeidsbeperking volgens hen doeltreffend is. Dat doen we aan de hand van vier verschillende fases die Amsterdammers doorlopen in de begeleiding naar werk. We onderscheiden vier fases in het proces waarbij de gemeente Amsterdammers met een beperking ondersteunt. De eerste fase is de toeleiding naar de afdeling Sociaal Werk, waarbij klantbegeleiders een Amsterdammer doorverwijzen naar Sociaal Werk. De tweede fase is de begeleiding naar werk door Sociaal Werk. De derde fase is de plaatsing bij een werkgever, en de vierde fase is de begeleiding tijdens werk. We focussen daarbij op aanknopingspunten die de begeleiding naar en tijdens werk van de gemeente effectiever maken. Daarmee beantwoorden we de volgende onderzoeksvraag:

In hoeverre ervaren de doelgroep en betrokkenen de ondersteuning van de gemeente bij het toeleiden naar werk van mensen met een arbeidsbeperking als effectief?

aaaa

Als voorbeeld: stel dat persoon A uit de groep mensen met Sociaal Werk ondersteuning kreeg tussen

januari 2021 en juni 2022. In dat geval meten we voor persoon B van de controlegroep – die dezelfde demografische kenmerken heeft als persoon A – of diegene betaald werk had vóór januari 2021 en na juni 2022. De timing komt dus per gematcht paar overeen met het begin en einde van ondersteuning, met als verschil dat persoon A daadwerkelijk werd ondersteund en persoon B niet. We gebruiken hiervoor specifiek de 3.813 Amsterdammers die we kunnen matchen aan Amsterdammers met ondersteuning via Sociaal Werk. bbbb

We hebben hiervoor een zogenoemde difference-in-differences-schatting gebruikt. In bijlage 2, tabel B2.3

presenteren we een alternatieve schatting op basis van fixed effects voor personen, wat leidt tot een groter effect van ongeveer 21 procentpunten. Recent onderzoek wijst er echter op dat fixed effects-modellen vertekend kunnen zijn bij difference-in-differences-schattingen. Zie Roth, J. et al., What’s Trending in Difference-in-Differences? A Synthesis of the Recent Econometrics Literature, Journal of Econometrics, 235(2), 2023, 2218-2244.