03 Onderzoeksrapport Klimaatbestendig bouwen

De Strategie Klimaatadaptatie en de Uitvoeringsagenda Klimaatadaptatie benoemen evenmin de beleidsdoelstellingen, maatregelen of effecten van klimaatadaptatie in het fysieke veiligheidsdomein.n Klimaatadaptatie is oplossing en risicoo Binnen Amsterdam is de Veiligheidsregio Amsterdam Amstelland (VrAA) verantwoordelijk voor de fysieke veiligheid. Vanuit het perspectief van de VrAA is klimaatadaptatie een belangrijke oplossing voor een klimaatveilige leefomgeving. Hierbij is aandacht nodig voor nieuwe risico’s die door klimaatadaptatie geïntroduceerd kunnen worden. Klimaatadaptieve maatregelen kunnen namelijk zelf ook veiligheidsrisico's introduceren, omdat zij veranderingen in de fysieke leefomgeving met zich meebrengen, bijvoorbeeld met betrekking tot brandveiligheid of bereikbaarheid.155 De VrAA constateert ook dat in de praktijk de ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving veel sneller gaan dan de wetgeving zich hierop kan aanpassen. Volgens de VrAA blijven er daarom altijd restrisico’s als slechts aan de wettelijke vereisten wordt voldaan, bijvoorbeeld omdat toepassingen op daken en

n

In dit kader verstaan we onder fysieke veiligheidsdomein met name veiligheid in de openbare ruimte

(preventie en beheersing van incidenten en rampen in de fysieke leefomgeving). In Amsterdam bestaat het aandachtsgebied Openbare Orde en Veiligheid (OOV) uit vier domeinen: toezicht, handhaving en beheer, crisis en incidentenbeheersing, Amsterdamse aanpak ondermijning en het actiecentrum veiligheid en zorg. o

De VrAA bestaat uit zes gemeenten en is verantwoordelijk voor de brandweerzorg en de crisisbeheersing op

het grondgebied van deze gemeenten. In de VrAA werken de deelnemende gemeenten samen met de geneeskundige diensten, politie, Openbaar Ministerie en andere publieke en private (veiligheids)partners aan het beheersen van risico’s, brandweerzorg, hulpverlening en voorbereiding op crises.

44

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

gevels vaak nog buiten de wet- en regelgeving vallen.156 De VrAA zet daarom in op risicogericht adviseren ten aanzien van (brand)veilige klimaatadaptatie. Risicogericht adviseren houdt in dat de VrAA erop inzet om, in samenwerking met de gemeente Amsterdam en andere partnerorganisaties, risico's aan de voorkant te verminderen om de noodzaak tot incidentbestrijding en crisisbeheersing te beperken.

Figuur 3.6 - Klimaatadaptatie: verlaging risico op onbeheersbare crisissituaties

Bron: Veiligheidsregio Amsterdam- Amstelland, toestemming voor gebruik.p

Klimaatadaptatie is breed veiligheidsthema De uitgangspunten en doelstellingen voor klimaatadaptatie in het fysieke veiligheidsdomein zijn vastgelegd in het Beleidsplan 2021-2024 van de VrAA. Daarin staat de ambitie om zowel preventief als reactief in te zetten op klimaatadaptatie. Klimaatadaptatie is een actueel veiligheidsthema, gebaseerd op een integrale en risicogerichte analyse. De VrAA ziet klimaatadaptatie als een van de thema’s waarop de komende jaren veiligheidswinst is te boeken. Om dit voor elkaar te krijgen, zoekt de VrAA proactieve samenwerking met de gemeente Amsterdam. Om toegesneden adviezen te kunnen geven, is het voor de veiligheidsregio namelijk cruciaal om in een zo vroeg mogelijk stadium betrokken te worden bij gebiedsontwikkeling.157 Met deze aanpak kunnen risico's in een vroeg stadium worden gesignaleerd. Klimaatadaptieve aanpassingen zoals stedelijke verdichting en vergroening, en toepassingen op daken en gevels, kunnen namelijk risico's met betrekking tot brandveiligheid met zich meebrengen.q Brede samenwerking met de ambtelijke organisatie De VrAA is niet-uitvoerend als het gaat om klimaatadaptatie, maar heeft wel belang bij een klimaatadaptieve fysieke leefomgeving die de kans op onbeheersbare crisissituaties vermindert.

Bij klimaatbestendig bouwen geldt dat het minder kwetsbaar maken van de leefomgeving voor de gevolgen van klimaatverandering, ook de veiligheidsrisico’s van deze omgeving kan verhogen. Bij de keuze voor klimaatadaptieve maatregelen is het belangrijk om de invloed ervan op veiligheid mee te wegen, en de brandveiligheid in het ontwerp en de

p

De grafiek is geen weergave van daadwerkelijke extreem weergebeurtenissen, maar weerspiegelt de trend

van toenemend extreem weer i.r.t. het effect op de inzet van hulpdiensten. q

Bij groene gevels kan het bijvoorbeeld veiliger zijn om afstand tussen de beplanting en de ramen te laten

zodat overslag naar een andere verdieping niet te snel gaat.

45

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

technische keuzes mee te nemen. De VrAA ziet het als een gezamenlijke uitdaging om de doelstelling van de gemeente voor klimaatbestendig bouwen op een brandveilige manier vorm te geven. Zij zet daarom haar kennis van fysieke veiligheid in om in alle fasen van ruimtelijke ontwikkeling, bouw en gebruik van gebouwen met de gemeente mee te denken over risicobeheersing. Bijvoorbeeld door de fysieke veiligheid in een vroeg stadium voor het voetlicht te brengen bij gemeentelijke instrumenten, zoals in de omgevingsvisie, het omgevingsplan, de omgevingstafel en een omgevingsvergunning.158 Volgens de VrAA is het verplaatsen van brandveiligheid naar de voorkant van het proces een belangrijke aanpak zolang de wetgeving geen volledige basis biedt. De VrAA ziet het opnemen van veiligheid in de omgevingsvisie als een belangrijke ingang hiervoor. Daarnaast kan de gemeente bovenwettelijke veiligheidseisen onderbrengen in bijvoorbeeld de aanbestedingscriteria voor projecten. Hiermee kan naast klimaatadaptatie en CO2-neutraliteit, ook brandveiligheid standaard worden meegenomen bij inschrijving. Op deze manier zou kunnen worden bereikt dat maatregelen aan de voorkant worden meegenomen in het klimaatadaptief ontwerpen van gebouwen en de openbare ruimte.159 Naast de formele aanpak via de omgevingsvisie, ziet de VrAA ook winst in advisering via proactieve samenwerking met de gemeente.

Om die samenwerking effectief in te kunnen vullen, is het belangrijk dat de gemeente in een vroeg stadium de deskundigen van de VrAA betrekt bij gebiedsontwikkeling en bouwplannen. Nu is dat niet structureel het geval. In de toetsingsprocessen rondom gebiedsontwikkeling en bijvoorbeeld de omgevingstafel is niet geformaliseerd dat de expertise vanuit de veiligheidsregio wordt meegenomen in het klimaatadaptief bouwen en inrichten van de openbare ruimte. De VrAA ziet hierin wel een positieve ontwikkeling. Bijvoorbeeld in de betrokkenheid van de VrAA bij het programmateam Klimaatadaptatie van de gemeente. Ook wordt veiligheid steeds meer integraal onderdeel van beleidsnotities die raken aan klimaatadaptatie.160

3.4 Meetbaarheid klimaatbestendige bouw Norm: de gemeente Amsterdam heeft de ambitie voor klimaatbestendige bouw uitgewerkt in meetbare doelstellingen voor de thema's hitte, droogte, wateroverlast en overstroming. Het college wil de stad Amsterdam klimaatbestendiger inrichten en beheersen om de gevolgen van klimaatverandering tegen te gaan. Het college wil de stad klimaatbestendig maken via een gerichte en integrale aanpak in acht investeringsgebieden:161 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

groen en biodiversiteit; waterbescherming; klimaatbestendige bouw; robuustere infrastructuur; verbeterde water- en afvalbeheersystemen; energielevering; sterkere communicatie- en transportsystemen het tegengaan van sociale ongelijkheid

De aanpak om te komen tot klimaatbestendig bouw is niet nader uitgewerkt. De gemeente Amsterdam heeft in de Strategie Klimaatadaptatie nagenoeg geen meetbare doelstellingen vastgesteld voor klimaatbestendige bouw. Een routekaart naar de stip op de

46

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

horizon ontbreekt. Er is niet gespecificeerd wat klimaatbestendige bouw is, wat de eventuele tussendoelen zijn en welk bijbehorend tijdspad het college hier voor ogen heeft. Normen voor klimaatbestendig bouw De gemeente heeft ook weinig concrete normen opgesteld die klimaatbestendige bouw definiëren. Huidige normen die bijdragen aan klimaatbestendige bouw (wettelijke eisen) zijn grotendeels afkomstig uit landelijke wet- en regelgeving ten aanzien van de bouw (Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), voorheen het Bouwbesluit). Daarnaast zijn er normen opgenomen in het beleid van het waterschap (de Waterschapsverordening, voorheen: de Keur). Uitzondering zijn de normen die opgenomen zijn in gemeentelijk beleid zoals het Omgevingsprogramma Riolering 2022-2027, de Omgevingsvisie Amsterdam 2050, de Hemelwaterverordening en het Paraplubestemmingsplan waterneutrale kelderbouw. De normen hebben voornamelijk betrekking op de thema's overstroming en wateroverlast. De normen voor hitte en droogte zijn nog minder goed uitgewerkt.

Besluit bouwwerken leefomgeving (voorheen Bouwbesluit)

De wettelijke eisen voor het bouwen en verbouwen van woningen zijn op landelijk niveau vastgelegd in het Besluit bouwwerken leefomgeving (voorheen: het Bouwbesluit). In het Besluit bouwwerken leefomgeving (hierna: Bbl) staan regels over veiligheid, gezondheid, duurzaamheid, bruikbaarheid en toegankelijkheid van bouwwerken.162 Hoewel het Bbl niet specifiek spreekt over 'klimaatadaptatie', zijn er wel regels in opgenomen die een bijdrage kunnen leveren aan het klimaatbestendiger maken van gebouwen. De belangrijkste verplichtingen die relevant zijn voor klimaatadaptatie hebben betrekking op een gezond binnenklimaat van de woning zoals de wering van vocht van buiten, isolatie en energieprestatie, ventilatie, de hoeveelheid daglicht. Pas recent is er een norm opgenomen ter voorkoming van oververhitting. Het Bbl bevat geen regels voor het voorkomen van schade door klimaatverandering zoals droogte of bodemdaling of het beperken van de gevolgen van overstroming.

3.4.1

Wateroverlast

De normen ten aanzien van wateroverlast zijn vastgelegd in beleidsstukken van diverse overheden, onder andere in de Keur van het Waterschap Amstel, Gooi en Vecht, en gemeentelijke beleidsregels zoals het Gemeentelijk Rioleringsplan 2016-2021 (nu: Omgevingsprogramma Riolering 2022-2027), de Omgevingsvisie Amsterdam 2050 en de Hemelwaterverordening. Het waterschap is volgens de Waterwet verantwoordelijk voor het voorkomen en beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met de bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en de vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.163 Het bestuur kan, bij bijzondere omstandigheden, verbieden water aan te voeren naar, te lozen op, af te voeren uit of te onttrekken aan oppervlaktewaterlichamen in het geval van:   

dreiging van waterschaarste of overvloed aan water; dreiging van een aanmerkelijke verslechtering van de waterkwaliteit; bedreiging van de goede staat en werking van een waterstaatswerk.164

De Keur (nu: Waterschapsverordening) is het beleidskader van het waterschap. De Waterschapsverordening is het toetsingskader voor vergunningverlening, de zogenaamde

47

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

'watertoets' en voor het verlenen van een watervergunning bij nieuwbouw. In de Waterschapsverordening zijn normen vastgelegd ten aanzien van onder andere waterberging. Compensatienorm Waterberging De Waterschapsverordening van het AGV (waaronder het grootste deel van het grondgebied van de gemeente Amsterdam valt)r bevat de eis dat voor ontwikkelingen groter dan 1000 m2compensatie van waterberging verplicht is. Dit kan door open water aan te leggen of door alternatieve waterberging toe te passen (bijvoorbeeld met groene daken). Bij compensatie in open water geldt als norm dat het oppervlaktewatersysteem wordt uitgebreid met een wateroppervlak dat gelijk is aan 10 tot 20% van de uitbreiding van het verhard oppervlak.165 De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater, de inzameling en verwerking van afvloeiend hemelwater en het treffen van maatregelen in de openbare ruimte bij structurele problemen van de grondwaterstanden. Verwerkingscapaciteit riool / openbare ruimte In het Gemeentelijk Rioleringsplan 2016-2021 waren onder andere normen opgenomen voor de hoeveelheid neerslag die een systeem moet kunnen verwerken binnen een bepaalde tijdsperiode om wateroverlast te voorkomen.

In het Gemeentelijk Rioleringsplan 2016-2021 gold dat het riool extreme neerslag moest kunnen verwerken die eens in de honderd jaar plaatsvindt (dat was toen 60 mm in één uur) zonder dat er schade zou ontstaan aan huizen en vitale infrastructuur. Hiervan moest 20 mm via het ondergrondse hemelwaterstelsel worden verwerkt en 40 mm tijdelijk worden opgeslagen in de openbare en private ruimten (daken, tuinen, et cetera).166 Het Gemeentelijk Rioleringsplan 2016-2021 is in 2022 opgevolgd door het Omgevingsprogramma Riolering 2022-2027. Hierin is opgenomen dat er geen schade aan huizen en vitale infrastructuur mag voorkomen bij een bui van 70 mm in één uur. Voor vitale infrastructuur, zoals het elektriciteitsnetwerk en belangrijke toegangswegen (bijvoorbeeld een weg naar een ziekenhuis) geldt dat deze moet blijven functioneren bij een hoosbui van 90 mm in één uur. Zulke extreme buien komen eens in de 250 jaar voor.167 Deze normen zijn bindend en gelden ook voor de bestaande bouw. Hemelwaternorm privaat rerrein Om te kunnen voldoen aan de normen voor de verwerkingscapaciteit van het riool moet de gemeente Amsterdam rekening houden met extreme neerslag. Niet alle neerslag kan door het riool worden verwerkt. Het is daarbij van belang om voldoende waterberging te realiseren. Zowel op particulier terrein als in de openbare ruimte.

Door het aanleggen van waterberging wordt voorkomen dat er wateroverlast en schade ontstaat aan huizen en vitale infrastructuur. Ook is het van belang om regenwater langer vast te houden op eigen terrein. Zo wordt de extra belasting op de openbare riolering beperkt. Daarnaast heeft het de voorkeur dat regenwater geloosd wordt in de bodem, om extra belasting op zowel het riool als het oppervlaktewater te beperken. Ook wordt het water dan behouden voor het grondwater. Om wateroverlast te beperken is het essentieel dat de hemelwaterberging binnen afzienbare tijd na een bui weer beschikbaar is voor het opvangen van de volgende bui, maar ook weer niet te snel loost, want dit belast het stedelijke watersysteem. Voor waterberging op gebouwniveau zijn verschillende oplossingen (zie kader).

r

Het grondgebied van de gemeente Amsterdam is verdeeld over drie waterschappen: Amstel, Gooi en Vecht

(AGV), Hoogheemraadschap Rijnland (HR) en Hoogheemraadschap Hollands Noorder Kwartier (HHNK). Aangezien het grootste deel van het grondgebied valt onder het beheer van AGV, bespreken wij hier alleen de regels uit de keur van AGV.

48

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

Hemelwaterberging op gebouwniveau

Waterberging op of rondom een gebouw kun je op verschillende manieren aanleggen. Bijvoorbeeld door een blauw-groen dak, infiltratiekratten, een dieper gedeelte in de tuin of een regenwaterhergebruiksysteem. Een combinatie hiervan is ook mogelijk. Een groen dak bestaat vaak uit vetplantjes, kruiden, mos en gras. Ook complete daktuinen met struiken en bomen zijn mogelijk. Met een hergebruiksysteem kun je het regenwater opnieuw gebruiken. Bijvoorbeeld voor het doorspoelen van het toilet of het gebruik van de wasmachine. Hierdoor bespaar je ook nog eens drinkwater. Daarnaast bestaan er slimme systemen die het regenwater vasthouden en afvoeren aan de hand van weersvoorspellingen. Het systeem houdt zo in droge tijden het regenwater langer vast. Het vasthouden van regenwater zorgt voor verkoeling van het gebouw. Het systeem zorgt er ook voor dat het waterbergingssysteem op tijd weer beschikbaar is voor het opvangen van een nieuwe regenbui. De regels rondom het bergen van regenwater op privaat terrein staan in de Hemelwaterverordening Amsterdam (hierna: de Hemelwaterverordening). De Hemelwaterverordening verplicht tot het aanleggen en in stand houden van waterberging op of rondom het gebouw.

De regels gelden voor alle nieuwe gebouwen, maar ook bij een ingrijpende renovatie, het toevoegen van een of meer bouwlagen of het uitbreiden van het bebouwde oppervlakte.168 De Hemelwaterverordening verbiedt om vanaf een gebouw regenwater in het openbaar riool of op de openbare ruimte te lozen, tenzij er een hemelwaterberging in stand wordt gehouden. De regels zijn niet van toepassing wanneer een bestaand gebouw bij het toevoegen van een extra bouwlaag niet bestand blijkt tegen het aanbrengen van een hemelwaterberging op dat gebouw. Of als blijkt dat er rond het bestaande gebouw geen of onvoldoende oppervlak aanwezig is om in hemelwaterberging te voorzien.169 De hemelwaterberging moet aan een aantal eisen voldoen. De hemelwaterberging:   

heeft ten minste een capaciteit van 60 liter per m2 bebouwd oppervlak; loost maximaal 1 liter per m2 bebouwd oppervlak per uur op een openbaar riool, en; is na 60 uur leeg.

Voor hemelwaterberging met een hergebruiksysteem gelden andere eisen. Een dergelijk systeem:    

heeft ten minste een capaciteit van 90 liter per m2 bebouwd oppervlak; loost maximaal 1 liter per m2 bebouwd oppervlak per uur op een openbaar riool; is na 60 uur voor ten minste 33% leeg en na 14 dagen voor ten minste 66%, en; leegt het restant op basis van het gebruik van het hergebruiksysteem.

Voor een hemelwaterberging met een besturingssysteem geldt alleen de minimale capaciteit van 60 liter per m2 bebouwd oppervlak. Bij het aanvragen van een omgevingsvergunning voor bouwen moet de aanvraag aan bovenstaande eisen voldoen.170 Ten tijde van de bespreking van de Hemelwaterverordening (april 2021) was er discussie over de hoogte van de norm. Er is toen een motie aangenomen om deze norm te verhogen van 60 mm naar 70 mm. Het college heeft vervolgens onderzoek gedaan naar de kosten van het uitvoeren van de motie171. De conclusie was dat de financiële consequenties van het

49

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

ophogen van de norm te groot zouden zijn, met name voor de woningcorporaties. Er is daarom besloten om de norm niet te verhogen.172 De ambtelijke organisatie heeft aangegeven er een overgangsperiode was waarin de Hemelwaterverordening geen weigeringsgrond vormde voor bouwaanvragen omdat het een losstaande verordening betrof. Bouwplannen konden getoetst worden aan de Hemelwaterverordening. Aanvragers konden erop gewezen worden dat ze niet voldeden aan de Hemelwaterverordening, maar de bouwvergunning kon niet geweigerd worden om die reden. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is de Hemelwaterverordening nu van rechtswege onderdeel geworden van het omgevingsplan. Dit betekent dat de omgevingsvergunning getoetst moet worden aan de Hemelwaterverordening (en dus ook vanwege strijdigheid met Hemelwaterverordening geweigerd worden).173 Grondwaternorm Naast normen voor het verwerken van stedelijk afvalwater en het bergen en afvoeren van regenwater heeft de gemeente Amsterdam ook een norm voor de grondwaterstand bij nieuwbouwprojecten ter voorkoming van grondwateroverlast. Met de omgevingsvisie houdt Amsterdam een ontwateringsdiepte van 90 cm aan bij de ontwikkeling van nieuwe gebieden. Dat betekent dat de afstand tussen de staat en het grondwater minimaal 90 cm moet zijn.

Zo ontstaat er ruimte in de ondergrond om water tijdelijk vast te houden, wat een buffer kan vormen in drogere periodes en goed is voor groen. Grondwateroverlast kan beperkt worden door het maaiveld op een hoger niveau te leggen, meestal door middel van ophoging.174 Kruipruimteloos bouwen Verder is er een richtlijn om kruipruimteloos te bouwen. Bij kruipruimteloos bouwen is de norm voor de ontwateringsdiepte 0,50m ten opzichte van het maaiveld en bij bouwen met kruipruimte is dit 0,90m. De ontwateringdiepte mag met een herhalingskans van één keer per twee jaar gedurende maximaal vijf aaneengesloten dagen overschreden worden. Het uitgangspunt bij de norm is dat er geen drainagebuizen of andere ondergrondse ontwateringmiddelen worden toegepast.175

Tabel 3.2 - Referentienormen maatschappelijke voorzieningen, groen en spelen176 Ruimte voor groen

Woonmilieu

Woonmilieu

stedelijk

stedelijk

centrum

gemengd

Woonmilieu

Norm

groen-blauw

gebaseerd op:

Groen in

Gebruiksgroen

8 m2 per 1

16m2 per 1

24 m2 per 1

Groen in de

de

waarvan levend

won. (terrein)

won. (terrein)

won. (terrein)

openbare

openbare

groen 60% (40%

ruimte

hiervan kan

ruimte

worden ingericht voor paden, sporten en spelen) Eco

8 m2 per 1

6 m2 per 1

4 m2 per 1

geen wettelijke

systeemgroen

won. (terrein)

won. (terrein)

won. (terrein)

taak gemeente

waarvan max. op

0,1 m2 per 1

0,1 m2 per 1

0,1 m2 per 1

referentie: -

kavel of dak 25%

m2 BVO

m2 BVO

m2 BVO

richtlijn Nota

kantoor-,

kantoor-,

kantoor-,

Ruimte -World

winkel- of

winkel- of

winkel- of

Health

50

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

Ruimte voor groen

Woonmilieu

Woonmilieu

Woonmilieu

Norm

centrum

gemengd

groen-blauw

gebaseerd op:

bedrijfsruimte

bedrijfsruimte

bedrijfsruimte

Organization

(terrein)

(terrein)

(terrein)

(WHO) - Studie

stedelijk

stedelijk

kwaliteitsimpuls Groen in het kader van Ruimte voor de Stad

Verkenning naar nieuwe richtlijnen wateroverlast Tijdens dit onderzoek liepen er verkenningen naar nieuwe richtlijnen over wateroverlast. Het gaat bijvoorbeeld om richtlijnen rondom het ‘groen, tenzij’- principe, het toepassen van waterpasserende verharding en prestatieafspraken met woningcorporaties over regenbestendigheid. Het gaat ook om richtlijnen over kleinere maatregelen zoals blauwgroene schoolpleinen, geveltuinen, slimme blauw-groene daken, regentonnen en het faciliteren van burgers bij het vergroenen van hun tuin.177 De ambtelijke organisatie heeft ook onderzoek laten uitvoeren door een adviesbureau naar de kosten van het verhogen van het vloerpeil met 5 cm ten opzichte van de geldende regelgeving (een van de basisveiligheidsniveaus t.a.v. wateroverlast). Indien haalbaar zou deze regel opgenomen kunnen worden in het omgevingsplan. Voor deze regel moeten er extra kosten gemaakt worden (bijvoorbeeld voor langere funderingspalen, meer ophoogmateriaal en eventuele meerkosten voor het behouden van de toegankelijkheid van het gebouw met een rolstoel). Volgens het adviesbureau zou dit circa € 15 miljoen meerkosten betekenen voor extra grond en zand en circa € 59 miljoen voor extra lange funderingspalen.

Na het onderzoek van Arcadis is er geen gevolg gegeven aan de implementatie van de regels in gemeentelijke instrumenten.178 Wel wordt volgens de ambtelijke organisatie verder onderzocht of de MRA basisveiligheidsniveaus kunnen worden opgenomen bij de actualisatie van bestaande beleidsinstrumenten.179

3.4.2

Hitte

Voor hitte heeft de gemeente Amsterdam zelf nog geen normen geformuleerd. Wel is vrij recent een landelijke eis toegevoegd over oververhitting in het Besluit bouwwerken leefomgeving. Daarnaast zijn in de Strategie Klimaatadaptatie een aantal ambities opgenomen over hittebestendigheid en het creëren van koele plekken in de buitenruimte. Ook bevat Puccini Rood enkele richtlijnen voor klimaatbestendige inrichting en materiaalkeuzes in de openbare ruimte. De eerder genoemde normen ten aanzien van wateroverlast dragen vaak tegelijkertijd ook bij aan het verminderen van hitteoverlast. Toch stelt het college dat deze normen niet voldoende zijn. In de Uitvoeringsagenda geeft het college aan dat er nieuwe richtlijnen moeten worden ontwikkeld om de doelstellingen rondom hitte te bereiken.180 Ten tijde van dit onderzoek liepen er verkenningen naar mogelijke nieuwe richtlijnen en eventuele financiële consequenties. Strategie Klimaatadaptatie bevat alleen ambities Er staan een aantal ambities over hitte in de Strategie Klimaatadaptatie van de gemeente Amsterdam. In de toekomst moet de stad beter bestand zijn tegen hitte en wil de gemeente schade en overlast in zowel het fysieke als het sociale domein zoveel mogelijk voorkomen. Ook wil het college koele plekken in de stad creëren waar bewoners kunnen afkoelen en de

51

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

buitenruimte wordt vergroend. De gemeente trekt samen met woningcorporaties op om bestaande gebouwen hittebestendiger te maken. Nieuwe gebouwen en de buitenruimte worden voortaan hittebestendig ontworpen. Wat hittebestendig precies, is wordt echter niet nader gespecificeerd; er zijn geen meetbare normen geformuleerd. Verkenning naar nieuwe richtlijnen voor hitte Ten tijde van het onderzoek liepen er nog verkenningen naar nieuwe richtlijnen over hitte. Hierin wordt onder andere aandacht besteed aan de afstand tot koelte, het percentage schaduw en groen, ventilatie, hitte-neutraal bouwen, stedelijke morfologie, binnenklimaat, reflectie, materiaalgebruik en verkoelende groene daken.181 Randvoorwaarden uit het Besluit bouwwerken leefomgeving In de landelijke regelgeving voor nieuwbouw is wel een meetbare norm opgenomen ten aanzien van hitte. Omdat nieuwbouwwoningen steeds beter geïsoleerd zijn, levert dit in de zomer juist weer een risico op oververhitting in de woning. Om het risico op oververhitting in de zomer te beperken, is er sinds januari 2021 een grenswaarde opgenomen voor de indicator 'TO-juli'. Deze grootheid geeft een indicatie van het risico op temperatuuroverschrijding en wordt bepaald aan de hand van de berekende koelbehoefte over de maand juli in de BENG-berekening volgens NTA 8800. De grenswaarde voor de TOjuli is vastgesteld op 1,2.

Als aan deze norm wordt voldaan, wordt aangenomen dat het risico op oververhitting voldoende beperkt is. De norm is destijds vastgelegd in het Bouwbesluit (nu: Bbl) en maakt deel uit van de BENG-score.182 Echter, de TO-juli heeft verschillende tekortkomingen en zal daarom niet-toereikend zijn in de toekomst. Deze norm houdt nu nog geen rekening met het klimaat van de toekomst, het stedelijk hitte-eilandeffect en de omgevingstemperatuur van de gebruiker.183 De NEN-norm voor het klimaatjaar waarmee wordt gerekend, wordt nu wel gemoderniseerd.184 Aanscherping norm: vermogen koelsyteem moet aangetoond worden In juli 2024 is deze norm aangescherpt. Hierbij is het uitsluitend toepassen van actieve koeling onvoldoende: er moet ook aangetoond worden dat het koelsysteem voldoende vermogen heeft om de woning koel te houden. In eerste instantie was het mogelijk om vrijstelling te krijgen voor de TO-juli-eis wanneer de nieuwbouwwoning over actieve koeling beschikte (bijvoorbeeld WKO). Energetisch gezien is het echter de beste oplossing om warmte buiten de woning te houden door maatregelen te treffen zoals zonwering, overstekken of zonwerende beglazing/folie. Een alternatief is actieve koeling. Actieve koeling is een energetisch minder wenselijke oplossing.

Uit de praktijk bleek bovendien dat koeling vaak werd toegepast in woningen zonder dat vooraf goed was onderzocht of het systeem voldoende vermogen had om de woning ook daadwerkelijk koel te houden. Voor het berekenen van het vermogen is een methode opgesteld (NTA 8800).185

3.4.3

Droogte

In de Strategie Klimaatadaptatie is wel de ambitie opgenomen om droogte te bestrijden, maar hierover zijn geen meetbare doelstellingen of standaarden opgenomen. De normen ten aanzien van droogte zijn met name vastgelegd in de Keur van het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht (2019). Daarnaast staan er enkele standaarden in het Gemeentelijk Rioleringsplan 2016-2021. Strategie Klimaatadaptatie In de Strategie Klimaatadaptatie staan wel een aantal ambities over droogte, maar hierover zijn geen meetbare normen opgesteld. Er worden aanvullende stresstesten uitgevoerd om inzicht te krijgen in de invloed van lage grondwaterstanden tijdens droogte voor groen en

52

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

funderingen. Er wordt ingezet op lokaal actieve grondwateraanvulling in de openbare ruimte en het tegengaan van maaivelddaling in parken in Amsterdam. De Keur Het waterschap is verantwoordelijk voor het waterkwantiteitsbeheer, waaronder het vaststellen en handhaven van het oppervlaktewaterpeil (Peilbesluit), en in tijden van droogte voor het verdelen van het beschikbare water over de verschillende maatschappelijke belangen volgens de landelijke ‘verdringingsreeks’. De maatregelen zijn verder uitgewerkt in het Waterbeheerprogramma. Het bestuur kan bij extreme droogte besluiten om infiltratie tijdelijk stop te zetten, als de omstandigheden dat nodig maken. Bijvoorbeeld bij extreme droogte, als de landelijke en regionale afspraken gaan gelden over de verdeling van het beschikbare water over diverse functies volgens de landelijke verdringingsreeks.186 Gemeentelijk Rioleringsplan 2016-2021 De gemeente past (mits doelmatig) robuuste maatregelen toe in openbaar gebied om hinder van te hoog of te laag grondwater weg te nemen en voert deze samen met andere werkzaamheden uit. Eigenaren zijn verantwoordelijk voor een waterdichte woning en de grondwaterstand op hun eigen perceel.

De gemeente hanteert een voorkeursvolgorde voor grondwatermaatregelen bij ruimtelijke ontwikkelingen: aanleg oppervlaktewateren, aanpassen waterpeil van oppervlaktewater, integraal ophogen van maaiveld, bouwkundige aanpassingen, aanpassen van functie van de bebouwing aan omgeving. Verkenning naar nieuwe richtlijnen Ten tijde van ons onderzoek liepen er verkenningen naar richtlijnen ten aanzien van droogte. Dit waren bijvoorbeeld verkenningen naar het creëren van robuuste groeiplaatsen met een gelijkmatige grondwaterstand, robuuste bodem voor verhardingen, nieuwe normen voor grondwaterstand in landelijk en stedelijk gebied, het tegengaan van verzilting, actief aanvullen van grondwater, het verbeteren van hemelwaterinfiltratie in de bodem en een robuuste maaiveldhoogte.187 Ook voor droogte is onderzoek gedaan naar de financiële haalbaarheid van enkele basisveiligheidsniveaus. Twee regels zijn nader onderzocht door een adviesbureau, waaronder het particulier gebruik van grondwater en de eisen aan de bodemkwaliteit. Op dit moment zijn er in de gemeente Amsterdam geen duidelijke regels omtrent grondwateronttrekking voor besproeiing van tuinen. Het voorstel was om een verbod op het onttrekken van grondwater voor het besproeien van tuinen en andere particuliere doeleinden in te voeren, tenzij deze volumes worden geïnfiltreerd.

Omdat dit een verbod betreft, zijn er geen meerkosten aan verbonden. Als droogtebestendig alternatief voor beregening van beplanting heeft het advies bureau gerekend met de kosten van één regenton (van 300 liter) per adres. Wel vergt deze regel de inzet van handhaving.188 De meerkosten van deze regel kwamen uit op circa € 67 miljoen. Bij het bouwrijp maken van locaties waar bomen of andere groenvoorzieningen zullen worden aangeplant, moet grond worden gebruikt die voldoet aan de eisen uit de Nota Bodembeheer. De grond moet verder gelijkmatig worden opgebracht, niet bevroren zijn, geen grote kluiten bevatten en laagsgewijs worden verdicht. Voor de berekening van de meerkosten is uitgegaan van de verwachte toename van groen in tuinen en de benodigde kosten voor meer grondverbetering.189 De meerkosten kwamen uit op circa € 12 miljoen. Ook voor deze regels geldt dat na het onderzoek van Arcadis er geen gevolg gegeven is aan de implementatie van de regels in gemeentelijke instrumenten.190

53

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

3.4.4

Overstroming

Ambities rondom het risico op overstroming zijn met name opgenomen in het Waterbeheerplan 2016-2021 van het waterschap Amstel, Gooi en Vecht. Voor gevolgbeperking van overstromingen staan geen normen in gemeentelijk beleid. Waterbeheerplan 2016-2021 Het waterschap is verantwoordelijk voor het toetsen van de primaire en regionale waterkeringen. In 2021 is 80% van de primaire keringen getoetst aan de nieuwe veiligheidsnormen. In 2024 moeten ook de niet-waterkerende objecten (zoals huizen, kabels en leidingen) en de waterkerende kunstwerken (zoals sluizen) zijn getoetst. In 2030 zouden de regionale waterkeringen volledig op orde moeten zijn. Periodiek groot onderhoud blijft noodzakelijk. Verkenning nieuwe richtlijnen overstroming Tijdens ons onderzoek liepen er verkenningen naar nieuwe richtlijnen rondom het thema overstroming. Het gaat met name om richtlijnen voor preventie, gevolgbeperking, crisisbeheersing, het voorsorteren op de zeespiegelstijging en samenwerking in regioverband.

4

Uitvoerbaar beleid

In ons onderzoek richten we ons op de kwaliteit van de beleidsvoorbereiding. Hierin zijn drie aspecten voor ons van belang: een zorgvuldige beleidsvoorbereiding, de uitvoerbaarheid van het beleid en de navolgbaarheid van het beleid. Dit hoofdstuk gaat over de uitvoerbaarheid van het beleid. We beschrijven in hoeverre het college de keuze voor de beleidsinstrumenten heeft onderbouwd en daarin rekening heeft gehouden met risico’s en kwetsbaarheden. We analyseren ten slotte in hoeverre het college zicht heeft op de benodigde capaciteit, deskundigheid en financiële middelen. In dit hoofdstuk beantwoorden we de deelvraag:

In hoeverre is het beleid uitvoerbaar? Conclusie De uitvoerbaarheid van het beleid is niet in de breedte in beeld gebracht. Het college heeft de ambities voor klimaatadaptatie en klimaatbestendig bouwen niet transparant omgezet naar beleid. Omdat een duidelijke vertaling van de ambities uit de Strategie Klimaatadaptatie naar (tussen)doelstellingen en in te zetten instrumenten ontbreekt, is het voor ons niet inzichtelijk voor welke beleidsinstrumenten het college kiest en waarom. Wij missen een onderbouwing en een inschatting van de mate waarin de gekozen beleidsinstrumenten redelijkerwijze zullen bijdragen aan de realisatie van een klimaatbestendig stad. Hierdoor ontbreekt een helder kader om te beoordelen of de geplande acties redelijkerwijs zullen bijdragen aan het behalen van de ambities voor klimaatadaptatie. Het college heeft risico’s en kwetsbaarheden die gepaard gaan met het klimaatbestendig maken van de stad in beeld gebracht en benoemt acties om met deze kwetsbaarheden om te gaan. Het college benoemt dat de klimaatverandering sneller gaat dan verwacht en de gevolgen extremer en moeilijk te zijn. De kennis over deze gevolgen loopt achter, wat beleidskeuzes bemoeilijkt en flexibele aanpassing vereist. Klimaatbestendigheid is tevens een fluïde begrip. Het college wil hiervoor

54

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

richtlijnen en normen ontwikkelen, maar dit proces vergt tijd. Ten slotte geldt dat er nog weinig bekend over de effectiviteit van maatregelen. Ook hiervoor is meer kennis nodig. De gemeentelijke aanpak richt zich op het fysieke domein, met weinig aandacht voor de aanpalende domeinen. Het college kiest hierom voor een gemeentebrede domeinoverstijgende aanpak en een iteratief beleidsproces waarin leren en aanpassen centraal staan. Het college beoogt hiermee de gewenste flexibele en lerende aanpak te realiseren. De Strategie Klimaatadaptatie en Uitvoeringsagenda vermelden dat diverse interne en externe partijen betrokken zijn bij het opstellen van de beleidsdocumenten. Daarbij is gebruikgemaakt van een eerdere stakeholderanalyse van Rainproof, waarin relevante partners in beeld zijn gebracht. Ten aanzien van de strategie voor klimaatadaptatie is niet expliciet gemaakt wat er van deze partners wordt verwacht en welke bijdrage zij moeten leveren aan de bredere ambities en acties voor klimaatadaptatie. Wel is gemeentebreed de opgave klimaatadaptatie ondergebracht in het Programma Klimaatadaptatie. In dit programma zijn de meest betrekken directies vertegenwoordigd.

Het Programma Klimaatadaptatie moet zorgen voor de structurele integratie van klimaatadaptatie binnen de organisatie en het stimuleren van projecten, maar heeft geen budget voor het nemen van klimaatadaptieve maatregelen en geen uitvoeringsbevoegdheden. Vanuit het programma zijn onder andere ontwikkelplannen geïnitieerd waarin per directie de voor klimaatadaptatie benodigde kosten, capaciteit en deskundigheid zijn opgenomen. Het totaalbeeld is dat de benodigde capaciteit voor klimaatadaptie niet inzichtelijk is en waarschijnlijk ook niet beschikbaar is. De middelen voor eventuele aanvullende capaciteit moeten worden gezocht binnen bestaande budgetten van de desbetreffende directies. Ook de totale uitvoeringskosten van het klimaatadaptatiebeleid zijn niet inzichtelijk gemaakt. Er is een meerjarig incidenteel budget voor het Programma Klimaatadaptatie. De financiering voor klimaatadaptatie is verder via bestaande programma’s geregeld of gedekt door verschillende reeds toegekende middelen. Deze budgetten zijn niet altijd expliciet gelabeld als klimaatadaptatie. In de benodigde kennis wordt gemeentebreed geïnvesteerd. Deelname aan het leertraject klimaatadaptatie draagt volgens de directies bij aan kennisontwikkeling en borging. Daarnaast zijn externe kenniskringen van groot belang voor kennisdeling en samenwerking.

Om deze redenen is de uitvoerbaarheid van het beleid voor klimaatadaptatie een punt van zorg.

4.1

Inzicht in beleidsinstrumenten, risico’s en kwetsbaarheden Norm: de inzet van de voorgestelde beleidsinstrumenten is valide. Voor het bereiken van de doelstellingen is het belangrijk dat de voorgestelde beleidsinstrumenten redelijkerwijze zullen bijdragen aan de gewenste beleidsresultaten. Hiervoor gaan we na in hoeverre:  

de keuze voor de beleidsinstrumenten is onderbouwd; het college zicht heeft op de risico's en kwetsbaarheden van de beleidskeuzes.

55

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

4.1.1

De keuze van de beleidsinstrumenten is onderbouwd

Vertaling naar in te zetten instrumenten Om in 2050 klimaatbestendig te zijn, identificeert het college in de Strategie Klimaatadaptatie acht investeringsgebieden, waaronder klimaatbestendige bouw. Het college benoemt ook vijf oplossingsrichtingen om klimaatadaptatie het nieuwe normaal te maken. De vertaling van investeringsgebieden en oplossingsrichtingen naar concrete beleidsinstrumenten is niet inzichtelijk. In het onderzoek is er geen (vastgesteld) beleidsdocument gebleken waarin wordt beschreven welke instrumenten ingezet zullen worden om de ambities uit de Strategie Klimaatadaptatie (zie hoofdstuk 2) te realiseren, noch is er een vertaling gemaakt van de ambities naar concrete (tussen)doelstellingen. Een dergelijke vertaling zou moeten verduidelijken hoe de ambities worden omgezet in concreet beleid door de tijd heen en welke instrumenten en (financiële) middelen nodig zijn om deze ambities en (tussen)doelen te bereiken.

In de Strategie Klimaatadaptatie zijn wel vijf oplossingsrichtingen benoemd om klimaatadaptatie het ‘nieuwe normaal’ te maken: 1) structurele integratie in werkzaamheden en beheer, 2) samen en in gesprek met de stad, 3) stimulering en ondersteuning van kansrijke projecten, 4) kennisdeling en communicatie, en 5) onderzoeken en monitoren.191 In de Uitvoeringsagenda zijn deze oplossingsrichtingen uitgewerkt en acties gepresenteerd in de vorm van een kalender voor de periodes 2021-2022 en 2023-2050, gericht op het realiseren van de ambities voor 2030, 2050 en verder. Wat de specifieke ambities van het college voor 2030 zijn, blijft echter onduidelijk in de Uitvoeringsagenda, en deze worden ook niet in de strategie genoemd. De keuzes voor de acties rondom klimaatadaptie in relatie tot de ambities is niet onderbouwd De kalender in de Uitvoeringsagenda bevat 59 acties, verdeeld over 5 uitvoeringsniveaus: huis en pand (14 acties), straat (13 acties), gebied en wijk (5 acties), stad en regio (19 acties), en nationaal en internationaal (8 acties).

De acties zijn gebaseerd op de beschikbare kennis, inzichten, mogelijkheden en middelen op dat moment, en kunnen worden aangepast bij nieuwe ontwikkelingen.192 In de voortgangsrapportage van 2022 zijn de acties gekoppeld aan de oplossingsrichtingen, uitvoeringsniveau én de thema’s van klimaatadaptatie (hitte, droogte, wateroverlast en overstroming); vaak aan meerdere thema’s tegelijk. De meeste acties richten zich op klimaatadaptatie in de brede zin, met enkele acties specifiek gericht op klimaatbestendige (nieuw)bouw. In het onderstaande kader staan acties die hiermee verband houden. Bij sommige acties is echter niet duidelijk of ze betrekking hebben op nieuwbouw of bestaande bouw.

Acties in de Uitvoeringsagenda gericht op klimaatbestendige (nieuw)bouw

Er zijn een aantal acties in de Uitvoeringsagenda die volledig of deels gericht zijn op klimaatbestendige (nieuw)bouw. Subsidieregeling Groen De gemeente biedt een subsidie aan Amsterdammers en organisaties voor onder andere het aanleggen van groene daken en gevels, het aanplanten van nieuwe bomen en het onderhoud van particulier monumentale bomen.193 RESILIO-project voor slimme blauw-groene daken In het RESILIO-project wil de gemeente in totaal 10.000 m2 aan blauw-groene daken aanleggen.194 De actie benoemt dat op vier locaties blauw-groene daken op panden van woningcorporaties worden aangelegd. Dat zijn: Oosterparkbuurt, Slotermeer,

56

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

Indische Buurt en Kattenburg. Met de subsidie ondersteunt de gemeente bewoners, bedrijven en organisaties om hun dak ‘blauw-groen’ te maken. Vervolgaanpak daklandschap en maatregelen privaat terrein De gemeente gaat een plan van aanpak opstellen voor het "daklandschap" en een overzicht maken van mogelijke klimaatadaptieve maatregelen op private terreinen.195 Deze acties zijn naar aanleiding van twee moties, namelijk de motie (1276) inzake de voorjaarsnota (‘Het Dak op’) (d.d. 10 juli 2019)196 en de motie (696.20) inzake de Strategie Klimaatadaptatie (maatregelen eigen terrein) (d.d. 10 juni 2020)197. In de eerstgenoemde motie werd het college gevraagd te onderzoeken hoe een beleidskader Daken kan worden ontwikkeld voor efficiënter gebruik van daken in Amsterdam, met nadruk op klimaatadaptatie, waterberging, energie, groen, warmtewisselaars en sportvoorzieningen. Het onderzoek moet alle daken in zowel publiek als privaat eigendom betrekken. In de tweede motie werd gevraagd om te onderzoeken welke concrete maatregelen kunnen worden genomen voor het klimaatadaptief inrichten van 50% van het grondgebied in de stad dat eigendom is van derden.

Hierbij moeten de voorbeelden uit de Handreiking decentrale regelgeving klimaatadaptief bouwen en inrichten worden betrokken, en moet onderzocht worden in hoeverre deze maatregelen kunnen worden opgenomen in lokale regelgeving, zoals bestemmingsplannen, verordeningen of omgevingsplannen. Klimaatadaptatie in nieuwe gebiedsontwikkelingen Een andere actie is dat de gemeente klimaatadaptatie een plek geeft in nieuwe gebiedsontwikkelingen. Hierbij worden twee voorbeelden genoemd: Strandeiland en Sloterdijk Zuid.198 Bij Strandeiland gaat het met name om klimaatadaptieve maatregelen in de openbare ruimte, zoals een groene inrichting, wadi’s en infiltratiesystemen. Sloterdijk Zuid wordt in fases opgehoogd om het grondwater-, overstromings- en regenbestendiger te maken en worden de straten en het park Rainproof ingericht. Tevens wordt gesteld dat de ambities van Rainproof ook voor de bebouwing in Sloterdijk Zuid gelden. Hemelwaterverordening Met de Hemelwaterverordening verplicht de gemeente voor nieuwe gebouwen het hemelwater op eigen terrein te bergen en vertraagd af te voeren.199 Diverse verkenningen en onderzoeken Meerdere acties hebben betrekking op verkenningen en onderzoeken die uitgevoerd worden. Het betreft: 







een verkenning naar het ophogen van het maaiveld en de ontwateringsnorm voor nieuwe gebieden, met als doel het instellen van een ontwateringsnorm in het Omgevingsprogramma Riolering.200 Een onderzoek van het waterschap AGV naar de invloed van klimaatverandering op de water(bodem)kwaliteit van nieuwe woongebieden aan het water, die bij voormalige industriële locaties liggen. 201 een verkenning van de gemeente naar nieuwe richtlijnen op het gebied van hitte, wateroverlast, droogte en overstromingen.202 Ook gaat de gemeente kaarten ontwikkelen waarop aandachtsgebieden staan als het gaat om hitte en de mogelijkheden om hittestress tegen te gaan.203 een onderzoek van de gemeente naar het opnemen van klimaatadaptatie in samenwerkingsafspraken tussen gemeente, woningcorporaties en huurderskoepels, en verkenning van de haalbaarheid van een regionale

57

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

intentieovereenkomst voor klimaatbestendige nieuwbouw met de bouwketen en overheden in de MRA.204

Uit de toelichtingen in de Uitvoeringsagenda wordt niet geheel duidelijk hoe het pakket aan acties tot stand is gekomen en de relatie van alle acties tot de strategie klimaatadaptatie. De gemeente heeft de lopende en tot 2030 geplande acties, die binnen verschillende andere trajecten zijn geïnitieerd, geëvalueerd op hun bijdrage aan klimaatadaptatie. Enkele voorbeelden van acties die vanuit andere traject zijn geïnitieerd, zijn het RESILIO-project voor slimme blauw-groene daken en het jaarlijks Nationaal Deltacongres gericht op stimuleren en faciliteren van kennisdeling, samenwerking en netwerken. Bij een aantal acties is de gemeente Amsterdam niet de initiatiefnemer en deze worden onafhankelijk van de gemeente uitgevoerd, bijvoorbeeld door externe partners. Voorbeelden hiervan zijn het Klimaatsignaal 2021 en de klimaatscenario’s 2023 van het KNMI, evenals het kennisprogramma Zeespiegelstijging, dat de effecten van extreme zeespiegelstijging onderzoekt om inzicht te krijgen in de benodigde maatregelen.205 Het is hierdoor niet duidelijk welke nieuwe acties specifiek vanuit klimaatadaptatie zijn geïnitieerd of hoe de resultaten van externe acties worden ingezet en zullen bijdragen aan de gemeentelijke doelstellingen. Het is niet expliciet toegelicht hoe met de acties uit de Uitvoeringsagenda de ambities voor klimaatadaptatie van de gemeente kunnen worden bereikt.

Er wordt geen brug geslagen tussen de ambities in de Strategie Klimaatadaptatie, de acties in de Uitvoeringsagenda, concrete (tussen)doelstellingen en ingezette instrumenten. Dit maakt het lastig te beoordelen of de gekozen acties daadwerkelijk zullen bijdragen aan het behalen van de ambities voor klimaatadaptatie.

4.1.2

Het college heeft de risico’s en kwetsbaarheden in beeld

Naast duidelijkheid over de keuzes voor de beleidsinstrumenten die worden ingezet om de doelen te realiseren, is het ook van belang dat het college inzicht heeft in de risico’s en kwetsbaarheden die de effectiviteit van deze instrumenten beïnvloeden. Met dit inzicht kan het college hiervoor passende maatregelen nemen. Er zijn voor klimaatbestendig bouwen geen specifieke beleidsinstrumenten inzichtelijk gemaakt, maar de risico’s en kwetsbaarheden van klimaatadaptatiebeleid als geheel zijn wel benoemd. Deze worden hieronder uiteengezet. Het klimaat verandert sneller en de gevolgen zijn heftiger dan verwacht Het college benoemt dat de timing en omvang van de gevolgen van klimaatverandering onzeker en moeilijk te voorspellen zijn, terwijl de potentiële risico’s aanzienlijk zijn.206 De KNMI'23-scenario’s laten ook zien dat klimaatverandering sneller optreedt en extremere weersomstandigheden vaker zullen voorkomen dan eerder werd aangenomen.207 Deze ontwikkelingen hebben ingrijpende gevolgen voor de veiligheid, economie en bestaanszekerheid van de stad.208 Door de unieke ligging van Amsterdam stapelen deze risico's zich op.

Dit maakt de stad niet alleen kwetsbaarder, maar maakt volgens het college ook ingrijpen kostbaarder, en vermindert de beschikbare tijd om effectieve maatregelen te treffen.209 De onzekerheid over de precieze impact van klimaatverandering voor Amsterdam brengt het risico met zich mee dat de stad door de realiteit wordt ingehaald.210 Dit maakt beleidskeuzes onzeker, aangezien de stad zich voortdurend moet aanpassen aan nieuwe klimaatscenario's, waardoor huidige maatregelen mogelijk onvoldoende zijn voor de langere termijn. Om goed voorbereid te zijn op klimaatverandering, benadrukt het college dat de stad flexibel moet kunnen inspelen op zowel geleidelijke veranderingen als extreme

58

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

weersomstandigheden, zonder zich vast te leggen op een specifieke klimaatvoorspelling.211 Dit vraagt ook om verder onderzoek naar de fysieke, sociale en economische impact van de transformatie naar een klimaatadaptieve stad.212 Klimaatbestendigheid is een fluïde begrip Doordat het klimaat voortdurend verandert, is klimaatbestendigheid een moeilijk te definiëren begrip. Het is lastig vast te stellen wanneer iets werkelijk klimaatbestendig is.213 Dit maakt dat keuzes die nu worden gemaakt over klimaatbestendigheid, in de toekomst onvoldoende kunnen blijken om goed voorbereid te zijn op klimaatrisico's. De Strategie Klimaatadaptatie geeft aan dat nog zal worden vastgesteld wanneer Amsterdam als goed voorbereid kan worden beschouwd als het gaat om klimaatadaptatie dan wel klimaatbestendigheid.214 De Uitvoeringsagenda en voortgangsrapportages geven echter geen antwoord wanneer de stad, volgens de huidige inzichten, klimaatbestendig is. Dit roept binnen de ambtelijke organisatie de vraag op of klimaatbestendigheid een eindpunt is of een continu aanpassingsproces.215 Een voorbeeld hiervan is de waterbergingsnorm in de Hemelwaterverordening.

Deze moet mogelijk van 60 mm naar 70 mm worden verhoogd door de veranderende weersomstandigheden, met kans op een verdere aanpassing in de toekomst.216 Omdat de definitie van klimaatbestendigheid onduidelijk is, moeten de gemeentelijke activiteiten en processen volgens de ambtelijke organisatie zodanig worden ingericht dat snel op nieuwe informatie kan worden gereageerd. 217 Daarom richt de ambtelijke organisatie zich op het creëren van flexibiliteit in haar werkzaamheden. Klimaatbestendigheid is daarmee een continu proces van aanpassen, leren en ook het gezamenlijk opstellen van nieuwe normen en richtlijnen.218 Ondanks de onzekerheid zijn er wel handvatten beschikbaar voor klimaatbestendigheid. De ambtelijke organisatie geeft aan dat de basisveiligheidsniveaus in de MRA-intentieovereenkomst een goede basis bieden voor het definiëren van klimaatbestendigheid in de woningbouw.219 Dit laat voor ons onverlet dat de basisveiligheidsniveaus te zijner tijd aangepast zullen moeten worden aan de nieuwste KNMI-klimaatscenario’s. Het ontwikkelen van richtlijnen, normen en standaarden vraagt tijd Het college stelt in de Uitvoeringsagenda voor om nieuwe normen en richtlijnen te ontwikkelen voor de meest urgente klimaatadaptatie-opgaven.

De nieuw te ontwikkelen richtlijnen, normen en standaarden moeten de ambities uit de Strategie Klimaatadaptatie vertalen naar concreet beleid en zorgen voor de structurele integratie van klimaatadaptatie in werkzaamheden en beheer van de stad.220 Het gaat hierbij vooral om het integreren van klimaatadaptatie in de bestaande planningsprocessen van ruimtelijke en infrastructurele maatregelen en projecten.221 De eerste stap die hiertoe genoemd wordt in de Uitvoeringsagenda is een verkenning van mogelijke richtlijnen en hoe deze richtlijnen bijdragen aan de opgaven.222 223 Deze verkenning is volgens het college nodig vanwege de grote onzekerheid rondom klimaatverandering en omvat een haalbaarheidstoets, waarbij nieuwe richtlijnen worden geselecteerd op basis van juridische en financiële haalbaarheid.224

Ontwikkeling nieuwe richtlijnen en normen

In de Uitvoeringsagenda worden eerste denkrichtingen voor nieuwe richtlijnen gepresenteerd. De nieuwe richtlijnen worden getest, gemonitord en geëvalueerd in

59

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

pilots en ‘living labs’s en aangevuld met ervaringen van andere gemeenten en waterschappen.225 Nieuwe richtlijnen worden eerst vrijwillig in de uitvoering toegepast voordat ze in vastgesteld beleid worden opgenomen. Op basis van een concreet voorstel kan het bestuur besluiten om de nieuwe richtlijnen in bestaand beleid op te nemen.226 Bewoners en bedrijven krijgen tevens inspraak in de voorgestelde richtlijnen.227 Een deel van de richtlijnen in de verkenning is gebaseerd op de basisveiligheidsniveaus uit de MRA-intentieovereenkomst die binnen de regio is opgesteld. Daarnaast worden richtlijnen verkend uit andere bronnen, zoals het rapport De hittebestendige stad van de Hogeschool van Amsterdam en de Handreiking decentrale regelgeving klimaatadaptief bouwen en inrichten van het Rijk, OSKAt, de Intentieverklaring koeling van gebouwen en het Afwegingskader Grondwaterneutrale Kelders Amsterdam.228 In de Voortgangsrapportage Klimaatadaptatie 2023 geeft het college een update over de ontwikkeling van richtlijnen.

Er staat dat er inmiddels bruikbare ontwerprichtlijnen zijn geformuleerd voor (her)inrichten van de openbare ruimte.229 In de Agenda Klimaatadaptatie 2024-2026 wordt enkel vermeld dat partijen, zoals de provincie Noord-Hollandu, werken aan het borgen van de basisveiligheidsniveaus uit de MRA-intentieovereenkomst in hun organisaties.230 De specifieke plannen van de gemeente Amsterdam voor het borgen van nieuwe richtlijnen worden niet verder toegelicht. Hierdoor blijft onduidelijk om welke normen en richtlijnen het gaat en hoe ver de verkenningen, die met de Uitvoeringsagenda in 2022 van start zijn gegaan, zijn gevorderd. Er is nog weinig bekend over de effectiviteit van maatregelen Het college benadrukt in de Uitvoeringsagenda het belang van het vergroten van kennis, inzicht en overzicht over de geplande acties en maatregelen.231 Dit wordt gezien als cruciaal om te begrijpen en bepalen welke maatregelen nodig zijn en hoe effectief deze zullen zijn. De Uitvoeringsagenda wordt beschouwd als onderdeel van een continu proces, waarbij jaarlijks nieuwe inzichten worden opgedaan over benodigde maatregelen en hun effectiviteit.232 Een aantal acties in de Uitvoeringsagenda richt zich op het experimenteren, onderzoeken en testen van maatregelen. Het doel van deze acties is om de effecten van de maatregelen beter te begrijpen en inzichtelijk te maken.

Dit is volgens het college nodig omdat er nog veel onbekend is over hoe de transitie naar een klimaatadaptieve stad het beste kan worden vormgeven. Met deze kennis kan klimaatadaptatiebeleid worden vertaald in effectieve maatregelen. Iteratieve aanpak om snel te acteren op nieuwe informatie Om de bovengenoemde risico's te ondervangen, kiest de gemeente voor een iteratieve aanpak waarmee snel kan worden ingespeeld op nieuwe informatie.233 Dit houdt in dat plannen en opgaven regelmatig worden geactualiseerd en dat de effecten van genomen maatregelen continu worden gevolgd.234 Door te experimenteren wil de gemeente ontdekken welke benaderingen het beste werken.235 Kennis wordt iteratief opgebouwd en plannen (of de aanpak) kunnen op basis hiervan waar nodig worden bijgesteld. Volgens het college biedt deze aanpak de mogelijkheid om klimaatverandering beter in te schatten en daarop adequaat te reageren.236

s

Via proefopstellingen, pilots en Living Labs test gemeente Amsterdam ontwerpoplossingen en nieuwe

richtlijnen in de openbare ruimte. Bijvoorbeeld door een proefstraat aan te leggen met waterdoorlatende materialen of door de inrichting van de straat aan te passen. t

Overleg Standaarden Klimaatadaptatie.

u

De provincie Noord-Holland heeft de richtlijnen geborgd in de Omgevingsverordening, die sinds 2 januari

2025 van kracht is.

60

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

Klimaatadaptatie is domeinoverstijgende opgave, focus nog voornamelijk op fysiek domein Klimaatverandering raakt volgens het college niet alleen het fysieke domein, maar ook armoedebestrijding, gezondheid, openbare orde en economie.237 Het is volgens de gemeente ook een economisch en veiligheidsvraagstuk, omdat de schade voor bewoners en ondernemers toeneemt en de risico’s, zoals overstromingen, groter worden.238 De gemeentelijke aanpak richtte zich vanaf de Strategie Klimaatadaptatie en Uitvoeringsagenda aanvankelijk op het fysieke domein, met weinig aandacht voor de aanpalende domeinen.239 De gemeente wil de komende jaren klimaatadaptatie verbreden naar het niet-fysieke domein. Het Programma Klimaatadaptatie wordt hiervoor als instrument gebruikt. Directies zoals Wonen, Gemeentelijk Vastgoed, Maatschappelijke Voorzieningen en Sport en Bos nemen hieraan deel. De gemeente wil uitbreiden naar het sociale domein om kwetsbare groepen, die extra hard getroffen worden door de gevolgen van klimaatverandering, te ondersteunen.240

4.2 Betrokkenheid partners in strategie en beleid Norm: de belangrijkste actoren zijn betrokken in de beleidsvoorbereiding en uitvoering. In dit hoofdstuk gaan we na in hoeverre:  

het beleid is opgesteld met inbreng van de relevante partners; de inrichting en aansturing van de uitvoering is vastgelegd, inclusief de rollen en verantwoordelijkheden van relevante partners.

4.2.1

Inbreng van de relevante partners

Strategie Klimaatadaptatie opgesteld in samenwerking met waterschappen In de Strategie Klimaatadaptatie heeft de gemeente, op basis van stresstesten en gesprekken met interne experts van de ambtelijke organisatie en de waterschappen, kwetsbaarheden en risico’s voor Amsterdam in kaart gebracht op het gebied van hitte, droogte, wateroverlast en overstroming.241 De specifieke directies of afdelingen van deze experts, die hierbij een rol hebben gespeeld, worden echter niet genoemd. De strategie is ontwikkeld samen met de drie waterschappen (Amstel, Gooi en Vecht, Hollands Noorderkwartier en Rijnland) en biedt een richting voor een klimaatbestendige stad, maar bevat nog geen concrete plannen om dit te realiseren.242 Het college beschouwt de strategie als basis voor verdere gesprekken met de stad. De gemeente ziet klimaatadaptatie als een gezamenlijke verantwoordelijkheid die samen met de stad wordt vormgegeven.243 Uitvoeringsagenda uitgewerkt met input van externe partners De gemeente en waterschappen hebben samen met de stad de Strategie Klimaatadaptatie verder uitgewerkt in de Uitvoeringsagenda.

Deze agenda heeft als doel om te agenderen, inspireren en handvatten te bieden aan iedereen in de stad om actief bij te dragen aan klimaatadaptatie.244 De gemeente heeft hiervoor input verzameld via gesprekken met diverse partners in de stad en zich daarbij breed georiënteerd.245 De gesprekken zijn gestart in 2020 door informatie op te halen bij bewoners, bedrijven en vastgoedeigenaren.246 Dit gebeurde door enquêtes, (online) bijeenkomsten en door informatie te verzamelen in bestaande overleggen.247 De betrokkenen variëren van bewoners tot externe uitvoerders bij klimaatadaptatie, en van lokale ondernemers tot grotere organisatie zoals de Nederlandse Spoorwegen en Port of Amsterdam.248 Ook werden gesprekken gevoerd met

61

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Klimaatbestendig bouwen

belangenorganisaties uit de land- en tuinbouwsector en netwerkorganisaties van bedrijven, overheden en andere organisaties voor duurzame en innovatieve oplossingen.249 Verder zijn buurtverhalen vanuit het RESILIO-project verzameld.250 De uitkomsten van deze gesprekken en enquêtes zijn opgenomen in de Uitvoeringsagenda. Betrokken stakeholders voor de uitvoering niet volledig helder De Strategie Klimaatadaptatie en Uitvoeringsagenda vermelden dat diverse interne en externe partijen betrokken zijn bij het opstellen van deze documenten. Vanuit Rainproof (nu: Weerproof) is in 2021 een stakeholderanalyse opgesteld.251 Hierin zijn de relevante partijen in kaart gebracht, is hun betrokkenheid toegelicht en zijn concrete doelstellingen benoemd, inclusief een bijbehorende aanpak en eventuele acties. De uitkomsten van deze analyse zijn gebruikt voor de Strategie Klimaatadaptatie en de Uitvoeringsagenda Klimaatadaptatie. Voor de Strategie Klimaatadaptatie en Uitvoeringsagenda is voor de bredere ambities en acties niet duidelijk vastgelegd wat van de partners, zoals woningcorporaties en bouwontwikkelaars, wordt verwacht en welke bijdrage zij leveren aan klimaatadaptatie en klimaatbestendig bouwen.

In de Uitvoeringsagenda wordt aangegeven dat er samenwerking wordt gezocht met de stadsdelen, de regio (Metropoolregio, provincie Noord-Holland, Veiligheidsregio, Waterschappen en Rijkswaterstaat) en externe partners (bedrijven, bewoners, kennisinstellingen, landelijke netwerken, maatschappelijke organisaties en woningbouwcorporaties). Partijen die een belangrijke rol kunnen spelen in het speelveld van klimaatadaptatie, zoals vastgoedbeleggers, verzekeraars en hypotheekverstrekkers/bankinstellingen, worden niet specifiek genoemd, Voor de acties in de Uitvoeringsagenda worden wel externe trekkers aangeduid. Dit zijn onder andere de Metropoolregio Amsterdam (MRA), universiteiten, Amsterdam Institute for Metropolitan Solutions (AMS), het Deltaprogramma Ruimtelijke Adaptatie, en het KNMI. De gemeente is voornemens om na het opstellen van de Uitvoeringsagenda de gesprekken met de stad voort te zetten en uit te breiden via een netwerkaanpak.252 Deze aanpak is gericht op samenwerking met kennisinstellingen, bedrijven, netwerken, bewoners, ngo's, maatschappelijke organisaties en woningcorporaties. Het is echter niet duidelijk uit de documentatie hoe dit met interne en externe partners wordt ingevuld.