- 03 Deelnemingen (18) Eindrapport Raadsenquête Afval Energie Bedrijf

157 Synthese en conclusies .................................................................................................................... 158 De Afval Energie Centrale (AEC) was een succesvolle investering die in overeenstemming was met de Ladder van Lansink ....................................................................................................... 158 18

4.6.2 4.6.3 4.6.4 4.6.5 4.6.6 4.6.7 4.6.8

5 5.1

Met de bouw van de Hoge Rendement Centrale (HRC) werd niet tegemoetgekomen aan een stedelijk afvalprobleem ............................................................................................................... 159 De HRC paste niet in het landelijk en EU-beleid .............................................................................. 160 Gebrek aan uitgewerkte planalternatieven ....................................................................................... 160 Het ontwerp van de HRC was gebaseerd op een innovatief, onbewezen en risicovol concept ....... 161 De veelheid aan transitieprojecten die werden voorgesteld in een poging het AEB alsnog een duurzamere afvalverwerker te maken zijn niet tot stand gekomen. .................................................. 161 Met de realisatie van de scheidingsinstallatie werden soortgelijke fouten gemaakt als bij de realisatie van de HRC .................................................................................................................. 161 Ook bij realisatie van de biomassacentrale (BMC) spelen financiële motieven en tijdsdruk een rol 162

BELEIDSKADER BEDRIJVEN EN DEELNEMINGEN AMSTERDAM 163 Denkstromingen met invloed op openbaar bestuur .......................................................................... 163

5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.1.4 5.2 5.2.1 5.2.2 5.3 5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.3.4 5.3.5 5.4 5.4.1 5.4.2 5.5 5.5.1 5.5.2 5.6 5.6.1 5.6.2 5.6.3 5.7 5.7.1 5.7.2 5.7.3 5.7.4 5.7.5 5.7.6 5.7.7 5.7.8

De aanloop naar de verzakelijking van het openbaar bestuur .......................................................... 163 New Public Management .................................................................................................................. 164 New Public Governance .................................................................................................................... 164 Het concept ‘Publiek belang’ ............................................................................................................. 165 Het deelnemingenbeleid van de Nederlandse overheid ................................................................... 168 Bestuurlijke motieven en economische omstandigheden ................................................................. 168 Geleidelijk meer aandacht voor deelnemingenbeheer ...................................................................... 172 Het deelnemingenbeleid van de gemeente Amsterdam ................................................................... 177 Beleid inzake gemeentelijke bedrijven .............................................................................................. 178 Doelgericht op Afstand 1 ...................................................................................................................

179 Doelgericht op Afstand 2 ................................................................................................................... 183 Uitvoeringsnotitie deelnemingenbeleid ............................................................................................. 188 Nota Beleidskader verbonden partijen 2021 ..................................................................................... 192 Het deelnemingenbeleid van de gemeente Amsterdam voor het AEB ............................................. 196 Beschrijving beleid van de gemeente voor het AEB als dienst (1986 – 2014) ................................. 196 Beschrijving van de toepassing van het deelnemingenbeleid van de gemeente op het AEB als deelneming (2014 – heden) .............................................................................................................. 209 Het deelnemingenbeleid van de gemeente Amsterdam voor andere deelnemingen ....................... 233 De definitie van- en sturing op het publiek belang ............................................................................ 234 Wijze van aansturing ......................................................................................................................... 237 Het deelnemingenbeleid van andere Nederlandse gemeenten ........................................................

239 Deelnemingenbeleid van Rotterdam en Den Haag .......................................................................... 240 Beleidspraktijk Rotterdam en Den Haag ........................................................................................... 246 Governance van andere publieke afvalverwerkers ........................................................................... 249 Synthese en conclusies .................................................................................................................... 252 Amsterdam ontwikkelt als een van de eerste gemeenten een deelnemingenbeleid ........................ 252 Het deelnemingenbeleid van Amsterdam is gebaseerd op het landelijk beleid ............................... 252 Het publiek belang is het uitgangspunt van deelnemingenbeleid ..................................................... 253 In het deelnemingenbeleid van Amsterdam ontbreekt een leidraad om publiek belang te expliciteren en operationaliseren ...................................................................................................... 254 Het publiek belang van het AEB is niet geëxpliciteerd ......................................................................

255 De rolneming van de gemeente is een bron van onduidelijkheid voor het AEB en werkt verkokering binnen de gemeente in de hand .................................................................................... 255 De relatie tussen gemeente en deelneming vraagt om een goed georganiseerde betrokkenheid in plaats van bestuurlijke afstand ...................................................................................................... 257 Het onvoldoende geëxpliciteerde publiek belang en de bestuurlijke afstand resulteert in instabiliteit in de aansturing van het AEB .......................................................................................... 258 19

5.7.9

6 6.1

FINANCIËLE IMPACT VAN HET AEB 261 Inzicht in de financiën van het AEB ................................................................................................... 262

6.1.1 6.1.2 6.2

Balans van het AEB in 2020 ............................................................................................................. 262 Resultatenrekening van het AEB over 2020 ..................................................................................... 264 De ontwikkeling van de financiële huishouding van het AEB ........................................................... 266

6.2.1 6.2.2 6.2.3 6.3

Ontwikkeling exploitatieresultaat tot aan de verzelfstandiging (2014) .............................................. 266 Verzelfstandiging (2014) ................................................................................................................... 268 Ontwikkeling na verzelfstandiging ..................................................................................................... 279 Stillegging van de verbrandingslijnen (2019) .................................................................................... 293

6.3.1 6.3.2 6.4

Financiële analyse van de stillegging................................................................................................ 293 Onderhoud ........................................................................................................................................ 298 Financiële impact op de gemeente ................................................................................................... 301

6.4.1 6.4.2 6.4.3 6.4.4 6.5

Gemeente (en haar inwoners) als klant voor afvalverwerking .......................................................... 302 Gemeente als aandeelhouder ........................................................................................................... 310 Gemeente als financier ..................................................................................................................... 311 Totale impact op de gemeentefinanciën ........................................................................................... 313 Synthese en deelconclusies .............................................................................................................. 315

6.5.1 6.5.2 6.5.3 6.5.4 6.5.5 6.5.6 6.5.7 6.5.8

7

Doordat het publiek belang van deelnemingen niet expliciet en operationeel is gemaakt, ontbreekt een belangrijk fundament onder de kaderstellende en controlerende rol en het budgetrecht van de raad ten aanzien van deelnemingen ................................................................. 258

Amsterdam draagt het risico van financier en eigenaar/aandeelhouder van het AEB ..................... 315 De financiële risico’s van de noodzaak om continu op vollast te draaien zijn hoog ......................... 315 De verwerkingskosten betreffen slechts een klein percentage van de ASH .................................... 316 De verwerkingstarieven die de gemeente aan het AEB betaalt zijn laag, ook wanneer het slecht gaat met het bedrijf. ................................................................................................................ 316 De financiële uitgangspunten van de verzelfstandiging zijn tegenstrijdig en inadequaat en nadien een belangrijke aanleiding voor een negatief sentiment in het college en de raad .............. 317 De gemeente had onvoldoende zicht op de financiële positie van het AEB..................................... 318 Het AEB heeft extreem veel rente aan de gemeente betaald .......................................................... 319 Het is opmerkelijk dat het saldo over de periode sinds 1989 voor de gemeente positief is ............. 320

7.1

STRATEGIE AEB EN INTERACTIE TUSSEN HET AEB EN DE GEMEENTE AMSTERDAM 322 Tijdlijn ................................................................................................................................................ 322

7.2

Strategie van het AEB ....................................................................................................................... 324

7.2.1 7.2.2 7.3 7.3.1 7.3.2 7.3.3 7.3.4 7.4 7.4.1 7.4.2 7.4.3 7.4.4 7.4.5

Strategische plannen voor verzelfstandiging .................................................................................... 325 Strategische plannen na verzelfstandiging ....................................................................................... 329 Besluitvorming strategische plannen ................................................................................................ 332 Rollen van de actoren inzake strategische plannen van het AEB .................................................... 332 Strategische plannen voor de verzelfstandiging van het AEB .......................................................... 336 Strategische doorkijk 2020-2025 ....................................................................................................... 337 Strategisch plan 2018-2022 .............................................................................................................. 338 Praktische realisatie van de strategische plannen van het AEB ....................................................... 341 Context .............................................................................................................................................. 341 Inrichting en aansturing .....................................................................................................................

343 Investeringen ..................................................................................................................................... 346 Personeel, kennis en kunde .............................................................................................................. 347 Onderhoud ........................................................................................................................................ 358 20

7.4.6 7.5

Escalerende omstandigheden ........................................................................................................... 375

7.5.1 7.5.2 7.6

7.6.2

7.6.3 7.6.4

7.6.5

7.6.6

7.6.7

7.6.8 7.6.9

8.1

Verscherpt toezicht............................................................................................................................ 375 De stillegging ..................................................................................................................................... 376 Synthese en conclusies .................................................................................................................... 386

7.6.1

8

Leiderschap en cultuur ...................................................................................................................... 365

Als gemeentelijk bedrijf is het AEB overmoedig, hetgeen, niet gecorrigeerd door het college, leidt tot structureel hogere exploitatielasten en daarmee een slechtere marktpositie ...................... 386 De strategische plannen zijn belangrijke instrumenten voor de gemeente Amsterdam. Voor de verzelfstandiging wordt dit instrument door het college en de raad benut om de koers te bepalen. Na de verzelfstandiging lukt het niet om te komen tot een formeel vastgesteld strategische plan .. 388 Na de verzelfstandiging neemt de bestuurlijke afstand tussen het AEB en de gemeente Amsterdam toe wat leidt tot gebrek aan wederzijds begrip en tot irritaties ....................................... 389 De directie komt over een lange periode onvoldoende in positie door vele wisselingen, langdurige ad interim invulling van directiefuncties en het ontbreken van relevante technische kennis en ervaring. Het college neemt lange tijd aan dat de directie haar taken competent uitvoert, maar gaat onvoldoende na of die aanname gegrond is ............................................................................ 390 De RvC ondergaat veel personele wisselingen. Daardoor komt er geen effectief samenspel tussen aandeelhouder, RvC en directie tot stand.

De adviserende en toezichthoudende rol krijgt daardoor onvoldoende invulling ........................................................................................................ 391 De directie van het AEB treedt onvoldoende op om de gesignaleerde problemen van achterstallig onderhoud en veiligheid op te lossen. Het lukt niet om het vereiste niveau van onderhoud te bewerkstelligen en de veiligheidscultuur te verbeteren .................................................................... 392 Een pragmatische houding van het college verandert na de verzelfstandiging naar een zakelijke houding met focus op het rendement van het AEB. De aandacht voor de transitieprojecten is beperkt. Het belang van het achterhalen van de achterliggende oorzaken van de vele operationele problemen en incidenten wordt niet gezien.................................................................. 394 Na de verzelfstandiging is de transformatie naar een duurzaam grondstoffenbedrijf niet gerealiseerd ....................................................................................................................................... 396 Op eminente crisissituaties wordt door het college adequaat gereageerd.

Het ontbreken van kwalitatief goede informatie, gebrek aan onderling vertrouwen en slechte onderlinge relaties bedreigen op enig moment na de stillegging van vier van de zes verbrandingslijnen de continuïteit van het AEB .................................................................................................................... 396

BEANTWOORDING ONDERZOEKSVRAGEN, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 401 Beantwoording onderzoeksvragen Raadsenquête AEB ................................................................... 401

8.1.1 8.1.2 8.1.3 8.1.4

8.2 8.2.1 8.2.2 8.2.3 8.2.4 8.2.5 8.2.6

Hoofdvraag 1: In hoeverre heeft de raad zijn budgetrecht en kaderstellende en controlerende bevoegdheid uitgevoerd ten aanzien van het AEB? ......................................................................... 401 Hoofdvraag 2: Welke problemen speelden en/of spelen met betrekking tot het AEB en hoe zijn die ontstaan? ........................................................................................................................................... 408 Hoofdvraag 3: Wat is de financiële impact van het AEB voor de gemeente Amsterdam? ............... 417 Hoofdvraag 4: Welke leerpunten, aanbevelingen en concrete acties zijn er voor college, raad en ambtelijke organisatie – ook in hun onderlinge samenwerking – te formuleren op basis van de antwoorden op Hoofdvragen 1 tot en met 3? .................................................................................... 423 Conclusies ......................................................................................................................................... 428 Conclusie 1: De problemen rond het AEB kennen vele oorzaken; de bouw van de HRC heeft een hypotheek gelegd op de toekomst van het AEB ........................................................................

428 Conclusie 2: De bestuurlijke cultuur in Amsterdam wordt gekenmerkt door het nastreven van hoge ambities .................................................................................................................................... 429 Conclusie 3: Het publiek belang wordt onvoldoende expliciet en operationeel gemaakt. ................ 429 Conclusie 4: Het ontbreekt aan een integrale aansturing van deelnemingen vanuit de gemeente. 431 Conclusie 5: Het AEB levert de gemeente Amsterdam een positief saldo op, maar eindigt als bedrijf met een negatief eigen vermogen .......................................................................................... 431 Conclusie 6: De besluitvorming rond de majeure dossiers van het AEB is van onvoldoende 21

kwaliteit binnen de raad, het college en het AEB .............................................................................. 432 Conclusie 7: De raad moet versterkt worden in de technische ondersteuning om complexe vraagstukken goed te beoordelen ..................................................................................................... 432 8.2.8 Conclusie 8: Het college doorgrondt niet tijdig de onderliggende problematiek van het AEB hoewel daarvoor voldoende signalen zijn afgegeven ....................................................................... 433 8.2.9 Conclusie 9: Wanneer problemen grote proporties krijgen grijpt de gemeente Amsterdam rigoureus in ........................................................................................................................................ 434 8.2.10 Conclusie 10: Er was geen effectief samenspel tussen aandeelhouder, RvC en directie ................ 434 8.2.7

8.3

Aanbevelingen ................................................................................................................................... 435

9.1

Bibliografie 436 Documenten Raad ............................................................................................................................ 436

9

9.1.1 9.1.2 9.1.3 9.2

Raadsbesluiten, moties en amendementen ...................................................................................... 436 Raadsnotulen .................................................................................................................................... 437 Andere documenten .......................................................................................................................... 439 Documenten College ......................................................................................................................... 440

9.2.1 9.2.2 9.2.3 9.2.4 9.2.5 9.3

Raadsvoordrachten ........................................................................................................................... 440 Interne documenten .......................................................................................................................... 443 Raadsbrieven .................................................................................................................................... 444 Beleidsdocumenten ........................................................................................................................... 445 Andere documenten .......................................................................................................................... 446 Documenten AEB .............................................................................................................................. 450

9.3.1 9.3.2 9.3.3 9.3.4 9.3.5

Jaarverslagen .................................................................................................................................... 450 Verslagen directie, RvC en overleggen met gemeente Amsterdam ................................................. 451 Strategische plannen......................................................................................................................... 452 Brieven .............................................................................................................................................. 452 Andere documenten .......................................................................................................................... 453

9.4

Rapporten externe adviseurs ............................................................................................................ 454

9.5

Documenten rijksoverheid en andere overheden ............................................................................. 456

9.5.1 9.5.2 9.6

Wet- en regelgeving .......................................................................................................................... 456 Andere documenten .......................................................................................................................... 458 Andere Documenten en Publicaties .................................................................................................. 462

Bijlage 1: Raadsvoordracht, Instemmen met de uitwerking van de onderzoeksvragen en bepaling van de scope van het onderzoek van de enquêtecommissie naar het Afval energie bedrijf

466

Bijlage 2: Informatieprotocollen

474

Bijlage 3: Lijst met gebruikte afkortingen

484

Bijlage 4: Overzicht deelnemers aan interviews, besloten verhoren en openbare verhoren

487

Bijlage 5: Lijst transitieprojecten

494

Bijlage 6: Financiële bijlagen

495

22

1 INLEIDING In Hoofdstuk 1 worden de aanleiding, het doel en de scope van de raadsenquête naar het Afval Energie Bedrijf (AEB) weergegeven. Na introductie van de enquêtecommissie wordt het enquêterecht van de raad toegelicht. Tot slot zijn een toelichting op de aanpak van het onderzoek en de leeswijzer voor het rapport opgenomen.

1.1

Aanleiding voor de raadsenquête

Op 20 mei 2020 besluiten alle fracties van de raad van de gemeente Amsterdam – gezien de voordracht van de raadsleden Roosma, Van Dantzig, Poot, Mbarki, Flentge, Van Lammeren, Taimounti, Nanninga, Boomsma, Van Soest, Ceder en Simons – tot het instellen van een vooronderzoek ten behoeve van een te nemen besluit over een raadsenquête naar het Afval Energie Bedrijf (AEB). De raad stelt vast dat het AEB – sinds het per 1 januari 2014 is verzelfstandigd en waarbij de gemeente Amsterdam 100% aandeelhouder bleef – en de gemeente vaak geconfronteerd zijn met tegenvallers. Het betreffen zowel financiële als operationele tegenvallers, met als climax de noodmaatregel van het AEB in juli 2019 om vier van de zes verbrandingsovens tijdelijk buiten gebruik te stellen. Deze noodmaatregel vloeide voort uit de vaststelling van het AEB dat ze geen controle had over de operationele processen, waardoor er onaanvaardbare risico’s waren op een calamiteit met mogelijk ernstige persoonlijke en materiële gevolgen. Op het moment dat de raad besloot tot het instellen van het vooronderzoek waren alle verbrandingsovens weer in gebruik en was door de gemeente een traject opgestart om het AEB te verkopen. Het door de raad opgedragen vooronderzoek is erop gericht om de vraagstelling en scope van een hoofdonderzoek zorgvuldig te formuleren.

De raad heeft een enquêtecommissie benoemd om het vooronderzoek uit te voeren. De bevindingen van het vooronderzoek heeft de enquêtecommissie in een raadsvoordracht aangeboden (zie Bijlage 1).3 Deze raadsvoordracht is op 9 september 2020 in de raad besproken en aangenomen. Met dat raadsbesluit heeft de enquêtecommissie de opdracht gekregen om het hoofdonderzoek uit te voeren.

1.2

Doel van de raadsenquête

Het eerste doel van de raadsenquête is het vaststellen van de oorzaken van de problemen en hoe en waarom aanbevelingen uit eerdere rapporten wel of niet zijn opgevolgd. Het tweede doel is lering trekken uit het verleden en deze vertalen naar aanbevelingen aan het gemeentebestuur. Daarbij gaat het specifiek om de rol van de gemeente in afvalverwerking en stadswarmte, alsmede meer algemeen om de vraag hoe de gemeente goed kan omgaan met deelnemingen en het deelnemingenbeleid.

3 Raadsvoordracht Instemmen met de uitwerking van de onderzoeksvragen en bepaling van de scope van het

onderzoek van de enquêtecommissie naar het Afval energie bedrijf, behandeld in raadsvergadering op 10 en 11 september 2020.

23

1.3

Scope en onderzoeksvragen

De enquête richt zich op de wijze waarop de gemeente haar rollen heeft uitgevoerd jegens het AEB en hoe in de gemeente – binnen en tussen het college, de ambtelijke organisatie en de raad – daarmee is omgegaan. De interne bedrijfsvoering van het AEB wordt onderzocht voor zover het een reële impact heeft gehad op deze rollen of op de financiën van de gemeente. De volgende hoofdvragen staan in de raadsenquête centraal: 1.

2.

In hoeverre heeft de raad zijn budgetrecht en kaderstellende en controlerende bevoegdheid uitgevoerd ten aanzien van het AEB? a.

Op welke wijze is de raad daartoe in staat gesteld uitgaande van onder meer de informatievoorziening vanuit het college?

b.

Op welke wijze heeft de raad daar daadwerkelijk invulling aan gegeven en zijn verantwoordelijkheid genomen?

Welke problemen speelden en/of spelen met betrekking tot het AEB en hoe zijn die ontstaan? a.

Tot welke oorzaken zijn de problemen terug te leiden?

b.

Welke keuzes liggen aan de problemen ten grondslag en hoe zijn deze keuzes tot stand gekomen?

c.

Hoe zijn de problemen door college en raad geadresseerd?

3.

Wat is de financiële impact (geweest) van het AEB voor de gemeente Amsterdam?

4.

Welke leerpunten, aanbevelingen en concrete acties zijn er voor college, raad en ambtelijke organisatie – ook in hun onderlinge samenwerking – te formuleren op basis van de antwoorden op hoofdvragen 1 t/m 3: a.

ten aanzien van het borgen van een goede en effectieve relatie met het AEB, voor het verwerken van afval en het leveren van stadswarmte;

b.

ten aanzien van de relatie tot andere deelnemingen van de gemeente Amsterdam en het deelnemingenbeleid in den brede?

Voor de tijdsafbakening van het hoofdonderzoek worden twee onderscheiden onderzoeksperiodes aangehouden – een eerste onderzoeksperiode die gericht is op de investeringen voor AEB en een tweede onderzoeksperiode die is gericht op de strategische en beleidsmatige keuzes, de governance en de financiële beheersing van AEB. De Afvalenergie Centrale (AEC) is als oudste installatie nog steeds operationeel in bedrijf. Afwegingen en besluiten over investeringen in deze installatie voeren terug naar de eerste aanloop van de bouw van de AEC in 1986. De eerste onderzoeksperiode voor de investeringen start daarom in 1986. Ten aanzien van de tweede onderzoeksperiode is een markant punt in de historie het moment waarop het AEB een verzelfstandigde organisatie is geworden op 1 januari 2014. Door enkele jaren verder terug te kijken naar de periode voor de verzelfstandiging van het AEB, kan de commissie zich een oordeel vormen hoe het AEB als gemeentelijke dienst werd aangestuurd en hoe die aansturing zich na de verzelfstandiging ontwikkelde. Daarmee wordt ook duidelijk hoe de relatie 24

tussen de gemeente en het AEB zich ontwikkelde en welke overwegingen en doelstellingen aan de orde waren in het proces van de verzelfstandiging. Deze tweede onderzoeksperiode start in 2007, het jaar waarin de Hoog Rendement Centrale (HRC) naast de AEC als tweede grote afvalverwerkingsinstallatie in gebruik werd genomen.

Aangezien tijdens de uitvoering van het hoofdonderzoek belangrijke ontwikkelingen rond het AEB continueren, in het bijzonder met betrekking tot de verkoop van het AEB, is van belang aan te geven tot welk moment in de tijd in het hoofdonderzoek reikt. De commissie heeft besloten om het hoofdonderzoek te laten reiken tot en met het door de raad op 12 februari 2020 genomen principebesluit om over te gaan tot een competitieve verkoop van de aandelen van de gemeente in het AEB. Dit betekent dat het daaropvolgende proces van verkoop van het AEB geen onderdeel uitmaakt van deze raadsenquête. Ook de verdere afhandeling van uitvloeisels van de stillegging van de vier verbrandingslijnen van het AEB in 2019, waaronder ook de aankoop door de gemeente van de aandelen van het AEB in Westpoort Warmte (WPW), vallen buiten de scope van deze raadsenquête.

1.4

Samenstelling van de enquêtecommissie

De enquêtecommissie Afval Energie Bedrijf bestaat uit de volgende leden: • Dorienke (D.G.M.) de Grave-Verkerk (voorzitter, VVD); • Jan-Bert (J.S.A.) Vroege (plaatsvervangend voorzitter, D66); • Jasper (R.J.) Groen (GroenLinks); • Anke (A.L.) Bakker (PvdD); • Sofyan (S.) Mbarki (PvdA) vanaf 12 augustus 2021; • Lian (L.E.) Heinhuis (PvdA) van 19 oktober 2020 tot 12 augustus 2021; • Carolien (A.C.) de Heer (PvdA) tot 19 oktober 2020. Secretaris van de enquêtecommissie is William (W.) van Zanen (plaatsvervangend griffier). De enquêtecommissie enquêtecommissie.

wordt

ondersteund

door

Nicky

(N.M.)

Vos,

trainee

raadsgriffie/

De samenwerkende adviesbureaus Policy Research Corporation en KokxDeVoogd (PRC-K) hebben de commissie ondersteund tijdens de enquête, zowel tijdens het vooronderzoek als het hoofdonderzoek.

1.5

Het enquêterecht van de gemeenteraad van Amsterdam

In de Gemeentewet is het enquêterecht van een gemeenteraad opgenomen. De desbetreffende bepalingen uit de Gemeentewet en de tot uitvoering daarvan vastgestelde gemeentelijke ‘Verordening inzake het recht van onderzoek’ voor Amsterdam bevatten de kaders voor uitvoering van een raadsenquête in Amsterdam. In 2002 is een fundamentele wijziging aangebracht in de taakverdeling tussen het college en de gemeenteraad met de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur. In Hoofdstuk 2 van dit rapport wordt deze taakverdeling nader toegelicht. In 2002 heeft de wetgever het recht van enquête toegekend aan de raad om de positie van de raad tegenover het college te versterken en om de controlefunctie van de raad te versterken. Dat recht houdt in dat een gemeenteraad kan besluiten tot het instellen van 25

een enquête en een daarbij behorende enquêtecommissie om onderzoek te verrichten. Een dergelijke enquêtecommissie kan onder anderen (oud-) raadsleden, de burgemeester, oud-burgemeesters, (oud)wethouders en (oud-)ambtenaren verplichten tot medewerking. De betrokkenen zijn wettelijk verplicht om onder ede een getuigenverklaring af te leggen. Daarnaast zijn de bedoelde personen verplicht alle informatie waarover zij beschikken desgevraagd aan de enquêtecommissie te verstrekken. Ambtenaren zijn bovendien verplicht aan de enquêtecommissie alle gevraagde medewerking te verlenen. Het feit dat de enquêtecommissie bevoegd is dwangmiddelen te gebruiken, toont aan dat de wetgever groot gewicht hecht aan het (democratisch) recht van de gemeenteraad om juist en volledig te worden geïnformeerd over het gevoerde bestuur. Het recht van enquête houdt in dat de raad zich zonder tussenkomst en met name ook zonder regie van het college, toegang kan verschaffen tot alle informatie die binnen ‘het gemeentelijk huis’ aanwezig is. Met een raadsenquête wordt de verplichting van het college geborgd om zich jegens de raad en daarmee jegens de kiezer te verantwoorden voor het door het college gevoerde bestuur.

1.6

Aanpak onderzoek

De raadsenquête AEB is feitelijk gestart met het besluit van de raad op 10 september 2020 om een hoofdonderzoek op te dragen aan de enquêtecommissie. Voorafgaand aan dit besluit is door de raad een vooronderzoek opgedragen aan de enquêtecommissie. Hieronder worden de aanpak van het vooronderzoek en van het hoofdonderzoek beschreven.

1.6.1

Vooronderzoek

Op basis van de opdracht van de raad op 20 mei 2020 om een vooronderzoek uit te voeren, gericht op het nader definiëren van de scope en onderzoeksvragen van een hoofdonderzoek, heeft de enquêtecommissie een selectieprocedure uitgevoerd voor een ondersteunende capaciteit. De onderzoekscommissie heeft op 30 juni 2020 de opdracht tot het uitvoeren van het vooronderzoek gegeven aan PRC-K, waarmee de gemeente Amsterdam een raamovereenkomst heeft. Het vooronderzoek moet inzicht geven in het ontstaan van de problemen en de rol van de gemeente hierin. Daarnaast moet het vooronderzoek ook inzicht geven in wat de leerpunten zijn voor de relatie tussen het AEB en de gemeente en het deelnemingenbeleid in het algemeen. Het vooronderzoek is uitgevoerd op basis van openbare bronnen uit de periode 1986 tot en met 2020. De reden om terug te gaan tot het jaar 1986 is gelegen in het feit dat vanaf dat jaar de raadsvoordrachten voorlagen voor de bouw van een Afval Energie Centrale (AEC), een afvalverbrandingsinstallatie die tot op de dag van vandaag operationeel in gebruik is bij het AEB. De enquêtecommissie wil in het vooronderzoek nagaan of de scope van het hoofdonderzoek ook tot deze periode zou moeten terugkijken.

De brondocumenten voor het vooronderzoek betreffen onder andere raadsvoordrachten, raadsbrieven, beantwoording van vragen van de raad, notulen van raadsvergaderingen en vergaderingen van raadscommissies, beleidsdocumenten van de gemeente Amsterdam, onderzoeksrapporten van eerdere enquêtes naar de Noord/Zuidlijn en de Financiële Functie van Amsterdam, rapporten van de Rekenkamer Metropool Amsterdam en van derden (waaronder het eindrapport van commissie Winter “Stilte voor het Stilleggen”), begrotingen en jaarverslagen van de gemeente Amsterdam en strategische plannen van het AEB. Tijdens het vooronderzoek zijn, om reden van het waarborgen van de beslotenheid en vertrouwelijkheid van het vooronderzoek, geen interviews gehouden of gesprekken gevoerd met derden.

26

Tijdens het vooronderzoek zijn openbaar beschikbare documenten geanalyseerd en is geput uit de expertise van de leden van het onderzoeksteam. Daarbij is de focus niet alleen gericht op de achtergronden, besluiten en realisatie van de investeringen die zijn gedaan voor het AEB, maar is tevens ingegaan op de gemaakte strategische en beleidsmatige keuzes en op de governance en financiële beheersing van het AEB. Daarbij is teruggekeken tot 1986, het jaar waarin de plannen zijn ontvouwd voor de nu nog steeds in bedrijf zijnde AEC. Tijdens het vooronderzoek zijn analyses uitgevoerd geordend naar vijf thema’s: Techniek en markt van de afvalverwerking, Beleidsvorming Amsterdam, Governance, Financiën, en Eerdere onderzoeken. De bevindingen van het vooronderzoek hebben hun weerslag gekregen in een eindrapport. Het eindrapport van het vooronderzoek bevat voorlopige analyses die nog geen formele status hebben en in een hoofdonderzoek nadere uitwerking vergen. Daarom heeft de enquêtecommissie in haar antwoord naar de raad zich beperkt tot het voorleggen van de uit het vooronderzoek voortvloeiende antwoorden over de scope en onderzoeksvragen voor een hoofdonderzoek. Dit is neergelegd in de raadsvoordracht “Instemmen met de uitwerking van de onderzoeksvragen en bepaling van de scope van het onderzoek van de enquêtecommissie naar het Afval Energie Bedrijf”.

Deze raadsvoordracht is op 9 september 2020 in de raad besproken en aangenomen. Met dat raadsbesluit heeft de enquêtecommissie de opdracht gekregen om het hoofdonderzoek uit te voeren.

1.6.2

Hoofdonderzoek

Na een nieuwe selectieronde heeft de enquêtecommissie op 1 oktober 2020 aan PRC-K de opdracht gegeven om de commissie te ondersteunen bij het uitvoeren van het hoofdonderzoek. De door de raad vastgestelde scope en onderzoeksvragen staan centraal bij het uitvoeren van het hoofdonderzoek. Tijdens dit hoofdonderzoek heeft de enquêtecommissie alle bevoegdheden die worden geboden op basis van de gemeentewet, zoals onder 1.5 beschreven. Om de vertrouwelijkheid van de beschikbare gegevens te waarborgen, hebben alle onderzoekers van PRC-K een geheimhoudingsverklaring ondertekend.

Verloop van het enquêteonderzoek Tijdens het hoofdonderzoek is verdiepend onderzoek verricht, hebben verkennende interviews plaatsgevonden, hebben besloten en openbare verhoren plaatsgevonden en is het onderzoeksrapport geschreven. Vanwege de Corona-beperkende maatregelen zijn het merendeel van de activiteiten online uitgevoerd. Zo heeft het documentenonderzoek vrijwel geheel digitaal plaatsgevonden. Aangezien de enquête zich richt op de periode vanaf 1986, hield dit in dat oudere documenten moesten worden in gescand. Veel documenten werden via het team van projectleiders, die waren aangesteld door het college, betrokken uit het stadsarchief en gedigitaliseerd. Ook andere opgevraagde documenten in het bezit van het college werden via dit team beschikbaar gesteld. De beperkende Corona-maatregelen en het digitale werken hebben weliswaar invloed gehad op het proces van de enquête, maar hebben de commissie niet verhinderd om gevalideerd onderzoek te doen en onderbouwde conclusies en aanbevelingen te formuleren. De enquêtecommissie heeft een werkbezoek gebracht aan het AEB. Gelet op de vigerende Coronamaatregelen heeft dat bezoek op twee data plaatsgevonden met kleine groepen. Dankzij het bezoek heeft de commissie zich ter plaatse een beeld kunnen vormen van de operationele omgeving en processen van het AEB.

Tevens heeft de commissie een gesprek gevoerd met de commissie Winter, die op 1 juli 2020 in opdracht van het college het rapport uitbracht over de oorzaken en leerpunten van het stilleggen van vier verbrandingslijnen door het AEB in de zomer van 2019. Bij dit gesprek waren van de commissie Winter aanwezig Prof. dr. mr. J. Winter, ir. S. Depla en Prof. dr. E. Dijkgraaf, alsmede 27

van het ondersteunende adviesbureau mevr. Drs. Sturm (directeur Lysias Advies BV). Tijdens dit gesprek zijn aandachtspunten en ervaringen uitgewisseld. Daarnaast heeft de commissie een gesprek gevoerd met Prof. dr. M.J.W. van Twist, hoogleraar Bestuurskunde, en Prof. dr. C.F. van den Berg, hoogleraar Global and Local Governance. Tijdens deze gesprekken zijn aandachtspunten uitgewisseld en is gesproken over wetenschappelijke inzichten met betrekking tot de onderzoeksmethodologie.

Informatievoorziening De enquêtecommissie heeft de documenten die tijdens het vooronderzoek reeds werden geselecteerd aangevuld met informatieverzoeken aan het college, de Rekenkamer en het AEB. De commissie heeft zowel vertrouwelijke als niet-vertrouwelijke informatie bij het college en het AEB opgevraagd en geanalyseerd. In totaal heeft de commissie meer dan 10.000 documenten ontvangen en geanalyseerd. Dat betreft zowel openbaar toegankelijke als vertrouwelijke informatie. Via een tweetal informatieprotocollen zijn afspraken gemaakt met het college en de directie van het AEB over de omgang met vertrouwelijke documenten (zie Bijlage 2). Waar nodig of gewenst zijn aanvullende maatregelen getroffen om in de digitale omgeving aan de vereiste bescherming van de vertrouwelijkheid te voldoen. De wijze waarop de commissie de vertrouwelijk beschikbaar gestelde documenten heeft gebruikt in dit rapport, is met zowel het college als de directie van het AEB afgestemd. Beide hebben inzage gekregen in conceptteksten van het eindrapport (het feitenrenrelaas, zonder synthese en conclusies van de hoofdstukken en zonder eindconclusies en aanbevelingen) om een feiten-controle uit te voeren en om zich ervan te vergewissen dat de vertrouwelijkheid niet wordt geschaad.

Om de vertrouwelijkheid van zowel deze documenten als van de analyses van de commissie tijdens het hoofdonderzoek te kunnen garanderen hebben de commissie en de onderzoekers gewerkt in een extra beveiligde digitale omgeving. Waar documenten ten grondslag liggen aan teksten in dit rapport, wordt via voetnoten naar de bron verwezen. Deze raadsenquête bevat een bibliografie waarin alle in de voetnoten genoemde documenten thematisch en gerangschikt op datum worden weergegeven. Deze bibliografie is opgenomen als Hoofdstuk 9.

Interviews en verhoren Tijdens het hoofdonderzoek zijn 50 verkennende interviews gehouden met personen die betrokken zijn (geweest) bij de Gemeentelijke Dienst Afvalverwerking (GDA), het AEB, het ambtelijk apparaat van de gemeente Amsterdam, het Gemeentelijk Vervoersbedrijf (GVB) en het Havenbedrijf Amsterdam (zie Bijlage 4). Deze interviews zijn vrijwel alle via videoconferentie afgenomen en zijn vertrouwelijk van aard. Van deze interviews zijn samenvattende verslagen gemaakt die ter controle op juistheid zijn voorgelegd aan de geïnterviewden. Ook deze verslagen zijn vertrouwelijk. De commissie heeft zoveel mogelijk de bron afgeschermd door informatie uit interviews in het rapport te parafraseren. De geïnterviewden is te kennen gegeven dat, indien de commissie alsnog citaten uit het interview voor het rapport zou willen gebruiken, hier eerst schriftelijke toestemming van betrokkene voor zal moeten zijn ontvangen. In het kader van dit enquêteonderzoek hebben zowel besloten als openbare verhoren plaatsgevonden. De commissie heeft de verhoren ingezet als middel om de bevindingen die uit het onderzoek naar boven kwamen, nader te toetsen en om aanvullende informatie beschikbaar te krijgen. Daarmee heeft de commissie een beter fundament kunnen leggen onder haar bevindingen, conclusies en aanbevelingen.

Op basis van de bevindingen uit het onderzoek en de gewenste nadere informatie is een planning opgesteld voor verhoren. De commissie heeft 32 personen besloten verhoord (zie Bijlage 4). De beslotenheid van deze verhoren is erop gericht om in vertrouwelijkheid getuigen de ruimte te geven om

28

vrijuit te kunnen spreken. Van de besloten verhoren zijn woordelijke verslagen gemaakt. Deze verslagen zijn vertrouwelijk. De besloten verhoren hebben in fysieke aanwezigheid plaatsgevonden met inachtneming van de dan vigerende Corona-maatregelen in de periode van 19 april tot en met 7 mei 2021. De commissie heeft 19 personen openbaar verhoord (zie Bijlage 4). Deze verhoren zijn afgenomen onder ede en hebben plaatsgevonden van 21 juni tot en met 5 juli 2021 en op 20 september 2021. Het openbare karakter van deze verhoren is erop gericht om in een publieke transparantie de opgeroepen getuigen te horen. De openbare verhoren waren vooraf aangekondigd en konden via een live stream worden gevolgd via de website van de gemeenteraad van Amsterdam. Deze verhoren zijn nog terug te bekijken. Vanwege de vigerende Corona-maatregelen was er een beperkte gelegenheid om de verhoren vanaf de publiek tribune te volgen. Van de openbare verhoren zijn woordelijke verslagen gemaakt. Alle geïnterviewde en verhoorde personen hebben de gelegenheid gekregen om op basis van de aangereikte verslagen reacties of aanvullingen aan de commissie te doen toekomen. De informatie die uit de verhoren en interviews voortkomt heeft vooral betrekking op de periode 20142019.

Enkele personen waren, ondanks meermalig verzoek en aandringen van de commissie niet bereid om deel te nemen aan een interview en/of verhoor (zie Bijlage 4). Betreffende personen hadden daartoe volgens de gemeentewet ook niet de plicht. De commissie stelt vast dat dit heeft geleid tot beperkingen in het kunnen bevestigen of bijstellen van de informatie die is verkregen uit documenten, interviews of verhoren. De commissie stelt vast dat deze beperkingen haar niet hebben verhinderd om gevalideerd onderzoek te doen en onderbouwde conclusies en aanbevelingen te formuleren. Dat neemt niet weg dat het de commissie spijt en ook bezorgt dat hooggeplaatste verantwoordelijken negatief reageren op een formeel verzoek om bij te dragen aan een belangwekkend proces als een raadsenquête, temeer in het licht van het feit dat betrokkenen hun functie uitoefenden in het kader van een publiek belang.

Begrenzingen van de raadsenquête Tijdens het onderzoek is gebleken hoezeer technische en financiële aspecten belangrijk zijn voor de analyses. Deze analyses zijn begrensd door beschikbaarheid van documentatie, zeker met betrekking tot het verdere verleden, en door vertrouwelijkheid van informatie. Daardoor is geen diepgaand technisch onderzoek verricht op locatie. De commissie heeft geen forensisch accountancy onderzoek laten verrichten. Alhoewel daarmee een diepgaander inzicht verkregen had kunnen worden, acht de commissie dat ze voor het doel van deze enquête voldoende onderbouwing kan geven aan de conclusies en aanbevelingen. Het proces van de competitieve verkoop van het AEB heeft een extra lading gegeven aan de vertrouwelijkheid van informatie. Het AEB is sinds 2014 een private onderneming met commerciële belangen, waardoor informatie door het AEB als bedrijfsvertrouwelijk is bestempeld. Dat heeft de commissie beperkt in het delen van informatie in dit rapport over bijvoorbeeld contracten, tarieven en prestaties van de installaties. De commissie heeft die beperking moeten accepteren. Met de vertrouwelijke informatie die wel is ontvangen van het college en het AEB is de commissie zorgvuldig omgegaan en heeft ze er bewust voor gekozen om zodanig te parafraseren dat de vertrouwelijkheid niet wordt geschaad.

Waar mogelijk is gebruik gemaakt van openbare bronnen als onderbouwing. Deze begrenzing leidt ertoe dat het rapport niet overal detailcijfers kan weergeven. Waar dit het geval is wordt het expliciet vermeld. Dat neemt niet weg dat de commissie met de kennis die ze tijdens het hoofdonderzoek heeft opgebouwd, van mening is dat de analyses, syntheses, conclusies en aanbevelingen goed gefundeerd zijn.

29

Tijdsplanning Bij aanvang van het hoofdonderzoek ging de commissie ervan uit dat het eindrapport medio september 2021 kon worden opgeleverd. De lange voornoemde tijdlijnen van het onderzoek, de grote hoeveelheid relevante informatie, het soms langer moeten wachten op het kunnen ontvangen van opgevraagde informatie en het goed kunnen analyseren van de complexe samenhang tussen de verschillende – technische, financiële, bestuurlijke, commerciële en relationele – invalshoeken van dit onderzoek, hebben ertoe geleid dat het rapport begin december 2021 wordt opgeleverd.

1.7

Leeswijzer

Dit rapport is als volgt opgebouwd. In Hoofdstuk 2 worden enkele inleidende beschrijvingen gegeven over de gemeentelijke organisatie en over de grote thema’s die rond het AEB hebben gespeeld. Eerst wordt op hoofdlijnen de gemeentelijke organisatie beschreven waarbij de posities en rollen van de functionarissen en onderdelen van de gemeente worden benoemd die in dit rapport aan de orde komen. Daarna wordt een beknopte beschrijving gegeven van het proces van afvalverwerking. Tot slot worden in Hoofdstuk 2 in chronologische volgorde de grote thema’s beschreven met betrekking tot de afvalverwerking waarmee de gemeente Amsterdam te maken heeft gehad in de periode die de raadsenquête beslaat. In Hoofdstuk 3 wordt het afvalbeleid besproken op verschillende niveaus. Het afvalbeleid op gemeentelijk niveau wordt beïnvloed door het afvalbeleid op landelijk niveau, dat op zijn beurt wordt beïnvloed door het beleidskader dat op Europees niveau wordt vastgelegd. Het zijn deze beleidskaders die nodig zijn om de investeringen in het AEB te kunnen plaatsen en beoordelen. Hoofdstuk 3 is mede te lezen als een introductie voor hetgeen in Hoofdstuk 4 over de investeringen van het AEB wordt beschreven. In Hoofdstuk 4 worden verschillende investeringen in de afvalverwerking toegelicht die zijn gerealiseerd en geëxploiteerd door de GDA en later het AEB.

In het bijzonder gaat het over de Afval Energiecentrale (AEC), de Hoogrendementscentrale (HRC), de Scheidingsinstallatie (SI) en de Biomassacentrale (BMC). Bij het beschrijven van deze investeringen wordt de aandacht gericht op het doel dat wordt nagestreefd, de aanleiding tot de besluiten omtrent de investeringen, de specifieke keuzes met betrekking tot ontwerp en technische vormgeving van de investering en de fase van de exploitatie. In Hoofdstuk 5 staat de manier waarop de gemeente Amsterdam is omgegaan met het AEB, is beïnvloed door de prevalerende bestuurlijke theorieën en economische modellen van de afgelopen decennia en door het deelnemingenbeleid van de landelijke overheid in Nederland, centraal. Hierbij wordt het landelijke deelnemingenbeleid en Amsterdamse deelnemingenbeleid vergeleken. Ook wordt beschreven hoe het Amsterdamse deelnemingenbeleid is toegepast op het AEB en wordt dit vergeleken met de toepassing van het deelnemingenbeleid op twee andere Amsterdamse deelnemingen. In Hoofdstuk 6 wordt in kaart gebracht hoe de financiën van de afvalverwerking zich hebben ontwikkeld en wat de financiële impact is (geweest) van de taakuitvoering van het AEB voor de gemeente Amsterdam. Naast de impact op de gemeente wordt ook de impact van het AEB op de Amsterdamse burgers meegenomen.

De financiële situatie van de gemeente en van het AEB is echter niet alleen in termen van impact en gevolg te beschrijven, maar ook in termen van oorzaak; daarbij komt aan bod of de financiële beslissingen een rol hebben gespeeld in het ontstaan van de problemen.

30

In Hoofdstuk 7 wordt beschreven hoe de gemeente Amsterdam en het AEB hun rollen hebben ingevuld in het licht van de ontstane problemen en de samenwerking tussen beide partijen. Daarbij staat de vraag centraal of en hoe het handelen van het AEB en de gemeente de problemen hebben veroorzaakt, daaraan hebben bijgedragen, hebben laten voortduren of hebben opgelost. Aspecten die daarbij worden belicht, zijn de ontwikkeling van de strategie van het AEB, kennis en kunde van betrokkenen en cultuur en leiderschap. Ook wordt beschreven welke invloed deze aspecten hadden op het onderhoud van de installaties en op een aantal andere belangrijke dossiers zoals de stillegging en de liquiditeitssteun. In Hoofdstuk 8 worden de onderzoeksvragen voor de raadsenquête beantwoord en worden de conclusies en aanbevelingen uit dit onderzoek beschreven. In Hoofdstuk 9 is de bibliografie opgenomen, waarin de bronnen worden weergegeven waar in dit rapport naar wordt verwezen.

31

2 CONTEXT EN GROTE THEMA’S In Hoofdstuk 2 worden enkele inleidende beschrijvingen gegeven over de gemeentelijke organisatie en over de grote thema’s die rond het AEB hebben gespeeld. In 2.1 wordt op hoofdlijnen de gemeentelijke organisatie beschreven. Daarbij worden positie en rollen benoemd van functionarissen en organisaties die in dit rapport aan de orde komen. Dat betreffen achtereenvolgens: de raad, de raadscommissies, het college, de ambtelijke organisatie, de Rekenkamer Metropool Amsterdam, de interne accountantsdienst ACAM en de Omgevingsdienst Noordzeekanaal-gebied. In 2.2 wordt een beknopte beschrijving gegeven van het proces van afvalverwerking en enkele bijzondere kenmerken daarvan. In 2.3 worden in chronologische volgorde de grote thema’s beschreven met betrekking tot de afvalverwerking waarmee de gemeente Amsterdam te maken heeft gehad in de periode die de raadsenquête overziet. Daarmee wordt op hoofdlijnen een inzicht gegeven in de ontwikkelingen die in dit rapport aan de orde komen. Deze thema’s worden in de navolgende hoofdstukken uitgewerkt en geanalyseerd. Een tijdlijn met de belangrijkste gebeurtenissen en betrokken actoren is weergegeven in Figuur 2.1. Achtereenvolgens worden beschreven: • • • • • • • • • •

2.1

In 2.3.1 de bouw van de Afval Energie Centrale (AEC), nader uitgewerkt in Hoofdstuk 4. In 2.3.2 de bouw van de Hoog Rendement Centrale (HRC), nader uitgewerkt in Hoofdstuk 4. In 2.3.30 het besluit tot verzelfstandiging van het AEB, nader uitgewerkt in Hoofdstuk 5. In 2.3.4 tegenvallende financiële resultaten van het AEB, nader uitgewerkt in Hoofdstuk 6 In 2.3.5 transitieprojecten van het AEB, nader uitgewerkt in Hoofdstuk 4. In 2.3.6 de herijking van de deelneming AEB, nader uitgewerkt in Hoofdstuk 5. In 2.3.7 de bestuursopdrachten i.r.t. de herijking AEB, nader uitgewerkt in Hoofdstuk 5. In 2.3.80 de periode van Verscherpt Toezicht, nader uitgewerkt in Hoofdstuk 7. In 2.3.9 de stillegging van vier verbrandingslijnen in 2019, nader uitgewerkt in Hoofdstuk 4 en 7. In 2.3.100 de besluitvorming over de verkoop van het AEB, nader uitgewerkt in Hoofdstuk 5.

Bestuurlijke rollen en verhoudingen in de gemeente Amsterdam

In 2.1 worden de taken en bevoegdheden van de diverse gemeentelijke organen die te maken hebben gehad met het AEB toegelicht. De gemeenteraad (hierna te noemen “de raad”) is het hoogste orgaan in de gemeente (art. 125 Grondwet) en vertegenwoordigt de inwoners van de gemeente (Art. 7 Gemeentewet). De raad wordt ondersteund door vier organen, namelijk de raadsgriffie, de gemeentelijke ombudsman, de Rekenkamer en de ACAM.4 Deze vier organen zijn geen verantwoording verschuldigd aan het college, maar rechtstreeks aan de raad. Onder de raad valt het college van B&W, dat de leiding heeft over de ambtelijke organisatie. Deze ambtelijke organisatie wordt aangestuurd door de gemeentesecretaris.

4 Organogram gemeente Amsterdam 2020. Gemeente Amsterdam, 2020.

32

Figuur 2.1: Tijdlijn

Bron: Enquêtecommissie AEB

33

2.1.1

Gemeenteraad

De rol van de raad is drieledig. De raadstelt kaders voor het beleid, controleert het college en vertegenwoordigt de inwoners van de gemeente. De kaderstellende rol houdt in dat de raad algemene beleidskaders moet vaststellen waarbinnen het college zich kan bewegen. De raad kan zelf kiezen hoe hij zijn kaderstellende rol invult. Doorgaans gebruiken gemeenteraden daarvoor een raadsprogramma of coalitieakkoord voor een collegeperiode. Jaarlijks terugkerende momenten voor kaderstelling zijn de behandeling van de voorjaarsnota of kadernota en het vaststellen van de programmabegroting. In de kadernota kunnen algemene richtlijnen voor het beleid worden aangegeven.5 Om zijn kaderstellende taak uit te voeren heeft de raad de volgende instrumenten: − − − − − −

Budgetrecht: vaststellen begroting (art. 189 Gemeentewet). Verordenende bevoegdheid (art. 127 Grondwet). Initiatiefvoorstellen (art. 147a lid 2 en 3 Gemeentewet). Amendementen (art. 147b Gemeentewet). Moties. Beleidskaders en overige kaders.6

Hoe breder de kaders zijn die de raad aan het college geeft, hoe meer bewegingsvrijheid het college heeft. Zeer gedetailleerd beleid van de gemeenteraad heeft het gevolg dat het college vaak de raad moet raadplegen wanneer het beleid niet toegesneden is op nieuwe omstandigheden.7 Onderzoek naar de werkwijze van de raad 8 laat zien dat kaderstelling door de raad bijna altijd een passief karakter heeft. Het is het college dat de kaders formuleert. De raad amendeert deze en stuurt af en toe bij, maar in beperkte mate. Om de raad actiever haar kaderstellende rol te laten uitoefenen kunnen bestuurders in de fase voorafgaand aan besluitvorming de raad betrekken. De praktijk laat zien dat raadsleden vanwege de drukte die zij ervaren het liefst alleen over concrete voorstellen vergaderen.9

5 Raadgever Rollen en instrumenten van het raadslid. VNG, z.d. Te raadplegen:

https://vng.nl/artikelen/raadgever-rollen-en-instrumenten-van-het-raadslid 6 Om de controle door de raad: Een onderzoek naar de toepassing van het raadsinstrumentarium voor controle en kaderstelling in de gemeentelijke praktijk. Stichting Decentraalbestuur, maart 2019, p. 20. Te raadplegen: https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/256219/om-de-controle-door-de-raad.pdf 7 Raadgever Rollen en instrumenten van het raadslid. VNG, z.d. Te raadplegen: https://vng.nl/artikelen/raadgever-rollen-en-instrumenten-van-het-raadslid 8 Om de controle door de raad: Een onderzoek naar de toepassing van het raadsinstrumentarium voor controle en kaderstelling in de gemeentelijke praktijk. Stichting Decentraalbestuur, maart 2019, p. 20. Te raadplegen: https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/256219/om-de-controle-door-de-raad.pdf 9 Om de controle door de raad: Een onderzoek naar de toepassing van het raadsinstrumentarium voor controle en kaderstelling in de gemeentelijke praktijk. Stichting Decentraalbestuur, maart 2019, p. 20. Te raadplegen: https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/256219/om-de-controle-door-de-raad.pdf

34

Naast zijn kaderstellende rol heeft de raad een controlerende rol die kan worden ingevuld door een planning- en control-cyclus in te stellen, waarin het college door middel van voortgangsverslagen verantwoordelijkheid aflegt en door vragen te stellen over specifieke onderwerpen. Tevens legt het college verantwoording af in een jaarverslag. Om zijn controlerende taak uit te voeren heeft de raad een aantal instrumenten:10

-

Mondelinge en schriftelijke vragen (art. 155 lid 1 Gemeentewet). Overige vragen vallend onder vragenrecht: technische, informele of ‘ondershandse’ vragen (art. 155 lid 1 Gemeentewet). Interpellaties (art. 155 lid 2 Gemeentewet). Raadsonderzoeken of raadsenquêtes (art. 155a lid 1-7 Gemeentewet). Budgetrecht: vaststellen jaarrekening en financiële controle in bredere zin (art. 189 en art. 213 Gemeentewet). Rekenkamer(functie) (art. 182 Gemeentewet). Instelling van en controle op verbonden partijen (inclusief de voorhangprocedure oprichting en deelneming privaatrechtelijke taakbehartiging ex. artikel 160, lid 2 Gemeentewet). Verplicht doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek (art. 213a Gemeentewet). Passieve en actieve informatieplicht van college en burgemeester (art. 169 en 180 Gemeentewet).11

In hun functie vertegenwoordigen raadsleden de inwoners van de gemeente. Dit betekent dat zij bereikbaar zijn voor burgers en lokale media. Verder zijn er veel lokale instellingen, organisaties en verenigingen die in gesprek willen met raadsleden.12

2.1.2

Raadscommissies

Besluitvorming van de raad kan worden voorbereid in raadscommissies. Daarnaast kunnen raadscommissies met leden van het college overleggen (art. 82 Gemeentewet). Commissies nemen zelf geen besluiten. De Amsterdamse raad ziet het uitvoeren van deze bevoegdheden als taken van raadscommissies en heeft nog twee taken toegevoegd in haar eigen reglement van orde:13 -

Het uitbrengen van gevraagd en ongevraagd advies aan de raad. Het namens de raad kennisnemen van stukken.

Aan de raadscommissies is de bevoegdheid toegekend om hoorzittingen, expertmeetings en inspreekavonden te houden, werkbezoeken af te leggen, presentaties en rondetafelgesprekken te organiseren, en externe deskundigen in te schakelen. Deze bevoegdheid kan worden ingezet wanneer meer dan de helft van het aantal in de raad vertegenwoordigde fracties hierom verzoekt. Iedere collegeperiode wordt, op voorstel van het overleg van fractievoorzitters, vastgesteld welke raadscommissies er zullen zijn. Dit overleg zoekt aansluiting bij de clustering van thema’s en woordvoerderschappen binnen de fracties en hanteert verder de uitgangspunten dat er in principe niet 10 Raadgever Rollen en instrumenten van het raadslid. VNG, z.d. Te raadplegen:

https://vng.nl/artikelen/raadgever-rollen-en-instrumenten-van-het-raadslid 11 Om de controle door de raad: Een onderzoek naar de toepassing van het raadsinstrumentarium voor controle en kaderstelling in de gemeentelijke praktijk. Stichting Decentraalbestuur, maart 2019, p. 20. Te raadplegen: https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/256219/om-de-controle-door-de-raad.pdf 12 Raadgever Rollen en instrumenten van het raadslid. VNG, z.d. Te raadplegen: https://vng.nl/artikelen/raadgever-rollen-en-instrumenten-van-het-raadslid 13 Reglement van orde Zoals voorgeschreven in de gemeentewet, artikel 81. Rekenkamer Amsterdam, 1 september 2020. Te raadplegen: ihttps://www.rekenkamer.amsterdam.nl/content/uploads/2020/10/A2-Reglementvan-Orde-RMA.pdf