- 03 Deelnemingen (18) Eindrapport Raadsenquête Afval Energie Bedrijf

Raadsenquête Afval Energie Bedrijf (AEB)

Colofon Rapport van de Enquêtecommissie AEB, aangeboden aan de burgemeester van de gemeente Amsterdam op 7 december 2021 door de voorzitter van de enquêtecommissie. Het auteursrecht berust bij de gemeente Amsterdam. Het auteursrecht wordt voorbehouden.

VOORWOORD De gemeente Amsterdam en het Afval Energie Bedrijf De gemeenteraad van Amsterdam heeft op 9 september 2020 besloten tot het instellen van een raadsonderzoek naar het Afval Energie Bedrijf (AEB). De enquêtecommissie kreeg van de raad de opdracht mee om over een langere periode de investeringen voor het AEB te onderzoeken en de strategische en beleidsmatige keuzes, de governance en de financiële beheersing van het AEB. De behoefte van de gemeenteraad om een raadsonderzoek in te stellen is niet los te zien van de operationele en financiële vraagstukken die door de jaren heen hebben gespeeld bij het AEB. In het bijzonder die rond de stillegging van de verbrandingslijnen in de zomer van 2019; hoe kon dit gebeuren met een bedrijf waar Amsterdam zo trots op is? De gemeenteraad heeft de commissie meegegeven hiervan te willen leren voor de toekomstige omgang met deelnemingen. De enquêtecommissie heeft de onderzoeksvragen van de raad zo feitelijk mogelijk genomen en het onderzoek zo ingericht dat inzicht ontstaat in hoe en waarom de gebeurtenissen zich hebben voltrokken en wat daarvan te leren valt. De opbrengst van het onderzoek is dan ook een overzicht van bevindingen met een doorkijk naar de toekomst.

Het AEB is dan wellicht geen deelneming meer van de gemeente omdat intussen is besloten tot verkoop, maar de gemeente blijft als aandeelhouder met andere organisaties verbonden. De greep van het onderzoek van deze enquête is breed, zowel in tijdlijn als in onderwerpen. De commissie heeft dan ook keuzes moeten maken in diepgang van onderdelen van het onderzoek en ook in te besteden tijd om aan de hand van bestudering van documenten – ca 10.000 in getal – en ondervraging van betrokkenen – ca 100 in interviews, besloten verhoor en openbaar verhoor – tot bevindingen te komen. Bij de keuze met wie te spreken, heeft de commissie recht willen doen aan de weerklank van de ervaringen van medewerkers bij het AEB, ambtenaren en leden van het college van B&W door de jaren heen. De commissie heeft daarin geen (oud)raadsleden opgenomen omdat in de lange tijdlijn en de breedheid van dit onderzoek iedere selectie te kort zou doen aan de grote betrokkenheid van de raadsleden in de afgelopen jaren bij het AEB. Bij uitnodigen van (oud-)leden van de directie en van de Raad van Commissarissen van het AEB voor openbaar verhoor liep de commissie op tegen het ontbreken van een wettelijke verschijnplicht voor functionarissen van een deelneming zoals het AEB. Dit is wat de commissie betreft een omissie in de wetgeving.

De commissie heeft inspanningen gedaan om hen deel te laten nemen aan de openbare verhoren, ook om het werk van de commissie zo transparant mogelijk te maken. Betrokkenen hebben echter hun eigen afweging gemaakt en soms besloten niet op de oproep in te gaan. Het AEB heeft evenwel voluit meegewerkt met de interviews en besloten verhoren. De commissie heeft daarnaast veel informatie uit door het college en door het AEB beschikbaar gestelde documenten gehaald. Al die informatie is zorgvuldig gewogen en meegenomen in dit rapport. Op grond van dit onderzoek concludeert de commissie dat er niet één oorzaak of handelen dan wel nalaten van een van de betrokkenen of orgaan aan te wijzen valt als reden voor de operationele en financiële problemen bij het AEB. Verschillende oorzaken lopen door elkaar; de maatschappelijke context speelt een rol, het handelen van individuele actoren, het samenspel van verschillende partijen, en het gegeven dat incidenten zich soms nu eenmaal voordoen. De commissie stelt wel vast dat de bouw van de HRC in 2007 een grote hypotheek heeft gelegd op de toekomst van het AEB, ook om na de verzelfstandiging in 2014 een succesvolle start te kunnen maken naar de transformatie tot een duurzaam grondstoffenbedrijf. Hierbij – en bij andere keuzes die gemaakt zijn waar in dit rapport aandacht aan wordt gegeven – speelt mee dat nooit precies benoemd en uitgewerkt is welke

doelstellingen de gemeente met het AEB wilde bereiken. Welke gemeentelijke publieke belangen waren er precies betrokken bij het AEB en hoe zijn deze afgewogen in prioriteit? Hier valt voor de toekomst uit te leren. De commissie is ervan overtuigd geraakt dat door vooraf het publieke belang duidelijk te benoemen, uit te werken en in prioriteit af te wegen de gemeente Amsterdam beter kan sturen op het realiseren van dat publieke belang. Geen wondermiddel, wel een uitvoerbare mogelijkheid tot versterking van het democratisch proces, meer diepgang in de openbare argumentatie bij het maken van politieke keuzes en beleidsbeslissingen en betere controle door de raad op de uitvoering ervan. De commissie richt zich dan ook met aanbevelingen in deze zin op de toekomst. Tenslotte, een dankwoord namens de enquêtecommissie voor de ondersteuning bij het onderzoek en het opstellen van dit rapport aan allen die hierbij betrokken zijn geweest; de personen die gevraagd en ongevraagd stukken hebben toegestuurd aan de commissie; de personen met wie de commissie heeft gesproken, waaronder betrokkenen vanuit het AEB, de burgemeester en de wethouders van Amsterdam en hun voorgangers, de ambtenaren en oud-ambtenaren. Dank ook aan de projectleiders en de ambtelijke staf van het college, aan de medewerkers van de raadsgriffie en de bodes en technici van het stadhuis voor hun medewerking.

De commissie is in het onderzoek bijgestaan door medewerkers van de samenwerkende onderzoeksbureaus Policy Research Corporation/KokxDeVoogd. De commissie dankt ook hen en ieder ander die een bijdrage heeft geleverd aan de bevindingen van de commissie en daarmee aan dit rapport.

Namens de Enquêtecommissie Afval Energie Bedrijf Dorienke de Grave-Verkerk Voorzitter

Enquêtecommissie AEB

V.l.n.r. Anke Bakker (PvdD), Jasper Groen (GroenLinks), Jan-Bert Vroege (plaatsvervangend voorzitter, D66), Sofyan Mbarki (PvdA), Dorienke de Grave-Verkerk (voorzitter, VVD), Nicky Vos (trainee raadsgriffie/enquêtecommissie), William van Zanen (secretaris). (foto genomen 23 november 2021)

SAMENVATTING Aanleiding, doelstelling en afbakening van de raadsenquête Gemeenten zijn wettelijk verplicht om huishoudelijk afval in te zamelen en hebben een zorgplicht met betrekking tot verwerking van afval. Het staat de gemeenten vrij om te bepalen hoe zij dit organiseren. De gemeente Amsterdam heeft zelf twee afvalenergiecentrales in beheer voor de afvalverwerking, ondergebracht bij het Afval Energie Bedrijf (AEB). Het AEB verwerkt niet alleen het huishoudelijk afval van Amsterdam en partnergemeenten, maar begeeft zich ook op de commerciële afvalmarkt door bedrijfsafval te verwerken. Daarnaast draagt het AEB ook bij aan het vervullen van de gemeentelijke ambities op het gebied van duurzaamheid, milieu, energie en klimaat. Tot 2014 opereerde het AEB als gemeentelijke dienst onder de verantwoordelijkheid van het stadsbestuur. Per 1 januari 2014 is het AEB door de gemeente verzelfstandigd, waarbij de gemeente Amsterdam 100% aandeelhouder bleef. Sinds het begin van deze eeuw hebben zich verschillende problemen voorgedaan rond het AEB. Dat betreft zowel de operationele en financiële prestaties, als vraagstukken met betrekking tot de aansturing van het bedrijf. Dit bereikte een dieptepunt in juli 2019, toen vier van de zes verbrandingslijnen door het AEB werden stilgelegd.

Hiertoe werd besloten door de directie nadat zij had vastgesteld dat de operationele processen niet meer onder controle waren en de veiligheid niet meer kon worden gegarandeerd. Door het wegvallen van een groot deel van de verbrandingscapaciteit dreigde zowel een nationale afvalcrisis, als een faillissement van het AEB dat niet meer aan zijn betalingsverplichtingen kon voldoen. Naar aanleiding van de gebeurtenissen omtrent het AEB heeft de gemeenteraad besloten tot het uitvoeren van een raadsenquête. De enquête richt zich op de wijze waarop de gemeente – te weten het college van burgemeester en wethouders, de ambtelijke organisatie en de gemeenteraad – haar verschillende rollen heeft uitgevoerd jegens het AEB. Het doel van de raadsenquête is om inzicht te bieden in (1) het ontstaan van de problemen bij het AEB, (2) de rol van de gemeente hierin en (3) de hieruit volgende leerpunten voor specifiek de relatie tussen het AEB en de gemeente en in het algemeen de relatie tussen de gemeente en andere deelnemingen, alsook wat het deelnemingenbeleid betreft.

Overzicht van gebeurtenissen en hun uitwerking De problemen die speelden en/of spelen met betrekking tot het AEB kennen een lange aanloop, waarbij het schetsen van één alles omvattende verklaring geen recht zou doen aan de complexiteit van de casus. Verschillende oorzaken lopen door elkaar: de maatschappelijke context speelt een rol, het handelen van individuele actoren, het samenspel van verschillende partijen, en het gegeven dat incidenten zich soms nu eenmaal voordoen. Hieronder wordt ingegaan op verschillende momenten in de geschiedenis van het AEB, de keuzes die op deze momenten zijn gemaakt en hun doorwerking.

Afvalverwerking in de AEC Het AEB beschikt over twee afvalverbrandingsinstallaties; de Afval Energie Centrale (AEC, in bedrijf sinds 1993) en de Hoog Rendement Centrale (HRC, in bedrijf sinds 2007). De bouw van de AEC betekende een forse uitbreiding van de verbrandingscapaciteit in de regio en sloot daarmee aan op de landelijke en Europese ambities om afvalstorten af te bouwen en afvalvolumevermindering in toenemende mate te realiseren door middel van verbranding, waarbij energie uit verbrandingswarmte als nuttige bijvangst werd beschouwd. De verbrandingscapaciteit van de AEC wordt met name benut

4

voor het verwerken van huishoudelijk afval uit Amsterdam en de directe regio. Met de AEC heeft de GDA (de Gemeentelijke Dienst Afval, zoals het AEB destijds nog heette) een bedrijfszekere en succesvolle bedrijfsvoering tot stand gebracht, met een van de laagste verwerkingskosten van Nederland.

Uitbreiding van de verbrandingscapaciteit: de bouw van de HRC In 2001 komt vanuit de GDA het voorstel om de afvalverbrandingscapaciteit uit te breiden met een tweede centrale. De prognose die de GDA opvoert is dat de markt voor afvalverbranding in de komende tien jaar met 90% zal groeien. Deze groei betreft voornamelijk het aanbod van bedrijfsafval. Uitbreiding van de capaciteit van het AEB biedt derhalve geen oplossing voor een reëel gemeentelijk afvalprobleem: de GDA beschikt over voldoende verbrandingscapaciteit voor de verwerking van het Amsterdamse huishoudelijk afval. Uitbreiding van de verbrandingscapaciteit wordt desalniettemin beschouwd als een consolidatie van de sterke positie die de GDA geniet. In het aan de raad voorgelegde voorontwerp voor de tweede centrale, de HRC, staan twee ambities centraal: het verlagen van de kostprijs voor de Amsterdammer en het verbeteren van het milieurendement. Het behalen van maximaal energetisch rendement uit het integraal (oftewel ongescheiden) verbranden van afval staat centraal in zowel het technisch ontwerp, als het verdienmodel van de HRC. De opgewekte elektriciteit wordt verkocht en aangeleverd via het elektriciteitsnet. Amsterdam kiest hiermee naast het verwerken van afval ook voor het produceren van energie als een op zichzelf staand doel.

Gelijktijdig met het opstellen van het ontwerp van de HRC verschuift in het landelijke afvalbeleid de voorkeursrichting naar een meer circulaire afvalverwerking. Inzet op het scheiden van afvalstromen wordt hierbij als voorkeurscenario benoemd boven uitbreiding van de verbrandingscapaciteit voor het louter integraal verbranden van afval. Hoewel het ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de wethouder Nutsbedrijven op de frictie wijst, wordt hier in de raadsvoordracht voor de HRC niet over gesproken. Wat betreft projectmanagement, oplevering en ingebruikname kent de HRC aanzienlijke problemen die leiden tot ernstige operationele en financiële tegenvallers. Hoewel er bij de start van de bouw nog geen totaalontwerp ligt, wordt het project goedgekeurd en opgestart. Dit leidt later tot ad-hoc aanpassingen van de installatie en een kostenoverschrijding van € 115,4 miljoen boven op het oorspronkelijk beschikbaar gestelde budget van € 338 miljoen. Gebrekkig risico- en projectmanagement ligt mede ten grondslag aan de overschrijdingen in geld en tijd, zo concludeert de door de raad aangestelde onderzoekscommissie Ringeling, die tevens constateert dat hiermee de lessen van de bouw van de Stopera worden genegeerd. De keuze voor de bouw van de HRC heeft meerdere gevolgen die elkaar versterken, gegeven hoe de afvalverwerking functioneert: 1.

Het achterliggende verdienmodel vereist dat de installatie continu op vollast draait. Met deze constructie neemt het AEB substantiële risico’s. Om voldoende afvaltoevoer veilig te stellen, worden langlopende verwerkingscontracten afgesloten. Wanneer het AEB in situaties komt waarbij de installatie gepland of ongepland gedeeltelijk uit bedrijf moet worden genomen, heeft dit gevolgen voor de contractuele verplichtingen die het AEB is aangegaan. Dit heeft zowel betrekking op verplichtingen omtrent de verwerking van gecontracteerd afval, als op de verplichtingen omtrent

5

energielevering. Als er geen afval wordt verbrand kan er immers ook geen energie worden opgewekt. Dat betekent dat het AEB de elektriciteit die volgens contract geleverd moet worden, alsnog moet inkopen. Tevens leidt het niet kunnen verbranden van afval ertoe dat het AEB extra kosten moet maken om dat afval om te leiden naar andere afvalverwerkers. Het uit bedrijf halen van de installaties drukt daarmee op de financiële prestaties van het AEB. 2.

De problemen bij het ontwerp, de uitvoering en de ingebruikname hebben hun weerslag op de operationele prestaties van zowel de HRC als de AEC in de daaropvolgende jaren. De problemen bij de HRC hebben ook hun weerslag op de aandacht die er is voor de operationele aspecten van de AEC. De moeizame opstart van de HRC verhoogt de werkdruk op het personeel. Aandacht voor de reguliere bedrijfsvoering van de AEC wordt verwaarloosd, waardoor achterstallig onderhoud ontstaat. Problemen op het gebied van onderhoud zijn structureel en worden niet op orde gebracht. Het lukt het AEB niet om van correctief naar preventief onderhoud over te gaan. Dat heeft ook zijn weerslag op de financiële prestaties. Tegelijkertijd is er de druk om een maximaal rendement te behalen. Het uitvoeren van groot onderhoud en het daarvoor moeten stilleggen van de installatie heeft een weerslag op het rendement.

3.

De inzet op maximaal energetisch rendement conflicteert met duurzaamheidsambities op het gebied van afvalscheiding, -recycling en –preventie. De financiële noodzaak om de HRC te blijven voeden met afval om energie op te wekken staat het slagen van de latere transitieambities in de weg, bijvoorbeeld op het gebied van afvalscheiding. Amsterdam loopt mede daardoor op dit gebied achter op landelijke doelstellingen. Met de bouw van de nascheidingsinstallatie (SI) is later getracht deze achterstand middels techniek versneld in te halen.

Naar een duurzaam grondstoffen- en energiebedrijf: verzelfstandiging en transitieprojecten De markt voor afvalverbranding krimpt in de jaren na ingebruikname van de HRC. Dit is enerzijds het gevolg van de kredietcrisis die in het najaar van 2008 ontstond, en anderzijds het effect van de landelijke inzet op scheiding en hergebruik van afval. Om het bedrijf wendbaar te maken op de afvalmarkt, wordt vanuit de directie aangegeven dat een verzelfstandigd overheidsbedrijf, in combinatie met een transitie naar een duurzaam grondstoffen- en energiebedrijf, het voorkeursscenario is om de continuïteit van het AEB veilig te stellen. De toenmalig wethouder Bedrijven zegt hierover: “Als het begrip circulaire economie in 2003 al had bestaan en de gemeente de inzichten had gehad die zij nu heeft, zou Amsterdam hier [de HRC] nooit in hebben geïnvesteerd. Er staat in deze slechte afvalmarkt een fabriek in de haven die voor 700 miljoen euro in de boeken staat. Als er niets wordt gedaan, loopt het AEB het risico enorme verliezen te gaan maken. […] Om de slagkracht te vergroten is handelen nu noodzakelijk. Daar past een verzelfstandiging in.” 1 Verschillende onderzoeksrapporten, zowel in opdracht van het college als vanuit de raad, concluderen dat verzelfstandiging een verstandige keuze is.

Bij de keuze voor verzelfstandiging wordt de omvorming naar een duurzaam grondstoffen- en energiebedrijf gezien als een maatregel om de financiële risico’s

1 Besloten vergadering van de Raadscommissie voor Economische Zaken, Bedrijfsvoering en Inkoop, Bedrijven

en Deelnemingen, Personeel en Organisatie, Dienstverlening, Luchthaven, Dierenwelzijn, Waterbeheer, 22-112012, p.4.

6

ten gevolge van de overcapaciteit op de afvalmarkt en het eindigen van de Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie-subsidie voor de HRC in 2018 te beheersen. Tegelijkertijd past een transitie bij de gemeentelijke duurzaamheidsambities en de notie dat het AEB door de strategische positie in de haven goed gepositioneerd is om de transitie vorm te geven. Verschillende projecten worden benoemd waarvan wordt aangegeven dat het AEB deze in 2018 gerealiseerd wil hebben. De twee pijlers onder deze projecten zijn enerzijds het terugwinnen van grondstoffen en anderzijds het produceren van nieuwe duurzame energie. Na de verzelfstandiging op 1 januari 2014 gaat het AEB verder als de deelneming AEB Holding NV, 2 met de gemeente als 100%-aandeelhouder. In de jaren na de verzelfstandiging krijgt het AEB te maken met operationele tegenvallers, zijn de financiële resultaten slechter dan vooraf verwacht, is er sprake van een gebrekkige aansturing zonder een publiek belang te expliciteren en worden grote ambities niet ingelost. 1. Operationele tegenvallers en irreële financiële verwachtingen. De verzelfstandiging wordt gezien als beheersmaatregel voor financiële risico’s van de gemeente en wordt noodzakelijk geacht voor de toekomstige positie van het AEB op de afvalmarkt. Dit wordt onderschreven door veel rapporten in aanloop naar de verzelfstandiging.

Tijdens het toewerken naar de verzelfstandiging van het AEB zijn echter irreële verwachtingen gewekt over de financiële resultaten. Al in augustus 2014 blijkt dat de financiële resultaten van het AEB achterblijven bij de prognoses in de business case van de verzelfstandiging. De prognoses uit de business case zijn onrealistisch. Zo is het verwachte af te dragen dividend door het AEB in sommige jaren hoger dan de verwachte winst. Op vrijwel geen enkel gebied behaalt het AEB dan ook de financiële verwachtingen uit de business case. De financiële positie van het AEB komt verder onder druk te staan doordat er in november 2014 brand uitbreekt in de AEC, waarvan de herstelwerkzaamheden doorwerken tot in 2015. Het geraamde dividend van € 14 miljoen tot € 21 miljoen per jaar wordt door de wethouder Deelnemingen bijgesteld naar € 5 miljoen. Het lukt het AEB in de jaren daarna niet om tot een adequaat onderhoudsregime te komen. Aan de kant van de gemeente ontbreekt het na de verzelfstandiging aan kennis en kunde om de kwaliteit van de bedrijfsvoering van het AEB te beoordelen. Voornamelijk vanaf 2018 werken de kosten ten gevolge van operationele problemen sterk door in de financiële positie van het AEB. 2. Gebrekkige aansturing op onvoldoende geëxpliciteerd publiek belang.

Vanaf de verzelfstandiging wordt het AEB aangestuurd volgens de principes van het Amsterdamse deelnemingenbeleid Doelgericht op Afstand 2 (DOA-2) en vanaf 2021 volgens het Beleidskader verbonden partijen 2021. In DOA-2 worden drie rollen ten opzichte van de deelneming onderscheiden: aandeelhouder (belegd bij de portefeuille Deelnemingen), opdrachtgever (portefeuille Duurzaamheid) en financier (portefeuille Financiën). Zowel ambtelijk als bestuurlijk worden deze rollen onvoldoende op elkaar afgestemd. Het gevolg is dat aansturing gefragmenteerd plaatsvindt, ten aanzien van zowel het AEB als net verzelfstandigde deelneming in het algemeen, als de transitieambities in het bijzonder. Dit wordt verder in de hand gewerkt door de reorganisatie die gelijktijdig met de verzelfstandiging wordt doorgevoerd binnen de gemeentelijke organisatie.

2 Een deelneming is een zelfstandige organisatie waar de gemeente aandeelhouder van is. Deze organisatie is

niet of niet langer onderdeel van de gemeentelijke organisatie, maar vervuld voor de gemeente wel een publiek belang.

7

Kennis en kunde omtrent thema’s als afval en duurzaamheid moeten aan de kant van de gemeente na de verzelfstandiging nog worden opgebouwd. Zo is de rol van opdrachtgever jegens AEB in het eerste jaar na de verzelfstandiging ambtelijk nergens belegd. Deze wordt pas een jaar na de verzelfstandiging ingevuld met de oprichting van de directie Ruimte en Duurzaamheid. Ook binnen het college lijkt er geen sprake van integrale afweging in de aansturing van het AEB. Van een eenduidig en duidelijk beleid richting het AEB is derhalve geen sprake. Zowel in DOA-2 als in het huidige Beleidskader verbonden partijen 2021 wordt aangegeven dat het publiek belang centraal dient te staan bij de oprichting en aansturing van een deelneming. Onder publieke belangen worden die belangen verstaan waarvan de behartiging voor de gehele samenleving als gewenst wordt beschouwd, maar waarbij de overheid de behartiging op zich neemt vanuit de overtuiging dat het belang anders niet voldoende geborgd is. Het publiek belang van het AEB wordt niet gedefinieerd. Er worden publieke taken die het AEB uitvoert beschreven (afvalinzameling, afval- en reststoffenverwerking, alsmede de productie, distributie en levering van (duurzame) energie en warmte), maar er wordt niet voldoende geëxpliciteerd wat de gemeente met het AEB wil bereiken en geoperationaliseerd hoe de gemeente dit wil bereiken.

De rolneming vanuit de gemeente richting het AEB ten tijde van de verzelfstandiging en transitie naar een duurzaam grondstoffen- en energiebedrijf toont aan dat onvoldoende helder is wat het te dienen belang bij het AEB is, wat hierin prioriteit heeft en wie waarvoor zorgdraagt. Het ontbreken van een gedegen geëxpliciteerd publiek belang heeft er mede toe geleid dat onvoldoende aandacht is geschonken aan de vraag hoe deze belangen tegen elkaar afgewogen moeten worden. Bestuurlijke afstand tussen gemeente en deelneming speelt een centrale rol in het Amsterdamse deelnemingenbeleid. Deze afstand wordt als een gegeven beschouwd. Als aandeelhouder zet de gemeente haar sturingsmiddelen maar in beperkte mate in om invloed uit te oefenen op het verzelfstandigde AEB. Dit instrumentarium bestaat onder meer uit het vaststellen van strategische plannen, het benoemen van de Raad van Commissarissen en het goedkeuren van investeringen. De mogelijkheid om als aandeelhouder richting te geven omtrent de algemene beleidslijnen (aanwijzingsbevoegdheid) blijft onderbenut. Bijvoorbeeld, een door de aandeelhouder goedgekeurd Strategisch plan 2018-2022 blijft uit. Het college ontneemt zichzelf op die manier de kans om bij te sturen op de koers van het AEB. 3.

Grote ambities worden niet waargemaakt. De gemeentelijke ambities die worden neergelegd bij het AEB om zich te vormen tot een duurzaam grondstoffen- en energiebedrijf zijn hoog. Tegelijkertijd ontbreekt het aan integrale aansturing en een duidelijke prioritering van de verschillende belangen. De opdracht om budgetneutraal te verzelfstandigen verhoogt de druk op financiële prestaties. Daarbij verandert de gemeentelijke opvatting over de relatie tot deelnemingen met het aantreden van een nieuw college in 2014, dat zichzelf ten doel stelt om meer dividend met deelnemingen te behalen en voor € 250 miljoen aan gemeentelijk vastgoed en deelnemingen te verkopen. De verwachting is dat het AEB jaarlijks een groot bedrag aan dividend afdraagt en tegelijkertijd een risicovolle en kapitaalintensieve transitie naar een duurzaam grondstoffen- en energiebedrijf doormaakt. Deze verschillende doelstellingen worden onvoldoende tegen elkaar afgewogen. Zo wordt in de besluitvorming over de nascheidingsinstallatie (SI) de business case meermaals aangepast om een hoger financieel rendement rond te krijgen, terwijl de duurzaamheidsambities en scheidingspercentages hier niet op worden aangepast. Wanneer de SI in gebruik wordt genomen leidt dit vanaf het begin tot tegenvallende prestaties, zowel financieel als in de bijdrage aan de transitie naar een grondstoffenbedrijf.

8

Zowel de financiële als de operationele tegenvallers, in combinatie met een gefragmenteerde aansturing vanuit de gemeente, leiden ertoe dat de transitieprojecten niet van de grond komen. Uiteindelijk worden alleen de nascheidingsinstallatie (SI) en de Biomassacentrale (BMC) gerealiseerd. Tegelijkertijd wordt de realisatie van ambities gehinderd doordat het AEB er niet in slaagt om de slag te maken van correctief naar preventief onderhoud. Dit heeft te maken met gebrek aan technische kennis op het niveau van de directie en RvC en grote personele wisselingen op het niveau van het middenmanagement. Voor kennis en kunde op het gebied van onderhoud is de directie daardoor geheel afhankelijk van de werkvloer. Daarbij is de registratie van het gepleegde onderhoud ondermaats. De directie blijkt structureel niet in staat deze werkwijze te veranderen en de kwaliteit van het onderhoud te borgen. De enquêtecommissie ziet een wisselwerking tussen de inrichting van de aansturing, onvoldoende inzicht in de publieke belangen en tegenvallende prestaties. In de gemeentelijke aansturing van het AEB wordt voornamelijk gestuurd op financiën en weinig op niet-financiële maatstaven. Ter illustratie, de transitieambities, belegd bij de wethouder Duurzaamheid, worden onvoldoende meegenomen in de aandeelhoudersvergadering.

Doordat de verschillende belangen die de gemeente heeft met het AEB niet expliciet worden gemaakt, krijgt financieel belang de overhand ten koste van andere ambities. Het niet (tijdig) weten om te zetten van plannen naar investeringen lijkt een constante in de transitie van het AEB naar een duurzaam grondstoffen- en energiebedrijf. De met de HRC ingeslagen koers van integrale afvalverbranding, de operationele problemen en het onvermogen om hiervoor een structureel onderhoudsregime in te richten spelen hierbij ook een rol. Door de aanwezigheid van de HRC en het achterblijven in de realisatie van de transitieprojecten loopt het afvalbeleid in de praktijk, zowel qua timing als inhoudelijk, achter bij de doelstellingen van het Europese en landelijke afvalbeleid.

Herijking, bestuursopdrachten en verwijdering in de relaties De ambities van de gemeente en het AEB lopen vanaf de verzelfstandiging gestaag uiteen. Het AEB verliest de voorkeurspositie als de partner in het verwezenlijken van de Amsterdamse duurzaamheidsambities naar één van mogelijke partners. Kort na de verzelfstandiging van het AEB voert de gemeente in 2015 de standaard vierjaarlijkse herijking van alle deelnemingen uit. In de herijking wordt bezien of het publiek belang waarvoor men de deelneming ooit is gestart nog aanwezig is. Het college veronderstelt dat publiek aandeelhouderschap niet noodzakelijk is voor de borging van de belangen die met het AEB gediend worden. Dit houdt in dat, een jaar na de verzelfstandiging van het AEB, de mogelijkheid tot afstoten onderzocht wordt. De uitkomst van het onderzoek is dat verkoop van het AEB op dat moment niet gunstig is, omdat daarmee de borging van de gemeentelijke duurzaamheidsdoelstellingen in het gedrang komt. Wel worden naar aanleiding van het herijkingsonderzoek in 2017 drie bestuursopdrachten geformuleerd om mede de prestaties van het AEB te verbeteren. De bestuursopdrachten zijn erop gericht om de bedrijfsvoering van het AEB te verbeteren en te onderzoeken hoe de gemeente in haar verschillende rollen ten aanzien van het AEB haar doelen beter kan behalen.

In de herijking en de bestuursopdrachten wordt een omslag van het sentiment bij de gemeente duidelijk. Het debat over de herijking van de deelnemingen wordt al snel een discussie over een onderzoek naar verkoop van het AEB. Tegelijkertijd heerst er irritatie aan de kant van het AEB, dat niet wordt betrokken in het uitwerken van de bestuursopdrachten.

9

De houding van de gemeente verandert na de verzelfstandiging naar een zakelijke houding waarbij een focus op het rendement van het AEB komt te liggen. Hierdoor is de focus op de transitieprojecten beperkt en ontbreekt het zicht op de achterliggende oorzaken van de vele operationele problemen en incidenten. De verschillende problemen die spelen bij het AEB worden vanaf 2017 prominenter. De prestaties van de SI vallen vanaf het begin tegen. Een extern rapport concludeert dat preventief onderhoud bij het AEB nog altijd niet georganiseerd is en het aantal incidenten binnen het AEB neemt toe – veelal ten gevolge van achterstallig onderhoud en het ontbreken van adequate werkprocessen. Er is sprake van een sterke verslechtering van de bedrijfsresultaten na 2017. Hoewel dit signalen zijn van de verslechterde situatie bij het AEB, vraagt het college niet door op achterliggende oorzaken. Waar het AEB de aandacht primair richt op het op orde krijgen van de operatie, kijkt de gemeente vooral naar de financiële prestaties. De gefragmenteerde aansturing, het niet van de grond komen van de transitieprojecten, de operationele en financiële tegenvallers verscherpen op hun beurt de relatie tussen de gemeente en het AEB.

Ondertoezichtstelling, stillegging en besluit tot verkoop Tijdens het uitwerken van de bestuursopdrachten, in februari 2018, komt het AEB onder verscherpt toezicht te staan van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD NZKG). De OD NZKG stelt dat er een verhoogd risico op een groot incident is en men zich ernstige zorgen maakt over de veiligheid. Het AEB blijkt moeilijk tot verbeteringen te komen, waardoor het ruim drie jaar onder verscherpt toezicht blijft staan. Het college ziet het als de verantwoordelijkheid van de directie en de OD NZKG om toe te zien op het verbeteren van de veiligheidssituatie. De problemen bij het AEB – op het gebied van bemensing, onderhoud, financiële prestaties – zijn bij gemeente bekend en hebben wel afzonderlijk, maar niet structureel, geleid tot een dialoog tussen de gemeente en het AEB. Daarbij is het standpunt van de gemeente dat het AEB zelf de problemen moet oplossen en dat de gemeente hier geen verantwoordelijkheid voor draagt. De operationele problemen vertalen zich naar de financiën van het AEB, met als gevolg dat afspraken met banken inzake de uitstaande leningen niet kunnen worden nagekomen. De gemeente legt zich niet bij voorbaat vast op het verlenen van financiële steun en vraagt om extern onderzoek naar de financiële en technische staat van het AEB.

Hieruit blijkt dat de technische staat van de installaties in de afgelopen jaren is verslechterd. Er zijn veel incidenten, er is nog altijd sprake van achterstallig onderhoud en de veiligheidscultuur is ondermaats. Op 23 juni 2019 meldt de directie bij de gemeente dat vier van de zes verbrandingsovens worden stilgelegd, na vaststelling dat de operationele processen niet meer onder controle zijn en de veiligheid niet meer kan worden gegarandeerd. Met de stillegging manifesteren zich de financiële risico’s van het bedrijfsmodel waar het AEB op gestoeld is. Het aangevoerde afval moet op kosten van het AEB worden omgeleid naar andere verwerkers. Daarnaast moet het AEB, zolang het minder afval kan verbranden, elektriciteit aankopen op de markt om aan de contractuele verplichtingen omtrent de productie van warmte en elektriciteit te voldoen. Om surseance van betaling te voorkomen, vraagt het AEB om liquiditeitssteun bij de gemeente en de banken. De positie van de gemeente is dat het borgen van publieke belangen voorop staat, maar dat zal worden getracht het steunbedrag zo laag mogelijk te houden. De onderlinge verhoudingen komen op scherp te staan in de zomer van 2019. De RvC acht ten tijde van de stillegging geen ruimte aanwezig bij de aandeelhouder om van gedachten te wisselen over de problematiek en mogelijke oplossingen. De aandeelhouder acht geen ruimte bij de

10

RvC aanwezig om mee te denken over oplossingen voor de complexiteit waarmee de gemeente zich in de crisis geconfronteerd ziet. De gemeente verleent onder voorwaarden liquiditeitssteun en dwingt veranderingen af in de samenstelling van zowel de RvC als de directie. Al snel wordt alleen maar via brieven gecommuniceerd en escaleren de problemen naar een niveau waarbij de gesprekken verlopen via de wederzijds ingeschakelde advocaten. De gesprekken tussen de advocaten leiden niet naar oplossingen, maar tot verdere escalatie. De gemeente grijpt tijdens de stilleging op stevige wijze in door de interne aansturing binnen de gemeente om te gooien. Een bestuurlijk crisisteam wordt samengesteld om vanuit de gemeente tot een integrale aansturing te komen. Alhoewel voorzien was dat de stillegging tot in 2020 zou voortduren, zijn de verbrandingslijnen in november 2019 weer volledig operationeel. Desalniettemin wordt het AEB vanaf de stillegging vooral gezien als een structureel, groot financieel risico voor de gemeente Amsterdam. Om die reden wil de gemeente zo snel mogelijk, via een verkoop van haar aandelen, zich van dat financiële risico verlossen. Op 10 juli 2019 volgt een raadsvoordracht voor een preverkooptraject. In de voordracht staat nog wel dat het scenario ‘continueren’, oftewel het behoud van het AEB als deelneming, ook zal worden uitgewerkt.

Na een meningsverschil met de RvC op 11 juli heeft het college echter geen vertrouwen meer in dat scenario. Het scenario verdwijnt daarna naar de achtergrond. In het onderzoek naar de toekomstscenario’s van het AEB is het deelnemingenbeleid niet gevolgd en krijgt de borging van de publieke belangen die het AEB voor de gemeente behartigt minder prioriteit. Het principebesluit en latere Go-besluit tot verkoop van het AEB is gestoeld op de door de raad aangenomen motie van 4 oktober 2019. Alhoewel aan de motie ook uitvoering gegeven had kunnen worden door meerdere alternatieve toekomstscenario’s voor het AEB uit te werken, heeft het college de motie geïnterpreteerd als een raadsbesluit om de mogelijkheid van competitieve verkoop te onderzoeken en geen andere alternatieven daarnaast uit te werken, zoals het aanhouden van het AEB als deelneming. De raad is in die interpretatie van het college meegegaan.

Rode draden in de problematiek rondom het AEB In de gebeurtenissen die zich hebben voorgedaan bij het AEB zijn een aantal terugkerende elementen waarneembaar. 1. Bij gebrek aan gedegen integrale afweging van belangen prevaleert het financiële belang In de aansturing van deelnemingen vormt de borging van de publieke belangen die met een deelneming gediend worden het uitgangspunt. Het expliciteren van het publiek belang is daarom belangrijk voor de mate waarin de raad zijn controlerende taak kan uitvoeren, omdat het inzichtelijk maakt op basis van welke belangen beleidskeuzes worden gemaakt. Het aanbrengen van scherpte in de belangenafweging versterkt dus de democratische controle. Het publiek belang van het AEB is niet voldoende geëxpliciteerd en niet geoperationaliseerd. Hierdoor is onduidelijk waar de deelneming op gestuurd wordt en hoe verschillende belangen hierbij tegen elkaar afgewogen worden, zoals de spanning tussen het integraal verbranden van afval, het doorvoeren van de transitie naar een duurzaam afval- en grondstoffenbedrijf en hoeveel de gemeente hiervoor wil betalen. Bij gebrek aan een gedegen belangenafweging wordt het AEB voornamelijk aangestuurd op financiële maatstaven. Dit is een terugkerend thema in zowel de keuze voor de HRC, de business case voor de verzelfstandiging, de business case voor de SI als het besluit tot verkoop.

De focus op financieel rendement wordt verder in de hand gewerkt doordat inhoudelijke beleidsexpertise over

11

thema’s als duurzaamheid, warmte of recycling na de verzelfstandiging vrijwel volledig zijn meegegaan met het AEB en niet of in zeer beperkte mate aanwezig zijn binnen de gemeente Amsterdam. Dat maakt dat de overleggen tussen de gemeente en het AEB in de beginperiode na de verzelfstandiging vooral gaan over financieel rendement. De focus op de financiële prestaties staat zowel het slagen van de duurzaamheidsambities die de gemeente heeft met het AEB, als het op orde krijgen van de operationele prestaties in de weg. 2. Aansturing vindt gefragmenteerd en op afstand plaats Afstemming tussen de verschillende rollen die de gemeente ten aanzien van het AEB vervult (aandeelhouder, opdrachtgever en financier) zijn vanaf de verzelfstandiging slecht op elkaar afgestemd. Het gevolg is dat een integrale blik op het geheel van de gang van zaken bij het AEB vanuit de gemeente ontbreekt; zowel binnen het college als op het niveau van de betrokken directies. Dit zorgt ervoor dat zowel ambtenaren als het college verrast zijn wanneer zich grote problemen bij het AEB voordoen, zoals bij de stillegging in 2019. Aan de kant van het AEB leidt de versnipperde aansturing tot het ontbreken van een eenduidig aanspreekpunt om over de gezamenlijke koers te spreken. Daarnaast verandert met de verzelfstandiging de taakopvatting die de gemeente er als aandeelhouder op nahoudt: sturen op afstand.

De sturingsmiddelen die de gemeente heeft worden daarbij gebrekkig ingezet. Dit is bijvoorbeeld terug te zien in de manier waarop de aandeelhouder de strategische plannen behandelt en de RvC-leden benoemt. Het ontbreken van gedegen belangenafweging en integrale aansturing leiden ertoe dat het AEB met conflicterende opdrachten aangestuurd wordt: het moet zowel energie opwekken door zo veel mogelijk afval te verbranden, als een kapitaalintensieve transitie doormaken naar een duurzaam grondstoffen- en energiebedrijf, als winst opleveren. De spanning tussen deze ambities komt aan de kant van de gemeente onvoldoende ter sprake. 3. Het lukt het AEB niet om het onderhoud op orde te krijgen en de gemeente ziet hier niet op toe Het AEB kampt met achterstallig onderhoud en het lukt het bedrijf niet om dit structureel op orde te krijgen. Al vanaf 2008 noemt het AEB een overgang van een correctief naar een preventief onderhoudsregime als een aandachtspunt. Daarbij is er sprake van slecht onderhoudsmanagement; onder meer is de documentatie van het onderhoud al lange tijd slecht. De directie krijgt hier geen grip op, mede doordat ze niet over voldoende technisch-operationele kennis beschikt en hiervoor van de werkvloer afhankelijk is.

Daarbij is er zowel op het niveau de directie en de RvC als op het managementniveau tussen directie en werkvloer geen sprake van stabiele bemensing, doordat functies veelal op interim basis vervuld worden. De vele wisselingen, interim functionarissen en de combinatie van directiefuncties bij één persoon, waarbij onvoldoende sprake was van kennis en ervaring, zijn funest voor het veranderen van de veiligheidscultuur en het creëren van een bedrijfsgeheugen. Sinds de verzelfstandiging laten verschillende externe onderzoeken zien dat de installaties kwalitatief achteruitgaan. Een belangrijke factor daarbij is het uitstellen van gepland onderhoud ten gevolge van de druk op de financiële prestaties. Met name het onderhoud dat enkel gepleegd kan worden als de installatie geheel is uitgeschakeld komt ernstig onder druk te staan. Hoewel het nonstop operationeel houden van de installaties een teken lijkt van gezonde bedrijfsvoering, is het in feite een blijk van onvoldoende grip op het noodzakelijke onderhoud. Het college vraagt de directie om op de hoogte te worden gehouden van operationele problemen en incidenten, maar gebruikt dit

12

vooral om inzicht te krijgen in de financiële risico’s. Er is onvoldoende aandacht voor achterliggende patronen die aan de operationele problemen en vele incidenten ten grondslag liggen. Wanneer het AEB onder verscherpt toezicht komt te staan, is dit geen signaal voor het college om haar aandacht op de bedrijfscontinuïteit van het AEB te intensiveren. Voldoende gevoel van urgentie omtrent de operatie en de veiligheid bij het AEB lijkt niet te beklijven aan de kant van de gemeente. Dit hangt samen met de gefragmenteerde aansturing vanuit de gemeente en een gebrek aan inhoudelijke kennis, waardoor er geen integraal beeld ontstaat van de problemen die spelen bij het AEB. 4. Er wordt niet geleerd van fouten en risico’s die zich herhaaldelijk voordoen bij grote projecten De gemeente Amsterdam heeft door de jaren heen omvangrijke projecten uitgevoerd die getuigen van grote ambities. Het projectmanagement van de gemeente is niet altijd in staat om de grote opgaven die zijn neergelegd in goede banen te leiden. Bij HRC, de verzelfstandiging en de transitieprojecten wordt te weinig op de risico’s gewezen en wordt te rooskleurig geprognosticeerd. Er lijkt herhaaldelijk sprake van ongefundeerd optimisme, zowel wat betreft de beoogde financiële resultaten als de planning. Bij grote investeringen wordt weinig aandacht besteed aan risicomanagement.

Daarnaast krijgt de raad zelden een inhoudelijke keuze tussen verschillende uitgewerkte planalternatieven. De keuze van de raad wordt beperkt tot een ‘ja/nee-keuze’. Door de raad wordt niet gevraagd om het presenteren van alternatieven. Daarbij wordt er niet geleerd van lessen uit het verleden. In externe rapporten ter beoordeling van de business case voor de verzelfstandiging wordt gewezen op de noodzaak organisatorische verbeteringen door te voeren. Het is niet gebleken dat er na de verzelfstandiging bij college en raad gerichte aandacht was voor opvolging van deze aandachtspunten. Zowel bij de HRC als bij de SI wordt het project onder tijdsdruk te vroeg in de realisatiefase geplaatst, waarna zich operationele problemen voordoen die vervolgens doorwerken in de financiële positie van het AEB. Bij grote investeringen horen gedegen risicomanagement en een weloverwogen bereidheid om in ruil voor grote prestaties ook grote financiële risico’s te accepteren. Er lijkt sprake van een paradox: de focus op de beoogde financiële resultaten ontneemt het zicht op de risico’s die, wanneer ze zich voordoen, de financiële resultaten onder druk zetten.

Financiële impact van het AEB op de gemeente De impact van het eigenaarschap/aandeelhouderschap van de gemeente van het AEB op de gemeentefinanciën voor de periode sinds de ingebruikname van de AEC tot vandaag (1993 – heden) is naar schatting van de enquêtecommissie een positief saldo van € 28 mln. Na de verkoop kan het definitieve saldo worden opgemaakt. Het batige saldo komt voornamelijk doordat het AEB hoge rentepercentages aan de gemeente betaalt. De gemeente ontvangt over de onderzoeksperiode van de raadsenquête een bedrag aan rente dat circa € 323 mln. hoger is dan het bedrag dat zij aan haar eigen kredietverstrekkers heeft betaald. Het AEB heeft in 2019 en 2020 een negatief eigen vermogen.

13

Een samenloop van elementen: de casuïstiek van de SI Illustratief voor de samenhang tussen de verschillende rode draden is de casus van de nascheidingsinstallatie (SI). In het Strategisch Plan AEB 2018, dat door het AEB wordt opgesteld in 2013, wordt de SI opgenomen als één van de transitieprojecten die het AEB wil realiseren. Ook vanuit de gemeentelijke duurzaamheidsambities is de investering in de SI wenselijk om de achterstand in afvalscheiding ten opzichte van het landelijk gemiddelde in te halen. Deze achterstand is ontstaan doordat de gemeente sinds de plannen en bouw van de HRC zich nadrukkelijk heeft gericht op afvalverbranding, waarmee de aandacht voor afvalscheiding van de agenda is verdwenen. De ambities van het AEB en de gemeente lopen voor de verzelfstandiging, tijdens het opstellen van het strategisch plan, hierin gelijk. Desondanks worden er na de verzelfstandiging twijfels geuit bij de vraag of de SI er moet komen. Op de aandeelhoudersvergadering van 15 december 2015 verwijst de wethouder Deelnemingen expliciet naar de tegenvallende resultaten tijdens het bespreken van de eventuele komst van de SI. Ze stelt dat het college hierdoor terughoudend is met investeringen.

De wethouder Deelnemingen kaart de noodzakelijkheid van een SI aan en stelt: “vanuit duurzaamheidsperspectief en de vastgestelde gemeentelijke scheidingsdoelstellingen is het duidelijk dat nascheiding per definitie nodig is naast bronscheiding. Maar het kan ook een keuze zijn om de scheidingsdoelstellingen aan te passen.” Om de financiële risico’s voor de gemeente af te dekken, worden hoge eisen aan het beoogde financiële rendement gesteld, ten koste van de scheidingsdoelstellingen. Zo wordt de bouw van een vergister, die eerst nog onderdeel uitmaakt van de business case van de SI, met het oog op het financiële rendement uit de plannen geschrapt. Meteen na ingebruikname presteert de installatie ondermaats. De beoogde rendementen blijken onrealistisch hoog, ook in vergelijking met soortgelijke installaties. Tevens verwacht het AEB dat de installatie meteen goed zou presteren, maar dit blijkt niet het geval. Doordat de testperiode is ingekort vanuit de wens om zo snel mogelijk financieel rendement op te leveren, kunnen problemen niet worden opgelost zonder inkomstenderving. Over heel 2018 blijft de SI kampen met operationele problemen en blijven verbeteringen uit. Het scheidingspercentage in de gemeente Amsterdam blijft in 2020 uiteindelijk op 35% hangen in plaats van de geambieerde 65%.

Een terugkerend element dat zichtbaar wordt in deze casus, is dat financieel belang prevaleert bij een gebrekkige belangenafweging, als gevolg van een onvoldoende expliciet gemaakt publiek belang. Een integraal besluit waarin verschillende belangen tegen elkaar worden afgewogen wordt niet genomen. De duurzaamheidsambities die ten grondslag liggen aan het initiële plan om de SI te bouwen worden naar beneden bijgesteld vanuit het door het college gewenste hogere financiële rendement. Het college zoekt naar het financieel rendement van de investering en laat het AEB de investering zelf financieren. Tevens accepteert de gemeente dat de risico’s worden verhoogd doordat slechts één inschrijver overblijft na de offertefase, door het schrappen van de proefperiode na oplevering van de SI en door het meteen vanaf oplevering op vollast werken van de SI. Uit lessen die de gemeente had kunnen trekken bij de bouw van de HRC, wordt onvoldoende lering getrokken om dezelfde fouten bij de SI te voorkomen.

14

Conclusies De enquêtecommissie trekt de volgende hoofdconclusies:

Conclusie 1: Conclusie 2: Conclusie 3: Conclusie 4: Conclusie 5: Conclusie 6: Conclusie 7: Conclusie 8: Conclusie 9: Conclusie 10:

De problemen rond het AEB kennen vele oorzaken; de bouw van de HRC heeft een hypotheek gelegd op de toekomst van het AEB. De bestuurlijke cultuur in Amsterdam wordt gekenmerkt door het nastreven van hoge ambities. Het publiek belang wordt onvoldoende expliciet en operationeel gemaakt. Het ontbreekt aan een integrale aansturing van deelnemingen vanuit de gemeente. Het AEB levert de gemeente Amsterdam een positief saldo op, maar eindigt als bedrijf met een negatief eigen vermogen. De besluitvorming rond de majeure dossiers van het AEB is van onvoldoende kwaliteit binnen de raad, het college en het AEB. De raad moet versterkt worden in de technische ondersteuning om complexe vraagstukken goed te beoordelen. Het college doorgrondt niet tijdig de onderliggende problematiek van het AEB hoewel daarvoor voldoende signalen zijn afgegeven. Wanneer problemen grote proporties krijgen grijpt de gemeente Amsterdam rigoureus in. Er was geen effectief samenspel tussen aandeelhouder, RvC en directie.

Aanbevelingen De enquêtecommissie doet op basis van haar bevindingen de volgende aanbevelingen:

Aanbeveling 1: Expliciteer het publiek belang van iedere deelneming. Operationaliseer het publiek belang door aan te geven hoe gestuurd gaat worden, op basis van welke maatstaven gestuurd gaat worden en wie hiervoor verantwoordelijk is. Overweeg dit ook bij grote projecten. Aanbeveling 2: Maak bij elke verbonden partij voor de raad inzichtelijk wat de afspraken met financiële consequenties zijn voor de gemeente en wat het geheel is aan financiële stromen tussen de gemeente en de verbonden partij. Aanbeveling 3: Bij majeure besluiten moet het college zorgdragen voor een expliciete probleemstelling en inzicht bieden in alternatieve oplossingsrichtingen, inclusief bijbehorende voor- en nadelen. Aanbeveling 4: Zorg voor een bestendige ondersteuning van de raad voor complexe vraagstukken en het monitoren van de opvolging van eerdere aanbevelingen. Aanbeveling 5: De uitvoering van het aansturen van een deelneming dient onder één wethouder te vallen. Aanbeveling 6: Creëer meer aandacht voor een integrale toets op de bedrijfsvoering bij signalen van falende bedrijfsprocessen bij deelnemingen en andere verbonden partijen.

15

Aanbeveling 7: Maak een analyse van de aanwezige kennis en ervaring op de gebieden waar de gemeente een publiek belang identificeert bij haar deelnemingen en voer proactief beleid om de juiste kennis en ervaring in huis te halen. Aanbeveling 8: Definieer de rol van de RvC in het deelnemingenbeleid, in het bijzonder in het waarborgen van het publiek belang. Aanbeveling 9: Nodig de directie en RvC van deelnemingen jaarlijks uit in raadsvergaderingen om de jaarstukken toe te lichten. Aanbeveling 10: Evalueer de drie raadsenquêtes van Amsterdam en ontwikkel voorstellen voor het verbeteren van de inzet van het instrument.

16

INHOUDSOPGAVE VOORWOORD

1

SAMENVATTING

4

INHOUDSOPGAVE

17

1 1.1

INLEIDING 23 Aanleiding voor de raadsenquête ....................................................................................................... 23

1.2

Doel van de raadsenquête .................................................................................................................. 23

1.3

Scope en onderzoeksvragen .............................................................................................................. 24

1.4

Samenstelling van de enquêtecommissie ........................................................................................... 25

1.5

Het enquêterecht van de gemeenteraad van Amsterdam .................................................................. 25

1.6

Aanpak onderzoek .............................................................................................................................. 26

1.6.1 1.6.2

Vooronderzoek .................................................................................................................................... 26 Hoofdonderzoek .................................................................................................................................. 27

1.7

Leeswijzer ........................................................................................................................................... 30

2.1

CONTEXT EN GROTE THEMA’S 32 Bestuurlijke rollen en verhoudingen in de gemeente Amsterdam ...................................................... 32

2

2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.1.4 2.1.5 2.1.6 2.1.7 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 2.3.5 2.3.6 2.3.7 2.3.8 2.3.9 2.3.10

Gemeenteraad .................................................................................................................................... 34 Raadscommissies ............................................................................................................................... 35 College van Burgemeester en Wethouders ........................................................................................ 36 Rekenkamer ........................................................................................................................................ 38 ACAM .................................................................................................................................................. 38 Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied .......................................................................................... 39 Ambtelijke organisatie ......................................................................................................................... 39 Een beknopte beschrijving van het productieproces van het AEB ..................................................... 40 Inname en scheiding van afval. ...........................................................................................................

41 Het verbranden van afval .................................................................................................................... 42 Het omzetten van warmte in energie .................................................................................................. 44 Beperken van impact op omgeving en klimaat ................................................................................... 44 De Biomassa Centrale ........................................................................................................................ 46 Thema’s rond de afvalverwerking Amsterdam .................................................................................... 46 Bouw van de Afval Energie Centrale .................................................................................................. 46 Bouw van de Hoog Rendement Centrale............................................................................................ 47 Het besluit tot verzelfstandiging van het AEB ..................................................................................... 52 Tegenvallende financiële resultaten van het AEB .............................................................................. 55 Transitieprojecten van het AEB ...........................................................................................................

57 De herijking van de deelneming AEB.................................................................................................. 59 Bestuursopdrachten en de herijking AEB ........................................................................................... 60 Periode van verscherpt toezicht .......................................................................................................... 61 Stillegging van vier verbrandingslijnen in 2019 ................................................................................... 63 Besluitvorming over de verkoop van het AEB ..................................................................................... 65 17

3 3.1

ONTWIKKELING BELEID EN REGELGEVING AFVALVERWERKING 68 Europees en nationaal beleidskader ................................................................................................... 68

3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.2

Beleidsontwikkelingen gemeente Amsterdam .................................................................................... 87

3.2.1 3.2.2 3.3

Coalitieakkoorden................................................................................................................................ 88 Amsterdamse beleidsontwikkelingen in de tijd ................................................................................... 92 Synthese en conclusies .................................................................................................................... 102

3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.3.5 3.3.6 3.3.7

4

Afval..................................................................................................................................................... 68 Circulaire Economie en Duurzaamheid ............................................................................................... 80 Hernieuwbare energie ......................................................................................................................... 83

De Ladder van Lansink is de basis van het landelijk afvalbeleid ...................................................... 102 In de jaren negentig moet een moratorium op nieuwe verbrandingscapaciteit overcapaciteit vermijden ........................................................................................................................................... 102 De Ladder van Lansink wordt uitgewerkt tot Afvalhiërarchie en bevat een onvermijdelijke spanning tussen recycling en herwinnen van energie uit afval ......................................................... 102 Voor het Landelijk Afvalstoffen Plan (LAP) is energie een nuttig bijproduct van afvalverbranding, het energetisch rendement is daarbij geen doel op zich................................................................... 103 De Europese afvalmarkt wordt in 2005 geliberaliseerd, maar het importeren van afval is slechts wenselijk voor het invullen van onbenutte verbrandingscapaciteit ................................................... 103 Met de bouw van de HRC slaat Amsterdam een andere koers in dan het EU- en landelijk beleid .. 103 Als gevolg van het beleid van Amsterdam blijft scheiden en recyclen ver achter. Hierin verbetering aanbrengen geeft spanning op het rendement van de HRC………………………………104

4.1

ANALYSE INVESTERINGEN IN DE AFVALVERWERKING VAN AMSTERDAM 105 Afval Energie Centrale ...................................................................................................................... 105

4.2

De Hoog Rendement Centrale .......................................................................................................... 107

4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.2.5 4.2.6 4.3 4.3.1 4.3.2 4.4 4.4.1 4.4.2 4.4.3 4.4.4 4.5 4.5.1 4.5.2 4.5.3 4.5.4 4.6 4.6.1

Situatie op de afvalmarkt en rol van de GDA .................................................................................... 108 Hoog rendement: technologiekeuze, -ontwerp en planalternatieven ................................................ 114 De HRC in de context van het landelijk beleid .................................................................................. 118 Motivering voor HR AVI (HRC) ......................................................................................................... 122 Bouw van de HRC ............................................................................................................................. 127 Operationele ervaringen met de HRC en de gevolgen voor de AEC ............................................... 130 Transitie ............................................................................................................................................. 141 Aanloop en motivering....................................................................................................................... 141 Tegenvallende projectrealisatie ........................................................................................................ 144 Nascheidingsinstallatie ......................................................................................................................

146 Aanloop en vraagstelling ................................................................................................................... 146 Motivering voor Nascheidingsinstallatie (SI) ..................................................................................... 147 Besluitvormingsproces Nascheidingsinstallatie (SI) ......................................................................... 147 Tegenvallende resultaten .................................................................................................................. 151 Biomassacentrale .............................................................................................................................. 153 Aanloop en vraagstelling ................................................................................................................... 154 Motivering voor Biomassacentrale (BMC)......................................................................................... 155 Besluitvormingsproces Biomassacentrale (BMC) ............................................................................. 156 Resultaten .........................................................................................................................................