03 Onderzoeksrapport Toegankelijkheid van buurthuizen

De wens van veel bezoekers om zich te begeven in een groep die in bepaalde opzichten op hen lijkt, zorgt ervoor dat anderen formeel of informeel worden uitgesloten. Dit schaadt de sociale toegankelijkheid wanneer dit niet alleen geldt voor individuele activiteiten maar voor hele buurthuizen. Bewoners kunnen ervoor kiezen om dan naar een ander buurthuis te gaan, maar wanneer ze hiervoor verder moeten reizen, gaat sociale toegankelijkheid ten koste van nabijheid. Ten slotte staat sociale toegankelijkheid onder spanning door een steeds grotere groep bezoekers die een (zware) zorgbehoefte hebben. Dit is een concreet gevolg van de 'vermaatschappelijking' van de zorg, waar een steeds groter beroep wordt gedaan op de preventieve werking van basisvoorzieningen. Dit beroep vereist echter ook steeds meer deskundigheid, die begrijpelijkerwijs veelal ontbreekt onder de (vrijwillige en betaalde) medewerkers die buurthuizen draaiende houden. Er ontstaan hierdoor situaties die de

fff

Zie ook hier (specifiek voor mensen met een licht verstandelijke beperking) Lucas, P. et al., 'Gewoon

meedoen' is niet zo gewoon: een verkennend onderzoek naar de participatie van bewoners met een LVB in de sociale sasis in Amsterdam. Amsterdam: Hogeschool van Amsterdam, februari 2023.

41

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

sociale toegankelijkheid aantasten voor de bezoekers met zorgbehoeften, voor overige bezoekers en voor medewerkers.

2.10 Conclusie

We hebben in dit hoofdstuk een groot aantal perspectieven gebruikt om de toegankelijkheid van buurthuizen in kaart te brengen. Samen geven zij een veelzijdig beeld van de kwantiteit en kwaliteit van Amsterdamse buurthuizen voor (potentiële) bezoekers. We herhalen hier niet alle bovenstaande deelconclusies, maar lichten er een aantal belangrijke uit:

       

Het aantal buurthuizen in Amsterdam lijkt in de afgelopen jaren licht afgenomen volgens tellingen van de gemeente, hoewel er veel onzekerheid is over de trend. In buurten met veel kwetsbare bewoners hoeven inwoners gemiddeld minder ver te reizen naar het dichtstbijzijnde buurthuis. Veel buurthuizen zijn niet goed toegankelijk voor mensen met een fysieke beperking, vooral door obstakels op het gebied van betreedbaarheid en bruikbaarheid. De meeste buurthuizen hebben beperkte openingstijden in de avonden en in het weekend, wat deze minder toegankelijk maken voor mensen die overdag minder tijd of behoefte hebben om een buurthuis te bezoeken. De betaalbaarheid van activiteiten, consumpties en huur in buurthuizen is in het algemeen goed. Er is veel ruimte voor verbetering bij de informatie die beschikbaar is over buurthuizen, door onvolledige, versnipperde en soms verouderde informatie over onder andere de locatie, programmering en openingstijden van buurthuizen. Ongeveer de helft van de Amsterdammers weet niet of er een buurthuis in hun woonomgeving is. Sociale toegankelijkheid wordt bevorderd door de inzet van bezoekers en medewerkers, maar deze staat tegelijkertijd onder druk, onder andere door een groeiende groep bezoekers met complexe (zorg)behoeften.

Niet geheel verrassend leiden voorgaande conclusies tot een gemengd beeld over de toegankelijkheid van de Amsterdamse buurthuizen. In sommige opzichten is het goed gesteld met toegankelijkheid (onder andere betaalbaarheid); in sommige opzichten mankeert er veel (onder andere informatie-toegankelijkheid) en in sommige opzichten gaan er tegelijkertijd dingen goed en minder goed (onder andere sociale toegankelijkheid). De gemeente wil en verwacht dat buurthuizen toegankelijk zijn voor iedereen. Wij concluderen dat dit niet het geval is. Op bijna elke vorm van toegankelijkheid zijn er tekortkomingen die de kwantiteit en kwaliteit van buurthuizen aantasten. We benadrukken dan ook dat er veel ruimte voor verbetering is. Deze conclusie geldt voor zowel buurtkamers als Huizen van de Wijk. In sommige opzichten verschilt de mate van toegankelijkheid van deze twee typen buurthuizen. Zo is de nabijheid beter voor buurtkamers, terwijl de sociale toegankelijkheid vaak beter is in Huizen van de Wijk (door het grotere aantal activiteiten). Bij beide soorten locaties is echter sprake van gebrekkige toegankelijkheid. En waar we een directe vergelijking kunnen maken - onder andere op het gebied van fysieke toegankelijkheid - vinden we geen bewijs voor de veelgemaakte aanname dat Huizen van de Wijk toegankelijker zijn dan buurtkamers.

Ten slotte hebben alle (mogelijke) bezoekers van buurthuizen te maken met gebrekkige toegankelijkheid, maar het zijn vooral kwetsbare Amsterdammers die hierdoor geraakt worden. In sommige opzichten legt de gemeente de nadruk op deze groep, voor wie

42

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

buurthuizen bij uitstek belangrijk zijn. De goede betaalbaarheid zorgt er bijvoorbeeld voor dat mensen met een laag inkomen ook deel kunnen nemen aan activiteiten. Maar in veel andere opzichten worden kwetsbare bewoners juist benadeeld. Zij maken vaker gebruik van buurthuizen en worden daardoor het meest gehinderd door tekortkomingen in toegankelijkheid. Ook hebben vooral mensen met een fysieke beperking last van gebreken op het gebied van fysieke toegankelijkheid. Ten slotte zagen we bij sociale toegankelijkheid dat de nadruk op het initiatief van bewoners nadelig kan zijn voor kwetsbare Amsterdammers.

3

Heeft de gemeente in beeld hoe het staat met de toegankelijkheid van buurthuizen?

Om aan brede toegankelijkheid te werken is het noodzakelijk dat de gemeente een goed beeld heeft van hoe het ervoor staat met de toegankelijkheid van buurthuizen. Het is immers pas mogelijk om passend beleid toe te passen of gericht (bij) te sturen wanneer duidelijk is wat er goed en minder goed gaat in de huidige situatie. In dit hoofdstuk gaan we daarom na hoe de gemeente informatie verzamelt over de toegankelijkheid van buurthuizen en welk beeld dat oplevert. Het uitgangspunt van deze analyse is door de gemeente omschreven in Contractmanagement in het sociaal domein.117 Onder contractmanagement vallen in dit visiedocument ook subsidierelaties, zoals de gemeente die heeft met de organisaties die buurthuizen beheren. In dit document wordt door de gemeente het belang onderstreept van monitoring voor effectief contractmanagement. Dit zou moeten gebeuren op een duidelijke en eenduidige manier, op basis van "betrouwbare en actuele informatie".118 Omdat toegankelijkheid een subsidievoorwaarde is binnen de Subsidieregeling sociale basis (zie paragraaf 3.1) zijn deze criteria hier van toepassing. In dit hoofdstuk gaan we na in hoeverre ze tot uiting komen in de monitoring van buurthuizen.

3.1 Mogelijke instrumenten

De gemeente kan op verschillende manieren informatie verzamelen over de toegankelijkheid van buurthuizen. Met andere woorden, er zijn verschillende (beleids)instrumenten die hiervoor ingezet kunnen worden. We bespreken deze hier achtereenvolgens, waarbij we ons in deze paragraaf richten op de bedoelde of mogelijke manier waarop zij toegankelijkheid in beeld brengen; de werking in de praktijk ten aanzien van het monitoren van toegankelijkheid komt in paragraaf 3.2 aan bod.

Subsidieregeling sociale basis

De Subsidieregeling sociale basisggg (hierna: SSB) is het prominentste beleidsinstrument dat de gemeente heeft om een beeld te krijgen van toegankelijkheid. Op basis van interviews kunnen we onderscheid maken tussen drie mogelijke momenten waarop de gemeente binnen de SSB informatie ontvangt over toegankelijkheid. Ten eerste is er de subsidieaanvraag. Bij aanvragen binnen de SSB moeten maatschappelijke organisaties voldoen aan een aantal aanvullende verplichtingen. Een van deze verplichtingen is gericht op toegankelijkheid. In de subsidieregeling voor 2024 is dit als volgt omschreven:

ggg

We spreken over de Subsidieregeling sociale basis omdat we in dit onderzoek met name terugkijken naar

de jaren 2024 en eerder. Per 1 januari 2025 is de Subsidieverordening sociale basis van kracht.

43

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

"accommodaties waar de publieksgerichte activiteiten plaatsvinden zijn goed bereikbaar, fysiek toegankelijk, bruikbaar en veilig en de activiteiten zijn sociaal toegankelijk en inclusief voor alle Amsterdammers." Een gerelateerde verplichting gaat over communicatie: "in communicatie over activiteiten dient er rekening te worden gehouden met Amsterdammers die laaggeletterd zijn of visuele of auditieve beperkingen hebben."119 Organisaties die subsidie aanvragen moeten aangeven of zij wel of niet aan deze verplichtingen voldoen. Daarna moeten zij toelichten hoe zij hieraan (gaan) voldoen of waarom zij hier niet aan kunnen voldoen. Ten tweede zijn er gesprekken tussen de stadsdelen en maatschappelijke organisaties nadat zij subsidie hebben gekregen. Vanuit het stadsdeel gaat het specifiek om de accounthouder. Dit is degene die de subsidieaanvraag (mede) beoordeelt en na een positieve beschikking contact houdt met de organisatie over mogelijke obstakels, kansen of wensen (vanuit de organisatie of vanuit het stadsdeel) in de uitvoering. In deze gesprekken kan toegankelijkheid direct en indirect aan bod komen. Organisaties kunnen zelf rapporteren over wat er goed of fout gaat, maar signalen over de stand van toegankelijkheid kunnen accounthouders ook bereiken via gebiedsmakelaars, via andere organisaties of via hun eigen ervaringen.

Er kunnen bovendien afspraken worden gemaakt in de subsidiebeschikking over het verbeteren van toegankelijkheid. De voortgang van deze afspraken wordt gemonitord tijdens de gesprekken tussen de accounthouder en de organisaties.120 Ten derde moeten organisaties een verantwoording indienen aan het eind van de subsidieperiode. Toegankelijkheid is hierin geen apart thema, maar indirect komt het wel aan bod, bijvoorbeeld in de vorm van informatie over het aantal en soort activiteiten die zijn georganiseerd.121

Overige instrumenten

Er zijn een aantal overige instrumenten waarmee de gemeente een beeld kan krijgen van toegankelijkheid.hhh In vergelijking met de SSB zijn deze overige instrumenten beperkter: er worden minder middelen aan besteed, ze worden minder systematisch toegepast en/of ze gaan niet specifiek over de toegankelijkheid van buurthuizen. Desondanks kunnen zij de beschikbare informatie over toegankelijkheid aanvullen. Dit geldt in de eerste plaats voor de voortgangsrapportage toegankelijkheid. Deze rapportage verschijnt sinds 2016 jaarlijks en vanaf 2023 eens per bestuursperiode.122 De rapportage bevat geen nieuw beleid, maar geeft een overzicht van “waar in de stad aan wordt gewerkt om de toegankelijkheid van Amsterdam te verbeteren”.123 Hoewel de nadruk ligt op verbeteringen, zoals deze omschrijving duidelijk maakt, komt in de tekst ook aan bod wat de huidige stand van zaken is rondom toegankelijkheid. Dit bedekt allerlei beleidsterreinen, waaronder de sociale basis (en daarbinnen buurthuizen). Een tweede instrument, de monitor sociale basis, is in vergelijking met de voortgangsrapportage toegankelijkheid specifieker gericht op één beleidsterrein (de sociale basis). In het Beleidskader Sociale Basis 2025-2030 lezen we hier het volgende over: “Vanaf 2021 werken grote welzijnsinstellingen en gemeente samen aan de stedelijke monitor

hhh

De directie Gemeentelijk Vastgoed is voornemens om per pand in de vastgoedportefeuille verschillende

waarde-aspecten inzichtelijk te gaan maken en vast te leggen in het vastgoedbeheersysteem. Een van deze aspecten is de fysieke toegankelijkheid. Bron: Gemeente Amsterdam, Actualisatie vastgoedstrategie Gemeentelijk Vastgoed, 21 augustus 2024, p. 19. Omdat Gemeentelijk Vastgoed hier nog mee moet starten, hebben we dit instrument niet meegenomen in onze bespreking.

44

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

sociale basis. Deze monitor brengt een aantal interventies die deze partners uitvoeren over de stad in beeld.”124 Ten derde zijn er onderzoeken of inventarisaties die worden uitgevoerd door stadsdelen, maatschappelijke organisaties of universiteiten/hogescholen. Een voorbeeld hiervan is een klein onderzoek door medewerkers van stadsdeel Nieuw-West van medio 2024 over de kwaliteit van buurthuizen in het stadsdeel, onder andere qua openstelling en sociale toegankelijkheid.125 Een ander voorbeeld is een (intern) onderzoek van een maatschappelijke organisatie, ook van medio 2024, onder buurthuizen die door deze organisatie worden beheerd in een van de stadsdelen. Dit onderzoek richtte zich op sociale, fysieke en informatie-toegankelijkheid.iii126 Ten slotte zijn er een aantal incidentele kanalen waarlangs bewoners hun stem kunnen laten horen aan het stadsdeel. Hieronder vallen gebiedsmakelaars (hierboven al genoemd); de stadsloods, die helpt bij het matchen van vraag en aanbod naar (bedrijfs)ruimte in Amsterdam; en de subsidieregeling bewonersinitiatieven, waarbij aanvragers van de subsidie bijvoorbeeld aan kunnen geven dat zij moeilijk ruimte kunnen vinden om hun initiatief te organiseren.127

3.2 Inzet van instrumenten

Samenvattend zijn er dus meerdere (beleids)instrumenten die de gemeente in kan zetten om toegankelijkheid in beeld te krijgen. Maar hoe functioneren deze instrumenten in de praktijk? We bespreken dit per instrument, in dezelfde volgorde als in paragraaf 3.1.

Subsidieregeling sociale basis

Binnen de SSB is de subsidieaanvraag het eerste stadium waarin maatschappelijke organisaties informatie aanleveren over toegankelijkheid. Dit geldt specifiek voor de antwoorden die zij geven op de vragen rondom toegankelijkheid (en toegankelijke communicatie) als aanvullende verplichting. Om inzicht te krijgen in deze antwoorden hebben we aanvragen binnen de SSB opgevraagd bij het onderdeel Subsidies, Inkoop en Juridisch Bureau Sociaal van de gemeente. Dit waren aanvragen voor 2022 en 2023-2024. Uit alle subsidieaanvragen hebben we degene geselecteerd die gedaan zijn voor buurthuizen. In totaal zijn dit er 205. In 203 van deze 205 aanvragen wordt aangegeven dat de accommodaties "bereikbaar, fysiek toegankelijk, bruikbaar en veilig" zijn en dat "de activiteiten sociaal toegankelijk en inclusief voor alle Amsterdammers" zijn. Slechts 2 organisaties (1%) geven dus aan dat hun locaties niet toegankelijk zijn. Voor de verplichting rondom communicatie is de verdeling iets minder scheef, maar ook hier geeft een overgrote meerderheid (194 van 205 organisaties, of 95%) aan dat zij in hun communicatie "rekening [houden] met Amsterdammers die laaggeletterd zijn of visuele of auditieve beperkingen hebben". De toelichting op deze verplichtingen verschilt in lengte per organisatie. Enkele wijden hier meer dan tweehonderd woorden aan.

De meeste beperken zich echter tot één zin, en sommige houden het bij antwoorden als "wordt al aan voldaan", "accommodaties zijn toegankelijk", "iedereen is welkom", of ".".

iii

Een derde voorbeeld van een relevant onderzoek is Lucas, P. et al., 'Gewoon meedoen' is niet zo gewoon: een

verkennend onderzoek naar de participatie van bewoners met een LVB in de sociale sasis in Amsterdam. Amsterdam: Hogeschool van Amsterdam, februari 2023.

45

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

Deze patronen leiden tot drie bevindingen over informatievoorziening in dit belangrijke stadium. Ten eerste is het – gezien de resultaten van hoofdstuk 2 – zeer onwaarschijnlijk dat 99% van alle buurthuizen echt toegankelijk zijn in alle opzichten die worden genoemd in de aanvullende verplichting. We kunnen en willen geen oordeel vellen over welke aanvragers hier juist en onjuist hebben geantwoord, maar in het algemeen is een deel van de antwoorden dus hoogstwaarschijnlijk onjuist. De tweede bevinding ligt in het verlengde hiervan: de antwoorden worden niet gecontroleerd door het stadsdeel, in ieder geval niet op een systematische manier, ondanks dat het hier om een verplichting in de subsidieregeling gaat.128 En als derde geldt dat, zelfs bij een waarheidsgetrouw antwoord, de informatie die organisaties aanleveren erg summier is. Dat wil zeggen, een ja/nee-antwoord met een korte toelichting geeft weinig inzicht in wat er wel en niet goed gaat op het gebied van toegankelijkheid. Alle drie de bevindingen – de informatie is niet per se juist, wordt niet gecontroleerd en is meestal schaars – worden beaamd in meerdere interviews met maatschappelijke organisaties.

Om te laten zien dat een buurthuis toegankelijk is bij de subsidievraag moet je enkel “ja invullen”, geven zij aan.129 Het tweede moment waarop de gemeente informatie kan verkrijgen over toegankelijkheid is tijdens gesprekken met maatschappelijke organisaties. Op basis van interviews met diverse organisaties en accounthouders krijgen we een gemengd beeld van deze gesprekken. Aan de ene kant zijn de meeste organisaties positief over het contact met de accounthouders. De accounthouders zijn makkelijk te bereiken, staan open om te bespreken wat er goed en fout gaat en maken er werk van om problemen aan te pakken, onder andere op het gebied van toegankelijkheid.130 Aan de andere kant zijn er veel verschillen tussen organisaties en accounthouders in de aard van dit contact.

Zo varieert de frequentie van de gesprekken van eens per week tot eens per kwartaal, en in sommige gevallen zijn er überhaupt geen periodieke gesprekken.131 In sommige gevallen komt het initiatief voor gesprekken van beide kanten; soms vinden gesprekken alleen plaats op initiatief van de maatschappelijke organisatie.132 Sommige accounthouders agenderen toegankelijkheid vaker dan andere.133 En sommige accounthouders geven aan dat zij vaak zelf bij buurthuizen gaan kijken om een eigen beeld te krijgen van de toegankelijkheid, terwijl anderen dat minder of niet doen.134 De persoonsafhankelijke aanpak die hieruit naar voren komt betekent enerzijds dat er ruimte is voor maatwerk. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk om nauwgezetter bij te houden hoe het staat met toegankelijkheid wanneer er concrete aanwijzingen zijn – van de organisaties, van bewoners of vanuit het stadsdeel zelf – dat een buurthuis niet goed toegankelijk is. Anderzijds creëert deze aanpak het risico dat het stadsdeel informatie mist. We komen hier in de volgende paragraaf op terug. Ten derde is er de verantwoording van maatschappelijke organisaties aan het eind van de subsidieperiode, die bestaat uit een inhoudelijk en financieel verslag. Ook hierin zien we verschillen tussen organisaties en accounthouders.

Zo moeten sommige organisaties naast een eindverslag ook een tussentijdse verantwoording aanleveren, halverwege de subsidieperiode. In sommige beschikkingen is daarnaast maar heel kort omschreven wat er in deze verantwoording moet staan, terwijl er in andere iets uitgebreidere instructies staan.135 Los van deze verschillen lijkt het in al deze gevallen mogelijk dat informatie over toegankelijkheid niet wordt gerapporteerd, mede omdat dit geen apart thema is bij de verantwoording.

46

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

Overige instrumenten

In hoeverre verzamelt de gemeente informatie over de toegankelijkheid van buurthuizen via andere instrumenten? De voortgangsrapportage toegankelijkheid speelt een zeer beperkte rol in het beeld van toegankelijkheid. Dat komt in de eerste plaats omdat het informatie vanuit de gemeente naar ‘buiten’ verstrekt in plaats van andersom. Het doel van de rapportage is dus niet om nieuwe informatie te verzamelen over de huidige stand van toegankelijkheid. Bovendien is slechts een klein deel van de voortgangsrapportage gewijd aan buurthuizen, te midden van alle andere beleidsterreinen waarin aan toegankelijkheid wordt gewerkt. En dit deel omschrijft anekdotisch een aantal goede voorbeelden, maar geeft geen evenwichtig beeld waarin een groot aantal buurthuizen en alle vormen van toegankelijkheid structureel aan bod komen.jjj Het volgende instrument, de monitor sociale basis, is in de praktijk nogal mysterieus. Zo gaf de gemeente in 2016 aan dat deze monitor al sinds 2015 bestaat; in 2021 schreef men dat de monitor “vorm [moet] krijgen in 2020”; en in 2023 gaf men aan dat “deze er nu nog niet [is]”.136 Volgens het Beleidskader Sociale Basis 2025-2030 bestaat de monitor sinds 2021 (zie het citaat in paragraaf 3.1).

Bij navraag bij de ambtelijke organisatie in februari 2024 blijkt dat het de bedoeling is dat de monitor vanaf 2025 zal verschijnen.137kkk Wat we daarnaast weten over de monitor sociale basis is dat het “interventies vergelijkt op basis van gezamenlijk vastgestelde indicatoren”. Een daarvan is Welzijn op Recept.138 Het nieuwe beleidskader kondigt aan dat de monitor ook zal worden toegepast op de “kernfuncties”, waar Huizen van de Wijk onder vallen (maar niet buurtkamers).139 Ongeacht de exacte status van de monitor weten we echter dat toegankelijkheid en/of buurthuizen er in de afgelopen jaren geen deel van uitmaakten.140 Als informatief instrument is de monitor daarom niet relevant gedurende onze onderzoeksperiode. De onderzoeken van stadsdelen, maatschappelijke organisaties of universiteiten/hogescholen zijn, in vergelijking met de voortgangsrapportage en de monitor, relevanter voor de monitoring van toegankelijkheid. Zij leveren concreet bewijs van de mate van toegankelijkheid van buurthuizen. Tegelijkertijd hebben zij echter twee gerelateerde beperkingen vanuit het oogpunt van de gemeente. De eerste is dat deze onderzoeken incidenteel zijn; ze worden op sommige momenten en op sommige plekken uitgevoerd. Ze zijn daarom nuttig als indicatie, maar ze vormen geen systematische bron van informatie voor de gemeente.

De tweede beperking is dat een deel van de onderzoeken niet door of namens de stadsdelen worden uitgevoerd, waardoor de gemeente geen zeggenschap heeft over wat er wanneer onderzocht wordt op voor de gemeente belangrijke elementen van toegankelijkheid. Ook in dit opzicht is dit dus een instrument dat slechts incidenteel informatie oplevert. Ten slotte geldt voor de overige kanalen – waaronder de gebiedsmakelaar, de stadsloods en de Subsidieregeling Bewonersinitiatieven – hetzelfde als voor onderzoeken. Dat wil zeggen, zij kunnen nuttige indicaties geven van toegankelijkheid, maar ze zijn tegelijkertijd erg incidenteel. Ze hebben daarnaast de beperking dat ze vooral gebruikt worden door

jjj

Zie bijvoorbeeld Gemeente Amsterdam, Voortgangsrapportage toegankelijkheid 2022, p. 28.

kkk

Volgens de ambtelijke organisatie is het door de pluriformiteit van de sociale basis complex om tot een

eenduidige werkwijze en registratie te komen. Daarnaast is niet de gemeente, maar de organisaties die de data aanleveren eigenaar van deze data. Hierdoor kan de monitor niet openbaar toegankelijk gemaakt worden. Bron: Reactie op feitelijk wederhoor, 17 juni 2025.

47

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

bewoners die actief en mondig zijn, bijvoorbeeld door zich te melden bij de stadsloods. De stemmen van minder ondernemende bewoners worden daardoor minder gehoord, terwijl zij ook belang hebben bij toegankelijke buurthuizen, zoals we zagen in hoofdstuk 2.141

3.3 Overkoepelend beeld en oorzaken

Op basis van het bovenstaande overzicht van (beleids)instrumenten doen we een aantal constateringen. Om te beginnen is de informatieverstrekking in het kader van de SSB de belangrijkste bron van informatie voor de gemeente. De overige instrumenten zijn ofwel niet relevant (de voortgangsrapportage toegankelijkheid, de monitor sociale basis) ofwel te incidenteel (interne en externe onderzoeken, overige kanalen) om een beeld te geven van de toegankelijkheid van buurthuizen. Binnen de uitvoering van de SSB leveren de contacten tussen een maatschappelijke organisatie en de gemeente gedurende de subsidieperiode de meeste informatie op. In die gesprekken bestaat de meeste ruimte voor verdieping en wederzijdse uitwisseling tussen accounthouders en organisaties. Via (vooral) de gesprekken met maatschappelijke organisaties krijgt de gemeente in ieder geval een gedeeltelijk beeld van toegankelijkheid. We hebben in interviews verschillende voorbeelden gehoord waarbij die informatie niet alleen is ontvangen, maar waarbij de gemeente vervolgens ook heeft gehandeld op basis van deze informatie (bijvoorbeeld door een verbouwing te financieren of de subsidie stop te zetten).142 Tegelijkertijd constateren we dat de stadsdelen en de gemeente als geheel geen volledige kennis hebben van de stand van zaken rondom toegankelijkheid.

Een goede illustratie hiervan is onderzoek van medewerkers van een van de stadsdelen, dat we in paragraaf 3.1 noemden. Dit onderzoek – dat de medewerkers eenmalig, op eigen initiatief uitvoerden – liet zien dat er op meerdere locaties sprake was van gebrekkige toegankelijkheid, met gebreken die tot dan toe onbekend waren bij het stadsdeel.143 Voor het andere onderzoek dat we in diezelfde paragraaf noemden – van een maatschappelijke organisatie in een ander stadsdeel – geldt hetzelfde: hierdoor kwamen gebreken naar boven die niet bekend waren. En ook onze eigen inventarisatie in hoofdstuk 2 bevat inzichten over diverse vormen van toegankelijkheid die, voor zover wij weten, nergens anders beschikbaar zijn. In hoofdstuk 2 stelden we ook vast dat de gemeente geen volledig en juist overzicht heeft van het aantal buurthuizen in Amsterdam. De kennis van de gemeente is dus onvolledig. Hieronder bespreken we drie factoren die hieraan bijdragen: de persoonsafhankelijke aanpak van de stadsdelen, de balans tussen vertrouwen en controle, en de prikkels binnen de subsidierelatie. Met de persoonsafhankelijke aanpak doelen we hier op de verschillen tussen stadsdelen en, binnen stadsdelen, tussen accounthouders in hoe zij hun werk aanpakken en daardoor in de informatie die zij verzamelen (zoals hierboven omschreven).

Het is aannemelijk dat dit leidt tot een ongelijkmatig beeld van toegankelijkheid. Voor sommige buurthuizen zal het stadsdeel vrij duidelijk in beeld hebben hoe het staat met hun toegankelijkheid, bijvoorbeeld omdat de accounthouder daar regelmatig langsgaat, terwijl er over andere weinig bekend is. Ondanks de bovengenoemde verschillen blijkt uit interviews dat veel accounthouders in één opzicht een gemeenschappelijke houding hebben. Dit is de tweede factor: de balans tussen vertrouwen en controle die stadsdelen zoeken in hun relatie met maatschappelijke organisaties. In het algemeen ligt de nadruk op vertrouwen.144 Betrokken ambtenaren geven aan dat zij niet boven maar naast maatschappelijke organisaties willen staan. Organisaties weten zelf het beste hoe hun buurthuis functioneert, is de redenering. Bovendien zou meer controle leiden tot meer papierwerk, en zou het mogelijk een perverse prikkel creëren

48

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

waarbij organisaties zich meer gaan richten op specifieke indicatoren dan op bredere doelen.145 Het is mogelijk dat de balans in de toekomst iets meer richting controle gaat – die wens wordt in meerdere interviews (voorzichtig) uitgesproken – maar in de huidige situatie speelt vertrouwen een grote rol.146 Een subsidierelatie die is gebaseerd op vertrouwen hoeft an sich niet te leiden tot onvolledige informatie. Maar zo’n relatie veronderstelt dat maatschappelijke organisaties een volledig beeld kunnen en willen geven van toegankelijkheid - en dat de gemeente dit beeld kan en wil verkrijgen. Als daar niet aan wordt voldaan, zal de gemeente informatie missen. Dat brengt ons op de derde factor: de prikkels binnen de subsidierelatie. Maatschappelijke organisaties hechten veel belang aan toegankelijkheid, en vanuit hun dagelijks werk hebben medewerkers veel informatie over de stand van toegankelijkheid in hun eigen locaties. Maar met de SSB geeft de gemeente organisaties geen prikkel om een volledig, systematisch beeld van toegankelijkheid te creëren. Een van de redenen hiervoor is dat er geen geld beschikbaar wordt gesteld voor het verbeteren van toegankelijkheid binnen de SSB (naast de subsidie voor ‘reguliere’ exploitatie, beheer en programmering).

Het uitvoeren van onderzoeken of inventarisaties wordt daarom niet ‘beloond’, omdat het hoogstens gebreken kan onthullen die (meestal) niet kunnen worden aangepakt. Soms kan de accounthouder “potjes” geld vinden voor bijvoorbeeld een verbouwing, maar dat is niet altijd het geval.lll147 In hoofdstuk 4 gaan we hier uitgebreider op in. Een tweede prikkel die organisaties ontmoedigt om een volledig beeld te creëren van toegankelijkheid is dat er geen richtlijnen zijn waar dit beeld aan zou moeten voldoen. Dat wil zeggen, welke informatie is nodig of nuttig om toegankelijkheid in kaart te brengen? Organisaties noemen het gebrek aan een richtlijn vanuit de gemeente als beperking.148 De derde relevante prikkel is dat het niet altijd in het belang is van organisaties om gebrekkige toegankelijkheid te melden. Dit geldt specifiek voor de informatie die zij aanleveren bij de subsidieaanvraag. Wanneer organisaties niet voldoen aan aanvullende verplichtingen, heeft de gemeente de mogelijkheid de subsidie helemaal niet te verlenen.mmm149 Vanwege deze extreme aard van de aanvullende verplichtingen – toegankelijkheid is een ja/nee-vraag, en bij nee is er het risico dat de hele aanvraag strandt – hebben aanvragers een duidelijke prikkel om “ja” in te vullen. De stand van toegankelijkheid blijft zo buiten zicht.

3.4 Conclusie

Samenvattend zijn de belangrijkste bevindingen in dit hoofdstuk als volgt. De gemeente heeft diverse beleidsinstrumenten die ze in kan zetten om een beeld te krijgen van toegankelijkheid. Een aantal van deze instrumenten zijn in de praktijk echter niet of slechts incidenteel relevant. De SSB is het belangrijkste middel om informatie te verzamelen, maar deze subsidieregeling schiet in dit opzicht tekort. Het beeld dat de gemeente heeft van (toegankelijkheid in) buurthuizen is daarom onvolledig. Het is moeilijk om te kwalificeren of kwantificeren hoe onvolledig het is, maar we merken in ieder geval op dat er weinig is gedocumenteerd; vandaar onze eigen inventarisatie in het vorige hoofdstuk. En we merken

lll

Het onderzoek van de maatschappelijke organisatie dat we hierboven beschreven is daardoor de

uitzondering, niet de regel. mmm

Betrokken ambtenaren benadrukken het belang van maatwerk: een verplichting waar niet aan wordt

voldaan is niet automatisch een afwijzingsgrond. Maar “in principe” is dit wel het uitgangspunt.

49

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

op dat incidentele onderzoeken leidden tot uitkomsten die daarvóór nog niet bekend waren bij de gemeente. Verschillende factoren dragen bij aan het onvolledige beeld. Specifieker gaat het om een subsidierelatie die – vanuit de gemeente – is gebaseerd op veel vertrouwen richting maatschappelijke organisaties, met bovendien veel verschillen in hoe die relatie wordt ingevuld tussen en binnen stadsdelen.nnn Door deze combinatie is het persoonsafhankelijk of en hoe de door de gemeente vereiste toegankelijkheid wordt nagegaan en vastgelegd. Daarnaast geeft de gemeente de organisaties geen prikkels (de middelen, richtlijnen of belangen) om toegankelijkheid zelf op een systematische en realistische manier in kaart te brengen en te rapporteren. Zo blijft de stand van toegankelijkheid vaak een vraagteken. Deze bevindingen komen op een aantal punten niet overeen met de gemeentelijke visie op contractmanagement die we aan het begin van het hoofdstuk bespraken. Er zijn geen duidelijke criteria om toegankelijkheid te beoordelen, de monitoring gebeurt niet op een eenduidige manier, en de informatie die hiervoor wordt gebruikt is niet volledig. Volgens deze criteria is er dus geen sprake van effectief contractmanagement op de huidige subsidierelatie.

4

Welke instrumenten zet de gemeente in om buurthuizen toegankelijk te maken en hoe werken deze?

In het vorige hoofdstuk hebben we besproken wat de gemeente doet om een beeld te krijgen van de toegankelijkheid van buurthuizen. In dit hoofdstuk nemen we de volgende stap door te analyseren wat de gemeente doet om toegankelijkheid te vergroten. Dat wil zeggen, we gaan van zicht op toegankelijkheid naar werken aan toegankelijkheid. Er zit overlap tussen deze onderwerpen, ten eerste omdat goed zicht belangrijk is om effectief te werken aan toegankelijkheid, en ten tweede omdat de Subsidieregeling Sociale basis voor beide taken wordt gebruikt. Vanwege deze overlap zullen we op sommige plekken terugverwijzen naar hoofdstuk 3. We zullen soms ook terugverwijzen naar hoofdstuk 2, omdat de mate van toegankelijkheid laat zien in hoeverre het doel van toegankelijkheid daadwerkelijk wordt bereikt. Dit geeft ons dus inzicht in de werking van verschillende beleidsinstrumenten. In dit hoofdstuk houden we dezelfde structuur aan als in hoofdstuk 3. Dat wil zeggen, we geven eerst inzicht in de bedoelde werking van relevante instrumenten; daarna lichten we toe hoe zij in de praktijk worden toegepast. Het verschil ten opzichte van hoofdstuk 3 is dat we deze thema's - papier versus praktijk - afzonderlijk behandelen per instrument. Het gaat namelijk om beleidsinstrumenten die soms sterk van elkaar verschillen en die verschillende dimensies van toegankelijkheid beïnvloeden.

We kunnen hierbij een indeling maken tussen instrumenten voor bestaande buurthuizen en voor nieuwe buurthuizen. Tabel 4.1 laat zien welke beleidsinstrumenten we in dit hoofdstuk zullen bespreken voor bestaande buurthuizen (paragrafen 4.1 tot en met 4.5) en nieuwbouw (paragrafen 4.6 tot en met 4.8). We hebben deze instrumenten geselecteerd op basis van onze interviews en

nnn

Een relatie gebaseerd op vertrouwen is op zichzelf geen probleem. Gecombineerd met de grote

persoonsafhankelijkheid vinden we dit echter wel risicovol, zoals toegelicht.

50

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

analyse van beleidsdocumenten. Het gaat om instrumenten die direct raken aan het bestaan en functioneren van buurthuizen, en die op gemeentelijk niveau worden vastgesteld.

Tabel 4.1 - Relevante beleidsinstrumenten voor de toegankelijkheid van buurthuizen Bestaande buurthuizen

Nieuwe buurthuizen

Subsidieregeling sociale basis (4.1)

Referentienormen (4.6)

Subsidieregeling Bewoners- en Maatschappelijke initiatieven (4.2)

Strategisch Huisvestingsplan (4.7)

(Subsidie)regeling toegankelijkheid (4.3)

Richtlijnen Programma van Eisen (4.8)

Overige gelden (4.4) Maatschappelijke huur (4.5)

4.1 Subsidieregeling sociale basis

De toegankelijkheid van bestaande buurthuizen kan worden beïnvloed door verschillende subsidieregelingen van de gemeente. Een overzicht hiervan staat in tabel 4.2, waarin is weergegeven hoeveel subsidie er jaarlijks binnen elke regeling wordt uitgekeerd. Deze regelingen zijn verschillend van aard: sommige zijn er alleen voor de sociale basis en andere ook voor andere beleidsterreinen, zoals in de tabel is aangegeven. In beide gevallen zijn de bedragen niet specifiek voor buurthuizen. Het bedrag voor overige gelden (€ 2,1 - 4,0 miljoen) is daarnaast een grove schatting, zoals we toelichten in paragraaf 4.5. Ondanks deze kanttekeningen geven de cijfers echter een goede indruk van het belang van elke regeling. We gaan hieronder dieper in op elke subsidieregeling, te beginnen met de Subsidieregeling sociale basis.

Tabel 4.2 - Jaarlijkse subsidie per subsidieregelingooo150 Regeling

Beleidsterrein(en)

Jaarlijkse subsidie (× € 1 mln.)

Subsidieregeling sociale basis

Sociale basis

€ 110,9

Overige gelden

Sociale basis

€ 2,1 - 4,0

Maatschappelijke initiatieven

Alle

€ 3,6

Bewonersinitiatieven

Alle

€ 2,3

Integrale Maatschappelijke initiatieven

Alle

€ 1,9

Toegankelijkheid

Alle

€ 0,3

ooo

Voor de meeste regelingen gelden de bedragen voor 2024. De uitzondering is de subsidieregeling

toegankelijkheid, waar het bedrag voor 2025 is gebruikt omdat deze regeling in 2024 niet werd ingezet. En voor de Regeling Integrale Maatschappelijke Initiatieven is het gemiddelde tussen 2021 en 2024 gebruikt, omdat het jaarlijkse bedrag sterk fluctueert, tussen € 3,7 miljoen (2023) en € 0,3 miljoen (2024).

51

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

Hoe is het instrument bedoeld?

De Subsidieregeling sociale basis (hierna: SSB) is een subsidieregeling die in elk stadsdeel van Amsterdam wordt uitgevoerd.ppp Binnen de SSB kunnen maatschappelijke organisaties onder andere subsidie aanvragen voor het beheren (of 'exploiteren') van buurthuizen en voor het organiseren van activiteiten in buurthuizen. Het is daarmee de belangrijkste bron van financiering voor bestaande buurthuizen.qqq De regeling bestaat sinds 2015 en heeft verschillende benamingen gehad.rrr Organisaties die buurthuizen willen beheren en/of daar activiteiten willen organiseren kunnen een aanvraag indienen voor de SSB binnen elk stadsdeel. Zoals we in hoofdstuk 3 omschreven, worden deze aanvragen beoordeeld door accounthouders (eventueel in overleg met hun teammanagers). Dit zijn medewerkers van de stadsdelen die ook het aanspreekpunt zijn voor de organisaties wanneer er subsidie wordt verstrekt.151 Organisaties die actief zijn in meerdere stadsdelen hebben een deelaccounthouder en een overall accounthouder. De deelaccounthouder heeft contact met medewerkers van organisaties over de uitvoering en beargumenteert op stadsdeelniveau de keuze om een subsidieaanvraag goed te keuren of te weigeren.

De overall accounthouder heeft overzicht over het aanbod van de betreffende organisatie in alle stadsdelen waarin deze organisatie actief is en stelt de subsidiebeschikking op.152 Bij het beoordelen van subsidieaanvragen maken accounthouders gebruik van het geldende beleidskader en de Gebiedsgerichte Opgaven Sociaal (GOS, voorheen de gebiedsgerichte uitwerking).153 Het beleidskader omschrijft de doelen voor de sociale basis, terwijl de GOS per gebied omschrijft wat de opgave en benodigde focus is over de hele breedte van het sociaal domein.154 De algemene subsidieplafonds per stadsdeel worden vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders, na overleg met de stadsdelen. Dit gebeurt op basis van een verdeelsleutel, waarin onder andere staat dat er meer subsidie gaat naar stadsdelen met meer inwoners, meer ouderen, meer jongeren en meer kwetsbare huishoudens. Elk stadsdeel beslist vervolgens hoe hun subsidieplafond wordt verdeeld, bijvoorbeeld door een deelplafond vast te stellen voor zowel jeugd als volwassenen en door - binnen deze categorieën - subsidies te verdelen tussen aanvragen van maatschappelijke organisaties.155 Toegankelijkheid is in alle jaren expliciet en impliciet onderdeel van de SSB.

Het is een expliciet onderdeel door de aanvullende verplichtingen van de subsidieregeling, waar onder andere bereikbaarheid, fysieke toegankelijkheid, sociale toegankelijkheid en toegankelijke informatie onder vallen.sss Organisaties die subsidie aanvragen, worden geacht om aan deze verplichtingen te voldoen (zie hiervoor ook hoofdstuk 3).

ppp

We spreken over de Subsidieregeling sociale basis omdat we in dit onderzoek met name terugkijken naar

de jaren 2024 en eerder. Per 1 januari 2025 is de Subsidieverordening sociale basis van kracht. qqq

De subsidieregeling - die tot 2025 jaarlijks aangevraagd moest worden - is per 1 januari 2025 vervallen. De

Subsidieverordening sociale basis 2025-2030 is vastgesteld door het stadsbestuur. Deze biedt de mogelijkheid om (in ieder geval voor Huizen van de Wijk) meerjarig subsidie aan te vragen. Onderstaande beschrijving omvat de bedoelde werking van zowel de subsidieregeling als de huidige subsidieverordening. rrr

Subsidieregeling basisvoorzieningen in de stadsdelen (2016 tot en met 2019), Subsidieregeling sociale basis

Amsterdam (2020 tot en met 2024) en Subsidieverordening sociale basis Amsterdam (per januari 2025). sss

De formulering van de aanvullende verplichtingen wijzigt licht wanneer we de vastgestelde

subsidieregelingen van jaar tot jaar vergelijken. Tegelijkertijd zijn de hier genoemde vormen van toegankelijkheid wel een constante factor in de aanvullende verplichtingen.

52

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

Impliciet is het hele bestaan van de SSB gerelateerd aan toegankelijkheid. Dat wil zeggen, de SSB is bedoeld om een breed aanbod van activiteiten te financieren op diverse plekken in de stad. Het is daarmee, in ieder geval op papier, een belangrijk instrument om het bestaan van buurthuizen mogelijk te maken. Dit raakt aan veel vormen van toegankelijkheid, inclusief de meest basale (zoals aanwezigheid en openingstijden).

Hoe werkt het in de praktijk? SSB in financieel opzicht belangrijkste subsidieregeling voor buurthuizen

De SSB is een belangrijk instrument, wat blijkt uit de totale bedragen die worden verleend binnen de subsidieregeling. In 2021 is er € 88,2 miljoen subsidie verleend in heel Amsterdam, stijgend naar € 110,9 miljoen voor 2024 (zie ook tabel 4.2 hierboven).ttt156 In deze periode werd ongeveer 80% van de aangevraagde subsidies verleend.157 Hoeveel subsidie er binnen de SSB wordt verleend voor alleen buurthuizen is moeilijk vast te stellen, zowel voor de ambtelijke organisatie als voor onszelf. Dat komt deels doordat veel organisaties één aanvraag indienen waaronder naast het beheer van buurthuizen ook andere activiteiten vallen.158 Er worden waarschijnlijk tientallen miljoenen euro's verleend aan buurthuizen binnen de SSB.uuu Het is daarmee - in financieel opzicht - veruit de belangrijkste subsidieregeling voor buurthuizen (zie ook tabel 4.2 hierboven).

SSB in brede zin van belang voor toegankelijkheid

De SSB draagt in brede zin bij aan de toegankelijkheid van buurthuizen. Zoals hierboven al benoemd, maakt deze subsidie het voor maatschappelijke organisaties en bewoners namelijk mogelijk om een groot aantal buurthuizen te beheren. Als we dit terugvoeren tot specifieke vormen van toegankelijkheid zijn vooral de aanwezigheid, openingstijden, betaalbaarheid en sociale toegankelijkheid hier belangrijk. Dat wil zeggen, de SSB zorgt ervoor dat buurthuizen aanwezig en open zijn, dat buurthuizen betaalbaar zijn (omdat de inkomsten uit consumpties, activiteiten en huur niet kostendekkend hoeven te zijn) en dat ze sociaal toegankelijker zijn (doordat er medewerkers en activiteiten van betaald kunnen worden).159

Omgang met en inrichting van SSB belemmerend in borgen toegankelijkheid

De mate waarin de SSB toegankelijkheid bevordert, is tegelijkertijd te beperkt om buurthuizen geheel toegankelijk te maken, zoals we hebben gezien in hoofdstuk 2. Met andere woorden, ondanks de subsidie zijn er tekortkomingen op bijna elk vlak van toegankelijkheid. Hoe kan dit, ondanks dat toegankelijkheid impliciet en expliciet onderdeel is van de SSB? Uit interviews en onze analyse in eerdere hoofdstukken komen vier verklaringen naar voren: (1) de gemeente heeft beperkt zicht op de mate van toegankelijkheid, (2) de aanpak van de gemeente is persoonsafhankelijk, (3) de gemeente heeft geen specifieke eisen qua

ttt

We kijken hier niet verder terug dan 2021, om twee redenen: het onderscheid tussen jeugd en volwassenen

was daarvoor minder duidelijk, en in sommige stadsdelen zijn eerdere subsidieplafonds niet terug te vinden. uuu

Een voorzichtige schatting van het bedrag kunnen we baseren op het feit dat er in sommige jaren en

sommige stadsdelen aparte subsidieplafonds zijn opgesteld voor de post "Huizen van de Wijk/accommodaties", zoals in Nieuw-West in 2018. Binnen het deelplafond voor volwassenen ging 56% naar die post. Als we dezelfde verhouding aannemen voor andere jaren en andere stadsdelen komen we uit op een geschat subsidieplafond van ongeveer € 39 miljoen voor buurthuizen in 2024. Dit is een zeer grove schatting die bedoeld is om een orde van grootte weer te geven.

53

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

toegankelijkheid waaraan organisaties moeten voldoen, en (4) er is binnen de SSB geen geld voor verbeteringen van toegankelijkheid, buiten de reguliere subsidiestroom. Deze factoren sluiten grotendeels aan op onze analyse in hoofdstuk 3. We lichten ze hieronder kort toe. Ten eerste zagen we in hoofdstuk 3 dat de gemeente beperkt zicht heeft op de mate van toegankelijkheid. In onze inventarisatie van de stand van zaken (hoofdstuk 2) kwam we veel beperkingen tegen waar relatief eenvoudig een oplossing voor te bedenken lijkt, bijvoorbeeld op het gebied van informatie-toegankelijkheid.vvv Zonder heldere en volledige kennis van deze beperkingen is het echter moeilijk om te weten waar (extra) middelen voor moeten worden ingezet en waar juist niet. Slecht zicht op toegankelijkheid belemmert dus effectief werken aan toegankelijkheid. Ten tweede is de aanpak van de gemeente niet consistent; deze is afhankelijk van de specifieke persoon die namens de gemeente handelt (vaak de accounthouder). Het accountmanagement is mensenwerk en dat leidt bijna per definitie tot verschillen in hoe het werk wordt uitgevoerd. Tegelijkertijd zien we ook dat verschillen (een onbedoelde) invloed kunnen hebben op de door de gemeente beoogde toegankelijkheid.

Zo zijn er verschillen tussen accounthouders in hoe zij omgaan met maatschappelijke organisaties, bijvoorbeeld in de aard en frequentie van het contact en de nadruk die zij daarin leggen op toegankelijkheid. Sommige accounthouders hechten veel waarde aan toegankelijkheid en werken er actief aan om dit te bevorderen, bijvoorbeeld door hier extra geld voor vrij te maken of er vereisten over te formuleren in een subsidiebeschikking. Anderen doen dit veel minder.160 Vooral in dit laatste geval is de SSB in de praktijk niet voldoende om toegankelijkheid te waarborgen. Een derde factor ligt in het verlengde hiervan: de gemeente stelt geen specifieke eisen op het gebied van toegankelijkheid aan organisaties die subsidie aanvragen. Er is dus geen verdere invulling van de aanvullende verplichtingen die we in paragraaf 4.1 noemden.161 Dit maakt het voor de gemeente moeilijker om te bepalen en in te grijpen wanneer de toegankelijkheid tekortschiet.162 Minstens zo belangrijk is dat organisaties hierdoor niet weten waaraan zij precies moeten voldoen. Om deze reden spreken verschillende organisaties een voorkeur uit voor specifiekere eisen vanuit de stadsdelen.163 Zo zouden zij, in hun inschatting, gerichter aan toegankelijkheid kunnen werken. Ten slotte wordt er binnen de SSB geen geld toegekend voor het gericht verbeteren van toegankelijkheid.

De SSB bevordert dus toegankelijkheid voor zover dit binnen de reguliere beheer- en programma-activiteiten valt die worden gesubsidieerd.www Andere ingrepen, vaak eenmalig, zijn echter moeilijk te financieren via de SSB.xxx Een voorbeeld hiervan zijn verbeteringen van de fysieke toegankelijkheid of de herkenbaarheid.yyy164 Dit beperkt

vvv

Denk aan het kenbaar maken van openingstijden en van informatie over de fysieke toegankelijkheid van

locaties. www

De ambtelijke organisatie geeft aan dat alles wat buiten activiteiten om gefinancierd wordt, rechtstreeks

ten koste gaat van de activiteiten. Dit vormt een dilemma. Bron: Reactie op feitelijk wederhoor, 17 juni 2025. xxx

De subsidie mag niet besteed worden aan fysieke aanpassingen die een investering zijn (ten behoeve van

toegankelijkheid). Bron: Reactie op feitelijk wederhoor, 17 juni 2025. yyy

In sommige gevallen is er geld over aan het eind van het jaar of zijn er overige geldstromen die voor

eenmalige ingrepen kunnen worden gebruikt. Deze bespreken we in paragrafen 4.3 en 4.4.

54

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

maatschappelijke organisaties in hun mogelijkheid om de toegankelijkheid van hun buurthuizen te verbeteren.zzz Daarnaast creëren de aanvullende verplichtingen een dilemma voor accounthouders. Als zij merken dat een buurthuis niet voldoet aan de aanvullende verplichtingen rondom toegankelijkheid zouden zij in theorie de subsidieaanvraag moeten weigeren. Dit is echter een harde sanctie, en het sluiten van een buurthuis zou de toegankelijkheid al helemaal niet ten goede komen, zo redeneren zij. Accounthouders geven daarom aan dat zij de aanvraag in deze gevallen vaak toch goedkeuren, en dat zij proberen om daarna op verbetering aan te sturen, bijvoorbeeld via incidentele gelden (zie paragraaf 4.4).165 Deze afweging volgt uit het feit dat er binnen de SSB geen middelen zijn om toegankelijkheid te verbeteren, buiten de subsidie voor reguliere activiteiten. Zonder deze middelen is er namelijk alleen een keuze tussen de subsidieaanvraag weigeren of (deels) goedkeuren; gerichter kan de subsidie niet worden ingezet om toegankelijkheid te verbeteren.

Deelconclusie

Samengevat is de Subsidieregeling sociale basis een cruciaal beleidsinstrument dat basale vormen van toegankelijkheid bevordert. Om verschillende redenen is er vanuit de SSB echter niet genoeg mogelijk om toegankelijkheid te waarborgen. Dit komt door een gebrek aan zicht op toegankelijkheid bij de gemeente, een persoonsafhankelijke aanpak, een gebrek aan specifieke eisen en een gebrek aan middelen voor (eenmalige) verbeteringen van toegankelijkheid. Sommige van deze tekortkomingen - in het bijzonder de laatste - worden mogelijk echter gecompenseerd door andere geldstromen. We bespreken daarom nu overige subsidieregelingen die relevant zijn voor buurthuizen.

4.2 Subsidieregelingen Bewoners- en Maatschappelijke initiatieven

Om initiatieven van bewoners en maatschappelijke organisaties te ondersteunen verstrekt(e) de gemeente verschillende subsidies.aaaa Het gaat om de Subsidieregeling Bewonersinitiatieven (hierna: BI), de Subsidieregeling Maatschappelijke initiatieven (hierna: MI) en de Regeling Integraal Maatschappelijk Initiatief (hierna: RIMI). Met de BI, MI en RIMI kan subsidie worden aangevraagd voor activiteiten in buurthuizen. Zoals al kort besproken in paragrafen 1.4 en 2.9 kunnen deze activiteiten een (grote) aanvulling vormen op activiteiten die worden georganiseerd door de beherende organisaties. Vanwege het gedeelde doel van deze regelingen bespreken we ze hier gezamenlijk.

Hoe is het instrument bedoeld? Subsidieregeling Bewonersinitiatieven (BI)

De BI ondersteunt kleine initiatieven van bewoners. Het gaat om activiteiten die bijdragen aan de opgaven in de buurt zoals geformuleerd in de gebiedsagenda's en het beleidskader sociale basis, of om activiteiten die een bijdrage leveren aan het realiseren van sociale of

zzz

De ambtelijke organisatie geeft aan dat organisaties sociale toegankelijkheid kunnen vergroten zonder

middelen, bijvoorbeeld door middel van betere samenwerking tussen zorg- en welzijnspartijen. Bron: Reactie op feitelijk wederhoor, 17 juni 2025. aaaa

Het belang van deze initiatieven wordt onder andere benoemd in: Gemeente Amsterdam, Stedelijk kader

afspraken basisvoorzieningen in de stadsdelen 2017-2018, 15 maart 2016; Gemeente Amsterdam, Stedelijk kader Samen vooruit 2020 - 2023, 29 mei 2019.

55

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

fysieke doelstellingen in Amsterdam. Een voorwaarde voor de subsidie is verder dat de activiteit nog niet wordt aangeboden door bestaande organisaties. De BI wordt binnen elk stadsdeel verstrekt.166 De algemene subsidieplafonds en het maximale bedrag per aanvraag worden dus per stadsdeel bepaald, en de aanvragen worden door de stadsdelen beoordeeld. Daarnaast is het in de stadsdelen Noord en Zuid mogelijk om tot € 500 subsidie aan te vragen via de welzijnsorganisaties die buurthuizen beheren. In Nieuw-West loopt het hele budget voor bewonersinitiatieven via de welzijnsorganisatie. Er is daar geen subsidieregeling vastgesteld. De welzijnsorganisatie heeft samen met groepen wijkbewoners regels opgesteld voor het beoordelen van aanvragen.167

Maatschappelijke initiatieven (MI)

In vergelijking met de BI ondersteunt de MI iets grotere initiatieven. Het doel van de MI is het stimuleren en faciliteren van samenwerkingsverbanden van bewoners, ondernemers of maatschappelijke organisaties die het heft in handen nemen om een maatschappelijk doel na te streven en daarbij zelf de activiteiten uitvoeren. Ook hierbij hoort het te gaan om activiteiten die nog niet worden aangeboden door bestaande organisaties. Subsidies voor MI worden in de meeste stadsdelen verstrekt; alleen Centrum en Nieuw-West hebben deze regeling niet.168 In Noord wordt de subsidieregeling MI ook gebruikt om bewoners of maatschappelijke organisaties te faciliteren die zelf een sociale accommodatie willen beheren (zelfbeheer buurthuizen).

Regeling Integraal Maatschappelijk Initiatief (RIMI)

Ten slotte subsidieerde de RIMI veelal initiatieven die nog iets groter zijn dan waar de MI voor bedoeld is.169 De RIMI verschilde daarnaast van de BI en MI doordat deze expliciet was bedoeld voor initiatieven die tegelijkertijd aan meerdere doelstellingen bijdroegen, bijvoorbeeld door banen te scheppen en buren bij elkaar te brengen. De RIMI verschilde ook van de andere regelingen doordat het stadsbreed werd georganiseerd. Vanaf 2025 is de RIMI beëindigd.170

Hoe werkt het in de praktijk?

In hoeverre wordt toegankelijkheid gestimuleerd door de BI, MI en RIMI? Dit hangt ten eerste af van hoe vaak deze regelingen in de praktijk worden ingezet. Met hun inzet kunnen de activiteiten en informatie van buurthuizen namelijk worden aangevuld. Ten tweede maakt het uit hoe toegankelijkheid wordt bevorderd binnen activiteiten wanneer de BI, MI of RIMI wordt ingezet. Met andere woorden, welke subsidievoorwaarden er worden gesteld rondom toegankelijkheid. We bespreken de inzet en de subsidievoorwaarden van deze regelingen hieronder.

Inzet

Om inzicht te krijgen in de inzet van de BI, MI en RIMI presenteren we allereerst enkele overkoepelende statistieken van elke regeling in tabel 4.3, op basis van gegevens uit het subsidieregister. De cijfers gaan over alle gesubsidieerde activiteiten; deze vinden niet per se plaats in buurthuizen. In de tabel zien we dat de BI bestaat uit veel kleine subsidies. Bij de MI gaat het om grotere bedragen per initiatief (voor een kleiner aantal initiatieven), en voor de RIMI geldt dit nog sterker. Daarnaast wordt de BI meestal verstrekt aan particulieren - zoals de naam van de regeling al suggereert - terwijl MI en RIMI meestal worden verleend aan maatschappelijke organisaties.

56

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

Tabel 4.3 - Statistieken BI, MI en RIMI, 2021-2024bbbb171 Regeling

Initiatieven

Mediane

Verleend aan

ondersteund

subsidie

particulieren

2.004

€ 3.000

65%

Maatschappelijke initiatieven

457

€ 10.000

19%

Integrale Maatschappelijke initiatieven

144

€ 47.875

18%

Bewonersinitiatieven

MI en RIMI beperkt ingezet in buurthuizen Vanuit de MI worden de huur en beheerkosten van een aantal zelfbeheer buurthuizen in stadsdeel Noord vergoed, zoals al benoemd in de paragraaf Hoe is het instrument bedoeld?. Een telling in het subsidieregister suggereert dat er per jaar ongeveer € 580.000 aan dit doel wordt besteed (tussen 2021 en 2024). In andere stadsdelen worden de kosten voor huur en beheer (van buurthuizen die niet in zelfbeheer zijn) geheel betaald via de SSB.cccc De MI en RIMI worden ook gebruikt voor andere buurthuizen. Dit blijkt als we alle verleende subsidies optellen die via de projectnaam en/of aanvrager zijn te herleiden naar buurthuizen. Daarmee komen we uit op ongeveer € 62.000 per jaar vanuit de MI (met uitzondering van de zelfbeheer buurthuizen in Noord dus) en ongeveer € 154.000 vanuit de RIMI. De MI is bijvoorbeeld gebruikt voor een buurtkrant of voor grotere activiteiten (zoals een "repair café"). De RIMI wordt onder andere gebruikt door BOOST, een buurtkamer die zich in het bijzonder richt op vluchtelingen. Op basis van de informatie uit het subsidieregister over de gesubsidieerde initiatieven is het aannemelijk dat deze subsidies bijdragen aan de toegankelijkheid van buurthuizen, in het bijzonder de informatietoegankelijkheid en de sociale toegankelijkheid.

Tegelijkertijd is de relevantie van de subsidie MI en RIMI beperkt, met uitzondering van de rol van de eerste regeling bij zelfbeheer buurthuizen. Dit blijkt uit de beperkte bedragen die er vanuit deze regelingen naar buurthuizen gaan. Het blijkt ook uit het beperkte aantal initiatieven dat wordt ondersteund. Vanuit de RIMI gaat het bijvoorbeeld om 2 à 3 projecten per jaar bij buurthuizen. En de beperkte relevantie wordt weerspiegeld in interviews, waar slechts één maatschappelijke organisatie deze regeling noemde.dddd172173 Voor sommige buurthuizen lijken de MI en RIMI dus belangrijk te zijn, specifiek wanneer locaties - zoals BOOST - voldoen aan de subsidievoorwaarden. Maar in veruit de meeste locaties worden deze regelingen simpelweg niet gebruikt. Naast hun beperkte inzet hebben de MI en RIMI ook beperkingen op het gebied van ruimte voor maatschappelijke initiatieven. Veel van deze initiatieven kampen met een gebrek aan ruimte.174 Een gemeentelijke analyse wijst erop dat de gemeente de vraag naar ruimte vergroot door subsidieregelingen op te zetten die niet gekoppeld zijn aan een locatie.175 De aanname van de gemeente is dat maatschappelijke initiatieven onder andere in buurthuizen

bbbb

Cijfers gaan over alle subsidies die zijn verleend binnen de BI, MI en RIMI van 2021 tot en met 2024. De

mediane subsidie verwijst naar het bedrag waar de helft van de verleende subsidies onder ligt en de helft boven. Dit is in plaats van het gemiddelde weergegeven, omdat een aantal hoge uitschieters (tot € 200.000) anders een enigszins misleidend beeld zouden geven. cccc

In Noord wordt niet per se meer subsidie verstrekt dan in andere stadsdelen, maar de subsidie komt deels

uit een andere regeling. dddd

In alle interviews met maatschappelijke organisaties stelden we open vragen over de relevante

beleidsinstrumenten van de gemeente op het gebied van toegankelijkheid.

57

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

kunnen plaatsvinden, maar zoals we hierboven hebben gezien, gebeurt dit niet op grote schaal. Kortom, er bestaat een kloof tussen de beschikbare ruimte en de behoefte aan ruimte van maatschappelijke initiatieven. Zelf verklaart de gemeente deze kloof vanuit de beperkte sociale toegankelijkheid van buurthuizen: "Initiatieven geven aan dat de context van een basisvoorziening (Huis van de Wijk, buurtkamer) niet altijd aansluit sluit [sic] bij de uitstraling die zij als initiatieven zoeken en nodig hebben."176 Dit ligt mogelijk in het verlengde van onze analyse in paragraaf 2.9. Daar merkten we op dat buurthuizen door hun focus op kwetsbare Amsterdammers ook groepen afschrikken. BI breed ingezet voor activiteiten, maar niet voor iedereen makkelijk hanteerbaar In tegenstelling tot de MI en RIMI wordt de BI wel veelvuldig gebruikt in buurthuizen; van alle activiteiten in buurthuizen die door bewoners worden georganiseerd, wordt een aanzienlijk deel ondersteund door de subsidie BI. Grote maatschappelijke organisaties schatten in dat het gaat om 35-40% (West) of ruim de helft (Noord, Nieuw-West) van bewonersactiviteiten in Huizen van de Wijk die zij beheren.eeee Dit zorgt voor een breed aanbod aan activiteiten dat door bewoners zelf wordt vormgegeven. Tegelijkertijd heeft de BI in de praktijk ook een aantal beperkingen.

De eerste daarvan is het gebrek aan kennis en helderheid over de subsidie. Veel bewoners weten niet dat activiteiten gesubsidieerd kunnen worden. Dit wordt door meerdere maatschappelijke organisaties genoemd als reden dat een aanzienlijk deel van bewonersactiviteiten niet wordt gesubsidieerd. 177 Ook kan er snel verwarring ontstaan vanwege de verschillende geldstromen voor vergelijkbare doelen (zoals de BI, MI, RIMI, het buurtbudget en het sociaal weefsel).ffff178 De verschillen tussen stadsdelen maken het extra moeilijk om een overzicht te krijgen, zeker wanneer deze niet helder zijn aangegeven. Zo geeft de website van de gemeente aan dat kleine bewonersinitiatieven in stadsdeel Zuid en Noord aangevraagd kunnen worden via een aantal maatschappelijke organisaties. Op de pagina voor stadsdeel Oost staat dit niet, terwijl dit in Oost ook mogelijk is.179 Een tweede beperking van de BI is dat het organiseren van activiteiten en het aanvragen van subsidie vaardigheden vereisen die niet alle Amsterdammers bezitten. Stadsdelen en maatschappelijke organisaties proberen dit proces zo laagdrempelig mogelijk te maken, maar voor sommige bewoners blijft dit een barrière.180 Ten derde geven maatschappelijke organisaties aan dat activiteiten van bewoners niet altijd sociaal toegankelijk zijn voor kwetsbare bewoners.