03 Onderzoeksrapport Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen. Deelonderzoek 1 NDSM-werf West

de grondexploitaties NDSM werf West fase 1 en 2 (534.08 en 534.12) financieel-administratief samen te voegen. Bron: beslispunt 13 in het raadsbesluit en bijlage 7 bij het raadsbesluit.

54

GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1

9 Ervaren succesfactoren en knelpunten In dit hoofdstuk beschrijven we de succesfactoren en knelpunten bij de ontwikkeling van de NDSM-werf West vanuit de ervaringen van betrokkenen die wij spraken. We hebben voor dit hoofdstuk gesprekken gevoerd met mensen van de gemeentelijke organisatie en met ontwikkelaars. Ook hebben we inbreng opgehaald bij mensen die in de NDSM-werf West wonen of werken, bij bedrijven en bij organisaties voor bewoners en bedrijven. Dit hoofdstuk geeft daarmee de inzichten en meningen weer van de personen die wij hiervoor hebben gesproken, en geen standpunten van een organisaties of representatieve opvattingen. Het hoofdstuk geeft ook niet het standpunt van de rekenkamer weer. Betrokkenen die inbreng leverden voor casusonderzoek NDSM-werf West Gemeentelijke organisatie: We interviewden 8 mensen in 8 gesprekken. Enkele mensen spraken we meerdere keren. Daarnaast hebben wij enkele aanvullingen gekregen in reactie op een bespreking van onze voorlopige bevindingen. Ontwikkelaars: 3 interviews met in totaal 4 mensen. Bewoners, bedrijven en anderen: 4 gesprekken met totaal 17 mensen, 19 korte gesprekken tijdens een ronde langs bedrijven, totaal 64 respondenten in 2 indicatieve enquêtes, meer dan 50 punten ingebracht op post-its op een informatiemarkt.

Daarnaast zijn de aangegeven succesfactoren en knelpunten lang niet altijd beïnvloedbaar door het projectteam NDSM-werf of zelfs door de gemeente als geheel. Zo heeft het projectteam wel relatief veel invloed op de inrichting van de openbare ruimte, maar minder op de daadwerkelijke ontwikkeling van de kavels, aangezien dat het resultaat is van onderhandelingen met ontwikkelaars en andere erfpachters. Daarnaast zijn de grondprijzen voor het projectteam een gegeven. Het project moet zich houden aan het grondprijsbeleid dat door de gemeenteraad wordt vastgesteld. Op marktontwikkelingen of (ontwikkelingen in) regels van hogere overheden hebben noch het projectteam, noch de gemeente vanzelfsprekend veel invloed.

9.1 Ervaren successen en succesfactoren In deze paragraaf beschrijven we successen en succesfactoren die wij uit de inbreng van betrokkenen in dit onderzoek haalden. Wij hebben onder andere gevraagd waar de geïnterviewden trots op zijn bij de gebiedsontwikkeling NDSM-werf West of wat ze erg geslaagd vinden.XXVII De genoemde successen staan hieronder in drie categorieën van

XXVII Strikt genomen is een succesfactor een variabele die van groot belang is om de doelen van de

gebiedsontwikkeling te behalen, of een voorwaarde waaraan voldaan moet zijn om deze doelen te halen. We hanteren in deze paragraaf echter geen strikte definitie van ‘succes’ of ‘succesfactor’, omdat we de interpretatie van de geïnterviewden weergeven.

55

REKENKAMER AMSTERDAM geïnterviewden: gemeentelijke organisatie, ontwikkelaars, en andere betrokkenen zoals burgers en bedrijven.

9.1.1

Genoemd door gemeentelijke organisatie

Wij geven in grote lijnen weer welke successen en succesfactoren genoemd zijn in onze gesprekken met mensen van de gemeentelijke organisatie. We spraken met mensen van het projectteam NDSM-werf en Grond & Ontwikkeling. Ook spraken wij met mensen van Wonen, Economische Zaken en stadsdeel Noord.75 In de tekst verwoorden wij hierna dit als meningen van mensen van de ‘gemeentelijke organisatie’. Voor de duidelijkheid wijzen wij erop dat dit beeld is ontstaan op basis van gesprekken met individuen en dat het geen standpunten zijn van de gemeentelijke organisatie als geheel. Historie en de inrichting van de openbare ruimte De zichtbare historie van de NDSM-werf als scheepswerf – met de ligging aan het IJ – geeft het gebied een unieke identiteit en sfeer. Het rijksmonumentaal complex op de naastgelegen NDSM-werf Oost, en de historische overblijfselen op de NDSM-werf West maken de historie zichtbaar. Mensen die wij spraken uit het projectteam vinden dat zij recht proberen te doen aan deze historie in de gebiedsontwikkeling. Dit doen zij bijvoorbeeld door historische elementen in het ontwerp van de openbare ruimte tot hun recht te laten komen. Leden van het projectteam zijn er trots op dat het lukt om ongeveer 5.400 woningen op de NDSM-werf West te bouwen, met respect voor deze historie.

De hoge woningdichtheid past goed op de locatie, is het beeld van mensen die wij spraken uit de gemeentelijke organisatie. Bij de Actualisatie Investeringsbesluit 2020 heeft de gemeentelijke organisatie aanpassingen gedaan in het ontwerp om de kwaliteit van de openbare ruimte te versterken en binnen de mogelijkheden groen toe te voegen. De gemeentelijke organisatie vindt het optimaal inrichten van de openbare ruimte des te belangrijker, vanwege de hoge bebouwingsdichtheid op de NDSM-werf West. NDSM-werf West grotendeels op koers Het Convenant Houthaven/NDSM-werf 2008 was volgens de gemeentelijke organisatie van belang om woningbouw op de NDSM-werf West mogelijk te maken. Met de marktontwikkelingen na de crisis en het sluiten van de Herziene Samenwerkingsovereenkomst 2018 voor de B-kavels kwam de gebiedsontwikkeling op gang. Het beeld van de gemeentelijke organisatie is op hoofdlijnen dat de ontwikkeling van de NDSM-werf West op koers ligt, en dat het nu al een bruisend gebied is met mooie architectuur. Sinds de Actualisatie Investeringsbesluit 2020 zijn de marktomstandigheden verslechterd. Het projectteam geeft aan binnen de beperkte capaciteit prioriteit te geven aan het benodigde werk om de bouwproductie op gang te houden door marktpartijen te faciliteren.

Het gaat dan om werkzaamheden zoals juridisch-planologisch werk, onderhandelingen gericht op bouwproductie en het maken van contracten en kavelpaspoorten.

56

GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1 Ook betaalbare woningen op unieke locatie De NDSM-werf West wordt volgens mensen die wij spraken uit de gemeentelijke organisatie daadwerkelijk een gebied voor verschillende inkomensgroepen. Zij vinden het positief dat je niet rijk hoeft te zijn om aan het water te wonen in de NDSM-werf West. Er komen namelijk ook sociale huur- en middenhuur woningen met een ligging direct aan het IJ. Er wordt ook op gewezen dat de aandelen voor sociale huur en middenhuur relatief harde doelen zijn voor het eindbeeld in 2034. De stand van zaken begin 2023 is niet volgens de beoogde verdeling, maar hierop wordt wel gestuurd. Mensen die wij spraken van de gemeentelijke organisatie zijn blij dat het lukt om woningcorporaties op de NDSMwerf West te krijgen. Corporatiewoningen komen namelijk in het Woningnet-systeem, waarmee toewijzing aan doelgroepen zoals Amsterdamse jongeren en kwetsbare groepen geregeld is. Hoewel het lastig is, probeert het projectteam in onderhandelingen met ontwikkelaars te sturen op woninggrootte, zo gaven zij aan. Menging met andere functies De gemeentelijke organisatie richt zich op meer dan het woonprogramma in de bouwblokken van de NDSM-werf West. Ook het niet-woonprogramma vindt de gemeentelijke organisatie noodzakelijk voor het slagen van de gebiedsontwikkeling.

De ‘plinten’ op de begane grond van de bouwblokken zijn in principe bedoeld voor nietwonen functies. Alhoewel met de Actualisatie Investeringsbesluit 2020 het beoogde aandeel wonen hoger werd en niet-wonen lager, is het nog steeds de bedoeling om een gemengde woon-werkwijk te maken. De gemeentelijke organisatie vindt een mix van functies belangrijk voor het ontstaan van een levendige wijk. Grondprijsmaatregelen in de huidige marktomstandigheden De ontwikkeling van de NDSM-werf West levert de gemeente een positief financieel saldo op, dat naar het gemeentelijke Vereveningsfonds gaat. Dit financieel saldo verder verhogen is vrijwel onmogelijk volgens het projectteam. Dan zou er bijvoorbeeld bespaard moeten worden op de openbare ruimte, die zij cruciaal vinden. Wat betreft de grondprijzen wijst het projectteam erop dat de bouw op enkele transformatiekavels op de NDSM-werf West binnenkort kan starten, omdat daarvoor nog oudere, lagere grondprijzen gelden dan de huidige (hogere) grondprijzen. Ook de korting op grondprijzen door de tijdelijke Transformatie-impuls vond de gemeentelijke organisatie nuttig om tot afspraken over bouw te komen voor meerdere A-kavels. Het project moet zich houden aan het grondprijsbeleid dat door de gemeenteraad wordt vastgesteld. Noodzakelijke regels De gemeente heeft een breed pakket aan eisen voor de bouw van een leefbare en complete wijk.

Zo zijn er regels om beleidsdoelen te halen en regels om te zorgen dat het steeds meer bewoonde NDSM-werf West leefbaar en veilig is tijdens de bouw. Het projectteam heeft op de NDSM-werf West ervaren dat regels nodig zijn om onwenselijke situaties te voorkomen. Door vooraf met regels voor duidelijkheid te zorgen, kunnen volgens het projectteam discussies en daarmee vertraging in een latere fase worden voorkomen. Op de NDSM-werf West is daarom de regelgeving toegenomen gedurende de ontwikkeling vanuit

57

REKENKAMER AMSTERDAM het idee dat dit bijdraagt aan de voortgang van de gebiedsontwikkeling en het halen van gemeentelijke doelstellingen.

9.1.2

Genoemd door ontwikkelaars

Wij geven in grote lijnen weer welke successen en succesfactoren genoemd zijn in onze gesprekken met ontwikkelaars. We spraken ontwikkelaars op de A- en B-kavels, inclusief een woningcorporatie die ontwikkelt op de NDSM-werf West.76 Unieke plek en karakter van NDSM-werf Ontwikkelaars benoemen de NDSM-werf als een unieke plek vanwege de historie en de ligging aan het water. De NDSM-werf heeft een maritiem en rauw karakter. Het ligt binnen de ring, met een pontverbinding naar het centrum. De NDSM-werf Oost is belangrijk voor de identiteit van de NDSM-werf West vanwege het karakter, de horeca en de evenementen. Inrichting van de openbare ruimte Een ontwikkelaar geeft aan dat de openbare ruimte op de NDSM-werf West van groot belang is, juist omdat er veel kleine woningen worden gebouwd. Bewoners van kleine woningen zijn relatief veel aangewezen op de openbare ruimte en voorzieningen in een gebied. Op de NDSM-werf West is de gemeente verantwoordelijk voor de inrichting van de openbare ruimte. Opgeleverde en geplande bebouwing De ontwikkelaars zijn over het algemeen trots op hun projecten op de NDSM-werf West. Zij benoemen daarbij de kwaliteit van de woningen, de woonbeleving en de stedenbouwkundige kwaliteit. Er zijn een paar bouwblokken opgeleverd die er ‘zwaar’ uitzien, en daaruit zijn lessen geleerd.

Met het Stedenbouwkundig kader A4-A7’ (2019) gaat de stedenbouwkundige kwaliteit erop vooruit, maar extra eisen betekenen volgens een ontwikkelaar die wij spraken meestal ook hogere kosten. Een bouwblok met verspringingen en verschillen is bijvoorbeeld duurder dan een massief, uniform bouwblok. Wat betreft de prijs van woningen, geeft een andere ontwikkelaar aan dat veel van de door hen opgeleverde woningen voor Amsterdamse begrippen goedkoop zijn.XXVIII 30-40-30 onder voorwaarde, in plaats van 40-40-20 Uit een gesprek met een ontwikkelaar op een A-kavel maakten wij op dat de vastgestelde segmentatie van 30% sociaal, 40% middenhuur en 30% vrije sector – onder voorwaarde dat de sociale huurwoningen bij een woningcorporatie komen – in principe beter is voor een ontwikkelaar dan 40-40-20. Daarbij werd opgemerkt dat de voorwaarde bij deze segmentatie in algemene zin woningcorporaties helpt om in transformatiegebieden aan tafel te komen bij een ontwikkelaar. Aan de andere kant ervaart een andere ontwikkelaar die wij spraken de 30-40-30 segmentatie als een financiële verslechtering ten opzichte van

XXVIII Een voorbeeld van deze ontwikkelaar is een woning in bouwblok B3 van ongeveer 52 m 2

gebruiksoppervlak en 4,3 m2 buitenruimte met een verkoopprijs in 2022 van € 280.334 vrij op naam plus een jaarlijkse canonbetaling voor de erfpacht van € 1.993.

58

GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1 de vroegere segmentatie 30-0-70, vanwege een lagere verwachte opbrengst van de gebouwde woningen. Gunstige aankoopprijs en tijdelijke verhuur Voor een ontwikkelaar is het een succesfactor als hij de erfpachtpositie op de NDSM-werf West heeft verkregen voor een lage prijs. Een lagere aankoopprijs maakt het makkelijker voor een ontwikkelaar om de businesscase voor de bouw van de kavel rond te krijgen. Daarnaast is het voor een ontwikkelaar gunstig als hij de oude panden op zijn kavel tijdelijk kan verhuren, zodat hij huurinkomsten heeft totdat de bouw start. Dit is op NDSMwerf West alleen mogelijk op de A-kavels, want op de B-kavels staan geen oude panden. Lagere grondprijzen Hoe lager de prijs om de erfpachtvoorwaarden voor de nieuwe bestemming te krijgen – de ‘grondprijs’–, hoe beter de businesscase van een ontwikkelaar. Bij stijgende grondprijzen is het is voor een ontwikkelaar gunstig als oude grondprijzen voor zijn kavel langer geldig blijven. Als de erfpachtprijs voor middenhuur beduidend lager is dan voor vrije sector woningen, kan middenhuur interessant zijn voor een ontwikkelaar, terwijl dat niet vereist is. De grondprijzen voor sociale huur zijn vast en worden als helder ervaren, zo hoorden wij in een gesprek.

9.1.3

Genoemd door bewoners, bedrijven en anderen

Wij hebben ervaringen opgehaald bij mensen die in het gebied wonen en werken, en organisaties die belangen behartigen van bewoners of bedrijven in Amsterdam Noord.77 Wij beschrijven hieronder globaal positieve punten die hierbij naar voren kwamen. Woonruimte Voor bewoners is het simpelweg al positief dát er woningen gebouwd worden – aangezien er een tekort is - inclusief woningen in het betaalbare segment. Voor mensen die op de NDSM-werf West wonen, is het fijn is dat zij woonruimte hebben gevonden. Karakter, sfeer en stedenbouwkundige kwaliteit Bewoners die meededen aan ons onderzoek zijn voornamelijk positief over de sfeer en het karakter van het gebied en de architectuur van de gebouwen. Zij noemden vaak het industriële en rauwe karakter en de aanwezigheid van cultuur, horeca, creativiteit en de levendigheid op de NDSM-werf. Bij dit beeld speelt de naastgelegen NDSM-werf Oost een rol. Ook de ligging aan het water wordt positief gewaardeerd. Aanzet voor betere bewonersparticipatie in Noord In stadsdeel Noord zetten bewonersgroepen zich gezamenlijk in voor onder andere betere bewonersparticipatie. Aanleiding daarvoor was dat zij ontevreden waren over betrokkenheid van bewoners bij de omvangrijke woningbouw in hun stadsdeel. Zij zien nu een aanzet bij het stadsdeelbestuur om hiermee integraal aan de slag te gaan.

Een voorbeeld is dat bewonersorganisaties aangeven dat er meer bewustzijn ontstaat bij de gemeente voor de vraag welke stad we willen zijn. Meer aandacht van de gemeente voor bedrijven in Noord

59

REKENKAMER AMSTERDAM Belangenbehartigers voor bedrijven die wij spraken ervaren het als positief dat er vanuit de gemeente meer aandacht is gekomen voor bedrijven in gebiedsontwikkelingen. Het lijkt hen alsof de gemeente meer moeite wil gaan doen om bedrijven in een gebied te behouden of ze te helpen bij het vinden van een nieuwe plek. Eerder leek de gemeente weinig moeite te doen voor zittende bedrijven in gebiedsontwikkelingen in Noord, maar nu heeft het college van B en W toezeggingen gedaan. De toekomst moet uitwijzen in hoeverre dit ook een positief effect heeft op bedrijven in transformatiegebieden zoals de NDSM-werf West.

9.2 Ervaren knelpunten In deze paragraaf beschrijven we knelpunten die wij uit de inbreng van betrokkenen in dit onderzoek haalden.XXIX

9.2.1

Genoemd door gemeentelijke organisatie

Groennorm Wij hoorden in een gesprek met mensen van de gemeentelijke organisatie over een ingewikkeld spanningsveld tussen enerzijds verdichting voor woningbouw en anderzijds voldoende ruimte voor andere functies. Alhoewel er aandacht is voor andere functies zoals groen, kwam het beeld uit de gesprekken naar voren dat de focus van de gemeente ligt op woningbouw. In de huidige situatie is het geplande groen op de NDSM-werf West nog niet gerealiseerd. Als het geplande groen volgens de Actualisatie Investeringsbesluit 2020 bij de afronding van de gebiedsontwikkeling wel gerealiseerd is, voldoet dat niet aan de Referentienorm 2018. Het projectteam geeft aan dat het complex is om in een plan dat in 2013 is vastgesteld – en waar sprake is van een contract met een ontwikkelaar – alsnog volledig te voldoen aan de groen- en sportnormen. Dat was volgens hen complex omdat in het stedenbouwkundige plan voor de NDSM-werf West – dat onderdeel is van het Investeringsbesluit 2013 – gekozen is voor een hoge bebouwingsdichtheid met relatief weinig openbare ruimte. Openbare ruimte die, naar de toen geldende inzichten, stenig zou worden ingericht in aansluiting op het karakter van de NDSM-werf Oost. In 2020 is meer ruimte voor groen op de NDSM-werf West gevonden binnen de uitgangspunten van het vastgestelde stedenbouwkundige plan.

Voldoen aan de geldende groen- en sportnormen op de NDSM-werf West zou volgens het projectteam alleen maar kunnen door het stedenbouwkundige plan ingrijpend aan te passen door meerdere bouwkavels te schrappen en om te zetten naar groen. Hier is volgens het projectteam niet voor gekozen vanwege de impact op de kwaliteit van het plan, de woningbouwopgave (inclusief de financiële impact op de grondexploitatie), het vigerende bestemmingsplan, de bestaande posities van erfpachters en de afspraken die in de Samenwerkingsovereenkomst waren gemaakt. Consequenties van deze keuze was dat niet volledig werd voldaan aan groen- en sportnormen die in 2018 zijn vastgesteld. Zij geven ook aan dat ervoor is gekozen om een groot deel (max. 59.000m2) van het beschikbare onbebouwde deel van de NDSM-werf Oost

XXIX We gebruiken geen strikte definitie van ‘knelpunt’, omdat we de ervaringen van geïnterviewden

weergeven.

60

GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1 te reserveren voor groen en sport. Hiermee wordt volgens hen alsnog in de buurt gekomen van de in 2018 vastgestelde normen voor groen en sport. ‘Plintprogramma’ voor niet-wonen De geplande ruimte voor wonen is bij de Actualisatie Investeringsbesluit 2020 toegenomen, en de ruimte voor niet-wonen is afgenomen. In de realisatie van het nog wel geplande ‘niet-wonen’ in de bouwblokken ervaart het projectteam knelpunten. Het is voor het projectteam ingewikkeld om met ontwikkelaars afspraken te maken over bijvoorbeeld ruimten voor maakbedrijven en ateliers, omdat deze ruimtes minder rendabel zijn. En als de ruimtes wel zijn gerealiseerd, blijkt het voor de verhuurder niet altijd makkelijk om een huurder te vinden. Een van de redenen is dat de marktconforme huurprijzen te hoog zijn voor de ‘creatieve’ doelgroep. Naast de financiële beperkingen zijn er ook fysieke beperkingen genoemd, zoals geluidsoverlast. Verder ziet het projectteam dat de bestemmingsplanruimte voor detailhandel en horeca al helemaal is uitgegeven op de NDSM-werf West, terwijl hier juist wel behoefte aan is. Meer ruimte voor dagelijkse detailhandel in het bestemmingsplan zou ook helpen om de plinten commercieel rendabel te krijgen, zo geeft het projectteam aan.

Zittende ondernemers op de A-kavels De marktconforme huren van de nieuwe ruimtes voor bedrijven op de NDSM-werf West zijn volgens mensen die wij spraken van de gemeentelijke organisatie in het bijzonder een probleem voor de bedrijven die nu nog in de oude gebouwen zitten voor een lage huurprijs. Als de bouwprojecten op deze A-kavels van start gaan, zullen de zittende bedrijven al tijdens de bouw weg moeten. En als ze de nieuwe, hogere huren niet kunnen betalen zullen ze op de NDSM-werf West geen nieuwe huisvesting kunnen vinden. Dat zorgt volgens de gemeentelijke organisatie voor onrust en discussie. Dit is een breder probleem in transformatiegebieden in stadsdeel Noord en stedelijk. Inpassen van voorzieningen zoals een school Het is voor het projectteam lastig om maatschappelijke functies binnen de NDSM-werf West gerealiseerd te krijgen. De inpassing van scholen in de NDSM-werf West gaat bijvoorbeeld lastig door de aanbestedingsregels en de afstemming in de uitvoering met woningbouw. Het projectteam wijst ook op de zeer hoge bebouwingsdichtheid van het gebied, waardoor het inpassen van voorzieningen moeilijker wordt. Woninggrootte Het is volgens het projectteam complex om te zorgen dat er grote woningen komen op de NDSM-werf West in het gereguleerde segment.

Grondprijzen voor middeldure huur zijn al afhankelijk van de woninggrootte, zo hoorden wij van het projectteam: hoe groter de woning hoe lager de gemeentelijk grondprijs. Desondanks is het bouwen van relatief grote woningen volgens hen lastig. Als de gemeente te veel vraagt van de ontwikkelaars, is het risico dat zij überhaupt niet bouwen. De gemeente heeft namelijk minder invloed in transformatiegebieden dan in klassieke gebiedsontwikkelingen waar de grond nog niet in erfpacht is uitgegeven. Vooral het bouwen van de beoogde betaalbare woningen die groot genoeg zijn voor gezinnen, is waarschijnlijk niet meer haalbaar, begrepen wij van het

61

REKENKAMER AMSTERDAM projectteam. Wij hoorden vanuit het projectteam dat zij het zorgelijk vinden dat er vooral kleine woningen opgeleverd worden, omdat de NDSM-werf West dan een eenzijdige wijk kan worden en de doorstroming vanuit omliggende wijken niet goed gaat. Daarnaast ziet het projectteam dat het grote aantal kleine woningen tot meer druk op de openbare ruimte en voorzieningen kan leiden. Maar in een ander gesprek kwam ook aan de orde dat als er in de rest van het stadsdeel wél voldoende grotere woningen zijn, het op stadsdeelniveau minder een probleem is dat er op de NDSM-werf West kleine woningen zijn. Marktomstandigheden Sinds de Actualisatie Investeringsbesluit 2020 zijn de marktomstandigheden slechter geworden. De bouwkosten en de rente stegen, de onzekerheden over opbrengsten namen toe. Dat maakt het lastiger om de gestelde doelen te halen. De marges voor ontwikkelaars zijn volgens het projectteam namelijk krapper, waardoor gemeentelijke eisen zoals woninggrootte en minder rendabele bedrijfsruimtes lastig zijn te realiseren. Bovendien geeft het projectteam NDSM-werf aan dat de wijze van grondprijsberekening (meer terugkijkend) afwijkt van de wijze waarop projectontwikkelaars kijken naar de waarde van grond (meer vooruitkijkend).

Dat komt volgens het projectteam omdat de grondprijzen worden berekend door te kijken naar gerealiseerde kosten en transacties, en dat niet vooruitgekeken wordt naar bijvoorbeeld toekomstige risico’s. Dit kan er toe leiden dat de gemeente in een neergaande markt hogere grondprijzen vaststelt dan waarmee de ontwikkelaars denken uit te kunnen komen. Bereikbaarheid Bij de bereikbaarheid van de NDSM-werf ziet de gemeentelijke organisatie vooral het openbaar vervoer als knelpunt. Het gebied is met name afhankelijk van de pont aangezien de dichtstbijzijnde bushalte aan de Klaprozenweg is. De mogelijke aanleg van de Westbrug over het IJ zou volgens de mensen van de gemeentelijke organisatie een verbetering zijn voor de ontsluiting van de NDSM-werf West en het westelijk deel van stadsdeel Noord, waar veel gebouwd wordt. Voor de toekomst ziet het projectteam ook het risico dat de autobereikbaarheid onder druk komt te staan. De ruimte voor auto’s op de NDSM-werf is beperkt en de ontwikkeling van Buiksloterham en Havenstad kan het autoverkeer doen toenemen. Relatie met omliggende wijken De Klaprozenweg komt uit de gevoerde gesprekken met de gemeentelijke organisatie naar voren als een fysieke barrière tussen de NDSM-werf en Tuindorp Oostzaan. Deze weg wordt volgens hen ook als een sociale barrière ervaren. Ze zien een contrast tussen de twee zijden van de Klaprozenweg.

De mensen die wij spraken van de gemeentelijke organisatie zien dat omwonenden nadelen ervaren van de woningbouw op de NDSM-werf West, zoals toenemende parkeerdruk (zij wijzen ook op het invoeren van betaald parkeren in de omgeving van de NDSM-werf). Zij zouden daarom graag zien dat de ontwikkeling op de NDSM-werf West meer positieve effecten heeft voor de omliggende buurten, maar zien zelf geen mogelijkheden om dit te bewerkstelligen.

62

GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1 Complexere eindfase De laatste fase van de gebiedsontwikkeling gaat volgens het projectteam trager omdat het complexer wordt naarmate er dichter is bebouwd. Bij de verdere ontwikkeling van de NDSM-werf West moet immers rekening worden gehouden met de mensen die er al wonen. Daardoor is volgens het projectteam meer aandacht nodig voor maatregelen voor bouwlogistiek, veiligheid en leefbaarheid. En dat kost meer tijd. Veranderende eisen van buitenaf De gebiedsontwikkeling heeft te maken met veranderende eisen vanuit de omgeving. Een voorbeeld is de verandering van het gemeentelijk beleid voor de aandelen betaalbare woningen. De wijziging van 30-0-70 naar 30-40-30 zorgde volgens het projectteam voor een hapering bij de ontwikkeling van een deel van de A-kavels. Als er discussies gevoerd worden over aanpassing van eisen vanuit bijvoorbeeld gemeente of Rijk, is de ervaring van het projectteam dat marktpartijen beslissingen afwachten tot er duidelijkheid is. Als voorbeeld noemen ze de regelgeving voor middenhuur vanuit het Rijk. Een verandering of mogelijke verandering betekent door dit mechanisme volgens het projectteam een vertraging.

Een concreet voorbeeld dat het projectteam noemde was de onzekerheid vanuit Sprong over het IJ over de aanlandingsplek van de Westbrug op de NDSM-werf West, die voor een vertraging van een half jaar heeft gezorgd bij de ontwikkeling van een deel van de kavels. Ambtelijke capaciteit Het projectteam NDSM-werf West ervaart een tekort aan mensen in het team om het werk goed te blijven uitvoeren. Dit tekort is een knelpunt voor de kwaliteit en doorlooptijd van de gebiedsontwikkeling, zo begrijpen wij uit het gesprek. Het projectteam geeft prioriteit aan het faciliteren van de bouwproductie, zoals contractvorming. Andere taken blijven liggen of gebeuren minder goed. Dat kan later kostenverhogend en vertragend zijn, geeft het projectteam aan.

9.2.2

Genoemd door ontwikkelaars

Veel knelpunten die de ontwikkelaars die wij spraken noemden hebben te maken met hun ‘businesscase’, hun kosten en opbrengsten voor de ontwikkeling van een kavel. Hoe meer eisen en hogere ambities de gemeente stelt en hoe hoger de grondprijzen, hoe negatiever de businesscase van de ontwikkelaar in principe wordt. Natuurlijk hebben ook zaken buiten de gemeente invloed op de businesscase van een ontwikkelaar, zoals marktomstandigheden. Ontwikkelaars geven aan dat het in de huidige situatie heel moeilijk is om de businesscase voor de bouw van een kavel rond te krijgen. Eisen van de overheid Bij de verwerving van de erfpachtrechten voor de grond maakt de ontwikkelaar een inschatting van wat van de overheid mag en moet op een kavel. Als er nadien minder mag en meer moet, is dat voor ontwikkelaars nadelig. Voor een ontwikkelaar die positie kocht in de verwachting dat hij 30% sociale huur en 70% vrije sector kon bouwen, was de wijziging van gemeentelijk beleid naar een hoger aandeel betaalbare woningen op de A-

63

REKENKAMER AMSTERDAM kavels ongunstig, zo stellen de ontwikkelaars. En op de A-kavels mag nu minder dicht bebouwd worden dan op de eerste A-kavels die klaar zijn. Ook eisen voor grotere woningen zijn volgens hen financieel ongunstig. Tegelijkertijd zien zij dat de gemeentelijke eisen zijn toegenomen op de NDSM-werf West, bijvoorbeeld voor stedenbouwkundige kwaliteit. Daarbij gaat het vooral om regels die het ruimtelijke resultaat beïnvloeden en die de bouwkosten verhogen. Een voorbeeld is als ieder gebouw een eigen entree moet hebben, en er meer liften en trappen moeten komen. Het knelpunt zit niet in uitvoeringsregels tijdens de bouw voor veiligheid, leefbaarheid en bereikbaarheid, zo lichtte de ontwikkelaar op de B-kavels nader toe. Een ontwikkelaar geeft ook aan vanuit de gemeente hogere duurzaamheidsambities te ervaren dan wettelijk verplicht is. Daarnaast zijn er toenemende eisen vanuit de rijksoverheid, zoals het mogelijke puntenstelsel voor middenhuur in het woningwaarderingsstelsel. Dit alles maakt het voor de ontwikkelaars steeds moeilijker om daadwerkelijk kavels te ontwikkelen. Ontwikkelaars die wij spraken vinden daarnaast de huidige regels op de NDSM-werf West te gedetailleerd en restrictief en daarmee moeilijk om mee te werken. Voor hen is relevant wat alle eisen concreet betekenen voor hun kavel.

Zij vinden dat de gemeente de eisen lang niet altijd goed heeft doordacht op samenhang en realisme. Daardoor schuren en conflicteren regels, zo geeft een ontwikkelaar aan, met als voorbeeld eisen voor zonnepanelen en groene daken. Ontwikkelaars geven aan dat de eisen in het kavelpaspoort vaak strenger zijn dan het bestemmingsplan. Als voorbeeld noemen ze de voor een ontwikkelaar knellende eisen aan het plintprogramma. Door de eisen aan het niet-wonen in de plint heeft het plintprogramma voor een ontwikkelaar een hoog risicoprofiel in de businesscase. Het is daarmee een knelpunt voor de bouw. De ontwikkelaars hebben behoefte aan meer ontwikkelvrijheid, maken wij op uit de gesprekken. De ontwikkelaars hebben het projectteam NDSM-werf West als eerste aanspreekpunt, maar de ontwikkelaars zien dat de ruimte van het projectteam beperkt is ten opzichte van stedelijke kaders. Gemeentelijke grondprijzen Ontwikkelaars geven aan dat de grondprijzen van de gemeente voor hen een financieel knelpunt zijn. Met grondprijzen wordt op de A-kavels de prijs bedoeld die de ontwikkelaar of andere erfpachter aan de gemeente moet betalen voor de omzetting van erfpachtrechten naar de nieuwe bestemming inclusief woningen. Er zijn meerdere redenen genoemd waarom de ontwikkelaars de grondprijzen te hoog vinden.

Eén reden is dat ontwikkelaars de aankoopkosten voor de bestaande bedrijfsgebouwen op de A-kavels niet ‘terugkrijgen’ in de grondprijsberekening van de gemeente, zo begrijpen wij.XXX Dit betekent voor hen dat de gebouwen die zij kochten toen zij grondpositie verworven, niets

XXX De gemeentelijke organisatie bevestigt dat in het grondprijsbeleid is vastgelegd dat de

aanschafwaarde niet wordt meegenomen in de grondprijzen. Dit is vaststaand beleid en volgens de gemeente bekend bij ontwikkelaars. Bron: Gemeente Amsterdam, Feitelijke reactie, 4 oktober 2023.

64

GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1 waard zijn.XXXI Een andere reden – volgens alle ontwikkelaars die wij spraken – is dat de gemeente bij de grondprijsberekening terugkijkt. De kosten – zoals bouwkosten – en opbrengsten waar de gemeente van uitgaat lopen volgens hen achter op de actuele marktontwikkeling. In een neergaande markt vinden zij deze wijze van berekenen van de grondprijzen ongunstig. Daarnaast geeft een ontwikkelaar aan dat hogere gemeentelijke ambities tot lagere grondprijzen zouden moeten leiden, maar dat de ontwikkelaar dat niet zo ervaart in de huidige grondprijsberekeningen. De gevraagde grondprijzen zijn voor ontwikkelaars een belangrijk obstakel voor het ontwikkelen van nieuwe kavels, begrijpen wij uit de gesprekken. De middeldure huurwoningen noemen ze hierbij specifiek, met gestegen grondprijzen en tegelijkertijd gemaximeerde huurprijzen. Een ontwikkelaar vindt dat de gemeente de grondprijs zou moeten koppelen aan de huurprijs. Ook grote woningen zijn in het bijzonder genoemd. Een grote sociale huurwoning of middenhuur woning kost meer materiaal en tijd om te realiseren dan een kleine woning, zo licht een ontwikkelaar toe. Maar de maximale huurprijs is volgens de ontwikkelaar niet meegestegen met de toegenomen bouwkosten en grondprijzen.

Ontwikkelaars ervaren wel dat de gemeente oog heeft voor het knelpunt van de grondprijzen, maar zij zien ook dat het voor de gemeente financieel lastig is dat het Vereveningsfonds onder druk staat. Een ontwikkelaar denkt dat het voor de gemeente in een gebiedsontwikkeling lastig is om tegenvallers op te vangen, omdat de gemeente de grondexploitatie met eerder bedachte opbrengst al heeft vastgesteld. Een tegenvaller zou dan negatief zijn voor het Vereveningsfonds, maar dat staat onder druk. Marktomstandigheden Door de recente marktontwikkelingen is het risico op verlies volgens de ontwikkelaars groter geworden. Bouwmaterialen zijn schaarser en duurder geworden en de rente is gestegen. Tegelijkertijd zijn volgens hen de opbrengsten onzekerder geworden, onder andere door (mogelijk) nieuwe wet- en regelgeving vanuit de rijksoverheid. Door deze marktomstandigheden, de eisen van de overheid en de gevraagde grondprijzen is de ontwikkeling van nieuwe kavels steeds moeilijker of zelfs niet financieel rond te krijgen voor ontwikkelaars, zo maken wij op uit de gevoerde gesprekken. Een ontwikkelaar gaf aan dat de gemeente de marktomstandigheden niet kan beïnvloeden, maar hier wel rekening mee kan houden door lagere ambities en lagere grondprijzen. Openbare ruimte Een ontwikkelaar gaf aan het lastig te vinden om tijdig te weten hoe de gemeente de openbare ruimte precies gaat inrichten.

De plannen hiervoor zouden pas in een laat stadium bekend worden. Met laat bedoelt de ontwikkelaar als deze het ontwerpproces heeft afgerond en de omgevingsvergunning heeft aangevraagd. De ontwikkelaar vindt dat lastig, omdat het een goed samenspel tussen de bebouwing en de openbare ruimte moeilijker maakt. Het wordt als een nadeel ervaren dat het groen beperkt is en er in

XXXI Het projectteam NDSM-werf West licht in reactie hierop toe dat de aanschafwaarde (van

bestaande gebouwen) door de gemeente niet betrokken wordt in de grondprijs, omdat het niet terecht is hiertoe gemeenschapsgeld aan te wenden. Bron: e-mail 21 augustus 2023.

65

REKENKAMER AMSTERDAM principe geen woningen op straatniveau gebouwd mogen worden. Wij begrepen uit een gesprek met een ontwikkelaar dat er inmiddels op bepaalde plekken op nog te ontwikkelen kavels wel woningen aan de straat mogen komen, voor een meer aangename en sociaal veilige beleving van de openbare ruimte. Een ander knelpunt dat een ontwikkelaar signaleert is dat woningcorporaties de openbare ruimte op de NDSM-werf West niet geschikt zouden vinden voor gezinnen. Deze zou te stenig zijn, met te weinig openbaar groen en speelvoorzieningen. Dit knelpunt speelt volgens de ontwikkelaar naast het financiële probleem dat een gezinswoning te groot is om als betaalbare huurwoning rendabel te ontwikkelen.

9.2.3

Genoemd door bewoners, bedrijven en anderen

Groen Uit de inbreng in ons onderzoek van bewoners van de NDSM-werf West en mensen die daar werken halen wij als een belangrijk knelpunt dat er volgens hen te weinig groen is. Ze missen een plek in de buurt om een rondje in het groen te lopen, de hond uit te laten, hard te lopen of om op een andere manier buiten te sporten. Daarnaast vinden ze groen belangrijk voor het omgaan met hittestress en klimaatverandering. Zij vertelden ons dat er gezinnen zijn weggegaan uit de NDSM-werf West, met als belangrijkste reden het gebrek aan groen. Meerdere mensen gaven aan dat zij het belangrijk vinden dat het groen dat nog gepland is, wel écht groen wordt. Daarmee bedoelden zij bijvoorbeeld groen in openbaar toegankelijk gebied en groen dat bijdraagt aan biodiversiteit. Wat zij niet bedoelen met echt groen, zijn bijvoorbeeld groen in plantenbakken op dakterrassen of groen in afgesloten binnentuinen. Detailhandel Uit de inbreng van bewoners in ons onderzoek komt een tekort aan winkels en horeca naar voren als probleem. Bewoners missen bijvoorbeeld een goedkopere supermarkt, drogist, bloemist en slager. Ze vinden dat er te weinig aanbod is van winkels in verhouding tot de omvang van de wijk. Ze zijn bang dat als er meer ruimte voor winkels toegestaan wordt, dit dure ruimtes worden die niet betaalbaar zijn voor gewone kleine winkeliers.

Bereikbaarheid Mensen die wij spraken vinden het jammer dat de Westbrug over het IJ ‘in de ijskast is verdwenen’. Problemen die genoemd worden met de pont over het IJ zijn de drukte en de tijden waarop de pont vaart. Bij evenementen is de problematiek groter, al vaart de pont dan wel vaker. Er komen steeds meer bewoners, waardoor mensen verwachten dat het probleem met de verbinding over het IJ groter wordt. Parkeren Mensen ervaren dat er weinig mogelijkheden zijn om de auto in de openbare ruimte op de NDSM-werf te parkeren, en verwachten dat parkeren steeds lastiger wordt. Het is de bedoeling om inpandig te parkeren, geven zij aan. Ook het parkeren van fietsen wordt als lastig ervaren omdat dit beperkt mogelijk is op straat, maar de inpandige ruimte ook beperkt is. Bewoners vertelden dat er wrijving ontstaat met bewoners van Tuindorp

66

GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1 Oostzaan. De wrijving komt volgens hen doordat mensen die op de NDSM-werf hun auto niet (gratis) kunnen parkeren, hun auto in de naastgelegen wijk neerzetten. Focus op woningbouw In de inbreng van bedrijven en bewoners viel ons op dat zij ervaren dat er op de NDSMwerf West vooral veel woningen worden gebouwd, waardoor de aandacht voor nietwonen is ondergesneeuwd. Het lagere aandeel niet-wonen bij de Actualisatie Investeringsbesluit 2020 was ongunstig voor bedrijven. Voor bepaalde bedrijven is een aandeel van 15% niet-wonen minder aantrekkelijk dan bijvoorbeeld 50% niet-wonen, zo werd in een gesprek over bedrijven gezegd. Volgens onze gesprekspartners komt dat onder andere doordat de infrastructuur afgestemd wordt op een gebied dat voornamelijk uit woningen bestaat en niet uit bedrijvigheid. Dat kan het voor bedrijven bijvoorbeeld lastiger maken om hun bedrijf te bereiken met vrachtwagens om te laden en te lossen. Wij hoorden vanuit de bedrijven dat zij een andere balans dan nu wenselijk hadden gevonden voor de bedrijven, en voor het karakter van de wijk als geheel. In de gesprekken met mensen die in het gebied wonen en werken, hoorden wij dat het vooral de bedoeling lijkt om veel massa en veel woningen te bouwen. Bij hen speelt een zorg over de balans tussen wonen en voorzieningen en druk op groen.

Daarnaast is hun beeld dat er tot nu toe vooral dure woningen zijn gebouwd. Omgang met zittende bedrijven Bedrijven die wij hebben gesproken, gaven aan dat de gemeente weinig of niets voor hen doet. Zo zei een bedrijf dat al lang op de NDSM-werf West zit, zich in de steek gelaten te voelen. Wij hoorden van een ondernemer dat meerdere ondernemers op de NDSM-werf West contact hebben gezocht met de gemeente, maar zonder succes. De ervaring van deze ondernemer is dat ontwikkelaars wel mogelijkheden bieden, maar dat die duur zijn. Vanuit bewonersorganisaties hoorden wij dat zij participatie ook belangrijk vinden voor ondernemers, in het bijzonder met aandacht voor kleine ondernemers. Een gebiedsontwikkeling zou volgens hen bovendien niet alleen in de plannen inclusief moeten zijn voor kleinere ondernemers, maar ook in de uitvoering. Aandacht voor het bestaande Breder in stadsdeel Noord hoorden wij van bewoners dat er te weinig aandacht zou zijn voor het bestaande in Noord, zoals de bestaande wijken. Bij woningbouw zou er meer oog moeten zijn voor de relatie met de omliggende, bestaande wijken. Participatie Het viel ons op dat de mensen die wij spraken vanuit bewonersorganisaties in Noord het gevoel hebben dat de woningbouwontwikkelingen hen vooral overkomen. Als zij participeren hebben ze het gevoel dat ze te laat zijn om echt invloed op het geheel te hebben.

Zij willen dat veranderen.

67

REKENKAMER AMSTERDAM

10 Belangrijkste vraagstukken Op basis van de documentenanalyse en gesprekken die wij voerden, staan in dit hoofdstuk vraagstukken die op de NDSM-werf West hebben gespeeld of momenteel spelen. Het zijn vraagstukken die wij als rekenkamer zien, zonder te streven naar volledigheid. Daarbij richten we ons op de ontwikkeling sinds het Investeringsbesluit NDSM-werf 2013. Deze vraagstukken zijn bij ons in beeld gekomen in gesprekken over de ontwikkeling van de NDSM-werf West met ambtenaren, bewoners, ontwikkelaars en andere belanghebbenden. De vraagstukken zelf zijn ongelijksoortig. Soms gaat het om knelpunten die breed door (vrijwel) alle betrokkenen worden onderkend. In andere gevallen geeft het vraagstuk een probleem weer waarover verschillend wordt gedacht of waarbij sprake is van een dilemma. Maar het gaat soms ook om een vraagstuk waar niet zozeer sprake is van een verschil van inzicht, dilemma of knelpunt, maar meer van een belangrijke en moeilijke opgave die bepalend is voor het verloop van de ontwikkeling. Het verbindende element van deze vraagstukken is dat ze, naar onze mening, belangrijk zijn om het verloop van de ontwikkeling van de NDSM-werf West te kunnen begrijpen. Een vraagstuk leiden we eerst in, en we vatten de feiten uit de documenten samen.XXXII Vervolgens beschrijven we verschillende perspectieven op een vraagstuk, vanuit de betrokken partijen.

Tot slot geven wij weer hoe het projectteam met het vraagstuk omgaat.

10.1 Wonen 10.1.1

Maximaal woonprogramma op NDSM-werf West

Het vraagstuk: verhogen van het woonprogramma op de NDSM-werf West Gaandeweg de ontwikkeling van de NDSM-werf West ontstond de maatschappelijke en politieke noodzaak om meer woningen in het gebied te bouwen dan waartoe in 2013 was besloten. De verwachting en het programma van niet-wonen werd juist lager, onder andere door de toename van thuiswerken. Dit vroeg niet alleen om herziening van het bestemmingsplan, maar leidde ook tot hogere eisen aan de openbare ruimte en meer sturing op de stedenbouwkundige kwaliteit. Daarnaast was het idee om met de ontwikkeling van de Klaprozenweg Noord een overgang te maken tussen de hoogbouw op de NDSM-werf West en de laagbouw van de naastgelegen wijk. Samenvatting van belangrijkste gebeurtenissen voor dit vraagstuk Verhoging toegestaan maximum woonprogramma De gemeenteraad stelde het Investeringsbesluit 2013 vast in een periode van economische crisis. De verwachtingen destijds van wat haalbaar en verantwoord was, waren leidend voor de ambities in het 6-puntenplan en de grondexploitatie. Daarna trokken de economie

XXXII In de samenvatting van de documentanalyse staan niet opnieuw de bronvermeldingen. Op basis

van de documentnamen in de samenvatting zijn de bronvermeldingen terug te vinden in de betreffende passages in de sectie ‘Reconstructie verloop van het project’.

68

GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1 en woningmarkt aan en ontstond in Amsterdam steeds meer de maatschappelijke en politieke noodzaak om meer en sneller woningen te bouwen. De NDSM-werf West bood hiervoor mogelijkheden. Er waren namelijk nog onbebouwde kavels of kavels die nog getransformeerd konden worden over. Ook pasten meer woningen binnen de bestaande Milieueffectrapportage 2010. Het bestemmingsplan bood deze ruimte echter niet, want dit was bij het vaststellen in 2014 juist afgestemd op de lagere ambities ten tijde van het Investeringsbesluit 2013. Om meer woningen op de NDSM-werf West mogelijk te maken moest daarom het bestemmingsplan worden herzien. Daarom stelde de gemeenteraad in 2020 de Actualisatie Investeringsbesluit en herziening Bestemmingsplan vast. Daarmee verdubbelde ongeveer het maximum aantal vierkante meters wonen dat toegestaan is op de NDSM-werf West. Intensiever gebruik van het gebied Een van de gevolgen van meer woningen op de NDSM-werf West is een intensiever gebruik van het gebied. Er komen namelijk meer bewoners die gebruik gaan maken van de openbare ruimte. Om hiermee om te gaan, zet de gemeente meer in op de kwaliteit van de openbare ruimte.

Nadrukkelijker dan in 2013 wil de gemeente met de actualisatie in 2020 de historie van de NDSM-werf als basis gebruiken voor de inrichting van de openbare ruimte, en de openbare ruimte optimaal inrichten. Meer sturen op stedenbouwkundige kwaliteit Daarnaast ziet de gemeente dat door de toegenomen woningbouw het noodzakelijk is om meer te reguleren om de beoogde stedenbouwkundige kwaliteit van het gebied te kunnen realiseren. Zo wil de gemeente geen massale bouwblokken. Dat was al het geval met het Investeringsbesluit 2013 en het welstandskader dat daarin is opgenomen. Maar in 2019 stelt het college van B en W nadere regels vast, onder andere als kader voor hoogbouwaccenten en om te zorgen dat de beoogde kwaliteit gerealiseerd wordt. Deze regels staan in het Stedenbouwkundig kader A4-A7’ en de Beleidsregel Hoogteaccenten NDSM A4-A7’. Deze eisen voor stedenbouwkundige kwaliteit worden ook opgenomen in de kavelpaspoorten.XXXIII Aansluiting op bestaande wijken De intensieve bebouwing met hoogbouw op de NDSM-werf West contrasteert met de bestaande wijken. Aan de andere kant van de Klaprozenweg ligt Tuindorp Oostzaan met laagbouw. De gemeente vindt een meer geleidelijk overgang in hoogte wenselijk. Met de gebiedsontwikkeling Klaprozenweg Noord zou de overgang in hoogte meer geleidelijk worden, maar deze planvorming is in 2021 stilgelegd.

Perspectief van ontwikkelaars: hadden meer ruimte voor woningen verwacht Meer bouwvolume is in principe positief voor de businesscase van een ontwikkelaar, omdat dit normaliter meer mogelijkheden geeft voor een rendabele investering. Een positieve businesscase is cruciaal voor het besluit van een ontwikkelaar of andere XXXIII In een kavelpaspoort staan de eisen en voorwaarden die de gemeente stelt aan de inrichting

van een kavel.

69

REKENKAMER AMSTERDAM erfpachter om een kavel te ontwikkelen of te transformeren. Meerdere ontwikkelaars die wij spraken op nog te transformeren A-kavels hadden echter verwacht dat zij meer mochten bouwen dan waartoe in 2020 werd besloten. De eerste blokken die al gebouwd zijn op kavels A1/2/3 en A9 hebben namelijk een hogere bebouwingsdichtheid dan voor de andere A-kavels in 2020 werd toegestaan.78 Perspectief van bewoners en omwonenden: waardering voor karakter, zorgen om hoogbouw Huidige bewoners en andere mensen die onze enquête invulden of inbreng gaven via de informatiemarkt, zijn voornamelijk positief over de sfeer en het karakter van het gebied. Mensen noemden vaak het industriële en rauwe karakter en de aanwezigheid van cultuur, creativiteit en de levendigheid in het gebied. Bij dit beeld speelt de naastgelegen NDSMwerf Oost een rol. Wij hoorden echter ook kritiek op de hoogbouw en de gevolgen daarvan voor omliggende wijken.79 Wij spraken mensen die in de NDSM-werf wonen en werken, die bouwblok A9 beleven als een hoge muur bij de Klaprozenweg. Het ontwerp van de NDSM-werf West lijkt hen gericht op de stad en het IJ, en niet op de bestaande omliggende wijken.80 Bij blok A9 speelt verder dat de gemeenteraad twee hoogbouwaccenten heeft toegestaan die hoger zijn dan het maximum van 60 meter. Blok A9 ligt aan de Klaprozenweg.

Omwonenden uit Tuindorp Oostzaan dienden zienswijzen in, omdat zij nadelen ervaren van het bouwvolume en de hoogbouw. In hun zienswijzen beargumenteren deze omwonenden dat de hoogbouw van blok A9 leidt tot onaanvaardbare schaduwwerking, windhinder, aantasting van het uitzicht en aantasting van de privacy.81 Perspectief van het stadsdeel: toename woningbouw passend voor de locatie Het stadsdeel adviseerde in 2020 positief aan het college van B en W, toen er meer woningen mogelijk werden gemaakt met gemeentelijke besluiten. Het advies was onder andere positief vanwege de bijdrage aan de woningvoorraad. Maar het stadsdeel had in het advies wel aandachtspunten vanuit een complete en ongedeelde wijk. Ook uit de gesprekken die we voerden blijkt dat de integrale blik op een complete wijk belangrijk is voor het stadsdeel. Het in 2020 verhoogde woningaantal zien de mensen die wij spraken vanuit het stadsdeel op zich niet als probleem, omdat zij het hoog stedelijke karakter passend vinden op de locatie.82 Projectteam NDSM-werf: trots op toename, maar ziet grens aan woningbouw Het gemeentelijk projectteam NDSM-werf (kortweg: projectteam) wilde in 2019/2020 vooral snel een hoger maximum voor woningbouw mogelijk maken.83 Dat was toen nodig voor de politieke woningbouwambitie. Bij het bepalen van het nieuwe maximum speelde mee dat het projectteam wilde leren van de bouw van A1/2/3 en A9.

Achteraf vond het projectteam dat deze kavels te dicht zijn bebouwd.84 Daarnaast ziet het projectteam dat er een grens is aan de druk op de openbare ruimte, voorzieningen en bereikbaarheid in het gebied, en daarmee aan het woonprogramma.85 Ook veranderde de verhouding tussen wonen en niet-wonen. Het bepalen van het nieuwe maximum aan vierkante meters woonprogramma was voor het projectteam verder geen dilemma. Het projectteam zag dit nieuwe maximum als een belangrijke en uitvoerbare keuze voor de verdere ontwikkeling

70

GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1 van de NDSM-werf. Het projectteam is er dan ook trots op dat er ongeveer 5.400 woningen komen, met zichtbare historische elementen in het gebied om recht te doen aan het verleden als scheepswerf.86

10.1.2

Aandeel sociale huur en middeldure huur

Het vraagstuk: vergroten en realiseren van het aandeel betaalbare huur Bij het Investeringsbesluit 2013 is ingezet op het realiseren van ten minste 30% sociale huurwoningen. Gaandeweg het project worden de stedelijke ambities voor segmentering verhoogd en wordt ook een aandeel voor middeldure huur nagestreefd. Deze nieuwe stedelijke doelstellingen werken in de Actualisatie Investeringsbesluit 2020 door in de ontwikkeling van de NDSM-werf West, op een deel van de A-kavels. Op dat moment mocht inmiddels volgens het stedelijke beleid voor transformatiegebieden al een segmentering van 30-40-30 in plaats van 40-40-20 worden overeengekomen, mits de sociale huurwoningen in handen van een corporatie komen. De daadwerkelijke realisatie blijkt nog niet eenvoudig, maar het projectteam verwacht het aandeel betaalbare woningen bij afronding van de ontwikkeling van de NDSM-werf West te kunnen behalen. Samenvatting van belangrijkste gebeurtenissen voor dit vraagstuk Beoogde segmentering voor de NDSM-werf West De gebiedsontwikkeling NDSM-werf West is begonnen met een doelstelling van minimaal 30% sociale huur (30-0-70). Deze doelstelling geldt voor het gebied van de B-kavels als geheel, waarbij de precieze segmentering kan verschillen tussen de B-kavels.XXXIV Dit is vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst voor de B-kavels, op basis van het Investeringsbesluit NDSM-werf 2013.

Het projectteam NDSM-werf geeft aan dat partijen overeenkwamen dat het Investeringsbesluit 2013 de basis voor de programmatische afspraken zou vormen, voordat het 40-40-20 beleid in ging. De doelstelling van 30% sociale huur gold ook voor de eerste twee A-kavels die zijn ontwikkeld (A1/2/3 en A9).XXXV Voor de andere A-kavels geldt een segmentering van 30% sociaal, 40% midden en 30% vrije sector (30-40-30), indien het aandeel van 30% sociale huur wordt ondergebracht bij een woningbouwcorporatie. Als niet aan deze voorwaarde wordt voldaan, dan geldt de reguliere segmentatie voor nieuwbouw van 40% sociaal, 40% middensegment en 20% vrije sector (40-40-20) voor deze kavels. De gemeenteraad

XXXIV Voor kavel B2-1 wordt geen segmenteringsdoelstelling gehanteerd, zie ook 8.1.2 XXXV De stedelijke Rapportage Woningbouwplan 2018-2025 stand per 31 december 2021, wekt de

suggestie dat 40-40-20 haalbaar is op de A-kavels. Dat is niet het geval in de prognose van het projectteam, en 40-40-20 is ook niet het segmentatiedoel dat op de A-kavels tezamen van toepassing is. Op de A-kavels geldt namelijk 30-0-70 als doel voor twee kavels en 30-40-30 of 4040-20 voor de overige A-kavels, afhankelijk van inschakeling van woningcorporaties. Een jaar later, in de stedelijke Rapportage stand per 31 december 2022, staat de 40-40-20 ook als doel voor de Akavels. In deze rapportage staat wel dat hierbij nog geen rekening is gehouden met de inschakeling van woningcorporaties. Dat is een verbetering ten opzichte van de eerdere stedelijke jaarrapportage, maar klopt nog niet met de beoogde segmentering voor alle A-kavels inclusief A1/2/3 en A9.

71

REKENKAMER AMSTERDAM stemde op 30 september 2020 in met deze segmentering voor kavels A4-A5/6-A7-A7’, met de Actualisatie Investeringsbesluit 2020. Het stedelijk beleid voor een mogelijke segmentering van 30-40-30 in transformatiegebieden was ingegaan op 10 juni 2020. Samenvatting stand van zaken en prognose segmentering Het aandeel sociale huurwoningen dat tot nu toe is opgeleverd is 20%, en dat is lager dan de bedoeling is. De beslissing aan het einde van de kredietcrisis om geen sociale huur op A1/2/3 te bouwen drukt op het totaal opgeleverde aandeel sociale huur. Er is op 1 juli 2023 nog geen middenhuur opgeleverd. Omgerekend voor heel NDSM-werf West is het doel 30-11-59. Het gemeentelijk projectteam voorziet dat uiteindelijk het totale aandeel betaalbare woningen – sociaal en midden samen – wel ongeveer gehaald wordt. De prognose voor de segmentatie sociaal-midden-vrij bij afronding van de gebiedsontwikkeling is namelijk 25-19-56. Om de prognose van het projectteam te halen is de segmentatie voor de nog in aanbouw te nemen woningen in de prognose 32-33-35. Perspectief van ontwikkelaars: strengere segmentatie-eisen onaantrekkelijk, maar niet altijd De ontwikkelaars en andere erfpachters op kavels A4-A5/6-A7-A7’ hebben te maken met de nieuwe segmentatie. Zij moeten dus ook middenhuur bouwen.

Ontwikkelaars hadden liever de oude, minder strenge segmentatie gehad van 30% sociale huur. Met minder strenge eisen kunnen de ontwikkelaars in principe meer opbrengsten halen. Dat blijkt echter niet altijd het geval. Op een B-kavel bleek het voor de ontwikkelaar juist gunstiger om middenhuur te bouwen in plaats van vrije sector. Voor het betaalbare segment hanteert de gemeente namelijk lagere grondprijzen. Het kan dus zijn dat de optelsom van verwachte kosten en opbrengsten voor het middensegment voor de ontwikkelaar op een kavel gunstiger is dan vrije sector. Projectteam NDSM-werf: segmenteringsdoel is in principe een gegeven In de uitvoering is het segmentatiedoel een relatief harde doelstelling. Het projectteam beschouwt deze doelstelling normaliter dus als een gegeven.87 Het projectteam zet zich er bovendien voor in dat de sociale huurwoningen ook op de mooiste locaties op de NDSMwerf West komen. Dat lukt, want er komen sociale en middenhuur woningen aan het IJ.88. Het projectteam stuurt erop dat de sociale woningen die nog op de B-kavels opgeleverd moeten worden, (conform de samenwerkingsovereenkomst met de ontwikkelaar) verdeeld worden over de nog te ontwikkelen kavels.

Ook als een kavel aan het IJ ligt.89 Er is wel een voorbeeld waarbij het segmentatiedoel in de uitvoering is losgelaten, namelijk op kavel A1/2/3.90 A1/2/3 is de uitzondering die vanuit het huidige projectteam gezien in het verleden is gemaakt. Daarnaast wordt op kavel B2-1 geen segmenteringsdoel gehanteerd. Aan de andere kant komt op een B-kavel middenhuur in plaats van vrije sector.91XXXVI

XXXVI Voor ‘betaalbare woningen’ hanteren wij de huurprijzen volgens de gemeentelijke definities.

Sommige bewoners die wij spraken ervaren middeldure huur niet als betaalbaar. Bron: Groepsgesprek, 13 december 2022, p. 6.

72

GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1

10.1.3

Woninggrootte

Het vraagstuk: realiseren van diverse woninggroottes voor uiteenlopende doelgroepen De gemeentelijke organisatie vindt het wenselijk dat er op de NDSM-werf West woningen komen met verschillende groottes om diverse doelgroepen te kunnen huisvesten. In de praktijk gaat het bijvoorbeeld om grotere gezinswoningen. Juist het bouwen van grotere woningen blijkt moeilijk. Niet alleen neemt het uitgangspunt voor de gewenste gemiddelde omvang van woningen door de tijd heen af, ook blijkt dat de opgeleverde woningen gemiddeld kleiner zijn. Samenvatting van belangrijkste gebeurtenissen voor dit vraagstuk De gemiddelde woninggrootte waar de gemeente van uitging voor de NDSM-werf West daalde gedurende de gebiedsontwikkeling. In 2009 ging de gemeente uit van 125 m2 bvo per woning, in 2013 van gemiddeld 100 m2 bvo per woning, en in 2020 van circa 85 m² bvo voor de toen nog op te leveren woningen. De gemeente vindt het wenselijk dat er op de NDSM-werf West woningen komen met verschillende groottes, om verschillende doelgroepen zoals ouderen en gezinnen te huisvesten. Wensen voor woninggrootte zijn echter minder hard dan bijvoorbeeld de segmenteringsdoelen in de vorige paragraaf. Er is stedelijk sinds 2017 wel een hard minimum van 40 m2 voor nieuwe middenhuurwoningen.

Voor sociale huur – exclusief studenten- en jongerenwoningen – zijn stedelijk afspraken voor 2020-2023 gemaakt met woningcorporaties voor een gemiddeld oppervlakte van 60 m² gebruiksoppervlak.92 Het projectteam NDSM-werf heeft geen compleet overzicht van gerealiseerde woninggroottes per bouwblok tot nu toe, gemeten in gebruiksoppervlakte (gbo). De m² bruto vloeroppervlakte (bvo) wonen per kavel en de aantallen woningen zijn wel bekend voor alle kavels.93 Op basis daarvan hebben wij berekend dat de tot nu toe opgeleverde woningen gemiddeld 71 m2 bvo per woning zijn. Om uiteindelijk de verwachte gemiddelde grootte van circa 74 m² bvo in de prognose van het projectteam te realiseren, is het nodig dat nog in aanbouw te nemen woningen een gemiddelde grootte hebben van bijna 80 m² bvo. Projectteam NDSM-werf: woninggrootte lastig in onderhandelingen met ontwikkelaars Het projectteam vindt het wenselijk dat er bepaalde woninggroottes worden gerealiseerd en woningen voor specifieke doelgroepen, omdat de NDSM-werf West anders een te eenzijdige wijk zou worden. Het projectteam zet daarom waar mogelijk in op grotere woningen. Gemiddelde en minimum woninggrootte komen in de kavelpaspoorten en contractafspraken.94 Het projectteam moet echter ook rekening houden met andere zaken die ook zwaar wegen: de voortgang van de woningbouw, de aandelen sociale en middeldure huur, en de financiën.

Financiën spelen ook een rol bij de bouw van relatief veel kleine woningen. De opbrengst per vierkante meter van kleine woningen is namelijk over het algemeen hoger dan die van grote woningen.95 Het projectteam stelt daarbij dat in de vrije sector een marktwaarde geldt die wordt bepaald door een verkoop- of verhuurprijs per vierkante meter; hoe groter

73

REKENKAMER AMSTERDAM de woning hoe hoger de marktwaarde. Bij sociale en middeldure huur zijn de opbrengsten (en dus de marktwaarde) gemaximaliseerd; dus daar geldt dat de opbrengst per vierkante meter hoger is bij kleinere woningen.96 Volgens het projectteam willen ontwikkelaars kleine woningen maken omdat dit hun afzetrisico’s beperkt en hun opbrengsten optimaliseert.97 Als de gemeente op een kavel te grote woningen zou vragen van een ontwikkelaar – terwijl de maximale huurprijzen vastliggen voor het sociale en middensegment – wordt de businesscase van de ontwikkelaar negatief. Wél wijst het projectteam erop dat de gemeente voor grotere middeldure huurwoningen aangepaste grondprijzen heeft, juist om de businesscase voor de ontwikkelaar sluitend te krijgen.98 Daarbij merkt het projectteam op dat grotere (vrije sector) woningen door de hoge marktwaarde ook steeds meer een afzetrisico voor ontwikkelaars gaan vormen.99 En door een negatieve businesscase stagneert de woningbouw. Het projectteam heeft zelf geen ruimte om de grondprijzen voor grotere woningen verder te verlagen. Het projectteam werkt namelijk binnen de gemeentelijke grondprijssystematiek. De gemeente wil in de huidige onzekere marktsituatie de opbrengsten van gebiedsontwikkelingen met een verwacht positief financieel resultaat zoveel mogelijk borgen om het Vereveningsfonds gezond te houden.

En daarmee overige ontwikkelingen in de stad mogelijk te maken.100 Om bovenstaande redenen is het in de praktijk vaak niet mogelijk in onderhandelingen voor elkaar te krijgen dat er grotere woningen worden gebouwd. Het projectteam moet dan genoegen nemen met kleinere woningen.101 Het is lastiger geworden om grote woningen te bouwen door de verslechtering van de marktomstandigheden sinds de Actualisatie Investeringsbesluit 2020. Het projectteam blijft zich inspannen voor voldoende diversiteit aan woningtypes en woninggroottes voor een diverse demografische bewonerssamenstelling. De grote woningen voor gezinnen bouwen zal volgens hen echter lastig zijn.102