03 Onderzoeksrapport Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen. Deelonderzoek 1 NDSM-werf West
Tekst van het document
ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1
Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen Deelonderzoek 1 - Casus: NDSM-werf West 1 NOVEMBER 2023
ONDERZOEKSRAPPORT Dit Onderzoeksrapport is een document van de Rekenkamer Amsterdam over het onderzoek Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen, Deelonderzoek 1 - Casus: NDSM-werf West. Dit Onderzoeksrapport bevat onze bevindingen van het eerste deelonderzoek naar de casus NDSM-werf West. Pas nadat het gehele onderzoek is afgerond zullen wij ook een Bestuurlijk rapport opstellen met daarin conclusies en aanbevelingen. Zie voor meer informatie de projectpagina.
GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1
Inhoudsopgave Status document ................................................................................................................. 4 Samenvatting ..................................................................................................................... 5 1
Inleiding en doel onderzoek ....................................................................................... 5
2
Ontwikkeling NDSM-werf West ................................................................................... 7
3
Stand van zaken zomer 2023 ................................................................................... 10
4
Ervaren succesfactoren en knelpunten ..................................................................... 14
5
Belangrijkste vraagstukken ..................................................................................... 17
Onderzoeksbevindingen .................................................................................................. 22 6
Inleiding en doel onderzoek ..................................................................................... 22
6.1 Aanleiding en context onderzoek ................................................................................................22 6.2 Doel en afbakening .....................................................................................................................25 6.3 Opzet en onderzoeksvragen .......................................................................................................26
7
Ontwikkeling NDSM-werf West ................................................................................. 27
7.1 Ligging, historie en situatie in 2013 ............................................................................................27 7.2 Investeringsbesluit 2013 .............................................................................................................29 7.3 Momenten tot 2020 .....................................................................................................................29 7.4 Actualisatie Investeringsbesluit 2020 .........................................................................................31 7.5 Momenten na 2020 ......................................................................................................................33
8
Stand van zaken zomer 2023 ................................................................................... 34
8.1 Woningbouwdoelen .....................................................................................................................34 8.2 Niet-wonen ..................................................................................................................................44 8.3 Groen...........................................................................................................................................48 8.4 Planning en financiën ..................................................................................................................53
9
Ervaren succesfactoren en knelpunten ..................................................................... 55
9.1 Ervaren successen en succesfactoren ..........................................................................................55 9.2 Ervaren knelpunten .....................................................................................................................60 1
REKENKAMER AMSTERDAM
10 Belangrijkste vraagstukken ..................................................................................... 68 10.1 Wonen .........................................................................................................................................68 10.2 Complete wijk..............................................................................................................................74 10.3 Aanpak van de ontwikkeling .......................................................................................................88
Reconstructie verloop van het project .............................................................................. 97 11 Planhistorie 2003-2013 ............................................................................................ 97 11.1 Historie NDSM-werf als scheepswerf ...........................................................................................97 11.2 Planhistorie 2003-2007 ...............................................................................................................97 11.3 Planhistorie 2008-2013 ...............................................................................................................99
12 Uitgangssituatie van het gebied (2013) .................................................................. 105 12.1 Omvang en ligging gebied ......................................................................................................... 105 12.2 Ruimtegebruik uitgangssituatie................................................................................................. 108 12.3 Grondposities ............................................................................................................................ 109 12.4 Infrastructuur en OV-verbindingen ............................................................................................ 111 12.5 Overige opvallende aspecten uitgangssituatie.......................................................................... 111
13 Investeringsbesluit 2013 ........................................................................................ 114 13.1 Ontwikkelstrategie.................................................................................................................... 114 13.2 Woningbouwdoelen ................................................................................................................... 117 13.3 Complete wijkdoelen ................................................................................................................. 118 13.4 Financiële randvoorwaarden ..................................................................................................... 122 13.5 Overige randvoorwaarden ........................................................................................................ 124 13.6 Participatie ................................................................................................................................ 125
14 Verloop tot Actualisatie Investeringsbesluit 2020 .................................................. 126 14.1 Momenten 2013-2016 ................................................................................................................ 126 14.2 Momenten 2017-2018 ................................................................................................................ 129 14.3 Momenten 2019-2020 ................................................................................................................ 133
15 Actualisatie Investeringsbesluit 2020 .................................................................... 138 15.1 Actualisatie woningbouwdoelen ................................................................................................ 138 2
GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1
15.2 Actualisatie doelen werk en creatieve sector ............................................................................ 143 15.3 Actualisatie groen- en sportdoelen ........................................................................................... 145 15.4 Herziening financiële randvoorwaarden ................................................................................... 147 15.5 Overige randvoorwaarden ........................................................................................................ 149 15.6 Ontwikkelstrategie.................................................................................................................... 150 15.7 Participatie, inspraak en advies ................................................................................................ 150
16 Verder verloop tot zomer 2023 .............................................................................. 152 16.1 Momenten in 2021 ..................................................................................................................... 152 16.2 Momenten in 2022 ..................................................................................................................... 154 16.3 Momenten eerste helft 2023 ..................................................................................................... 159
Onderzoeksverantwoording casus NDSM-werf West...................................................... 163 17 Onderzoeksteam .................................................................................................... 163 18 Dankwoord ............................................................................................................. 163 Begrippenlijst ................................................................................................................. 165 Eindnoten ....................................................................................................................... 173
3
REKENKAMER AMSTERDAM
Status document De Rekenkamer Amsterdam (hierna: de rekenkamer) heeft op 1 september 2022 de onderzoeksopzet gepubliceerd van het onderzoek Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen. Het gaat om een langlopend rekenkameronderzoek dat de rekenkamer in delen zal publiceren. Dit is het eerste deel waarin we de bevindingen uit het casusonderzoek NDSM-werf West presenteren. Inmiddels werkt de rekenkamer aan het volgende casusonderzoek Amstel III, dat ook apart zal worden gepubliceerd. De deelrapporten van de casussen bevatten in detail de bevindingen en de beantwoording van de onderzoeksvragen per casus. Na afronding van de deelonderzoeken van de casussen zal de rekenkamer conclusies trekken en aanbevelingen doen en wordt het Bestuurlijk rapport opgesteld. Het Bestuurlijk rapport zal de rekenkamer vervolgens voorleggen aan het college van burgemeester en wethouders voor een bestuurlijke reactie en wordt daarna voor besluitvorming aangeboden aan de gemeenteraad. De stand van zaken van dit onderzoek is te raadplegen op de projectpagina.
4
GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1
Samenvatting Deze samenvatting is de verkorte versie van de bevindingen in het casusonderzoek NDSMwerf West, dat onderdeel is van het rekenkameronderzoek Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen. De onderliggende bevindingen staan meer uitgebreid in de sectie Onderzoeksbevindingen (hoofdstukken 6 tot en met 10). Daarnaast bevat de Reconstructie verloop van het project (hoofdstukken 11 tot en met 16) een gedetailleerde chronologische beschrijving van het verloop van de ontwikkeling van de NDSM-werf West. Deze samenvatting begint met een korte inleiding en het doel van het onderzoek. Daarna volgen samenvattingen van het verloop van het project en de stand van zaken op het moment van dit onderzoek (begin juli 2023). Voor dit onderzoek hebben we veel ambtenaren, bewoners en andere belanghebbenden gesproken. Hun opmerkingen over successen en knelpunten zijn ook in deze samenvatting opgenomen. Tot slot bevat de samenvatting de belangrijkste vraagstukken die wij bij deze casus hebben gezien. Deze vraagstukken vormen de synthese van de inzichten die wij hebben opgedaan door het verloop van het project te onderzoeken en door onze gesprekken over successen en knelpunten.
1 Inleiding en doel onderzoek Dit onderzoek richt zich op de inspanningen van de gemeente om in gebiedsontwikkelingen betaalbare woningen te realiseren. Het doel van dit onderzoek is na te gaan welke ervaringen hiermee zijn opgedaan en welke lessen te trekken zijn voor de toekomstige woningproductie in Amsterdam. We doen dit onderzoek aan de hand van casussen, waarvan de NDSM-werf West de eerste is. Voor elke casus maken we een deelrapport. Pas nadat alle deelrapporten zijn afgerond, zullen wij lessen trekken en aanbevelingen doen. Hierna volgt een samenvatting van de aanleiding en het doel van dit onderzoek. Meer over de aanleiding en het doel staat in hoofdstuk 6. Aanleiding: ambities voor de bouw van betaalbare woningen Het tekort aan betaalbare woningen is een groot maatschappelijk probleem in Amsterdam. Daarom heeft de gemeente de ambitie om jaarlijks 7.500 woningen te bouwen en zijn er doelstellingen voor de betaalbaarheid daarvan. Met betaalbare woningen bedoelt de gemeente sociale huurwoningen (tot € 808 per maand in 2023) en gereguleerde middeldure huurwoningen (tot € 1.176 per maand in 2023).I De verdeling tussen sociale huur, middensegment en vrije sector wordt ook wel de ‘segmentatie’ genoemd. De gemeente bouwt zelf geen woningen, maar is voor de bouw afhankelijk van bijvoorbeeld ontwikkelaars en woningcorporaties.
I Het kan ook om zogeheten sociale koopwoningen gaan.
5
REKENKAMER AMSTERDAM Aanleiding: toenemend belang transformatie naar complete wijken Ruim de helft van de toekomstige woningen tot 2028 in Amsterdam zal worden ontwikkeld door transformatie. Dit rekenkameronderzoek gaat over transformatie op gebiedsniveau. Dat is het omvormen van kantoor- of bedrijfsgebieden tot multifunctionele wijken waarin wonen en werken worden gecombineerd. In deze gebieden zitten al erfpachters en/of grondeigenaren. Transformatiegebieden zijn daardoor complexer om te ontwikkelen dan locaties waar de gemeente de grond uitgeeft. Bovendien wil de gemeente dat woningbouw – ook in transformatiegebieden – leidt tot complete wijken met bijvoorbeeld voorzieningen en groen. Doel en afbakening In het onderzoek Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen gaan we aan de hand van casussen na welke ervaringen er zijn opgedaan bij het realiseren van betaalbare woningen in gebiedsontwikkelingen en welke lessen deze ervaringen bevatten voor de toekomstige woningbouwproductie in Amsterdam. Onze focus is het realiseren van betaalbare woningen in gebiedstransformaties en de keuzes die daarbij gemaakt zijn. Ook gaan wij in op keuzes die zijn gemaakt met het oog op de ambitie van de complete wijk.
Opzet en onderzoeksvragen casus NDSM-werf West Wij gebruiken de methode van casusonderzoek omdat het inzicht geeft in hoe gebiedsontwikkeling in de praktijk verloopt, en waarom het zo verloopt. Dit deelrapport gaat over het eerste casusonderzoek: de NDSM-werf West. Per casus beantwoorden we de volgende deelvragen: 1 Wat was de uitgangssituatie van het gebied? 2 Wat waren de belangrijkste oorspronkelijke doelen, randvoorwaarden en ontwikkelstrategie voor de gebiedsontwikkeling? 3 Wat zijn de belangrijkste momenten en beslissingen geweest in het verloop van de gebiedsontwikkeling nadat de uitvoering is gestart? 4 Wat is de stand van zaken ten aanzien van de belangrijkste doelen en randvoorwaarden van de gebiedsontwikkeling? 5 Welke afwegingen zijn er gemaakt bij de belangrijkste afwijkingen van de doelen, randvoorwaarden en ontwikkelstrategie? 6 Wat zijn de belangrijkste succesfactoren en knelpunten bij het verloop van de gebiedsontwikkeling tot nu toe en met het oog op de afronding?
6
GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1
2 Ontwikkeling NDSM-werf West Hierna volgt de samenvatting van de ontwikkelingen en belangrijke momenten daarin, zoals wij die hebben waargenomen in de NDSM-werf West vanaf 2013 tot het moment van dit onderzoek (juli 2023). Meer informatie over deze ontwikkelingen staat in hoofdstuk 7 en een gedetailleerde reconstructie van het verloop is in een aparte sectie opgenomen (hoofdstukken 11 tot en met 16). Uitgangssituatie 2013 De NDSM-werf West ligt aan het water van het IJ in stadsdeel Noord. Ten noorden van het gebied ligt de woonwijk Tuindorp Oostzaan. Ten westen liggen een bedrijventerrein en een industrieel gebied. Het naastgelegen NDSM-werf Oost is een kunstenaarsbroedplaats in een rijksmonumentaal complex van de voormalige Nederlandsche Dok- en Scheepsbouwmaatschappij. Op de NDSM-werf West liggen ook historische overblijfselen van deze voormalige scheepswerf. Vóór 2013 heeft al beperkte ontwikkeling plaatsgevonden in de NDSM-werf West, maar de enige bewoners in 2013 zijn studenten in tijdelijke containerwoningen. Alle grond is eigendom van de gemeente Amsterdam. De NDSM-werf West is verdeeld in A- en B-kavels. In 2013 zijn er erfpachters op de A-kavels, waar bedrijfsgebouwen staan. Op de B-kavels – met veel braakliggend terrein – heeft één marktpartij alle ontwikkelrechten.
Investeringsbesluit NDSM-werf 2013 Na een aanloop in de planvorming volgt in 2013 het eerste investeringsbesluit van de gemeenteraad. Hierin is besloten om naast werken óók wonen mogelijk te maken op de NDSM-werf West. Het ‘werken’ moet het creatieve imago versterken. Vanwege de economische crisis in deze periode beperkt de gemeente de actieve ontwikkeling tot een deel van de B-kavels. Deze kavels vallen onder het zogenaamde '6-puntenplan' voor de NDSM-werf. Op deze B-kavels houdt de gemeente rekening met de mogelijkheid om ten minste 870 en maximaal ongeveer 1.500 woningen te bouwen (met een gemiddelde grootte van 100 m2 brutovloeroppervlak (bvo)). Het woonprogramma in 2013 bestaat voor 30% uit sociale huur, wat betekent dat men verwacht tussen de 260 en 450 sociale huurwoningen te kunnen bouwen. De bijbehorende grondexploitatie heeft een negatief verwacht financieel resultaat. Voor de A-kavels geldt een passieve strategie; de gemeente verwacht nog geen ontwikkeling. In het Bestemmingsplan NDSM-werf West 2014 is het maximaal bvo voor wonen bepaald op 212.500 m2. Het wordt mogelijk om tot 30 meter hoog te bouwen, met hoogbouwaccenten tot 60 meter, en één hoogbouwaccent tot 120 meter. Belangrijke momenten tot 2020 In 2018 sluit de gemeente met de ontwikkelaar voor de B-kavels een hernieuwde Samenwerkingsovereenkomst met een nieuwe planning en aangepaste fasering.
In 2019 stelt het college van B en W een stedenbouwkundig kader vast met nadere regels voor de A-kavels die dan nog niet in ontwikkeling zijn. Daarnaast zijn er veranderingen in gemeentelijk beleid, die in 2020 doorwerken in de NDSM-werf West. In 2017 en 2020
7
REKENKAMER AMSTERDAM verandert het beleid voor de segmentatie sociaal-midden-vrij. In 2017 wordt het uitgangspunt voor de segmentatie sociaal-midden-vrij 40-40-20, voor plannen waarvoor nog geen investeringsbesluit is vastgesteld en geen juridische en financiële verplichtingen zijn aangegaan. Sinds 2020 is voor transformatiegebieden 30-40-30 mogelijk als woningcorporaties de sociale huurwoningen afnemen. In 2017 verschijnt een economische nota, met de NDSM-werf als ‘creatieve wijk’. In 2018 komt er een gemeentelijke referentienorm voor maatschappelijke voorzieningen, groen en spelen. De bouw van woningen en de ontwikkeling van het gebied vorderen dusdanig dat eind 2020 de planologische ruimte in het bestemmingsplan van 212.500 m2 bvo wonen bijna is opgebruikt. Tegelijkertijd zijn er dan nog kavels onbebouwd en kavels waarop transformatie mogelijk gemaakt kan worden. Actualisatie Investeringsbesluit 2020 Bij overschrijding van 212.250 m2 bvo wonen moet het bestemmingsplan worden aangepast, én kan de gemeente nadere eisen stellen. Vanwege het bereiken van dit maximum actualiseert de gemeenteraad in 2020 het investeringsbesluit, en herziet het bestemmingsplan. Er komt meer wonen en minder niet-wonenII op de NDSM-werf West, namelijk maximaal 85% wonen en minimaal 15% niet-wonen (met de verwachting dat het aandeel niet-wonen niet hoger zou worden dan 25%).
Het maximaal brutovloeroppervlak voor wonen wordt bijna verdubbeld naar 414.000 m². De verwachting is dat dit maximale woonprogramma, uitgaande van een gemiddelde woninggrootte van 85 m² bvo, ongeveer 4.800 woningen kan opleveren. Ongeveer de helft daarvan komt op de B-kavels en de andere helft op de A-kavels. Voor de kavels A4, A5/6, A7 en A7’ (later A8 genoemd) – waarop bij de Actualisatie Investeringsbesluit 2020 ongeveer duizend woningen zijn voorzien – wordt de segmentatie 30-40-30 als de sociale huur bij een corporatie komt. Voor de kavels waarvoor reeds afspraken zijn gemaakt (alle B-kavels en de kavels A1/2/3 en A9) blijft de oude segmentering (30-0-70) gelden. De segmentatiedoelen voor wonen zijn daarmee op verschillende momenten in het verloop van de gebiedsontwikkeling op de NDSM-werf West vastgelegd voor de verschillende kavels. Het oppervlak aan groen is verdubbeld ten opzichte van het plan uit 2013, maar bedraagt desondanks een kwart van de benodigde hoeveelheid groen volgens de referentienorm. De bedoeling is om de rest van het groen te compenseren op de NDSM-werf Oost, als dat haalbaar blijkt na onderzoek. Hiervoor zijn middelen gereserveerd in de grondexploitatie. Het gebied van de grondexploitatie wordt uitgebreid tot de gehele NDSM-werf West. Na de actualisatie wordt verwacht dat de ontwikkeling de gemeente een positief financieel resultaat oplevert.
Het op dat moment verwachte financieel resultaat voor de gehele looptijd van de ontwikkeling bedraagt € 131,4 miljoen positief (netto contante waarde, prijspeil 1-1-2020).
II ‘Niet-wonen’ zijn de functies in de bouwblokken, met uitzondering van woningen.
8
GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1
Kaart 2.1 - Beleidsdoelstellingen sociaal-midden-vrij NDSM-werf West per 30 september 2020
Bron: RMA, op basis van gemeente Amsterdam, Bijlage 1 bij raadsbesluit Actualisatie Investeringsbesluit NDSM-werf 2020, 30 september 2020, p. 24.
Momenten na 2020 In de periode na 2020 verslechteren de marktomstandigheden. De bouwkosten en de rente stijgen bijvoorbeeld. Het wordt daardoor voor marktpartijen lastiger om bouwprojecten rond te rekenen. Om de bouw van betaalbare woningen in transformatiegebieden aan te jagen, komt het college van B en W begin 2022 met de tijdelijke Transformatie-impuls. Dat is een tegemoetkoming van 10% op de grondprijs voor het betaalbare, gereguleerde woonprogramma van transformatieprojecten. In 2021 stelt de gemeenteraad de haalbaarheidsstudie vast voor groen en sport op de NDSM-werf Oost. Hierin staan maxima voor groen en sport om essentiële en karakteristieke functies op de NDSM-werf Oost te borgen. Volledige groencompensatie blijkt niet haalbaar (zie figuur 2.1).
9
REKENKAMER AMSTERDAM
Figuur 2.1 - Beoogde m2 groen volgens gemeenteraadsbesluiten over de NDSM-werf ten opzichte van m2 groen volgens de referentienorm
Bron: RMA op basis van Referentienormen 2018, Actualisatie Investeringsbesluit NDSM-werf 2020 & Haalbaarheidsstudie Vergroening en Sport NDSM-werf Oost 2021.1 De commissie D’Hooghe adviseert op 25 juni 2020 om de Westbrug op de NDSM-werf West bij het Hellingpark aan te leggen. De Westbrug stond nog niet in de Actualisatie Investeringsbesluit 2020. Daarnaast zorgt een onderzoek naar hoe deze brug kan worden ingepast voor een pauze in de ontwikkeling. Begin 2022 stelt de gemeenteraad het geactualiseerde Voorkeursbesluit Sprong over het IJ vast. Hierin staat onder andere dat – na aanvullende onderzoeken – een Westbrug met openbaar vervoer bij het Kraanspoor op de NDSM-werf West de voorkeur heeft.
3 Stand van zaken zomer 2023 Woningen Op 1 juli 2023 is ongeveer de helft van de beoogde woningen op de NDSM-werf West opgeleverd. Tot het einde van de gebiedsontwikkeling verwacht het gemeentelijk projectteam het beoogde aandeel betaalbare woningen ongeveer te halen. Daarnaast wil het projectteam grotere woningen laten bouwen. We lichten dit hieronder kort toe.
10
GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1
Figuur 3.1 - Stand van zaken aantallen woningen NDSM-werf West op 1 juli 2023
Bron: Gemeente Amsterdam, Excel Tabellen wonen en niet-wonen NDSM-kavels juli 2023, ontvangen 21 augustus en 5 september 2023, bewerking RMA.
Realisatie: Medio 2023 is ongeveer de helft van de woningen op de NDSM-werf West opgeleverd: 2.651 van de ongeveer 5.400 woningen die zijn voorzien volgens de meest recente prognose van het projectteam. De segmentatiedoelen voor wonen zijn op verschillende momenten in het verloop van de gebiedsontwikkeling op de NDSM-werf West vastgelegd voor de verschillende kavels. Voor zo’n 400 woningen worden geen segmentatiedoelen gehanteerd. Voor ongeveer 5.000 woningen worden wel segmentatiedoelen nagestreefd. Als we deze nagestreefde segmentatiedoelen omrekenen is het huidige segmentatiedoel 30-11-59 bij afronding van de gebiedsontwikkeling. Dus 30% sociaal, 11% middensegment en de rest vrije sector. Dit komt overeen met een doel van ongeveer 1.500 sociale huurwoningen, 500 middensegment woningen en 3.000 vrije sector woningen. Het aandeel betaalbare woningen dat tot nu toe daadwerkelijk is opgeleverd, bedraagt 20%, en ligt daarmee nog onder het uiteindelijke doel. Het gaat om 444 sociale huurwoningen en 1.827 vrije sectorwoningen (geen middensegment woningen).III De uitzondering die in crisistijd werd gemaakt voor A1/2/3 drukt op het aandeel sociaal. De bouw van een aantal middensegment en vrije sector woningen is gestart, maar zijn deze nog niet opgeleverd op 1 juli 2023. Het gaat hierbij om 157 middensegment woningen en 111 vrije sector woningen (geen sociale huurwoningen).
III Daarnaast zijn op kavel B2-1 in totaal 380 woningen gebouwd die niet meetellen voor de
segmenteringsdoelen. Dit betreft vrije sector woningen die echter voor de huurprijs van een sociale huurwoning worden verhuurd.
11
REKENKAMER AMSTERDAM Prognose: Het gemeentelijk projectteam voorziet dat uiteindelijk het totale aandeel betaalbare woningen wel ongeveer gehaald wordt. Het aandeel sociale huurwoningen is in de prognose van het projectteam lager dan het beoogde doel (door de uitzondering die in het verleden is gemaakt voor A1/2/3), en het aandeel middeldure huur wat hoger (door middeldure huur op de B-kavels in plaats van vrije sector). De prognose voor de segmentatie sociaal-midden-vrij bij afronding van de gebiedsontwikkeling is 25-19-56. Dit komt overeen met een verwachte (totale) bouw van zo’n 1.200 sociale huurwoningen, 1.000 middeldure huurwoningen en 2.800 vrije sector (huur- en koop)woningen. Daarnaast zijn er ongeveer 400 woningen waar geen segmentatiedoel voor wordt gehanteerd of waar de segmentatie nog niet van bekend is. De segmentatie voor de nog in aanbouw te nemen woningen is in de prognose van het projectteam 32-33-35. Dat zijn respectievelijk zo’n 800 sociale huurwoningen, 800 middensegment woningen en 850 vrije sector woningen.IV
Figuur 3.2 - Stand van zaken segmentatie NDSM-werf West op 1 juli 2023
Bron: Gemeente Amsterdam, Excel Tabellen wonen en niet-wonen NDSM-kavels juli 2023, ontvangen 21 augustus en 5 september 2023, bewerking RMA.
Woninggrootte: Grotere woningen zijn van belang om bepaalde doelgroepen te huisvesten, zoals gezinnen. Op de NDSM-werf West wonen nu relatief veel eenpersoonshuishoudens en weinig gezinnen en ouderen. De gemiddelde grootte van de opgeleverde woningen is 71 m2 brutovloeroppervlak.V Er staan geen harde doelen voor woninggrootte in de investeringsbesluiten. In de Actualisatie Investeringsbesluit 2020 ging de gemeente uit van ongeveer 85 m2 bvo voor de toen nog op te leveren woningen. Het projectteam verwacht dat de gemiddelde woninggrootte stijgt tot 74 m2 bvo. Hiervoor is het nodig dat de nog te
IV Daarnaast verwacht het gemeentelijk projectteam ook nog de bouw van zo’n 60 woningen, echter
van deze woningen is op het moment van onderzoek nog niet bekend welke segmentering deze zullen krijgen. V Berekening RMA op basis van m² bvo vloeroppervlakte wonen en aantallen woningen (zie tabel 8.1).
12
GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1 bouwen woningen gemiddeld een grootte hebben van bijna 80 m² bvo en daarmee groter zijn dan de in het verleden opgeleverde woningen. Niet-wonen, ook in relatie tot wonen Niet-wonen betreft alle ruimte in gebouwen die niet bestemd is voor woningen. Het gaat dan bijvoorbeeld om bedrijfsruimtes, kantoorruimtes, horeca of maatschappelijke voorzieningen. De verwachting is dat bij het einde van de gebiedsontwikkeling de vierkante meters in gebouwen op de NDSM-werf West voor 23% niet-wonen zijn en 77% wonen. Dat past in de Actualisatie Investeringsbesluit 2020, want 23% is hoger dan het beoogde minimum van 15% voor niet-wonen en lager dan de verwachte bovengrens van 25%. In de meeste gevallen passen de opgeleverde en nog te op te leveren oppervlaktes binnen de maxima uit het bestemmingsplan. Uitzonderingen hierop zijn de ruimtes voor horeca en winkels. Volgens de voorlopige cijfers is de ruimte hiervoor al volledig gebruikt en zelfs iets meer dan het maximum. Daarentegen is er nog helemaal geen bedrijfsruimte opgeleverd of in aanbouw genomen. Dat geldt ook voor de zogeheten ‘nautische detailhandel’. Tot slot is, in de huidige prognose van het projectteam, de totale ruimte van wonen en niet-wonen groter dan het totale maximum van het bestemmingsplan.
Het projectteam onderzoekt momenteel het precieze ruimtegebruik. Als dit onderzoek de overschrijding bevestigt, moet dit opgelost worden in de nog in aanbouw te nemen kavels – daar kan dan minder wonen of niet-wonen worden gerealiseerd. Of het bestemmingsplan moet worden aangepast.
Figuur 3.3 - Stand van zaken wonen en niet-wonen in bestemmingsplangebied NDSM-werf West
Bron: Gemeente Amsterdam, Excel Tabellen wonen en niet-wonen NDSM-kavels juli 2023, ontvangen 21 augustus en 5 september 2023, bewerking RMA.
Groen In de Actualisatie Investeringsbesluit 2020 is vastgelegd dat op de NDSM-werf West ongeveer 21.400 m² aan groen gerealiseerd wordt. Dat is ongeveer 10% van het gehele gebied. Voor dit onderzoek hebben wij geen cijfermatige informatie kunnen achterhalen over de hoeveelheid gerealiseerd groen. Het beeld hierna is daarom meer beschrijvend van aard. Zo is er op de NDSM-werf West een tijdelijk speelveld met parkje op kavel B4. En in
13
REKENKAMER AMSTERDAM 2023 is het tijdelijke park op Helling 5 klaar. Het landmakenVI voor het Dokpark is begin 2023 gestart en in 2025 verwacht het projectteam de oplevering van het Dokpark. Daarnaast zijn er bomen en groenstroken in de straten van de nieuwbouw. De definitieve grote eenheden groen (het definitieve park Helling 5, het Dokpark en de groenstrook Kraanspoor) zijn nog niet gerealiseerd. Naar verwachting komt in 2030 het definitieve groen op de NDSM-werf Oost ter (gedeeltelijke) compensatie voor het tekort aan groen op de NDSM-werf West. Planning en financiën In het Investeringsbesluit 2013 zat geen planning voor de ontwikkeling van heel NDSMwerf West. In de Actualisatie Investeringsbesluit 2020 was de planning hiervoor 2030. De huidige planning is dat de ontwikkeling van de NDSM-werf West nog zeker tot 2034 duurt. Bij aanvang van de gebiedsontwikkeling in 2013 werd voor fase 1 van de ontwikkeling van de NDSM-werf West een negatief resultaat van € 14,8 miljoen verwacht. Met de Actualisatie Investeringsbesluit 2020 stemde de gemeenteraad in met een aanzienlijke uitbreiding van de ontwikkeling van de NDSM-werf West: er kon worden gebouwd op meer kavels. Daardoor kon rekening worden gehouden met de bouw van aanzienlijk meer woningen. Dit had ook gevolgen voor grondexploitatie en leidde tot een nieuw financieel kader voor het gehele gebied NDSM-werf West.
Bij de herziening van de grondexploitatie NDSM-werf West (als onderdeel van de Actualisatie Investeringsbesluit 2020) is een globaal begroot budget gereserveerd voor de realisatie van groen op de NDSM-werf Oost, inclusief de benodigde bodemsanering. De gemeente verwacht nu dat de ontwikkeling van de gehele NDSM-werf West de gemeente een positief resultaat oplevert van € 130,7 miljoen (NCW, prijspeil 1-1-2023). Dat was ook ongeveer de bedoeling ten tijde van de actualisatie in 2020.
4 Ervaren succesfactoren en knelpunten Mensen van de gemeente, ontwikkelaars, bedrijven, bewoners en anderen hebben vanuit hun ervaringen successen en knelpunten met ons gedeeld in het casusonderzoek NDSMwerf West. Wij vatten de meningen die zij inbrachten in ons onderzoek hieronder samen voor verschillende onderwerpen. Hoofdstuk 9 geeft de inhoud van deze gesprekken meer gedetailleerd weer. Betrokkenen die inbreng leverden voor casusonderzoek NDSM-werf West Gemeentelijke organisatie: 8 interviews met in totaal 8 mensen. Enkele mensen spraken we meerdere keren. Ontwikkelaars: 3 interviews met in totaal 4 mensen. Bewoners, bedrijven en anderen: 4 gesprekken met in totaal 17 mensen, aangevuld met 19 korte gesprekken tijdens een ronde langs bedrijven. Verder in totaal 64
VI Het uitbreiden van de oever.
14
GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1 respondenten in 2 indicatieve enquêtes. Tot slot meer dan 50 punten ingebracht op post-its bij een informatiemarkt. Woningbouw Mensen van de gemeentelijke organisatie (in het bijzonder het projectteam) en ontwikkelaars die wij spraken, gaven aan trots te zijn op de bouwprojecten en de opgeleverde woningen. Het projectteam ziet het sluiten van de Herziene Samenwerkingsovereenkomst 2018 voor de B-kavels als een belangrijke stap om de woningbouw op gang te brengen. Het projectteam is er daarnaast trots op dat er ook sociale huurwoningen en middeldure woningen komen op deze unieke plek, zelfs direct aan het water van het IJ. Maar het blijkt volgens hen in de praktijk complex om grote woningen te bouwen in het gereguleerde segment. Het gaat hen dan vooral om woningen die groot genoeg zijn voor gezinnen en tegelijkertijd betaalbaar zijn. Bewoners die input leverden aan ons onderzoek zijn erover te spreken dat er woningen bijkomen, want het vergroot de kans op een woning in de huidige wooncrisis. Maar zij hebben ook de indruk dat er tot op heden vooral duurdere woningen zijn gebouwd. Bewoners vinden verder de aandacht voor wonen te eenzijdig. Dit gaat volgens hen ten koste van andere aspecten van de ‘complete wijk’, zoals het groen.
Ook uitten zij zorgen over de balans tussen wonen en voorzieningen zoals winkels, en de verbinding met omliggende wijken. Openbare ruimte en groen De openbare ruimte wordt belangrijk gevonden en men is vaak te spreken over het karakter en de uitstraling van het gebied. Tegelijkertijd viel ons op dat vooral veel bewoners het gebrek aan voldoende groen in de NDSM-werf West problematisch vinden. Zij geven aan groen te missen voor recreatie en maken zich zorgen over hittestress en de aantrekkelijkheid van het gebied voor gezinnen. De gemeente is verantwoordelijk voor de openbare ruimte. Mensen van de gemeentelijke organisatie geven aan dat in 2013 weinig ruimte was opgenomen voor groen. In een plan met een zeer hoge dichtheid en een beperkte hoeveelheid openbare ruimte was het heel complex om alsnog te voldoen aan de gemeentelijke norm voor groen uit 2018. Zij vertelden ook dat ervoor is gekozen om een groot deel (max. 59.000 m2) van het beschikbare onbebouwde deel van de NDSM-werf Oost te reserveren voor groen en sport. Hiermee worden volgens hen alsnog de in 2018 vastgestelde normen voor groen en sport benaderd. Daarnaast merkt een ontwikkelaar over de openbare ruimte op dat het moeilijk is om de bouw van kavels af te stemmen op de plannen van de gemeente voor de openbare ruimte, omdat deze pas in een laat stadium bekend zouden worden.
Bedrijven en voorzieningen De menging van wonen met andere functies is volgens de mensen uit het projectteam die wij spraken cruciaal voor het slagen van de gebiedsontwikkeling, maar blijkt in de uitvoering een knelpunt. Het gaat bijvoorbeeld om ruimtes voor creatieve ondernemers. Ook bewoners die meededen aan ons onderzoek vinden menging van wonen en nietwonen belangrijk en maken zich hier zorgen over. Het gaat hen dan zowel om het karakter
15
REKENKAMER AMSTERDAM van het gebied als om de aanwezigheid van winkels voor dagelijkse boodschappen. Een probleem volgens het projectteam is dat het huisvesten van (creatieve) ondernemers en de zittende bedrijven financieel relatief ongunstig is voor ontwikkelaars. Meer ruimte voor winkels zou de financiële rekensom positiever maken, maar het projectteam ziet daarvoor binnen het bestemmingsplan geen ruimte. Daarnaast speelt bij het huisvesten van bedrijven in de plint dat de geboden ruimte hier geschikt voor moet zijn. Bijvoorbeeld met het oog op het voorkomen van geluidsoverlast. Ook moet de inrichting van de openbare ruimte zich lenen voor bijvoorbeeld laden en lossen bij bedrijven. Nog aanwezige bedrijven in de oude gebouwen ervaren dat de nieuwe ruimtes voor hen niet betaalbaar zijn. Zij voelen zich gedwongen het gebied te verlaten en missen ondersteuning van de gemeente. Dit laatste wordt ook vanuit de gemeentelijke organisatie onderkend. Zij zien dit als een probleem dat breder speelt bij transformatiegebieden in de hele stad. Tot slot merkt het projectteam op dat het huisvesten van maatschappelijke voorzieningen (zoals een school) moeilijk ruimtelijk is in te passen in dit plan met een zeer hoge bebouwingsdichtheid.
Marktomstandigheden Zowel mensen uit het projectteam als de ontwikkelaars zien dat de huidige marktomstandigheden het moeilijk maken om kavels te ontwikkelen. Ontwikkelaars die wij spraken geven aan dat ze de bouwplannen financieel nauwelijks rondkrijgen. Ze vinden de gemeentelijke grondprijzen een knelpunt. Ze begrijpen dat de gemeente de marktomstandigheden niet kan beïnvloeden, maar vinden dat de gemeente hiermee wel rekening kan houden in de gemeentelijke eisen en grondprijzen. Het projectteam ziet dat het lastig is voor ontwikkelaars en doet wat het kan. Zo gelden voor enkele A-kavels de oude prijzen langer vanwege de bijzondere situatie met de Westbrug, en geeft het projectteam aan de korting van de Transformatie-impuls toe te passen. Dit leidt er volgens hen toe dat de bouw op enkele kavels op de NDSM-werf West toch kan starten en er voortgang is in de gebiedsontwikkeling. Regelgeving In de gesprekken met het projectteam en de ontwikkelaars op de NDSM-werf West viel ons op dat zij verschillen van mening over het optimale niveau van regelgeving. De ontwikkelaars ervaren knelpunten. Ze vinden de gemeentelijke vereisten bijvoorbeeld te gedetailleerd, zoals stedenbouwkundige regels.
Het gemeentelijk projectteam vindt de huidige regels noodzakelijk, bijvoorbeeld om te zorgen voor een goed ruimtelijk resultaat en om te voorkomen dat in een laat stadium onnodige discussies en vertraging ontstaan. Daarnaast vindt het projectteam het belangrijk om de veiligheid, leefbaarheid en bereikbaarheid in een steeds drukker gebied tijdens de bouw te waarborgen. Bereikbaarheid en parkeren Zowel bewoners die inbreng leverden in ons onderzoek als het projectteam maken zich zorgen over de bereikbaarheid van de NDSM-werf, in het bijzonder de pontverbinding over het IJ. Bewoners ervaren daar nu al drukte, mede door evenementen, en zijn bang dat dit erger wordt als er meer mensen wonen in het gebied. Het projectteam en bewoners
16
GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1 denken dat de mogelijke aanleg van de Westbrug over het IJ een verbetering zal zijn. Daarnaast hoorden wij van bewoners en de gemeentelijke organisatie dat het moeilijk is om de auto te parkeren in het gebied en dat dit tot wrijving leidt met bewoners van omliggende wijken. Ook is het volgens bewoners lastig om fietsen op straat en inpandig te stallen. Relatie met omliggende wijken In onze gesprekken met de gemeentelijke organisatie en bewoners wordt genoemd dat de relatie met omliggende wijken nog niet op het gewenste niveau is. De Klaprozenweg is een fysieke barrière tussen de NDSM-werf West en Tuindorp Oostzaan. Deze weg wordt ook als een sociale barrière ervaren. Er is een contrast tussen de twee zijden van de Klaprozenweg. Omwonenden ervaren nadelen van de woningbouw op de NDSM-werf West, zoals toenemende parkeerdruk. Tegelijkertijd ervaart de gemeentelijke organisatie dat er te weinig mogelijkheden zijn om deze situatie te verbeteren. Participatie Mensen die wij spraken vanuit bewonersorganisaties in Noord – en dus niet specifiek in de NDSM-werf West – hebben het gevoel dat de woningbouwontwikkelingen in Noord hen vooral overkomen. Zij ervaren weinig oog voor de bestaande wijken in Noord. Ze willen écht invloed hebben met bewonersparticipatie. Ze zien wel aanzetten voor verbetering.
5 Belangrijkste vraagstukken Wij zien in de ontwikkeling van de NDSM-werf West vraagstukken op het gebied van wonen, de complete wijk en de aanpak van de gebiedsontwikkeling. Deze vraagstukken zijn bij ons in beeld gekomen in gesprekken met ambtenaren, bewoners, ontwikkelaars en andere belanghebbenden over de ontwikkeling van de NDSM-werf West. De vraagstukken zelf zijn ongelijksoortig. Soms gaat het om knelpunten die breed worden onderkend door (vrijwel) alle betrokkenen. In andere gevallen geeft het vraagstuk een probleem weer waarover verschillend wordt gedacht of waarbij sprake is van een dilemma. Maar het gaat soms ook om een vraagstuk waar niet zozeer sprake is van een verschil van inzicht, dilemma of knelpunt, maar meer van een belangrijke en moeilijke opgave die bepalend is voor het verloop van de ontwikkeling. Het verbindende element van deze vraagstukken is dat ze, naar onze mening, belangrijk zijn om het verloop van de ontwikkeling van de NDSM-werf West te kunnen begrijpen. Hierna volgt een samenvatting van de vraagstukken die we zien voor wonen, de complete wijk en de aanpak van de gebiedsontwikkeling. Deze vraagstukken zijn meer in detail uitgewerkt in hoofdstuk 10. Vraagstukken wonen: 1. verhogen van het woonprogramma op de NDSM-werf West 2. vergroten en realiseren van het aandeel betaalbare huur
17
REKENKAMER AMSTERDAM 3. realiseren van diverse woninggroottes voor uiteenlopende doelgroepen Woonprogramma: Gaandeweg de ontwikkeling van de NDSM-werf West ontstond de maatschappelijke en politieke noodzaak om meer woningen in het gebied te bouwen dan waartoe in 2013 in crisistijd was besloten. De verwachting en het programma van nietwonen werd juist lager, onder andere door de toename van thuiswerken. Een hoger maximum wonen en minder niet-wonen vroeg niet alleen om herziening van het bestemmingsplan in 2020, maar leidde ook tot hogere eisen aan de openbare ruimte en meer sturing op de stedenbouwkundige kwaliteit. Het projectteam ziet dat met het nieuwe maximum voor het aantal woningen de grens van het gebied is bereikt en de verhouding tussen wonen en niet-wonen veranderde. Het projectteam ziet dit nieuwe maximum als een belangrijke en uitvoerbare keuze voor de verdere ontwikkeling van de NDSM-werf. Betaalbare woningen: Tijdens het verloop van de ontwikkeling van de NDSM-werf West vroeg het gemeentelijk beleid om een groter aandeel betaalbare woningen. Deze nieuwe gemeentelijke eisen voor segmentering werken langzaam door in de ontwikkeling van het gebied, omdat ze bij de actualisatie van het investeringsbesluit alleen worden toegepast bij de kavels waarvoor nog geen afspraken zijn gemaakt.
Dit beleid is voor het projectteam een gegeven, maar de ontwikkelaars die het betrof waren er niet blij mee. Zij moeten niet alleen 30% sociale huurwoningen bouwen, maar ook 40% middenhuur. Het realiseren van het vereiste aandeel betaalbare huur blijkt in de uitvoering niet gemakkelijk. Desondanks verwacht het projectteam het nagestreefde aandeel betaalbare huurwoningen uiteindelijk te halen. Woninggrootte: Woninggrootte is een moeilijker vraagstuk. Er is wel een wens voor grote woningen voor bepaalde doelgroepen zoals gezinnen, maar dit is geen hard doel in de investeringsbesluiten. Wél zijn gemeentelijk beleid over woninggroottes en de door de gemeente met corporaties gemaakte afspraken over woninggroottes van toepassing.2 Ontwikkelaars bouwen in principe liever meer kleine woningen, omdat dit meestal financieel meer oplevert. Volgens het projectteam geven projectontwikkelaars ook aan dat het steeds moeilijker is om de businesscase met grote woningen financieel rond te krijgen. Het projectteam doet zijn best voor woninggrootte in onderhandelingen, maar moet rekening houden met andere zaken die ook zwaar wegen: de voortgang van de woningbouw, de aandelen sociale en middeldure huur, en de financiën. Vraagstukken complete wijk: 1. meer woningen ten koste van niet-wonen functies 2. bedrijven die weg moeten en geen passend alternatief vinden 3.
te weinig of juist meer vraag naar bepaalde niet-wonen bestemmingen
18
GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1 4. groen belangrijk, maar lastig om alsnog in te passen 5. wenselijke Westbrug over het IJ zorgde voor vertraging van de bouw 6. beperkte aandacht voor verbinding met omliggende wijken Bedrijven (vraagstuk 1 en 2 hierboven, en deels vraagstuk 3): De focus op woningen nam in de ontwikkeling van de NDSM-werf West toe, en het aandeel niet-wonen werd lager. Deze belangenafweging werd gemaakt in het raadsbesluit in 2020, maar de gemeenteraad gaf tegelijkertijd aan bedrijvigheid, ondernemerschap en de mix van functies in het gebied wél belangrijk te vinden. Daarnaast blijkt het in de uitvoering erg moeilijk om de beoogde ‘creatieve’ en ‘nautische’ ondernemers op de NDSM-werf West te krijgen. Dit komt bijvoorbeeld door hoge huren, en door mogelijke overlast en (on)geschiktheid van ruimten. Dit zijn ook bezwaren voor de ondernemers die nog met lage huren in de oude bedrijfsgebouwen op de NDSM-werf West zitten. Voor een deel van hen is het een groot probleem dat ze weg moeten, omdat ze geen betaalbaar passend alternatief hebben. Ze missen hierbij ondersteuning van de gemeente. Groen, winkels en bereikbaarheid (vraagstuk 4 en 5 hierboven, en deels vraagstuk 3): De bewoners willen meer winkels voor dagelijkse boodschappen, maar daarvoor is geen ruimte in het bestemmingsplan.
Dit vraagstuk wordt door de gemeente onderzocht in relatie met de winkels in de omliggende wijken. Een ander belangrijk probleem voor de bewoners is het door hen ervaren tekort aan groen. Het groen is nog niet af, maar uiteindelijk voldoet het niet aan de gemeentelijke norm. De gemeenteraad heeft hierover voor de NDSM-werf besluiten genomen. De afweging daarbij was dat de norm uit 2018 niet alsnog in het plan van 2013 in te passen was zonder in te leveren op woningen. Een derde belangrijk vraagstuk voor bewoners is de bereikbaarheid. De Westbrug over het IJ zou een verbetering zijn. Het projectteam onderzocht de beste locatie voor aanlanding van deze brug op de NDSM-werf West. Er is echter op het moment van dit onderzoek geen geld beschikbaar voor de Westbrug. Relatie met bestaande wijken: Hoewel het weinig aandacht kreeg in de investeringsbesluiten, bleek in de gesprekken die we voerden wel duidelijk de wens dat de NDSM-werf West geen enclave wordt ten opzichte van bestaande wijken. Ook hecht het stadsdeel hier duidelijk belang aan in zijn adviezen. In de praktijk zijn er nadelen voor het naastgelegen Tuindorp Oostzaan – zoals parkeeroverlast – en maar weinig voordelen. De Klaprozenweg blijft vooralsnog een fysieke barrière met ten zuiden de hoge nieuwbouw en ten noorden de laagbouw van de bestaande wijk. Vraagstukken in de aanpak van de ontwikkeling: 1.
verschillend perspectief op de noodzaak van gedetailleerde regels
19
REKENKAMER AMSTERDAM 2. zekerheid per kavel of uitruilmogelijkheden tussen kavels 3. één gezamenlijk plan per A-kavel nodig, maar lastig 4. omgaan met veranderingen van buitenaf 5. ervaren tekort aan mensen in projectteam en geen zicht op meer ruimte 6. échte participatie? 7. de keerzijde van snelheid met focus op voortgang woningbouw Regelgeving (vraagstuk 1, 2 en 3 hierboven): Een vraagstuk dat wij zien in de ontwikkelstrategie voor de NDSM-werf West is het toepassen van regels om te sturen op de ontwikkeling. Het gaat daarbij om verschillende aspecten van regelgeving: het aantal en detailniveau, eisen per kavel, en voor de A-kavels het samenwerkingsvereiste tussen erfpachters op een kavel. Ontwikkelaars ervaren de regels in de praktijk als (onnodig) knellend. Zo vinden zij regels van de gemeente lang niet altijd goed doordacht op samenhang. Het projectteam daarentegen vindt de huidige werkwijze nodig om te voorkomen dat er door gebrek aan afstemming en discussies tussen ontwikkelaars problemen ontstaan voor de voortgang, het ruimtelijk resultaat en de bereikbaarheid, leefbaarheid en veiligheid in de NDSM-werf West tijdens de bouw. Omgaan met verandering: De ontwikkelaars en het projectteam moeten gedurende de ontwikkeling omgaan met veranderingen van buitenaf. Zoals nieuw gemeentelijk beleid of rijksregelgeving.
Dat is onvermijdelijk in de lange looptijd, maar zorgt meestal wel voor vertraging. Voor ontwikkelaars zijn onnodig gestapelde regels daarbij onwenselijk. Om vertraging in de bouw zoveel mogelijk te beperken, helpt het volgens het projectteam om de onzekerheid over veranderingen zo kort mogelijk te laten duren. Ambtelijke capaciteit: We zien ook vraagstukken bij de inzet van het projectteam NDSMwerf. Het projectteam ervaart een tekort aan mensen om het werk goed te kunnen doen. Bovendien is er geen zicht op meer menskracht. Binnen de beperkte capaciteit geeft het projectteam prioriteit aan het goed en tijdig faciliteren van de bouw door marktpartijen. Dat betekent minder tijd voor andere zaken, zoals reflectie op bijvoorbeeld de complete wijk. Participatie in Noord: Wij noemen participatie als vraagstuk, hoewel dit niet als groot probleem op de NDSM-werf West zelf naar voren is gekomen. Wij hoorden wél dat bewonersorganisaties in Noord participatie bij de omvangrijke ontwikkelingen in stadsdeel Noord als groot probleem ervaren. Deze bewoners willen échte participatie en kwamen in actie.
20
GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1 Snelheid: Een terugkerende factor bij de ontwikkeling van de NDSM-werf West is de noodzaak om vaart te maken en te houden. Dat is begrijpelijk, mede gezien de maatschappelijke wens om snel meer woningen te bouwen en de ontwikkelingen op de woningmarkt. Maar de gewenste snelheid heeft ook een keerzijde. Daardoor ontbreekt het bijvoorbeeld aan tijd om voldoende te reflecteren op de ontwikkeling. Over het geheel van afwegingen die voor de ontwikkeling van de NDSM-werf West zijn gemaakt, zien wij als leidende overweging vaak de voortgang van de bouw van vooral woningen.
21
REKENKAMER AMSTERDAM
Onderzoeksbevindingen In dit deel van het rapport beschrijven we in detail de bevindingen die we hebben opgedaan bij het beantwoorden van de onderzoeksvragen uit dit onderzoek. We beginnen echter eerst met een hoofdstuk waarin we dit onderzoek inleiden en het doel van het onderzoek uiteenzetten. Daarna volgen hoofdstukken over het verloop van de ontwikkeling van de NDSM-werf West en de stand van zaken op het moment van onderzoek (hoofdstukken 7 en 8). De inzichten die we hebben opgedaan uit onze gesprekken met ambtenaren, bewoners en andere belanghebbenden zijn beschreven in hoofdstuk 9. We besluiten met de belangrijkste vraagstukken die ons zijn opgevallen bij het onderzoeken van de NDSM-werd West (hoofdstuk 10).
6 Inleiding en doel onderzoek In dit hoofdstuk gaan we in op de aanleiding en context voor dit onderzoek. Daarna beschrijven we het doel en de opzet van het onderzoek.
6.1 Aanleiding en context onderzoek Krapte op de woningmarkt Het tekort aan betaalbare woningen is een groot maatschappelijk probleem in Amsterdam. De laatste coalitieakkoorden laten hierover geen twijfel bestaan. De Amsterdamse woningmarkt kookt over, stelde het gemeentebestuur in 2018. Als gevolg daarvan stijgen de prijzen en wachten steeds meer mensen op een woning. Vooral mensen met een laag inkomen en mensen met een middeninkomen komen er op de woningmarkt nauwelijks tussen.3 Het nieuwe gemeentebestuur spreekt in 2022 van een wooncrisis. Het bestrijden van de wooncrisis blijft in de bestuursperiode 2022-2026 topprioriteit. Betaalbare woningen in het sociale en middensegment zijn hard nodig (in tabel 6.1 lichten we toe wat huurwoningen in het sociale en middensegment zijn).4 Ook Amsterdammers vinden de woonproblematiek belangrijk: de meerderheid (61%) vond in 2022 de woningmarkt het belangrijkste probleem in de stad.5
22
GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1
Tabel 6.1 - Prijs- en inkomensgrenzen sociale en middensegment huurwoningen 2023VII Huurprijsgrenzen 2023, afgerond op hele euro's (kale huur)
Inkomensgrenzen 2023, afgerond op hele euro's
Sociale huurwoning van woningcorporatie
Maximaal € 808 per maand
Maximaal huishoudinkomen € 48.625 per jaar
Particuliere sociale huurwoning
Maximaal € 808 per maand
Maximaal huishoudinkomen € 51.356 per jaar
Gereguleerde middeldure huurwoning
Maximaal € 1.176 per maand
Maximaal huishoudinkomen € 69.573 per jaar
Bron: Bedragen van webpagina ‘Huisvestingsvergunning aanvragen’ van www.amsterdam.nl, geraadpleegd op 6 juni 2023.
Woningbouwplan Woningbouw is een van de manieren om krapte en onbetaalbaarheid op de woningmarkt tegen te gaan, naast bijvoorbeeld regulering van de bestaande woningen. De huidige gemeentelijke woningbouwambities staan in het Woningbouwplan 2022-2028. Net als in het voorgaande woningbouwplan is de ambitie om jaarlijks 7.500 woningen te bouwen. De verhouding 40-40-20 is daarbij het uitgangspunt: 40% sociale huur, 40% middensegment en 20% vrije sector. Als een woningcorporatie in een transformatiegebied of transformatieproject de sociale huur afneemt, is 30-40-30 mogelijk. In het middensegment ligt de focus op middeldure huurwoningen, maar het kan ook gaan om sociale koopwoningen.6 Complete stad De uitdaging is complexer dan uitsluitend het realiseren van voldoende woningbouw. In de omgevingsvisie van de gemeente gaat het niet alleen om 150.000 woningen erbij tot 2050, maar ook om de 'compleetheid' en kwaliteit van de stad. Hieronder wordt verstaan: een rigoureus vergroende stad waar voldoende ruimte is voor duurzaam vervoer en waar de groei zich concentreert in complete en compacte stedelijke gebieden met daarin een mix van wonen, werken en voorzieningen en een gezonde leefomgeving die uitnodigt tot bewegen, ontmoeten en spelen.7
VII Voor sociale huur, middenhuur en vrije sector woningen hanteert de gemeente verschillende
grondprijzen voor de erfpacht. Zie hiervoor tabel 15.2 - gemiddelde grondprijzen in het geraamde programma vanaf 2022 tot einde looptijd van de gemeente Amsterdam.
23
REKENKAMER AMSTERDAM Gebiedsontwikkeling en transformatie Om de woningbouwdoelen te kunnen halen is voldoende ‘planvoorraad’ nodig. Woningbouw wordt namelijk in de meeste gevallen vele jaren vooruit gepland door de gemeente. Deze planvorming leidt tot de zogenaamde planvoorraad: een raming van nieuw te bouwen woningen als toekomstige plannen worden uitgevoerd. De gemeente onderscheidt drie typen locaties in de planvoorraad. Hierna volgt de beschrijving van deze typen uit het Woningbouwplan 2022-2028, met het aandeel in de planvoorraad voor deze periode8:
• Gemeentelijke locaties: dit zijn locaties waar met name de gemeente de regie voert en grond uitgeeft. De planvoorraad 2022-2028 bestaat voor 28% uit woningen op gemeentelijke locaties. • Ontwikkelbuurten/stedelijke vernieuwing: dit zijn buurten waar met name corporaties de regie voeren en hun bezit vernieuwen, door sloop/nieuwbouw en/of renovatie. Dit is 17% van de planvoorraad. • Transformatiegebieden en transformatieprojecten met meer dan honderd woningen: dit zijn gebieden en projecten waar met name bestaande erfpachters/eigenaren hun vastgoed transformeren naar woningen. Dit is 51% van de planvoorraad. • Overige locaties: 4% van de planvoorraad. De gemeente bouwt zelf geen woningen. De gemeente kan sturen op woningbouw met onder andere gebiedsontwikkelingsprojecten, maar is voor de bouw afhankelijk van bijvoorbeeld ontwikkelaars en woningcorporaties. In transformatiegebieden is de mogelijkheid voor de gemeente om te sturen over het algemeen minder of complexer dan bij locaties waar de gemeente de grond uitgeeft. Transformatie betekent het omvormen van kantoor- en bedrijfsgebieden tot multifunctionele wijken waarin wonen en werken worden gecombineerd. In deze gebieden zitten in de uitgangssituatie al erfpachters en/of grondeigenaren. De gemeente heeft hun medewerking nodig voor de transformatie.
Transformatiegebieden zijn daardoor complexer dan gemeentelijke locaties waar de gemeente de grond uitgeeft.9
24
GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1
Kaart 6.1 - Transformatiegebieden in Amsterdam
Bron: https://www.amsterdam.nl/wonen-leefomgeving/vastgoedprofessionals/woningbouwtransformatie/, geraadpleegd op 7 juni 2023. Op de kaart staan transformatiegebieden zoals door de gemeente Amsterdam aangewezen. Een transformatiegebied kan deels uit transformatiekavels en deels uit kavels met een andere grondpositie bestaan, zoals bij de NDSM-werf West het geval is.
6.2 Doel en afbakening In het onderzoek Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen willen we aan de hand van casussen nagaan welke ervaringen er zijn opgedaan bij het bouwen van betaalbare woningen in gebiedsontwikkelingen en welke lessen deze ervaringen bevatten voor de toekomstige woningbouwproductie in Amsterdam. Het onderzoek heeft dus niet alleen als doel om te evalueren, maar ook om te leren. Met dit onderzoek willen we bijdragen aan doeltreffend beleid en uitvoering om betaalbare woningen te realiseren in de gebiedsontwikkeling in Amsterdam. We richten ons op gebiedsontwikkelingen waarbij (deels) sprake is van gebiedstransformatie, en die door de gemeente als transformatiegebied worden beschouwd. Daar kiezen we voor vanwege het belang voor de huidige en toekomstige woningbouw en omdat grootschalige transformatie van gebieden een relatief nieuwe activiteit is voor de gemeente die als complex wordt gezien. We kiezen ervoor om dit onderzoek te richten op het niveau van het hele gebied dat op initiatief van de gemeente ontwikkeld en getransformeerd wordt. In ieder geval omvat onze focus het bouwen van betaalbare woningen in gebiedstransformaties en de keuzes die daarbij gemaakt zijn. Ook
25
REKENKAMER AMSTERDAM gaan wij in op keuzes die zijn gemaakt met het oog op de ambitie dat woningbouw leidt tot complete wijken, ook in transformatiegebieden.
6.3 Opzet en onderzoeksvragen Voor het onderzoek Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen hanteren we de volgende centrale onderzoeksvraag:
Welke ervaringen zijn opgedaan bij het realiseren van betaalbare woningen in gebiedsontwikkelingen en welke lessen bevatten deze ervaringen voor de toekomstige woningbouwproductie in Amsterdam? Om de onderzoeksvraag te beantwoorden, hanteren we de volgende zes deelvragen per casus van gebiedsontwikkeling: 1 Wat was de uitgangssituatie van het gebied? 2 Wat waren de belangrijkste oorspronkelijke doelen, randvoorwaarden en ontwikkelstrategie voor de gebiedsontwikkeling? 3 Wat zijn de belangrijkste momenten en beslissingen geweest in het verloop van de gebiedsontwikkeling nadat de uitvoering is gestart? 4 Wat is de stand van zaken ten aanzien van de belangrijkste doelen en randvoorwaarden van de gebiedsontwikkeling? 5 Welke afwegingen zijn er gemaakt bij de belangrijkste afwijkingen van de doelen, randvoorwaarden en de ontwikkelstrategie? 6 Wat zijn de belangrijkste succesfactoren en knelpunten bij het verloop van de gebiedsontwikkeling tot nu toe en met het oog op de afronding? Op basis van alle onderzochte casussen is de laatste deelvraag: 7 Welke lessen bevatten de ervaringen uit de casussen voor de toekomstige woningbouwproductie in Amsterdam? De methode van casusonderzoek heeft als voordeel dat het inzicht geeft in hoe gebiedsontwikkeling in de praktijk verloopt, en waarom het zo verloopt.