03 Onderzoeksrapport Werken met een arbeidsbeperking

Door verbreding doelgroep komen meer Amsterdammers in aanmerking voor sociaal werk Een andere consequentie van de verbreding van de doelgroep is dat de doelstelling om 3.200 mensen te plaatsen eind 2026 makkelijker te realiseren is: na de verbreding van de doelgroep komen meer Amsterdammers in aanmerking voor ondersteuning via de instrumenten van Sociaal Werk. Dat er sprake is van een ondersteuningsbehoefte is immers het enige criterium en er zijn meer mensen die daaraan voldoen dan aan het criterium arbeidsbeperking. Doel beperkt geconcretiseerd in prestaties: “reële” opgave onbekend Het college heeft de doelen beperkt vertaald naar concrete prestaties. Om tussentijds te bepalen of de gemeente op koers ligt en zo nodig bij te kunnen sturen, is het nodig om doelen te vertalen naar concrete, realistische prestaties. Dat is beperkt gebeurd. De doelstellingen (zowel van 2018-2022 als van 2022-2026) bevatten de beoogde netto groei in het aantal plaatsingen op sociaal werk. In onderliggende documenten neemt het college schattingen op van de “reële” opgave, oftewel de te realiseren prestaties: het aantal (her)plaatsingen dat nodig is om de doelstelling te halen, rekening houdend met de afbouw van de Wsw en/of uitval uit werk.

Rondom het doel tot 2022 zijn daartoe volgens het college 400-600 nieuwe plaatsingen nodig.97 De “reële” opgave voor de uitvoering is daarbij niet gedefinieerd. Na 2023 geen jaarlijkse groeidoelen voor sociaal werk In de periode 2018-2021 is de groeidoelstelling van Sociaal Werk opgesplitst in jaardoelen. Er golden KPI's voor het aantal gerealiseerde plaatsingen met LKS en/of jobcoaching, plaatsingen op Beschut Werk en voor het cumulatieve aantal Amsterdammers dat aan het

w

Cijfers Wsw zijn schattingen op basis van een verwachte afname van 6% per jaar.

24

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

werk was via LKS en/of jobcoaching.98 Voor de groeiambitie richting 2026 is alleen een prestatiedoel opgenomen voor het jaar 2023: het college wil 500 Amsterdammers extra naar werk toe begeleiden met inzet van LKS en persoonlijke begeleiding. Dat realiseren vereist volgens het college ongeveer 900 (her)bemiddelingen in 2023.99 De ambtelijke organisatie geeft aan dat de groeiambitie voor sociaal werk momenteel nog niet is vertaald in concrete targets voor de teams. In de vorige bestuursperiode gebeurde dat wel, grotendeels op basis van de realisatie uit het voorgaande jaar.100

3.3.4 Passend: doel beperkt uitgewerkt Behalve het zoveel mogelijk plaatsen van mensen met een arbeidsbeperking, streeft het college ook na het plaatsen op passend werk en het aanbieden van passend werk. Ondanks dat het in beide gevallen passendheid betreft, beschouwen we ze als verschillende doelen die een verschillende aanpak vereisen. We hebben beide aspecten daarom apart beoordeeld. Passend plaatsen: doel consistent, maar onvoldoende gedefinieerd Het doel passend plaatsen zien we consequent terugkomen, maar is niet concreet gemaakt door een definitie van passendheid. Het college stelt als doel om zoveel mogelijk mensen passend aan werk helpen.101 Doordat in het beleid geen definities zijn opgenomen voor 'passend', is niet geheel helder wat het college wil bereiken en biedt het daarom beperkt houvast om de effectiviteit van het beleid te kunnen beoordelen. In het uitvoeringsbesluit stelt het college dat het Amsterdammers wil plaatsen op de werkplek die qua begeleiding en ontwikkelmogelijkheden het best past.102 De ambtelijke organisatie licht toe dat “passend” vanuit het perspectief van jobcoaching inhoudt dat de plaatsing aansluit op de competenties, vaardigheden en kwaliteiten van de Amsterdammer.103 Een baan is passend als de match werkt voor de werkzoekende en de werkgever, waarbij er soms ondersteuning nodig is om iets passend te maken.

De ambtelijke organisatie geeft aan dat er niet altijd in één keer een bestendige match hoeft te zijn om tot een passende werkplek te komen.104 Passend werk creëren: doel consistent, maar niet nader gedefinieerd Dat het college ook passend werk wil creëren voor mensen met een arbeidsbeperking, is sinds 2015 consistent vertaald in een beleidsdoel: 2015-2023

Ieder jaar creëert de gemeente 42 nieuwe banen voor mensen met een arbeidsbeperking, totdat in 2023 cumulatief 412 extra banen zijn gerealiseerd. Daarmee de gemeente geeft het goede voorbeeld voor werkgevers in de regio.x

2018-heden

Passend werk organiseren voor het toenemend aantal medewerkers in sociaal werk, vooral voor de doelgroep van Beschut Werk.105

Dat het college tussen 2015 en 2023 in het verlengde van de Wet banenafspraak jaarlijks concreet 42 nieuwe banen wil creëren voor mensen met een arbeidsbeperking, maakt dit doel bruikbaar om te sturen en de effectiviteit ervan te beoordelen. Vanaf 2018 is een inspanningsdoel geformuleerd: het college wil passend werk organiseren, maar koppelt hier geen streefwaarde aan. In de visie Sociaal Werk omschrijft het college een rol voor zichzelf om waar nodig passend werk te creëren.106 Wat het college verstaat onder passend

x

Dit doel betreft de taak vanuit de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten. Bron: Gemeente

Amsterdam, Voortgangsrapportage Participatiewet april t/m september 2015, 19 november 2015, p. 8.

25

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

werk is niet nader gedefinieerd of uitgewerkt in indicatoren. De formulering na 2018 wekt de indruk dat het college met name werkplekken wil realiseren voor de doelgroep van Beschut Werk. Het accent lijkt te liggen op het creëren van werkplekken om daarmee de beoogde toename in medewerkers in sociaal werk te kunnen faciliteren, in lijn met de groeiambities. Passend werk organiseren: college heeft concrete streefwaarden voor de uitvoering Het college heeft concrete streefwaarden voor het creëren van passend werk. Volgend uit de Wet banenafspraak heeft het college doelstellingen geformuleerd per cluster binnen de gemeente Amsterdam. De totale doelstelling voor 2024 was 668 banen en 17 BeschutWerkplekken.107

3.3.5 Duurzaam: doel consistent, maar niet concreet uitgewerkt Het doel om mensen duurzaam aan het werk te helpen, is consistent door de jaren heen, maar is in het beleid niet nader gedefinieerd. Het college streeft ernaar om Amsterdammers duurzaam aan werk te helpen, maar heeft niet duidelijk gemaakt wat het onder duurzaam verstaat. In de begroting is over duurzaamheid wel een indicator opgenomen op het niveau van het bredere (WPI-)beleid: een plaatsing van zes maanden of langer. Het blijft onduidelijk in hoeverre deze indicator geldt voor Sociaal Werk, want de ambtelijke organisatie meent dat deze duur voor Sociaal Werk geen goed criteriumy is. Zij ziet duurzaam als “aan het werk blijven”; herplaatsingen kunnen hier onderdeel van zijn.108 Door het ontbreken van een heldere indicator kan lastig worden bepaald of het beleid op dit punt effectief is.

3.3.6 Doorstroom: doel consistent, maar beperkt concreet en helder

Tot slot wil het college de doorstroom richting sociaal werk bevorderen: 2018-heden

Inzetten op meer doorstroom van onbenut potentieel naar sociaal werk, onder andere vanuit zorg, onderwijs en activering.109

De motivatie voor dit doel is de veronderstelling dat er Amsterdammers in dagbesteding werken die mogelijk via de afdeling Sociaal Werk aan het werk kunnen.110 Doel geeft beperkt houvast voor effectief beleid Het doel geeft om meerdere redenen beperkt houvast voor effectief beleid. Ten eerste is het doel inspanningsgericht en niet concreet. Het college geeft aan dat het zich wil inzetten, maar maakt dit enkel concreter voor zorg vanaf 2023 in het programma Meewerken plus.z Voor zowel doorstroom vanuit onderwijs en activering heeft het college geen concreet

y

Volgens de ambtelijke organisatie geldt voor veel Amsterdammers dat als ze zes maanden aan het werk

zijn, zij hun weg op de arbeidsmarkt hebben gevonden en geen ondersteuning meer nodig hebben. De doelgroep sociaal werk heeft deze ondersteuning vaak nog wel nodig, vandaar dat een criterium van zes maanden in de uitvoering vaak als onvoldoende wordt gezien. Bron: Feitelijke reactie ambtelijke organisatie, 26 augustus 2025. z

Per 1 januari 2023 streeft de gemeente ernaar om vanuit het programma Meewerken-plus over een

periode van twee jaar 125 mensen te laten doorstromen naar betaald werk of onderwijs. Bron: Gemeente Amsterdam, Opdrachtverheldering ontwikkelopdracht Meewerken plus Werkdocument 17 juli 2024.

26

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

resultaat geformuleerd. Ook is niet gedefinieerd wat het college beschouwt als “onbenut potentieel”. Doel alleen voor doorstroom vanuit zorg vertaald naar beoogde prestaties Het doel om de doorstroom te bevorderen, is enkel voor de doorstroom vanuit zorg doorvertaald in concrete doelstellingen. Sociaal Werk heeft in samenwerking met de afdeling Zorg rondom Meewerken plus een uitstroomnorm opgenomen van 50%. Onder uitstroom valt doorstroom naar betaald werk of onderwijs. Voor Meewerken plus zijn vanuit de afdeling Zorg in totaal 250 plekken beschikbaar, daarmee komt het streefcijfer voor werk en onderwijs uit op 125 doorstromers (50%) in een periode van 24 maanden.111 Daarmee is niet duidelijk welk streefcijfer voor de doorstroom naar werk wordt gehanteerd. Ook heeft het college geen afzonderlijke prestaties geformuleerd voor de doorstroom vanuit onderwijs en activering naar werk.

3.4 Aanpak en instrumentarium grotendeels helder

Deze paragraaf beschrijft wat de gemeente doet om de doelen rondom werk voor Amsterdammers met een arbeidsbeperking te realiseren. We hebben hierbij bekeken of de beoogde inzet van instrumenten helder en concreet is gedefinieerd en of het duidelijk is waarom Sociaal Werk bepaalde instrumenten gebruikt.

3.4.1 Proces Sociaal Werk: jobcoach en consulent centraal in samenwerking

Toegang Sociaal Werk belegd bij klantbegeleider of jongerenadviseur Veel Amsterdammers die bij de gemeente binnenkomen, krijgen een klantbegeleider of in het geval van jongeren een jongerenadviseur. Zij stellen een klantbeeld op van het profiel van de Amsterdammer. De klantbegeleider en jongerenadviseur zijn verantwoordelijk voor de doorverwijzing van klanten naar het juiste domein (zorg, participatie of werk). Ondersteuning door Sociaal Werk is een instrument binnen het domein werk dat kan worden ingezet. Als de klantbegeleider of jongerenadviseur denkt dat iemand een kandidaat is voor sociaal werk, draagt deze de kandidaat voor aan de afdeling Sociaal Werk. 112 De overdracht vindt volgens klantbegeleiders warm plaats in een ‘driegesprek’ tussen Amsterdammer, klantbegeleider/jongerenadviseur en jobcoach of consulent.113 Jobcoaches en consulenten Sociaal Werk begeleiden klanten Bij Sociaal Werk krijgt een klant een jobcoach of consulent (bij indicatie Beschut Werk) toegewezen.

De jobcoach ondersteunt Amsterdammers met een arbeidsbeperking tijdens het vinden en behouden van werk.114 Daarnaast fungeren jobcoaches als contactpersoon voor partijen in de keten, zoals onderwijs- en zorginstellingen, en werkgevers.115 Consulenten organiseren een beschutte werkplek met begeleiding en onderhouden contact met maatschappelijke organisaties zoals aanbieders van arbeidsmatige dagbesteding.116 Jobhunters zoeken op verzoek gericht naar duurzaam en passend werk Jobcoaches kunnen jobhunters van de afdeling Training en Support betrekken als er geen passende vacatures zijn. De jobcoach gaat gericht op zoek naar duurzaam werk dat aansluit bij een kandidaat.117 Er waren in 2023 8 tot 10 fte aan jobhunters beschikbaar en in 2025 5 fte.118 Deze jobhunters focussen zich specifiek op het zoeken van banen voor Amsterdammers die via Sociaal Werk worden begeleid.119 27

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

WerkgeversServicePunt doet acquisitie voor banen brede groep uitkeringsgerechtigden Netwerkorganisatie WerkgeversServicePunt (hierna: WSP) is een samenwerkingsverband van onder andere WPI met het UWV.aa Het WSP heeft als doel om samen met werkgevers werkplekken te creëren voor mensen met een uitkering. Hier valt de doelgroep van de Participatiewet ook onder. Daarmee focust het zich op een bredere doelgroep dan alleen mensen met een arbeidsbeperking. De adviseurs van het WSP doen aan acquisitie onder werkgevers om banen te realiseren en ze zijn betrokken bij de matching van kandidaten op deze banen.120 UWV in proces verantwoordelijke voor doelgroepregistraties en advies Beschut Werk Het UWV is rond de gemeentelijke taak betrokken bij het uitgeven van doelgroepregistraties en het advies voor Beschut Werk.121 Ook voorziet het UWV in regelingenbb voor de doelgroep mensen met een arbeidsbeperking, maar dit staat los van de gemeentelijke opgave die uit de Participatiewet volgt.

3.4.2 Gemeente gebruikt instrumentarium Participatiewet De ondersteuning voor de doelgroep mensen met een arbeidsbeperking is vanuit de Participatiewet bepaald en maakt dat gemeenten niet geheel vrij zijn in het opstellen van een aanpak. De instrumenten die de gemeente sinds 2015 inzet, zijn daarom in lijn met de instrumenten die de Participatiewet voorschrijft. De instrumenten die de gemeente inzet voor de doelgroep van sociaal werk zijn vastgelegd in een intern document, voorzien van toelichting en criteria voor toepassing. Het is niet duidelijk wanneer het document is opgesteld. In de onderstaande paragrafen gaan we in op het instrumentarium, oorspronkelijk bedoeld voor Amsterdammers met een arbeidsbeperking en sinds 2022 beschikbaar voor de bredere doelgroep Amsterdammers met een ondersteuningsbehoefte.

3.4.3 Inzet instrumentarium grotendeels helder en goed onderbouwd

Sociaal Werk zet vooral LKS, jobcoaching en Beschut Werk in Het college ziet LKS, jobcoaching en Beschut Werk als de belangrijkste instrumenten om Amsterdammers met een arbeidsbeperking naar werk te begeleiden.122 Sociaal Werk zet LKS in voor Amsterdammers die naar verwachting minder productief zijn en die niet in aanmerking komen voor de indicatie Beschut Werk.123 Daarnaast kan iemand ondersteuning krijgen van een jobcoach.124 Jobcoaches helpen bij het identificeren van vaardigheden, begeleiden het sollicitatieproces en bieden training en ondersteuning op de werkplek.125 Sociaal Werk zet het instrument Beschut Werk in voor Amsterdammers die intensieve begeleiding en/of aanpassing van de werkplek nodig hebben om betaald werk te kunnen doen. Ook gaat het bij dit instrument om een doelgroep die toezicht of ondersteuning nodig heeft (gehad) op meerdere leefgebieden.126 Voordat iemand aan de

aa

Officieel is het WSP Groot-Amsterdam een samenwerkingsverband tussen UWV, de gemeenten Aalsmeer,

Amstelveen, Amsterdam, Diemen, Haarlemmermeer, Ouder-Amstel, de Rond Venen en Uithoorn en AM Match en Pantar. Bron: Feitelijke reactie ambtelijke organisatie, 26 augustus 2025. bb

Dit gaat bijvoorbeeld om de no-risk polis. Bron: Website: No-riskpolis | UWV, geraadpleegd op 7 januari

2025.

28

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

slag kan op een Beschut Werk-werkplek, moet het UWV een advies uitbrengen dat iemand uitsluitend in Beschut Werk mogelijkheden heeft tot arbeidsparticipatie.127 College heeft geen beleid over inzet werkvoorzieningen Het college heeft geen apart beleid opgesteld over de inzet van werkvoorzieningen zoals vervoers- en meeneembare voorzieningen. Vervoersvoorzieningen worden ingezet voor woon-werkverkeer. In de meeste gevallen bestaat de voorziening uit taxivervoer. Andere opties zijn bijvoorbeeld een Canta of scootmobiel. Meeneembare voorzieningen zijn bijvoorbeeld een op maat gemaakte kruk, werkplek of een incidentele tolk.128 De gemeente zet deze voorzieningen in voor Amsterdammers met een arbeidsbeperking, maar een toelichting en criteria ontbreken in het eerdergenoemde interne document over het instrumentarium van Sociaal Werk. Er is geen beleid opgesteld over de inzet van deze werkvoorzieningen. Er bestaat wel een werkinstructie die beschrijft hoe een jobcoach of consulent een voorziening kan aanvragen, maar niet welke criteria daarvoor gelden. Het is aan de jobcoach en consulent om te beoordelen of een voorziening “noodzakelijk” is en of een Amsterdammer ervan “afhankelijk is”. Doordat duidelijke criteria ontbreken, kan het gebeuren dat medewerkers een situatie verschillend beoordelen.

Overige (ingekochte) instrumenten vanuit Sociaal Werk helder toegelicht De overige instrumenten die Sociaal Werk inzet om Amsterdammers met een arbeidsbeperking of ondersteuningsbehoefte naar werk te begeleiden, zijn helder toegelicht in het eerdergenoemde interne document. Zo kan iemand met een proefplaatsing aan de slag om na te gaan of iemand past bij de gekozen werkplek.129 De gemeente besteedt (job)coaching ook uit aan externe partijen. Met Individual Placement and Support (hierna: IPS) verzorgt de geestelijke gezondheidszorg de jobcoaching van mensen met een psychische aandoening.130 Ook verstrekt de gemeente subsidie aan werkgevers waar een interne jobcoach de begeleiding van de gemeentelijke jobcoach overneemt.131cc Inzet voor Amsterdammers met een Wsw-indicatie helder Naast instrumenten uit de Participatiewet gebruikt Sociaal Werk voor Amsterdammers met een Wsw-indicatie instrumenten uit de Wsw. Sinds 2013 zijn dat individuele detachering en begeleid werken.132 Via een detachering kan iemand bij een werkgever aan het werk terwijl diegene in loondienst blijft bij de gemeente. Met begeleid werken werkt iemand wel in loondienst bij de werkgever.

Amsterdammers met een Wsw-indicatie en een hogere ondersteuningsbehoefte kunnen terecht bij sociaalwerkbedrijf Pantar.133 Sinds 2021 inzet op forfaitaire loonkostensubsidie In 2021 heeft het college de inzet van LKS uitgebreid met forfaitaire LKS. Bij deze vorm van LKS, volgend uit de Participatiewet, wordt iemand zonder loonwaardemeting direct geplaatst met 50% loonkostenvergoeding. Volgens de ambtelijke organisatie was het een bewuste keuze om niet alle instrumenten in één keer in te zetten, omdat dit de uitvoering van de Participatiewet complexer zou maken.134 Forfaitaire LKS geldt maximaal voor een periode van zes maanden (zie kader op p.13).135 In deze periode vindt de loonwaardemeting plaats. Door direct bij de bemiddeling te beoordelen of werken met LKS een passend instrument is, kunnen Amsterdammers eerder aan het werk.136 Na de coronacrisis is Sociaal Werk volgens de ambtelijke organisatie forfaitaire LKS op verzoek van werkgevers meer gaan toepassen.137

cc

Een recentere maatregel betrof onder meer een financiële compensatie voor bedrijfskosten voor sociale

firma’s. Bron: Feitelijke reactie ambtelijke organisatie, 26 augustus 2025.

29

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

Sinds 2021 zet Sociaal Werk eigen aanvullend instrument in Omdat het instrumentarium van de Participatiewet niet geheel passend bleek voor de Amsterdamse praktijk, ontwikkelde de gemeente een eigen instrument dat Sociaal Werk sinds 2021 inzet: loonwaardesubsidie plus (hierna: LWS+).dd Voor Amsterdammers die geen advies Beschut Werk kregen maar wel een hogere ondersteuningsbehoefte hadden, was het lastig om met alleen loonkostensubsidie (LKS) aan het werk te gaan.138 Daarom zet Sociaal Werk vanaf 2021 het instrument LWS+ voor deze doelgroep in.139 LWS+ is een subsidie voor werkgevers die Amsterdammers met een verminderde loonwaarde in dienst nemen. Het instrument biedt werkgevers naast LKS een extra financiële tegemoetkoming voor de begeleiding van de werknemer op de werkvloer.140 Sociaal Werk zet lifecoaching in om problemen aan te pakken die werk belemmeren Een ander instrument dat Sociaal Werk zelf is gaan inzetten is lifecoaching. Lifecoaching wordt sinds 2022 ingezet als voortraject141 voor Amsterdammers met problemen die hen belemmeren in hun zoektocht en de uitvoering van werk.142 Met als doel Amsterdammers te helpen een stabiele leefsituatie te creëren.

Ondanks dat de ambtelijke organisatie meent dat lifecoaching eigenlijk niet past bij de taak van Sociaal Werk heeft deze afdeling sinds 2022 in lifecoaching geïnvesteerd zodat meer Amsterdammers de stap naar werk kunnen maken.143 Gemeente biedt Harrie-trainingen voor buddy’s op de werkvloer Voor werkgevers biedt de gemeente in samenwerking met het WSP en CNV Jongeren Harrieee-trainingen aan. Deze trainingen organiseert de gemeente sinds 2022 voor collega’s die Amsterdammers met een ondersteuningsbehoefte op de werkvloer als buddy ondersteunen.144 De training geeft collega’s handvatten voor de begeleiding en zorgt voor meer draagvlak op de werkvloer.145 Werkgevers die via Sociaal Werk iemand in dienst nemen, krijgen deze training standaard aangeboden.146ff College richt een Sociaal Werkkoepel op om meer werk te organiseren In 2018 richtte het college de Sociaal Werkkoepel op om zo meer banen te creëren voor de doelgroep van sociaal werk.

Volgens het college is er onvoldoende werk en onvoldoende verschillend werk voor de doelgroep.147 Met de oprichting van de Sociaal Werkkoepel wil de gemeente bijdragen aan het creëren van voldoende werkplekken voor de doelgroep en een betere doorstroming naar passend werk.148 Werkgevers die zich aansluiten bij deze koepel krijgen via de Sociaal Werkkoepel een accounthouder bij het WSP.149 De Sociaal Werkkoepel is een samenwerkingsverband tussen de gemeente en externe partners als reguliere bedrijven, sociale firma’s, maatschappelijke organisaties en het UWV.150 De koepel is verantwoordelijk voor een goede aansluiting van vraag en aanbod van werk. Hierbij horen diverse taken, waaronder: partijen in de koepel aanspreken op hun rol bij het realiseren van meer sociaal werk in Amsterdam;



dd

LWS+ is eigenlijk LKS+: de gemeente Amsterdam gebruikt de afkortingen LWS en LKS beide voor

loonwaardesubsidie. Bron: Gemeente Amsterdam, Collegevoordracht Tijdelijke extra maatregelen sociaal werk, 2021. ee

Harrie is een collega die Hulpvaardig, Alert, Realistisch, Rustig, Instruerend en Eerlijk is. Harrie is bedacht

door voormalig CNV Jongeren en in samenwerking met Enspiratie doorontwikkeld. Bron: Website Ik ben Harrie. Over ons. Over ons - Ik ben Harrie, geraadpleegd op 19 november 2024. ff

Volgens de ambtelijke organisatie wordt er door veel werkgevers gebruikgemaakt van de mogelijkheid om

de Harrie-training te volgen. Bron: Feitelijke reactie ambtelijke organisatie, 26 augustus 2025.

30

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

 

werkgevers en zorgaanbieders faciliteren door vraag en aanbod samen te brengen en de benodigde begeleiding (jobcoaching, jobcarvinggg) daartoe organiseren; inrichten en borgen dat er bij de gemeente werk uitgevoerd kan worden door de doelgroep van sociaal werk (inclusief Social Return).

De Sociaal Werkkoepel is een aparte afdeling binnen de directie Werk en Inkomen. De oprichting was belegd bij een programmabureau.151 Enkele inspanningen rondom doelen sociaal werk niet nader uitgewerkt Bij de drie doelen zijn ook inspanningen geformuleerd die niet nader zijn uitgewerkt in de aanpak van Sociaal Werk. In de notitie Sociaal Werk Amsterdam heeft het college per doel inspanningen opgesomd. Niet al deze inspanningen zijn nader uitgewerkt. Voorbeelden hiervan zijn een betere jobcarving en de marketing van sociaal werk.152 Mogelijk dat daar in de uitvoering wel inspanningen op zijn geleverd, maar we hebben in beleidsdocumenten geen informatie gevonden over hoe deze inspanningen in de praktijk worden gebracht.

3.4.4 In 2022 verruiming van doelgroep en meer inzet van LKS College verbreedt de doelgroep voor sociaal werk Sinds 2022 worden de instrumenten van Sociaal Werk ingezet voor een bredere doelgroep dan alleen Amsterdammers met een arbeidsbeperking. Het college kiest ervoor om de doelgroep voor sociaal werk te verruimen: voortaan biedt de gemeente extra ondersteuning aan Amsterdammers die niet bij aanvang van een dienstverband zelfstandig het wettelijk minimumloon kunnen verdienen. Het college heeft meerdere redenen voor deze verruiming. Ten eerste is volgens het college op het eerste gezicht niet altijd duidelijk of iemand een extra ondersteuningsbehoefte heeft. Dit blijkt vaak pas gaandeweg, soms nadat mensen meerdere keren werk zijn misgelopen of kwijtgeraakt. Door al in een veel eerder stadium ondersteuningsinstrumenten in te zetten voor een brede groep, kan de gemeente dit sneller in beeld krijgen.153 Dit vinden we een helder argument om de doelgroep te verruimen. Ten tweede kiest het college voor deze verruiming, omdat de groep die langdurig ondersteuning nodig heeft steeds groter wordt en de huidige krappe arbeidsmarkt veel kansen biedt. Daarbij spreekt het college uit dat het structureel het aantal mensen in de bijstand omlaag wil brengen.154 Dit zien we als een ander doel. Het argument om meer mensen aan werk te helpen, is logisch.

Maar het sluit volgens ons niet direct aan bij de doelstelling om de doelgroep Amsterdammers met een arbeidsbeperking naar werk toe te begeleiden. In het streven om een grotere groep mensen te ondersteunen, verdwijnt de ambitie om specifiek Amsterdammers met een arbeidsbeperking naar werk toe te begeleiden mogelijk naar de achtergrond. Focus inzet verschuift naar LKS Eind 2021 kiest het college ervoor de inzet van LKS uit te breiden.155 Daarmee verschuift de focus: van algemene groei realiseren met alle instrumenten (waaronder LKS), naar het realiseren van meer plaatsingen specifiek met LKS.hh Hiermee wil het college meer baanmogelijkheden creëren voor werkzoekenden die nog niet in begeleiding zijn bij Sociaal gg

Jobcarving houdt in dat functies worden aangepast aan de mogelijkheden van werknemers. Bron:

Rijksoverheid, Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten Kennisdocument, november 2023. hh

Ambitie uit het coalitieakkoord: Loonkostensubsidie kan een effectief instrument zijn. We investeren extra

om het aanbod uit te breiden en kijken ook hoe we Amsterdamse werkgevers kunnen helpen om hun bijdrage aan voldoende passend werk in de stad te leveren. Bron: Gemeente Amsterdam, Amsterdams Akkoord, Coalitieakkoord 2022-2026, mei 2022, pp. 24-25.

31

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

Werk.156 Deze wijziging komt voort uit een business case van Berenschot.157 Daaruit bleek dat de gemeente financieel voordeel kon behalen door LKS vaker in te zetten. Ook concludeerde Berenschot dat de gemeente LKS vaker zou moeten inzetten om de gestelde doelen rondom het aantal plaatsingen te halen.158 Dit sluit aan op de keuze om de doelgroep voor sociaal werk te verruimen in de hoop meer mensen met een ondersteuningsbehoefte aan het werk te helpen.159 Koerswijziging gaat niet vergezeld van risico-inventarisatie Door de wijziging van de doelgroep en de verhoogde inzet op LKS biedt Sociaal Werk begeleiding aan meer Amsterdammers dan voorheen. De (mogelijke) effecten daarvan op de oorspronkelijke doelgroep Amsterdammers met een arbeidsbeperking, zijn niet in kaart gebracht.160 In het kader van ‘zoveel mogelijk Amsterdammers aan het werk’, vinden we de inzet op LKS een begrijpelijke keuze. Dat mogelijke consequenties geen aandacht hebben gekregen, zien we als een risico. Beschikken de teams van Sociaal Werk bijvoorbeeld over voldoende capaciteit om de toename van Amsterdammers op te vangen? Een plan van aanpak of risico-inventarisatie dat hierop ingaat, hebben we niet gezien.

3.5 Financiën: budget sociaal werk lastig te achterhalen

Deze paragraaf beschrijft hoe de gemeente de uitvoering van sociaal werk financiert. En welke wijzigingen er in de financiering zijn geweest tussen 2021 en 2025.

3.5.1 Gemeente ontvangt geld voor sociaal werk van het Rijk Financiering uitvoering Participatiewet met verschillende rijksbudgetten De gemeente ontvangt naast middelen voor de bijstandsuitkeringen ook middelen voor de inzet van LKS via het zogenaamde BUIG-budgetii. Daarnaast is er een Integrale uitkering Participatiewet waarlangs sinds 2023 de gemeente nog middelen ontvangt voor de loonkosten Wsw en de begeleiding Beschut Werk. Verder is er het Gemeentefonds (algemene uitkering) waarnaar in de loop der jaren delen van de Integrale uitkering Participatiewet zijn overgeheveld. Meest recent (2023) ging dat om de posten Voormalig Wajong en Begeleiding nieuwe doelgroep. Daarvoor waren in 2019 de beschikbare reintegratiegelden overgeheveld naar het Gemeentefonds voor de klassieke doelgroep uit de Wwb. Deze wijzigingen in financieringsstromen maken het lastig om de totale ontwikkeling van de middelen te volgen die voor de uitvoering van de Participatiewet beschikbaar zijn. Laat staan de ontwikkeling van middelen die het Rijk beschikbaar stelt voor sociaal werk. We hebben een poging gedaan om de middelen die vanuit het Rijk beschikbaar zijn voor sociaal werk op een rij te zetten. Tabel 3.3 bevat een overzicht van de budgetten vanuit de verschillende geldstromen.

Tabel 3.3 - Rijksmiddelen voor uitvoering sociaal werkjj Bedragen x € 1.000

2021

2022

2023

2024

2025

10.756

14.045

18.458

21.127

24.206

BUIG LKS

ii

BUIG staat voor: BijstandsUitkeringen Inkomen Gemeenten.

jj

Door afronding tellen de afzonderlijke bedragen in de tabel niet exact op tot de totaalbedragen.

32

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

Bedragen x € 1.000

2021

2022

2023

2024

2025

Gemeentefonds (berekening) Participatiewet AU/GF Re-integratiebudget doelgroepregister

NBkk

NB

6.834

7.848

8.461

Uitvoeringsbudget LKS

NB

NB

2.418

2.808

3.373

Begeleidingsbudget LKS

NB

NB

6.324

7.345

8.822

sep

sep

sep

sep

mei

Rijksbijdrage Wsw

69.472

70.029

70.622

73.618

71.685

Voormalig Wajong

2.277

2.452

NB

NB

NB

Begeleiding nieuwe doelgroep

5.596

6.504

NB

NB

NB

NB

NB

4.527

6.439

7.652

88.050

93.040

109.184

119.18 6

125.00 8

Volgens gemeente Participatiewet Circulaires gemeentefonds

Begeleiding Beschut Werk Sociale infrastructuur Totaal

Bronnen: Gemeente Amsterdam, memo financiële gegevens 8 september 2025. Rekentools Participatiewet AU/GU Berenschot 2023, 2024 en 2025. NB: Niet beschikbaar Toename BUIG-budget voor LKS Uit tabel 3.3 blijkt dat de gemeente steeds meer geld uit het BUIG-budget ontvangt voor LKS. De toename vanaf 2023 van het budget is aan de ene kant vooral het gevolg van de financieringssystematiek en aan de andere kant van de intensivering van de gemeentelijke inzet van LKS. Vanaf 2023 wordt het budget namelijk niet vooraf vastgesteld, maar gebaseerd op de werkelijk gemaakte kosten voor LKS in het voorgaande jaar.ll Verder zien we dat het budget zoals opgenomen in circulaires van het Gemeentefonds voor de Wsw sinds 2021 nauwelijks is veranderd; het stijgt van ruim € 69 miljoen in 2021 naar ruim € 71 miljoen in 2025. Het hogere bedrag in 2024 wordt veroorzaakt door de eenmalige toevoeging van middelen ter dekking van de financiële uitdagingen waar

kk

In 2019 zijn de Wwb-re-integratiegelden uit de integrale uitkering participatie overgeheveld naar de

algemene uitkering. Een deel van dat budget kon ook benut worden voor mensen met een arbeidsbeperking. Het is alleen niet duidelijk wat de omvang van dit budget was. Daarom hebben we in de tabel voor deze jaren geen budgetten opgenomen. ll

Het budget wordt bepaald aan de hand van het aandeel van de gemeente Amsterdam in de totaaluitgaven

LKS van alle gemeenten. Amsterdam krijgt dit percentage van het macrobudget LKS. Als de totaaluitgaven LKS lager zijn dan het macrobudget LKS, dan ontvangt Amsterdam meer dan de werkelijke uitgaven in het vorige jaar. Als de totaaluitgaven LKS hoger zijn dan het macrobudget LKS, dan ontvangt Amsterdam minder dan de werkelijke uitgaven in het vorige jaar. Tot nu toe ontvangt Amsterdam vanaf 2023 elk jaar meer dan het uitgeeft.

33

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

gemeenten voor staan bij het inrichten van een infrastructuur voor sociale ontwikkelbedrijven.161 Volgens de ambtelijke organisatie waren net na de decentralisatie in 2015 de ontvangen middelen van het Rijk niet toereikend voor de loonkosten Wsw. Inmiddels is dat wel het geval, omdat het budget minder snel daalde dan het aantal Wsw-werknemers dat uitstroomde.162 Sinds 2023 is er een apart budget voor de regeling Beschut Werk. Het budget voor begeleiding van Beschut Werk neemt gestaag toe van € 4,5 miljoen in 2023 naar bijna € 7 miljoen in 2025. Omvang financiële middelen voor nieuwe doelgroep lastig te volgen In tabel 3.3 zien we ook dat de posten voor Voormalig Wajong en Begeleiding nieuwe doelgroep vanaf 2023 niet meer worden verstrekt vanuit de integrale uitkering Participatiewet. Beide posten zijn net als het re-integratiebudget in 2019 overgeheveld naar de algemene uitkering. Daarmee is ook niet meer meteen inzichtelijk hoeveel geld er beschikbaar is voor de nieuwe doelgroep van mensen met een arbeidsbeperking. Bureau Berenschot heeft onderzoek gedaan op basis waarvan een inschatting kan worden gemaakt van de middelen die beschikbaar zijn.mm Tabel 3.3 laat zien dat op grond van deze rekentool het budget dat vanuit de algemene uitkering beschikbaar is voor de doelgroep stijgt van circa € 15 miljoen naar circa € 20 miljoen.

De gemeente maakt echter geen gebruik van deze rekentool voor het bepalen van het budget en dat is ook een goed recht gezien de vrijheid die de gemeente heeft in de besteding van middelen uit het gemeentefonds. Wel heeft de ambtelijke organisatie op ons verzoek aangegeven welk deel van het Gemeentefonds wordt aangewend voor sociaal werk. Dit heeft ze gedaan door de in 2023 overgehevelde budgetten vanuit de IU Participatiewet naar het Gemeentefonds te indexeren. Daaruit blijkt dat de gemeente naar schatting en globaal tussen de € 8,3 miljoen in 2023 en € 9,6 miljoen in 2025 aan middelen uit het Gemeentefonds inzet voor sociaal werk.

3.5.2 Inzet en ontwikkeling middelen sociaal werk lastig te volgen in jaarstukken

Jaarstukken geven geen goed beeld van de inzet van middelen voor sociaal werk In de begrotingen van de gemeente Amsterdam zijn we nagegaan op welke wijze de gemeente de middelen voor de doelgroep inzet. In tabel 3.4 hebben we een overzicht van de budgetten opgenomen die vallen onder Begeleiding van mensen met een arbeidsbeperking zoals opgenomen in de Begrotingen 2021-2025.

Tabel 3.4 - Begeleiding van mensen met een arbeidsbeperking (lasten) Bedragen (x € 1 miljoen)

2021

2022

2023

2024

2025

Loonkosten Wsw

67,6

65,5

62,9

66,0

60,7

Exploitatietekort Pantar

5,3

5,3

5,3

5,3

14,6

mm

De ambtelijke organisatie geeft aan dat de berekening van Berenschot wel een indicatie geeft van de

middelen, maar niet een-op-een kan worden doorvertaald naar gemeente Amsterdam. Gemeente Amsterdam houdt geen rekening met het accres van het Gemeentefonds voor het bepalen van budgetten voor sociaal werken. Ook zijn een aantal uitgaven in de berekening lager dan in werkelijkheid. Bron: Interview, 14 februari 2024.

34

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

Bedragen (x € 1 miljoen)

2021

2022

2023

2024

2025

LKS

3,9

4,3

4,8

4,6

NBnn

Totaal

76,8

75,1

73,0

75,9

75,3

NB: Niet bekend Bronnen: Gemeente Amsterdam, Begrotingen 2021-2025. Tabel 3.4 laat zien dat er in de begrotingen in de periode 2012-2025 rond de € 75,1 miljoen aan lasten direct is toegewezen aan de begeleiding van mensen met arbeidsbeperking. In elk van de begrotingsjaren ligt dat bedrag aanzienlijk lager dan de rijksmiddelen die voor de doelgroep beschikbaar zijn. Voor een belangrijk deel komt dat doordat de lasten van de afdeling Sociaal Werk niet apart zijn gespecificeerd; ze zijn opgenomen in de lasten voor begeleiding naar werk en participatie in het algemeen (mensen met en zonder arbeidsbeperking). Een post waarvoor in de periode 2021-2025 een bedrag tussen de € 85 en € 95 miljoen beschikbaar was. Het grootste deel daarvan was bestemd om mensen zonder arbeidsbeperking naar werk te begeleiden. De ambtelijke organisatie geeft aan dat in de begroting geen directe relatie gelegd wordt met beschikbare rijksmiddelen en de ontwikkeling daarin. Jaarlijks worden de beschikbare middelen wel geïndexeerd, maar niet conform verhogingen in het Gemeentefonds.

Volgens de ambtelijke organisatie komen de middelen die beschikbaar zijn voor sociaal werk vanuit het participatiebudget daaraan wel volledig ten goede.163 Rijksmiddelen Wsw niet voldoende om exploitatietekort Pantar te dekken Verder zien we dat de rijksmiddelen die beschikbaar worden gesteld voor de Wsw hoger zijn en voldoende om de gebudgetteerde loonkosten Wsw te dekken. Maar in 2021, 2022 en 2025 zijn ze niet voldoende om ook het exploitatietekort van Pantar te dekken. Daarnaast valt op dat de bedragen voor de LKS zoals opgenomen in de begroting, veel lager liggen dan de budgetten die het Rijk daarvoor beschikbaar stelt. Het lijkt erop dat in de begroting alleen uitvoeringskosten LKS zijn vermeld en niet de begeleidingskosten LKS en de omvang van de subsidie LKS.

3.5.3 Ontwikkeling budgetten Sociaal Werk wel bekend, en intensivering leidt tot meer medewerkers

Hoewel het budget voor de uitvoering van sociaal werk niet uit de begrotingsstukken valt af te lezen, is er wel interne informatie beschikbaar om de ontwikkeling van de budgetten te volgen. We hebben van de ambtelijke organisatie een overzicht gekregen van de ontwikkeling van de apparaatskosten en fte in de periode 2022-2025. De resultaten daarvan zijn opgenomen in figuur 3.1.

nn

In de begroting van 2025 is een post van € 7,6 miljoen opgenomen voor LKS, maar er wordt geen

onderscheid gemaakt naar LKS voor mensen met en zonder arbeidsbeperking.

35

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

Figuur 3.1 - Ontwikkeling apparaatslasten en fte Sociaal Werk 2022-2025 20.000 148

18.000

6.000 4.000

100 80

Fte

13.187

8.000

140 120

10.890

10.000

180 160

127

12.000

8.576

Euro

14.000

116

12.998

16.000

162

60 40 20

2.000 -

0 2022

2023

2024

Apparaatskosten Sociaal Werk (x € 1000)

2025 Aantal fte Sociaal Werk

Bron: Opgave ambtelijke organisatie.164 Intensivering zichtbaar in apparaatslasten en fte Sociaal Werk (2022-2025) Figuur 3.1 laat zien dat de apparaatslasten voor de uitvoering van sociaal werk in de periode 2021-2025 zijn gestegen; van bijna € 8,6 miljoen in 2022 naar een bedrag van ruim € 13,2 miljoen in 2025 (begroot). De stijging in apparaatslasten gaat gepaard met een forse toename van het aantal fte bij Sociaal Werk. Dat aantal is gestegen van 116 fte in 2022 tot 162 fte in 2025, een toename van 46 fte (40%). Deze stijging in apparaatslasten en fte reflecteert de in deze periode aangekondigde intensiveringen van Sociaal Werk. In de raadsinformatiebrief van 27 juni 2023 geeft het college aan om in te zetten op meer Amsterdammers te ondersteunen via Sociaal Werk. Daarvoor begrootte het college extra uitvoeringskosten van ongeveer € 1,4 miljoen in 2023. Ook kondigde het aan om voor de periode 2024-2026 te besluiten over verhoogde inzet en bijbehorende middelen bij de begroting van 2024.165

4

Monitoring en sturing

Om te kunnen bepalen of beleid effectief is, is het noodzakelijk dat de gemeente de uitvoering en resultaten van het beleid monitort om indien nodig te kunnen bijsturen. In dit hoofdstuk bekijken we welke monitoring de gemeente heeft ingericht en beoordelen we in hoeverre ze daarmee zicht heeft op de uitvoering van het beleid. Ook gaan we na welke evaluaties de gemeente sinds de start van de Participatiewet in 2015 heeft uitgevoerd. En of, en hoe hier vervolgens op is bijgestuurd. Daarmee beantwoorden we de vraag:

In hoeverre monitort de gemeente de effectiviteit van het beleid en stuurt zij indien nodig bij? Deelconclusie

We constateren dat de gemeente beperkt zicht heeft op de uitvoering en resultaten van het beleid voor sociaal werk. Het college heeft de monitoring voor het beleid ingericht met zeven kritische prestatie-indicatoren (hierna: KPI's). Deze KPI's dekken 36

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

niet alle door het college opgestelde doelen: de elementen passend en duurzaam zijn niet vastgelegd. Dit maakt dat de monitoring aan de hand van de opgestelde KPI's geen compleet beeld geeft van de voortgang en effectiviteit van het beleid. De gemeente heeft daarnaast een werkwijze Continu Leren en Verbeteren (CLV) ingericht waarbij ze knelpunten uit de uitvoering oppakt in werkgroepen. We vinden dat positief, maar Sociaal Werk blijft met deze werkwijze wel afhankelijk van de informatie die medewerkers delen. Aandachtspunten die niet worden ingebracht, blijven zo mogelijk onder de radar. Ten slotte monitort de gemeente sinds 2015 het sociaal werk-beleid door evaluaties en onderzoeken uit te voeren. Hierdoor heeft de gemeente beter zicht op de uitvoering en effectiviteit van het beleid. We merken wel op dat de gemeente wisselend bijstuurt en niet altijd haar voordeel doet met de uitkomsten of aanbevelingen uit deze evaluaties.

4.1 Gemeente richt monitoring in met KPI's

Deze paragraaf gaat in op de manier waarop de gemeente zicht houdt op de uitvoering en resultaten van Sociaal Werk. Dat beoordelen we aan de hand van relevante documenten en registratiebestanden die de ambtelijke organisatie op ons verzoek heeft verstrekt.

4.1.1 Inrichting monitoring: zeven KPI’s, omvatten niet alle doelen College stelt zeven KPI's op Het college heeft bij de inrichting van Sociaal Werk aandacht gehad voor monitoring en sturing: er zijn drie doelen en zeven KPI's opgesteld, die op de bijstelling van het eerste doel na nog steeds gelden.166 De verantwoordelijkheid om op deze doelen te sturen en te ontwikkelen, is belegd bij het programmabureau dat betrokken is bij de Sociaal Werkkoepel.167 Het college heeft de volgende zeven KPI's gedefinieerd: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Totaal aantal Amsterdammers met een arbeidsbeperking dat aan het werk is; Gerealiseerd aantal nieuw beschutte werkplekken en plekken met loonkostensubsidie; Instroom vanuit activering, zorg en praktijkonderwijs of voortgezet speciaal onderwijs; Uitstroom naar regulier werk; Het aantal bedrijven en sociale firma’s waar werkplekken voor de doelgroep worden gerealiseerd; Jaarlijks gerealiseerde gemeentelijke omzet bij sociale firma’s; Opbrengst vanuit social return voor sociale firma’s.168

Het college heeft bij het opstellen van het beleid het voornemen om het effect van de nieuwe inrichting van Sociaal Werk te monitoren door de KPI's bestuurlijk vast te stellen en jaarlijks hierover te rapporteren.169 Niet alle doelen zijn belegd in KPI's We constateren dat het college niet voor alle doelen (zie paragraaf 3.3.2) KPI's heeft opgesteld: de elementen passend en duurzaam zijn niet vastgelegd. Dit maakt dat de 37

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

monitoring aan de hand van de opgestelde KPI's geen compleet beeld geeft van de voortgang op de opgestelde doelen van de gemeente.

4.1.2 Gemeente monitort voornamelijk het aantal plaatsingen in maandrapportages

Gemeente monitort cijfermatige informatie over sociaal werk en deelt dit via maandrapportages We constateren dat de gemeente voornamelijk kwantitatieve doelen monitort en dit vastlegt in maandrapportages. De informatie wordt grotendeels bijgehouden in BASIS, voorheen RAAK.oo Daarnaast zijn er andere systemen, bijvoorbeeld voor de registratie van de Wsw-groep. Op basis van deze monitoringsgegevens stelt de gemeente maandelijkse rapportages op met de sturingscijfers.170 Deze maandrapportages bevatten onder andere informatie die overeenkomt met de opgestelde KPI's. Tabel 4.1 toont per KPI of deze wordt gemonitord en of er (consequent) op wordt gerapporteerd.

Tabel 4.1 - Monitoring en rapportage per KPI KPI

Wordt het gemonitord?

Wordt het gerapporteerd?pp

Totaal aantal Amsterdammers met een arbeidsbeperking dat aan het werk is

Ja

Altijd

Gerealiseerd aantal nieuw beschutte werkplekken en plekken met loonkostensubsidie

Jaqq

Nee, wel totaal aantal werkenden met Beschut Werk of LKS

Instroom vanuit activering, zorg en praktijkonderwijs of voortgezet speciaal onderwijs

Neerr

Nooit

Uitstroom naar regulier werk

Ja

Vaak (in 2021 niet, 20232025 wel)

Het aantal bedrijven en sociale firma’s met werkplekken voor de doelgroep

Ja

Percentage type werkgevers

Jaarlijks gerealiseerde gemeentelijke omzet bij sociale firma’s

Ja

Onregelmatig

Andere systemen waar de afdeling gebruik van maakt zijn Compas (registraties van oude regelingen en de

oo

Wsw-groep) en CompetenSYS (systeem voor loonwaardebepaling). pp

Hiervoor hebben we gekeken naar de factsheets en evaluaties die periodiek door de gemeente zijn

gedeeld. qq

De gemeente monitort de cumulatieve ontwikkeling van het aantal banen en heeft daarmee ook inzicht in

hoeveel nieuwe banen er zijn gecreëerd. Bron: Feitelijke reactie ambtelijke organisatie, 26 augustus 2025. rr

Tot en met 2021 hield de gemeente dit enkel bij voor Beschut Werk. Na 2021 wordt dit niet meer

bijgehouden. Bron: Feitelijke reactie ambtelijke organisatie, 26 augustus 2025.

38

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

KPI

Wordt het gemonitord?

Wordt het gerapporteerd?pp

Opbrengst vanuit social return voor sociale firma’s171

Ja

Onregelmatig

Gemeente heeft in monitoring en rapportage meeste aandacht voor actieve plaatsingen De gemeente heeft in de monitoring de meeste aandacht voor het doel: het aantal plaatsingen in sociaal werk. In bovenstaande tabel zien we dat de KPI ‘het totaal aantal Amsterdammers met een arbeidsbeperking dat aan het werk is’ wordt gemonitord en altijd wordt gerapporteerd. De ambtelijke organisatie beaamt dat de monitoring van het sociaal werk-beleid voor een belangrijk deel bestaat uit tellingen van de actieve plaatsingen met instrumenten uit de Participatiewet, zoals LKS, jobcoaching en Beschut Werk.172 Daarnaast wordt ook de uitstroom naar regulier werk gemonitord en gerapporteerd. De KPI ‘instroom vanuit activering, zorg en praktijkonderwijs of voortgezet speciaal onderwijs’ wordt niet gemonitord.173 Doordat het college geen concreet streefresultaat koppelt aan dit doel is het lastig te beoordelen wanneer het doel bereikt zal zijn. Daarnaast ontbreekt het aan gegevens over de doorstroom vanuit zorg, onderwijs en activering. Het is dus niet bekend in hoeverre het beleid bijdraagt aan de doorstroom naar Sociaal Werk.

De ambtelijke organisatie beaamt dat er rondom doorstroom geen cijfers worden bijgehouden, maar dat de aansluiting met het praktijkonderwijs en voortgezet speciaal onderwijs goed verloopt.174 Met verruimde doelgroep monitort gemeente sinds 2022 breder dan alleen Amsterdammers met een arbeidsbeperking Sinds de verruiming van de doelgroep van sociaal werk in 2022, is er geen zicht meer op het aantal Amsterdammers met een arbeidsbeperking en het effect van de dienstverlening op deze groep. Zoals in hoofdstuk 3 is toegelicht, verbreedde het college de doelgroep van sociaal werk naar iedereen die zonder ondersteuning niet aan het werk kan komen en/of het wettelijk minimumloon kan verdienen. Sindsdien bestaat de doelgroep van sociaal werk ook uit Amsterdammers zonder arbeidsbeperking. Met als gevolg dat de sturingsinformatie over het aantal werkenden in sociaal werk niet een-op-een iets zegt over het aantal Amsterdammers met een arbeidsbeperking. Gemeente heeft geen zicht op doel passend aan het werk De gemeente heeft geen zicht op de passendheid van plaatsingen. Er zijn hiervoor geen KPI's opgesteld en de gemeente monitort deze doelen niet op een andere manier. Voor passendheid ontbreekt een definitie (zie paragraaf 3.3.4 in hoofdstuk 3) en Sociaal Werk houdt niet bij in hoeverre Amsterdammers via de gemeente een passende werkplek vinden.

Doordat het beleid geen definities kent voor 'passend', is het niet helder welk doel het college precies wil bereiken. Hierdoor kan er niet op een eenduidige manier vastgesteld worden wanneer een plaatsing passend is. In hoofdstuk 7 gaan we in op hoe Amsterdammers met een arbeidsbeperking het werk dat ze via de gemeente vonden als passend ervaren en wat jobcoaches en consulenten als passend werk zien. Gemeente monitort duurzaamheid, maar dit geeft onvoldoende inzicht De gemeente monitort de lengte van de dienstverbanden, maar heeft hiermee onvoldoende zicht op de duurzaamheid van alle plaatsingen. Sociaal Werk gebruikt de start- en einddatum van dienstverbanden om op peilmomenten naar de lengte van de actieve dienstverbanden te kijken. Daarmee monitort zij alleen de lengte van

39

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

dienstverbanden van de Amsterdammers die op dat peilmoment aan het werk zijn.ss Amsterdammers die, tussen twee peilmomenten in, gewerkt hebben en weer gestopt zijn, blijven bij deze benadering buiten beschouwing. Deze manier van monitoren biedt onvoldoende inzicht in de duurzaamheid van dienstverbanden van Amsterdammers in sociaal werk. In hoofdstuk 6 kijken wij naar de duurzaamheid door naar de dienstverbanden van alle Amsterdammers uit de doelgroep te kijken. Ook diegenen die op een peilmoment geen werk hebben. Gemeente monitort breder dan de KPI's De gemeente monitort naast KPI's ook het aantal nieuwe (her)plaatsingen, de lengte van actieve dienstverbanden en het type werkgever waar Amsterdammers werken. In hoofdstuk 5 gaan we hier verder op in.

4.2 Sociaal Werk bespreekt voortgang in MT en tijdens heisessies Zicht op voortgang en ontwikkelingen door MT en heisessies De afdeling Sociaal Werk bespreekt de voortgang op de doelen eens per twee weken tijdens het MT en iedere zes weken tijdens heisessies.175 In het MT wordt de voortgang besproken aan de hand van de maandrapportages met daarin kwantitatieve informatie over Sociaal Werk.176 De afdeling Sociaal Werk organiseert ook heisessies om zicht te houden op en bij te sturen in de ontwikkelingen rondom sociaal werk, waaronder de capaciteitsontwikkeling van de afdeling. De input van jobcoaches en consulenten uit de caseloadgesprekken komt eveneens aan bod.177

Caseloadgesprekken over voortgang individuele trajecten De caseloadgesprekken die teamleiders voeren met jobcoaches en consulenten zijn volgens de ambtelijke organisatie ook een belangrijk monitorings-/sturingsinstrument: voor iedere Amsterdammer houden jobcoaches en consulenten een overzicht bij met daarin informatie over de individuele voortgang en afgesproken acties.178 CLV-werkgroepen pakken knelpunten op die uitvoering aandraagt De ambtelijke organisatie geeft aan dat ze naast de maandrapportages en caseloadgesprekken met de CLV-werkwijze informatie over het verloop van de uitvoering verzamelt en indien nodig bijstuurt.179 Met CLV worden knelpunten opgepakt door werkgroepen die speciaal hiervoor zijn opgericht. Positief aan deze werkwijze vinden we de aansluiting op de werkvloer en het meer laagdrempelig oplossen van knelpunten. Tegelijkertijd lijkt borging te ontbreken voor het meer systematisch in kaart brengen en oplossen van deze knelpunten. De afdeling Sociaal Werk is met CLV afhankelijk van signalen uit de uitvoering in plaats van proactief zelf te monitoren.

4.3 Gemeente voerde meerdere evaluaties en onderzoeken uit sinds 2015

Naast de monitoring van de KPI's geeft de ambtelijke organisatie aan dat de effectiviteit van (de instrumenten van) Sociaal Werk in verschillende onderzoeken is onderzocht.180 Sinds 2015 zijn inderdaad meerdere evaluaties en onderzoeken uitgevoerd om inzicht te krijgen

ss

De gemeente beschikt over informatie over de lengte van de actieve dienstverbanden met alle

instrumenten van de Participatiewet en van de actieve dienstverbanden van de Wsw-regelingen individuele detachering en begeleid werken.

40

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

in de uitvoering en resultaten van het beleid. Onderstaande tabel geeft daarvan een overzicht. We constateren dat de gemeente dankzij deze evaluaties en onderzoeken de effectiviteit van delen van het beleid beter in beeld heeft, maar daar vervolgens wisselend op bijstuurt. In 2017 is er bijvoorbeeld rond de oprichting van Sociaal Werk in opdracht van de gemeente een onderzoek gedaan door het VU Medisch Centrum naar de begeleiding van mensen met arbeidsbeperking met de vraag: wat gaat goed en wat kan beter? We zien echter niet dat er opvolging is gegeven aan de aanbevelingen uit dit onderzoek, bijvoorbeeld om de registratie van bepaalde gegevens te gebruiken om het effect van de begeleiding beter te monitoren.ttuu Rondom de inzet op LKS zien we wel dat de gemeente naar aanleiding van de uitkomsten van het onderzoek heeft bijgestuurd. Dit onderzoek uit 2022 heeft ertoe geleid dat Sociaal Werk LKS aan een bredere groep is gaan aanbieden.181

Tabel 4.2 - Evaluaties Sociaal Werkvv

tt

Datum

Onderwerp evaluatie/onderzoek

02-2016

Evaluatie proeftuin indicatie banenafspraak en instroom nieuwe doelgroep Participatiewet

02-2016

Waar blijven de afgewezen Wajongers?

01-2017

Begeleiding van mensen met een arbeidsbeperking: wat gaat goed en wat kan beter?

01-2018

Onderzoek Doorlichting Toeleiding-naar-werk

01-2018

Maatschappelijke Kosten en Baten Analyse (MKBA) Werk

03-2018

Verkenning Sociaal Werkkoepel

04-2019

Klantreis Jobcoaching

03-2020

Tussenrapportage voortgang Sociaal Werkkoepel

07-2020

Verkenning partnerschap werkgevers en WSP

02-2022

Evaluatie intensiveringsmaatregelen Sociaal Werk

09-2022

Evaluatie Sociaal Werkkoepel Amsterdam

De effectiviteit is volgens de onderzoekers vast te stellen met het aantal wisselingen van baan, de

loonwaarde en de duur van de periode aaneengesloten werk. Ook de zelfredzaamheidsmatrix en de intensiteit van begeleiding door de tijd heen, kan het effect van begeleiding zichtbaar maken. Bron: VU Medisch Centrum, Begeleiding van mensen met een arbeidsbeperking naar werk […] beter? juli 2017, pp. 37-39; In de Tussenrapportage Voortgang Sociaal Werkkoepel is informatie opgenomen over het aantal wisselingen van baan en de loonwaarde van mensen. Bron: Gemeente Amsterdam, Tussenrapportage voortgang Sociaal Werkkoepel 2018/2019, 17 maart 2020, pp. 7, 8. uu

De ambtelijke organisatie geeft aan dat hiervoor een systeemaanpassing nodig was. Om het effect van

jobcoaching beter te kunnen monitoren, wordt met ingang van het vierde kwartaal van 2025 het jobcoachplan en de voortgang binnen het klantvolgsysteem vastgelegd (in de Situatie- en analyse app) in plaats van in een Worddocument. Daarmee komt de benodigde data beschikbaar. Bron: Feitelijke reactie ambtelijke organisatie, 26 augustus 2025. vv

Er zijn sinds 2015 ook meerdere evaluaties en onderzoeken op rijksniveau uitgevoerd rondom (de

uitvoering van) de Participatiewet. Deze hebben we in deze tabel niet meegenomen, omdat we hier kijken naar hoe de gemeente de uitvoering heeft gemonitord.

41

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

5

Datum

Onderwerp evaluatie/onderzoek

10-2022

Businesscase LKS

03-2023

Evaluatie Harrie-training

12-2023

Bereik sluitende aanpak jongeren Praktijkonderwijs / Voortgezet Speciaal Onderwijs

02-2024

Ruimte voor LWS plus banen

02-2024

Evaluatie lifecoaching voor jongeren

Doelrealisatie op basis van gemeentelijke data

In hoofdstukken 5 en 6 gaan we na wat de effectiviteit is van het gemeentelijk beleid op de ondersteuning van mensen met een arbeidsbeperking bij het vinden en behouden van werk. Beleid is effectief als beoogde resultaten zijn behaald en de resultaten te koppelen zijn aan dat beleid. In dit hoofdstuk beschrijven we wat kan worden geconcludeerd over de realisatie van de beoogde resultaten op basis van de data die de afdeling Werk en Participatie heeft aangeleverd. We beantwoorden vanuit de invalshoek van die data deels de volgende onderzoeksvraag:

Zorgt de uitvoering van het gemeentelijk beleid gericht op Amsterdammers met een arbeidsbeperking voor een duurzame uitstroom naar betaald werk? In hoofdstuk 6 leveren we vanuit een ander perspectief een bijdrage aan de beantwoording van dezelfde onderzoeksvraag. In onderstaande paragrafen behandelen we of het college zicht heeft op de resultaten (prestaties, bereikte doelen en effecten) van het beleid en of de beoogde resultaten zijn gerealiseerd. Allereerst schetsen we hoe Amsterdammers via Sociaal Werk werken. Om tot beantwoording van de onderzoeksvraag te komen, spiegelen we vervolgens de bruikbare informatie over bereikte resultaten aan de doelen die het college in het beleid heeft opgenomen (zie paragraaf 3.3.3 in hoofdstuk 3). Daar waar relevant voor het beoordelen van effectief beleid, geven we behalve op de vastgestelde doelen ook inzicht in aanvullende resultaten. In dit hoofdstuk kijken we naar het totaal aantal Amsterdammers dat werkt met ondersteuning via Sociaal Werk; zowel Amsterdammers met een Wsw-indicatie als Amsterdammers die werken via de Participatiewet. Daarnaast gaan we op enkele punten nader in op de groep Amsterdammers die werkt via de Participatiewet. Dit doen we, omdat de ondersteuning vanuit de Wsw sinds 2015 wordt afgebouwdww en gemeentelijke

ww

Met de invoering van de Participatiewet in 2015 is de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) afgeschaft. De

mensen die al vanuit de Wsw of de Wajong werden ondersteund, blijven onder het oude wettelijk kader vallen totdat zij de pensioengerechtigde leeftijd bereiken. Bron: Gemeente Amsterdam, Bijlage bij Raadsinformatiebrief Meer Amsterdammers ondersteunen via sociaal werk, 27 juni 2023.

42

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

ondersteuning bij het vinden en behouden van werk in de toekomst uitsluitend via de Participatiewet zal lopen.

Deelconclusie

We zien dat het de gemeente niet volledig lukt de beoogde groei in Amsterdammers in sociaal werk te realiseren. Het aantal Amsterdammers in sociaal werk stijgt sinds 2019 licht, maar niet in de mate die het college beoogt. Dat komt doordat de jaarlijkse toename in het aantal plaatsingen met instrumenten uit de Participatiewet onvoldoende is om de uitstroom uit de Wsw én uitval van eerdere gerealiseerde plaatsingen te compenseren. Hierdoor is de doelstelling voor het aantal werkenden via Sociaal Werk eind 2022 niet behaald. En is het de vraag of de gemeente het doel tot 2026 zal behalen. Wel zien we dat de gemeente steeds meer Amsterdammers aan het werk helpt met instrumenten uit de Participatiewet. We constateren dat het de gemeente behoorlijk goed lukt om Amsterdammers bij reguliere werkgevers te plaatsen. Maar een groot deel van de Amsterdammers met een arbeidsbeperking werkt nog bij een niet-reguliere werkgever. Dit komt ook doordat een groot deel van de ‘oude’ plaatsingen via de Wsw bij Pantar is. We constateren dat de gemeente ook passend werk organiseert binnen de eigen organisatie door de invulling van de Wet banenafspraak.

De gemeente Amsterdam slaagt erin om als werkgever banen te creëren, maar dit blijft achter voor Beschut Werk.xx In het kader van de duurzaamheid van dienstverbanden heeft de gemeente enkel zicht op de lengte van de actieve dienstverbanden die via de gemeente lopen op een bepaald peilmoment. Uit de cijfers maken we op dat de gemeente erin slaagt om een deel van de Amsterdammers via Sociaal werk voor een langere periode aan het werk te helpen. De gemeente heeft sinds 2015 zicht op de uitstroom uit sociaal werk en houdt diverse redenen bij waarom mensen uitstromen.

5.1 Groeidoelstellingen sociaal werk (nog) niet gerealiseerd

In de afgelopen jaren stelde het college twee lange-termijn-groeidoelstellingen: één doelstelling voor de periode van 2018 tot 2022 en één voor de periode 2022 tot en met 2026 (zie hoofdstuk 3). In deze paragraaf gaan we nader in op de realisatie van deze groeidoelstellingen. We laten zien om welke aantallen het gaat, wat de ontwikkelingen daarin zijn over de tijd heen en met welke instrumenten uit de Participatiewet gewerkt wordt.

5.1.1 Totale groep neemt licht toe; aandeel Wsw neemt af en aandeel Participatiewet wordt steeds groter

Stijgende lijn in aantal werkenden in sociaal werk De totale groep werkenden in sociaal werk neemt in de periode 2016 tot 2025 licht toe, zoals ook de ambitie is van het college.182 In onderstaande figuur zien we de ontwikkeling xx

Dit gaat alleen om de werkplekken Beschut Werk (BW) die binnen de gemeente zijn gerealiseerd. In

paragraaf 5.3.3 staat meer informatie over waar Amsterdammers met een BW-indicatie aan het werk zijn.

43

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Werken met een arbeidsbeperking

van het aantal werkenden in sociaal werk: op 1 januari 2025 werkten in totaal 4.253 Amsterdammers in sociaal werk. Dit aantal ligt iets hoger dan in 2016; toen waren er 4.082 Amsterdammers aan het werk in sociaal werk. Het aandeel dat werkt via de Participatiewet neemt in de periode 2016 tot 2025 toe, het aandeel Amsterdammers dat werkt via de Wsw neemt over de jaren heen af.