03 Bestuurlijk rapport Participatieparagraaf

BESTUURLIJK RAPPORT

Participatieparagraaf Sturen op participatie bij het maken van gemeentelijk beleid 24 NOVEMBER 2022

DEFINITIEF Dit bestuurlijk rapport is een document van de Rekenkamer Amsterdam en bevat de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek Participatieparagraaf. De digitale versie van dit document kunt u raadplegen op de projectpagina.

PARTICIPATIEPARAGRAAF - BESTUURLIJK RAPPORT

Inhoudsopgave Hoofdconclusie ................................................................................................................... 3 Aanbevelingen ................................................................................................................... 6 1

Onderzoek de praktijk van participatie binnen de gemeente .................................... 6

1.1 Aanbeveling 1: ga na hoe participatie in de praktijk wordt opgezet .............................................6

2

Verbeter de participatieparagraaf als sturingsinstrument ......................................... 8

1.1 Aanbeveling 2: pas de opzet van de paragrafen aan ....................................................................8 2.1 Aanbeveling 3: gebruik de participatieparagraaf ..........................................................................9

Reactie college en nawoord rekenkamer ......................................................................... 10 3

Bestuurlijke reactie .................................................................................................. 10

4

Nawoord rekenkamer............................................................................................... 12

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen .......................................................................... 15 5

Samenvatting bevindingen ....................................................................................... 15

5.1 Specifieke participatieparagraaf standaard onderdeel van collegevoordrachten........................15 5.2 Weinig voordrachten aan het begin van het proces.....................................................................15 5.3 Afzien van participatie is zelden beargumenteerd ......................................................................15 5.4 Inhoud paragrafen vaak onduidelijk ...........................................................................................16

6

Praktijk van participatieparagraaf in bestuurlijk proces .......................................... 16

6.1 Alleen collegevoordrachten bevatten een afzonderlijke participatieparagraaf...........................16 6.2 Weinig voordrachten waarin vooraf wordt ingegaan op voorgenomen participatie ....................17

7

Gemotiveerd afzien van participatie ........................................................................ 17

7.1 Bij het afzien van participatie wordt zelden beargumenteerd waarom .......................................17 7.2 Argumentatie bij afzien van participatie divers ..........................................................................18

8

Beschreven participatie vaak weinig informatief ..................................................... 21

8.1 Participatie heeft niet altijd betrekking op de Amsterdammer ...................................................22 8.2 Doel participatie vaak niet duidelijk............................................................................................23 8.3 Bij ongeveer de helft van beschrijvingen van participatie is het niveau duidelijk.......................25 1

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

8.4 Beleidsruimte wordt veelal niet duidelijk uit de participatieparagraaf .......................................26

Aanleiding onderzoek ...................................................................................................... 29 9

Aanleiding onderzoek............................................................................................... 29

9.1 Participatie speerpunt vorig en huidig college ............................................................................29 9.2 Bewuste keuzes bij het inzetten van participatie noodzakelijk ...................................................29 9.3 Sturen op participatie door middel van participatieparagraaf .....................................................30 9.4 Inhoud van de participatieparagraaf ...........................................................................................31 9.5 Doel en onderzoeksvraag............................................................................................................32 9.6 Afbakening en aanpak.................................................................................................................32

Onderzoeksverantwoording ............................................................................................ 34 10 Onderzoeksteam ...................................................................................................... 34 Eindnoten ......................................................................................................................... 35

2

PARTICIPATIEPARAGRAAF - BESTUURLIJK RAPPORT

Hoofdconclusie De centrale onderzoeksvraag die we met dit onderzoek beantwoorden, luidt:

Wordt de participatieparagraaf in college- en DBvoordrachten toegepast en adequaat ingevuld? Hoofdconclusie De participatieparagraaf maakt standaard onderdeel uit van college- en dagelijks bestuur(hierna DB) voordrachten, maar biedt zelden helder inzicht in de daadwerkelijke participatie. De participatieparagraaf heeft een duidelijke vaste plek gekregen in collegevoordrachten. Bij DB-voordrachten is dit minder nadrukkelijk zichtbaar, maar ook deze hebben een vaste plek om participatie te beschrijven. Bijna alle onderzochte voordrachten hebben betrekking op de eindfase van processen waarbij het college of het DB om een besluit wordt gevraagd over reeds voorbereid nieuw beleid, nieuwe plannen of projecten. De participatieparagrafen hebben daardoor vooral het karakter van verantwoording achteraf. De informatie in deze paragrafen laat nog veel te wensen over. Als er sprake is van participatie, dan blijkt nauwelijks wat er precies aan participatie is gedaan. Het is vaak onduidelijk welk doel met participatie bereikt moest worden. Ook wordt zelden duidelijk welke ruimte er beschikbaar was om plannen of nieuw beleid aan te passen naar aanleiding van de uitkomst van participatie of welke aanpassingen er zijn gemaakt naar aanleiding van participatie. Het niveau van de doorlopen participatie is vaker duidelijk, het gaat veelal om inspraak.

Verder is het opvallend dat lang niet altijd uit de paragrafen duidelijk wordt of er daadwerkelijk Amsterdammers betrokken zijn geweest bij de participatie. Tot slot wordt ook regelmatig aangegeven dat er geen sprake is geweest van participatie. Dit wordt echter niet of nauwelijks toegelicht. Analyse Participatieparagraaf werkt onvoldoende als sturingsinstrument De participatieparagraaf is geen doel op zich, maar is bedacht als instrument. De paragraaf moet ervoor zorgen dat participatie tijdens het maken van nieuw beleid, nieuwe plannen en projecten wordt ingezet met een duidelijk doel voor ogen. Ook moet de paragraaf inzichtelijk maken op welke manier Amsterdammers betrokken zijn geweest en wat er met hun inbreng is gedaan. Met deze informatie moet de participatieparagraaf het mogelijk maken om te kunnen sturen op participatie. In de praktijk zien we echter dat de participatieparagraaf een zoekplaatje is waarin het moeilijk is om te achterhalen wat er aan participatie is gedaan en waarom. Hierdoor kan de participatieparagraaf niet goed werken als sturingsinstrument. Dit roept ook de vraag op of er binnen de gemeente voldoende grip is op de inzet van participatie en het betrekken van Amsterdammers bij nieuw beleid en nieuwe plannen.

Participatieparagraaf heeft vooral karakter van verantwoording achteraf Een rode draad in het beleid rondom participatie is het streven om in een vroeg stadium al

3

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM goed na te denken over de inzet van participatie. Dit wordt als wenselijk gezien, omdat er door vroeg in het proces over participatie na te denken betere resultaten worden bereikt, de speelruimte voor alle betrokkenen duidelijk wordt en teleurstelling achteraf wordt voorkomen. De participatieparagraaf moet dit ondersteunen en zou zelfs interne toetsing hierop mogelijk moeten maken. Ook moet de participatieparagraaf bijdragen aan het borgen van bestuurlijke betrokkenheid bij het verdere participatietraject. In de praktijk blijken veel voordrachten voor het college en de DB's van stadsdelen betrekking te hebben op het eind van het proces van het maken van nieuw beleid, nieuwe plannen en projecten. Het voorgelegde besluit vormt dan het sluitstuk van deze processen en niet het startpunt. De participatieparagraaf heeft dan ook veelal een terugkijkend karakter: verantwoording achteraf over de doorlopen participatie. Dit betekent dat de participatieparagraaf niet zoals bedoeld stimuleert om in een vroeg stadium na te denken over participatie. Daarnaast draagt de participatieparagraaf niet bij aan het vanaf het begin borgen van bestuurlijke betrokkenheid bij het verdere participatietraject.

Participatie lijkt een worsteling De inhoud van de participatieparagrafen roept bij ons de vraag op: gaat het wel goed met participatie in Amsterdam? Het is verontrustend dat zelden duidelijk wordt met welk doel participatie is ingezet en wat de betrokkenheid van Amsterdammers is geweest. Dit wekt de suggestie dat het moeilijk is voor ambtenaren om participatie in de praktijk vorm te geven. Natuurlijk past hier wel een kanttekening bij. Immers, dit onderzoek richt zich op de teksten van de participatieparagraaf. Het is denkbaar dat er in werkelijkheid wel degelijk sprake is van een zorgvuldige participatie, maar dat de betrokken ambtenaren dit niet tot uitdrukking weten te brengen in de participatieparagraaf. Ook begrijpen wij dat er veel inspanningen gepleegd worden om ambtenaren te ondersteunen bij het opzetten en uitvoeren van participatietrajecten zoals door het aanbieden van trainingen. Wij vinden het echter veelzeggend dat in geen enkele van de ruim vijfhonderd onderzochte participatieparagrafen wordt verwezen naar meer gedetailleerde uitwerkingen of participatieplannen. Dit versterkt onze indruk dat het geven van vorm en inhoud aan participatie in de praktijk nog een worsteling lijkt.

Uit de paragrafen blijkt niet altijd een positieve houding ten aanzien van participatie In het Amsterdams Akkoord wordt benadrukt dat participatie elke ambtenaar van de gemeente Amsterdam aangaat. Daarvan blijkt niet altijd sprake als we de participatieparagrafen lezen. In sommige gevallen lijkt participatie te worden afgehouden. Het gaat dan om paragrafen waarin het ontbreken van een wettelijke verplichting als argument wordt aangehaald om geen participatie toe te passen. Ook hebben we veel paragrafen gezien waarin, zonder enige nadere toelichting, gesteld wordt dat participatie niet van toepassing is. Het kan natuurlijk zijn dat de opstellers van dit soort paragrafen veronderstellen dat het, gezien het onderwerp van de voordracht, vanzelfsprekend is dat participatie niet aan de orde is. Maar het wekt ook de indruk dat er mogelijk niet serieus is nagedacht over de mogelijkheid om participatie in te zetten.

4

PARTICIPATIEPARAGRAAF - BESTUURLIJK RAPPORT Gebrek aan eigenaarschap rondom het participatiebeleid Tot slot geeft het gebrekkige invullen van de participatieparagraaf een ander punt van zorg. We constateren namelijk dat deze paragraaf al meer dan twee jaar verplicht is, maar niet naar behoren werkt. Voor zover wij hebben kunnen achterhalen, heeft niemand hier een probleem van gemaakt of ingegrepen om de participatieparagraaf beter te laten functioneren. Dat zien wij als een mogelijke aanwijzing voor een gebrek aan eigenaarschap voor het functioneren van de participatieparagraaf. We kunnen daarnaast niet uitsluiten dat het gebrekkige invullen van de participatieparagraaf kon voortduren vanwege een gebrek aan sturing op participatie binnen de gemeentelijke organisatie. Het lijkt immers dat niemand de informatie uit de participatieparagraaf heeft gemist.

5

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Aanbevelingen In dit onderzoek staat de participatieparagraaf centraal. De participatieparagraaf is echter geen doel op zich; het gaat er uiteindelijk om dat binnen de gemeente Amsterdam in de volle breedte werk wordt gemaakt van participatie. Daarom vinden wij het passend om eerst een aanbeveling te doen gericht op participatie binnen de gemeente. Daarna doen wij twee aanbevelingen specifiek gericht op de participatieparagraaf zelf.

1 Onderzoek de praktijk van participatie binnen de gemeente Uit de inhoud van de door ons onderzochte participatieparagrafen ontstaat een beeld dat participatie een worsteling is voor de ambtelijke organisatie. Ook zien we aanwijzingen dat het soms ontbreekt aan een positieve houding ten aanzien van participatie. Het valt echter niet uit te sluiten dat dit beeld ten onrechte is ontstaan. Het is mogelijk dat er in werkelijkheid wel veel werk wordt gemaakt van participatie, maar dat dit niet goed tot uitdrukking komt in de participatieparagrafen. Desalniettemin vinden wij dat de gebrekkige inhoud van de participatieparagrafen een serieuze waarschuwing is. Daarom bevelen wij aan om na te gaan of de worsteling die wij in de participatieparagrafen zien, zich ook in de praktijk van het beleidsvormingsproces voordoet.

1.1 Aanbeveling 1: ga na hoe participatie in de praktijk wordt opgezet Onderzoek of de worsteling met participatie zoals we die in de participatieparagraaf zien, zich ook in werkelijkheid voordoet. Onderzoek daarvoor in hoeverre er sprake is van bewuste en zorgvuldige afwegingen rondom de inzet van participatie. Het nagaan of meer gedetailleerde participatieplannen zijn opgesteld en de inhoud van deze plannen vormen een goed startpunt voor een dergelijk onderzoek. Achterliggende bevindingen • De paragrafen bevatten zelden duidelijke informatie over het doel van participatie, het participatieniveau en de geboden beleidsruimte voor participatie. •

Het is bij veel participatieparagrafen niet duidelijk of er Amsterdammers betrokken zijn geweest.

•

Als, volgens de ingevulde participatieparagraaf, er geen sprake is van participatie, dan wordt dit zelden toegelicht.

•

Het ontbreken van een wettelijke verplichting tot inspraak wordt soms aangedragen als reden om geen participatie toe te passen.

•

Bij geen enkele participatieparagraaf wordt verwezen naar een onderliggend en meer gedetailleerd plan voor participatie.

6

PARTICIPATIEPARAGRAAF - BESTUURLIJK RAPPORT Ga na of vooraf bewust en zorgvuldig is nagedacht over het inzetten van participatie Een belangrijk streven bij het Amsterdamse participatiebeleid is dat al in een vroeg stadium wordt nagedacht over het inzetten van participatie. Het gaat dan niet alleen over de vraag of participatie van toepassing is, maar ook welk doel participatie dient, welk participatieniveau wordt nagestreefd en welke beleidsruimte er is om recht te doen aan de uitkomsten van participatie. Uit de participatieparagrafen blijkt echter niet duidelijk dat dit ook daadwerkelijk gebeurt. Het is daarom belangrijk dat wordt nagegaan of op een andere manier of in een ander document (zoals een participatieplan) de keuzes en afwegingen hieromtrent wel zorgvuldig zijn gemaakt. Daarnaast wordt het belang benadrukt van bestuurlijke betrokkenheid vanaf het begin van het participatietraject. In de praktijk lijken de voordrachten voor het college en DB veelal het sluitstuk te zijn van de voorbereiding van nieuw beleid en daarmee van eventuele participatie. Dat betekent dat participatieparagrafen in deze veelvoorkomende gevallen niet de gewenste bestuurlijke betrokkenheid aan het begin borgen. Ook hier kan het natuurlijk zo zijn dat de bestuurlijke betrokkenheid vooraf op een andere manier wél is geregeld. Daarom raden wij aan om ook na te gaan in hoeverre dit het geval is.

Mocht daaruit blijken dat er toch sprake is van onvoldoende bestuurlijke betrokkenheid vooraf, dan adviseren wij om na te denken over een andere manier dan de participatieparagraaf om deze bestuurlijke betrokkenheid alsnog te borgen. Ga na of duidelijk is wat wordt verstaan onder participatie Uit de participatieparagrafen ontstaat verder een beeld dat het voor ambtenaren niet altijd duidelijk is wat wordt verstaan onder participatie. Bijvoorbeeld doordat het regelmatig vaag blijft op welke wijze Amsterdammers bij participatie betrokken zijn geweest, maar er wel maatschappelijke organisaties, overheden en interne organisatieonderdelen worden opgevoerd. Maar ook doordat het in veel gevallen onduidelijk blijft welke vorm de participatie precies heeft gekregen. Daarom is het belangrijk om te onderzoeken of onduidelijkheden of gebrek aan kennis een rol spelen bij het in de praktijk brengen van participatie. Ga na of duidelijk is wanneer participatie wenselijk is en wanneer niet Een deel van de worsteling die zichtbaar wordt in de participatieparagrafen lijkt samen te hangen met de vraag wanneer participatie wel en niet aan de orde is.

Onduidelijkheid over wat er aan participatie is gedaan of gebrek aan motivatie bij het afzien van participatie kan immers het gevolg zijn van een ambtenaar die zich niet vrij of zeker voelt om beargumenteerd aan te geven dat participatie niet passend was. Daarom adviseren wij om na te gaan of het voldoende duidelijk is in welke gevallen participatie wel en wanneer niet wenselijk is en wat daarvoor valide argumenten zijn. Daarmee kan ook worden uitgesloten dat het afzien van participatie het gevolg is van het ontbreken van een positieve houding ten aanzien van participatie.

7

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

2 Verbeter de participatieparagraaf als sturingsinstrument Hoewel de participatieparagraaf op zichzelf geen doel is, heeft het verbeteren van de paragraaf wel degelijk nut om meer grip op participatie te krijgen. Daarom doen we twee aanbevelingen gericht op de participatieparagraaf als sturingsinstrument. De eerstvolgende aanbeveling richt zich op de opzet van de paragraaf zelf. Daarna volgt een aanbeveling gericht op het gebruik van de participatieparagraaf.

1.1 Aanbeveling 2: pas de opzet van de paragrafen aan Scherp de opzet van de participatieparagraaf aan zodat deze zich beter verhoudt tot de Amsterdamse praktijk en meer inzichtelijk wordt. Dat vraagt om een vaste structuur. In het geval van DB-voordrachten bevelen wij aan om een echte afzonderlijke participatieparagraaf in te richten in plaats van de huidige gecombineerde paragraaf. Achterliggende bevindingen • Voordrachten betreffen vaak een sluitstuk van het proces om nieuw beleid, nieuwe plannen of projecten te maken. Participatieparagrafen hebben daardoor vooral een terugkijkend karakter. •

In geen enkele participatieparagraaf wordt verwezen naar een eerder opgesteld (participatie)plan.

•

De meeste participatieparagrafen bestaan uit onduidelijke en ongestructureerde teksten waarin het een zoekplaatje is om informatie te vinden over participatie.

•

Bij DB-voordrachten is de participatieparagraaf gecombineerd met de paragraaf advies en afstemming. Dat komt de inzichtelijkheid niet ten goede.

Laat de vaste structuur aansluiten op de Amsterdamse praktijk We raden aan om de structuur van de participatieparagraaf zo in te richten dat het aansluit op de Amsterdamse praktijk waarin voordrachten vaak een sluitstuk van het beleidsproces zijn. Door de focus te verschuiven naar verantwoording over de participatie achteraf kan de paragraaf makkelijker worden ingevuld. Daarnaast adviseren we om in de paragrafen duidelijk te verwijzen naar de plannen die rondom participatie aan de voorkant van het proces zijn gemaakt, om zo zichtbaar te maken dat er vooraf zorgvuldig is nagedacht over het inrichten van participatie. Laat de vaste structuur aansluiten op de ambtelijke instructie Een vaste structuur met standaardkopjes kan helpen om de paragraaf helder en volledig in te vullen. De ambtelijke instructie voor de participatieparagraaf bevat goede handvatten voor de benodigde structuur. Wij raden aan dat de vaste structuur in ieder geval dwingt om helder aan te geven:

8

PARTICIPATIEPARAGRAAF - BESTUURLIJK RAPPORT

• of er wel of geen participatie is doorlopen (indien nodig met motivatie voor het • • • • •

afzien van participatie); een verwijzing naar de gemaakte plannen in de voorbereiding van het doorlopen participatietraject; wat het doel was van het participatietraject; op welke doelgroep de participatie zich heeft gericht; wat het nagestreefde niveau was van participatie; wat de geboden beleidsruimte was voor participatie en welk resultaat het participatieproces heeft opgeleverd.

2.1 Aanbeveling 3: gebruik de participatieparagraaf Goed gebruik van de participatieparagrafen is niet alleen nuttig voor het sturen op participatie, maar biedt ook mogelijkheden om te leren en participatie binnen de gemeente Amsterdam te verbeteren. Daarvoor is het nodig dat participatieparagrafen worden gemonitord. Achterliggende bevindingen • Twee jaar na introductie is de informatie in de participatieparagrafen onvoldoende geschikt om een duidelijk beeld te krijgen van participatie. •

Voor zover wij weten, is op dit probleem met de participatieparagrafen niet eerder ingegrepen.

Monitor de participatieparagrafen Door de participatieparagrafen te monitoren, ontstaat er allereerst zicht op de kwaliteit van de informatie besloten in de paragrafen. Dat maakt het mogelijk om, indien nodig, in te grijpen en (desnoods meer dwingend) te sturen op kwalitatief betere informatie. Bijvoorbeeld door meer instructie te geven of door het instellen van screening van participatieparagrafen voordat voordrachten naar het college of DB gaan. Daarnaast biedt monitoring mogelijkheden om te leren en participatie in de gemeente Amsterdam verder te brengen. Door de inhoud van participatieparagrafen periodiek te analyseren kan de ontwikkeling van participatie in Amsterdam worden gevolgd. Knelpunten en onduidelijkheden bij het toepassen van participatie in de praktijk kunnen dan worden gesignaleerd en geadresseerd.

9

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Reactie college en nawoord rekenkamer Op 25 oktober 2022 hebben wij een conceptversie van dit rapport aan het college aangeboden voor een bestuurlijke reactie. Daarbij hebben wij in het bijzonder verzocht om een reactie op onze conclusies en aanbevelingen. Op 15 november 2022 hebben wij de bestuurlijke reactie van het college ontvangen. De integrale tekst van de bestuurlijke reactie is hieronder te lezen. Deze staat ook op de projectpagina van het onderzoek.

3 Bestuurlijke reactie Hartelijk dank voor uw waardevolle rapport over de toepassing van de participatieparagraaf. Graag schetsen we eerst een bredere context, waarbij we vervolgens ingaan op de specifieke bevindingen en aanbevelingen ten aanzien van de participatieparagraaf. Participatie is al sinds jaar en dag onderdeel van de Amsterdamse werkwijze. De afgelopen jaren heeft het college van B&W sterk ingezet op het versterken van deze beweging en het organiseren van meer maatschappelijke betrokkenheid door eigenaarschap en zeggenschap te verleggen. We hebben hiertoe beleidskaders opgesteld en verschillende instrumenten ontwikkeld. Met onder meer een initiatievenbureau, een Integrale regeling Maatschappelijk Initiatief, een regeling buurtrechten en de pilot buurtplatformrecht kijken stadsdelen en directies samen met actieve en niet actieve Amsterdammers dagelijks hoe onze diensterlening te verbeteren en ruimte voor goede initiatieven te maken. Waar de participatieparagraaf vaak gericht is op het betrekken van Amsterdammers bij plannen, projecten, ideeën en beleid vanuit de gemeente (oftewel burgerparticipatie), geven we in ons dagelijks werk aan meer vormen inhoud en ontwikkelen hier expertise op. Binnen netwerkparticipatie richten we ons op het verstevigen van netwerken in de stad, op thema, stads(deel)niveau of juist integraal om samen stad te zijn en kunnen maken.

Vanuit overheidsparticipatie doen we als gemeente actief mee met initiatieven om de stad beter te maken die vanuit bewoners, organisaties, instellingen en ondernemers komen. De laatste jaren is de noodzaak inwoners beter te betrekken bij onze eigen plannen en projecten, landelijk hoog op de agenda komen te staan. Het veld heeft zich zowel bij lokale overheden als op landelijk niveau flink ontwikkeld, met een sterke groei van kennis en kunde als gevolg. Ook wettelijke ontwikkelingen zoals de Omgevingswet en de naderende participatieverordening vragen gemeenten in het hele land om een meer systematische werkwijze en om zorgvuldig ontworpen processen met duidelijke kaders, waarbij de keuzes over de mate en vorm van participatieprocessen transparant en navolgbaar zijn. In Amsterdam is hiervoor in 2019 reeds het startschot gegeven met de introductie van de participatieparagraaf als vast onderdeel van beleidsstukken. In de Routekaart (handleiding) Participatieparagraaf signaleert het college dat zorgvuldige participatie van

10

PARTICIPATIEPARAGRAAF - BESTUURLIJK RAPPORT de gemeente vraagt om duidelijker te zijn over het waarom, waarover, en wanneer er door Amsterdammers meegedacht en gewerkt kan worden. Op die manier ontstaat er minder willekeur en kunnen keuzes over de vorm van participatie beter worden uitgelegd. Een belangrijke vervolgstap was het beleidskader participatie in 2021. Geleerde lessen zijn in het beleidskader participatie vertaald naar uitgangspunten, de leidraad participatie, en het instrument participatieplan waarin de gemeente keuzes, kaders en rollen voor participatie aan de voorkant helder en transparant vastlegt. We realiseren ons als college dat het toepassen van wat we hebben opgeschreven in het beleidskader participatie in de praktijk complex is en tijd en aandacht vraagt. Daarom hebben we de uitvoering ervan in deze collegeperiode tot speerpunt benoemd. Om de werkwijze uit het beleidskader participatie in de praktijk te doen landen is begin 2022 het Stedelijk Team Participatie opgericht. Het team ondersteunt collega’s in stadsdelen en directies met formats, workshops en binnenkort trainingen voor het zorgvuldig inrichten van participatie. Op die manier is de participatieparagraaf inmiddels onderdeel van een breder pakket aan interventies om aan de voorkant te sturen op participatie.

U constateert in uw onderzoek terecht dat de invulling van de participatieparagraaf beter kan. Dit nemen we ter harte, waarbij we tegelijkertijd met u willen benadrukken dat het invullen van de participatieparagraaf natuurlijk geen doel op zich is. De paragraaf is een middel dat in samenhang met alle interventies die we inzetten bij moet dragen aan het verbeteren van participatie in de praktijk. Dat is ons doel, vanuit de wetenschap dat het veranderen van de relatie tussen burger en overheid – hoe noodzakelijk en waardevol ook – juist een worsteling is. Het verbaast ons ook niet dat u dat terugleest in de participatieparagrafen. Het betrekken van Amsterdammers bij gemeentelijke processen is soms complex voor alle betrokkenen en vraagt van ons om het gesprek met elkaar te blijven voeren, om ons onderzoekend en kwetsbaar op te stellen, en – zeker wat betreft de gemeente – te blijven leren en niet terug te schrikken als het misgaat, maar juist dan te streven om het steeds beter te doen.

Wij willen als volgt omgaan met uw aanbevelingen: Aanbeveling 1: ga na hoe participatie in de praktijk wordt opgezet - Ga na of vooraf bewust en zorgvuldig is nagedacht over het inzetten van participatie - Ga na of duidelijk is wat wordt verstaan onder participatie - Ga na of duidelijk is wanneer participatie wenselijk is en wanneer niet In de monitor die het Stedelijk Team Participatie ontwikkelt als onderdeel van een jaarlijkse Staat van de Participatie, wordt ook onderzocht hoe het staat met de uitvoering van het beleidskader participatie in de organisatie. Hoe participatie in de praktijk wordt opgezet, staat hierbij centraal. De nulmeting van de Staat van de Participatie wordt in het tweede kwartaal van 2023 aangeboden aan de gemeenteraad.

11

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM Aanbeveling 2: pas de opzet van de paragrafen aan - Laat de vaste structuur aansluiten op de Amsterdamse praktijk - Laat de vaste structuur aansluiten op de ambtelijke instructie We zetten op dit moment vooral in op het aan de voorkant beter inrichten van participatie met eerder genoemde activiteiten. Vanuit de gedachte dat dit uiteindelijk ook zijn beslag zal krijgen in de participatieparagraaf. Daarnaast gaan we mee in uw aanbeveling om te kijken of de instructie bij de participatieparagraaf scherper kan, inclusief verwijzingen naar een participatieplan. In DB-voordrachten richten we een afzonderlijke participatieparagraaf in. Bij de jaarlijkse bespreking van de monitor wordt ook de nut en noodzaak van verdere structurele aanpassingen van de paragraaf geëvalueerd. Aanbeveling 3: gebruik de participatieparagraaf - Monitor de participatieparagrafen In de monitor die het Stedelijk Team Participatie ontwikkelt nemen wij de participatieparagraaf op als vast onderdeel. Hoogachtend, Namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, Rutger Groot-Wassink Coördinerend wethouder Democratisering

4 Nawoord rekenkamer De rekenkamer bedankt het college voor zijn reactie. In dit onderzoek constateren wij dat de participatieparagrafen onvoldoende inzicht geven in de daadwerkelijke participatie. De informatie die in deze paragrafen door ambtenaren wordt gegeven, is vaak erg onduidelijk. Het college onderschrijft deze conclusie en stelt eveneens dat de invulling van de participatieparagrafen beter kan. Uit de reactie van het college maken wij op dat al onze aanbevelingen worden overgenomen. Het college deelt ook onze analyse dat uit de participatieparagrafen een beeld ontstaat dat participatie in de praktijk een worsteling is. Het college stelt tevens dat dit niet alleen zo lijkt, maar dat er ook echt sprake is van een worsteling. Dat vraagt volgens het college om blijvend leren en verbeteren van participatie. Het college schetst daarbij uitvoerig de context waarin al lange tijd en in het bijzonder sinds 2019 wordt gewerkt aan zorgvuldige participatie. Zo is de participatieparagraaf inmiddels onderdeel van een breder pakket aan interventies om aan de voorkant te sturen op participatie. Terecht benadrukt het college, net als wij in dit rapport, dat de participatieparagraaf geen doel op zich is, maar een instrument om te kunnen sturen op participatie.

Hoewel het college onze conclusie en analyse deelt en de aanbevelingen overneemt, is de wijze waarop het college uitvoering wil geven aan onze aanbevelingen weinig concreet.

12

PARTICIPATIEPARAGRAAF - BESTUURLIJK RAPPORT Daarom gaan wij hierna nog in op de reactie bij aanbeveling 1 (‘Ga na hoe participatie in de praktijk wordt opgezet’) en op de reactie op aanbeveling 2 (‘Pas de opzet van de participatieparagrafen aan’). Verder vragen wij ons af in hoeverre het college twijfelt over de rol en toegevoegde waarde van de participatieparagraaf als instrument om te sturen op participatie. Tot slot vragen wij aandacht voor het opstellen van een plan van aanpak om uitvoering te geven aan onze aanbevelingen. Onduidelijk wat college gaat bekijken bij participatie in de praktijk De opvolging van de eerste aanbeveling krijgt, zo blijkt uit de reactie van het college, vooral plaats in een nog op te stellen monitor als onderdeel van een jaarlijkse Staat van de Participatie. Daarbij zal centraal staan hoe participatie in de praktijk wordt opgezet. De nulmeting wordt naar verwachting in het tweede kwartaal van 2023 aangeboden aan de gemeenteraad. Wij vinden het positief dat het college meer systematisch wil volgen en rapporteren over hoe participatie in de praktijk werkt. Maar de uitwerking van deze aanbeveling door het college vinden we wel wat mager. Vooral omdat het college participatie duidelijk erg belangrijk vindt.

In ons onderzoek van meer dan vijfhonderd participatieparagrafen constateren we namelijk niet alleen dat er sprake lijkt te zijn van een worsteling, maar zien we ook meer specifieke signalen van mogelijke problemen voor zorgvuldige participatie. Zoals onze waarneming dat uit de participatieparagrafen niet duidelijk wordt dat er vooraf bewust en zorgvuldig is nagedacht over het inzetten van participatie. Of dat onduidelijk is hoe met deze paragrafen geborgd wordt dat er al aan het begin van het participatietraject sprake is van bestuurlijke betrokkenheid. Uit de geanalyseerde paragrafen ontstaat ook een beeld dat het voor ambtenaren niet altijd duidelijk is wat wordt verstaan onder participatie. Daarnaast lijkt het voor ambtenaren soms onduidelijk wanneer participatie wenselijk is (en wanneer niet). Uit de reactie van het college blijkt niet of en hoe onderzocht wordt of deze beelden en indrukken op basis van de participatieparagrafen ook geworteld zijn in de werkelijkheid van participatie in Amsterdam. Een concreet handvat om dit te onderzoeken, zoals wij ook in de aanbeveling hebben gesuggereerd, is het nagaan of er daadwerkelijk meer gedetailleerde participatieplannen zijn opgesteld en het analyseren van de inhoud van deze plannen.

Blijkt daaruit dat er sprake is van bewuste en zorgvuldige afwegingen rondom de inzet van participatie? Inzet op verbetering participatieparagraaf oogt vrijblijvend De participatieparagraaf is, zoals eerder benadrukt, geen doel op zich maar een instrument. De participatieparagraaf moet borgen dat participatie tijdens het maken van nieuw beleid, nieuwe plannen en projecten zorgvuldig wordt ingezet met een duidelijk doel voor ogen. De participatieparagraaf maakt sturing mogelijk op participatie en draagt zorg voor bestuurlijke betrokkenheid bij een participatietraject. Het college onderschrijft dat de invulling van de participatieparagraaf beter kan en het is positief dat het college expliciet toezegt dat voor DB-voordrachten een afzonderlijke paragraaf wordt ingevoerd. Maar verder oogt de wijze waarop het college uitvoering wil geven aan onze aanbeveling om de opzet van de participatieparagraaf aan te passen wat vrijblijvend. Het college geeft namelijk aan dat ‘nut en noodzaak’ van verdere structurele aanpassingen van de

13

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM participatieparagraaf bij de jaarlijkse bespreking van de monitor zal worden geëvalueerd. Daarmee lijkt het college terughoudend te zijn bij het toezeggen van verbeteringen van de participatieparagraaf zelf. Twijfel over rol en toegevoegde waarde participatieparagraaf De wat vrijblijvende reactie van het college op aanbeveling 2 wordt niet veroorzaakt doordat het college participatie onbelangrijk vindt. Uit de reactie blijkt immers duidelijk dat het college participatie belangrijk vindt. Maar misschien vindt het college de participatieparagraaf als instrument niet zo belangrijk. Wellicht beschikt het college over andere manieren om systematisch grip te houden op de zorgvuldigheid waarmee participatie in Amsterdam wordt ingezet en de verbetering daarvan. In dat geval lijkt het ons raadzaam dat het college zich beraadt op het nut van het in stand houden van de participatieparagraaf. Deze paragraaf is immers geen doel op zich en als er een ander en meer geschikt instrument voorhanden is, dan ligt handhaving van de participatieparagraaf niet voor de hand. Indien het college niet beschikt over een dergelijk alternatief, dan lijkt ons een concretere aanpak om het gebruik en de invulling van de participatieparagraaf te verbeteren wenselijk.

Wij raden daarom aan om meer duidelijkheid te verkrijgen bij het college over zijn visie op de rol en de toegevoegde waarde van de participatieparagraaf. Plan van aanpak voor uitvoering aanbevelingen Tot slot willen we aanstippen dat er een afspraak is gemaakt tussen het presidium, de gemeentesecretaris (namens het college) en de rekenkamer dat het college bij rekenkameronderzoeken aangeeft of en op welke termijn er een plan van aanpak komt om uitvoering te geven aan de aanbevelingen. In de reactie van het college wordt niet gesproken over een dergelijk plan van aanpak. Juist omdat de reactie nog weinig concreet is, is een dergelijke meer concrete uitwerking in een plan van aanpak wel wenselijk. Daarom adviseren wij de raad om alsnog te verzoeken om een plan van aanpak, zodat duidelijk wordt welke stappen het college wil gaan zetten.

14

PARTICIPATIEPARAGRAAF - BESTUURLIJK RAPPORT

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen 5 Samenvatting bevindingen In dit onderzoek stond de vraag: Wordt de participatieparagraaf in college- en DBvoordrachten toegepast en adequaat ingevuld? centraal. Om deze vraag te beantwoorden hebben we 414 collegevoordrachten van januari tot en met juni 2022 en 124 DBvoordrachten van juni 2022 geanalyseerd.

5.1 Specifieke participatieparagraaf standaard onderdeel van collegevoordrachten Uit onze analyse blijkt dat de participatieparagraaf standaard onderdeel is van de collegevoordrachten. Het college heeft voor de DB-voordrachten een andere aanpak gekozen waarbij participatie wordt opgenomen in een gecombineerde paragraaf advies, afstemming en participatie. Echter, deze wijziging is in de meeste gevallen niet zichtbaar in de vastgelegde DB-voordrachten.

5.2 Weinig voordrachten aan het begin van het proces We zien dat er in de praktijk weinig DB- en collegevoordrachten aan het begin van het proces van het maken van beleid, plannen of projecten zijn. In de beleidsstukken over de participatieparagraaf zoals de Routekaart Amsterdamse Participatieparagraaf lag de nadruk op het vooraf vastleggen van participatie.1 Hiermee lijkt de ambitie om de participatieparagraaf als instrument in te zetten om participatie vast te leggen aan de start van het proces niet goed aan te sluiten op de bestaande werkwijze rondom bestuurlijke besluitvorming binnen de gemeente Amsterdam.

5.3 Afzien van participatie is zelden beargumenteerd Wat betreft de invulling van de participatieparagraaf constateren we dat er nauwelijks wordt beargumenteerd waarom er wordt afgezien van participatie. In het merendeel van de collegevoordrachten waar geen participatie wordt beoogd werd enkel ‘niet van toepassing’ in de participatieparagraaf genoteerd of was de participatieparagraaf leeg. Bij de participatieparagrafen waarin wel werd beargumenteerd waarom er van participatie werd afgezien, zagen we voornamelijk dat werd aangedragen dat het besluit zich niet leende voor participatie. Daarnaast werd er bij enkele collegevoordrachten gemeld dat er snelheid in het doorlopen van het proces werd beoogd en daarom werd afgezien van participatie. Ook stelden diverse participatieparagrafen dat de voordracht voortbouwde op eerdere participatie of werd aangedragen dat er geen wettelijke verplichting tot inspraak was. Bij de DB-voordrachten werd in geen enkel geval beargumenteerd waarom er geen participatie had plaatsgevonden.

15

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

5.4 Inhoud paragrafen vaak onduidelijk De participatieparagrafen (en in het geval van de DB-voordrachten de advies/afstemmingparagrafen) bevatten zelden informatie over het doel van participatie en de beleidsruimte voor participatie. Veelal werd alleen beschreven met welke actoren overleg was geweest of welke partijen betrokken waren. In geen enkel geval werd verwezen naar een eventueel onderliggend participatieplan. In ongeveer de helft van de paragrafen was te achterhalen wat het niveau was van de doorlopen of voorgenomen participatie. We constateren dat inspraak nog het meest voorkomende niveau van participatie is voor het eerste half jaar van 2022. Bij uitzondering was het niveau van participatie hoger, zoals bij enkele paragrafen waarbij sprake was van cocreatie. Voor de collegevoordrachten met participatieparagrafen waar wel participatie werd beschreven, zagen we dat de Amsterdammer lang niet altijd deel uitmaakte van de beschreven participatie.

6 Praktijk van participatieparagraaf in bestuurlijk proces 6.1 Alleen collegevoordrachten bevatten een afzonderlijke participatieparagraaf Eind 2019 heeft het college de gemeenteraad geïnformeerd over de invoering van de participatieparagraaf. Daarbij werd aangekondigd dat met ingang van 1 februari 2020 de participatieparagraaf een standaard onderdeel zou worden van alle bestuurlijke voordrachten aan het college en de dagelijks besturen van de stadsdelen.2 Gelijktijdig heeft het college daarvoor besloten dat "[p]er 1 januari 2020 […] alle bestuurlijke voordrachten een paragraaf 'participatie' [bevatten.]" In hetzelfde besluit bepaalt het college dat aan alle voordrachten voor het college een paragraaf zou moeten worden toegevoegd met als titel 'participatie'.3 In ons onderzoek van 414 collegevoordrachten constateren wij dat deze aanpassing is doorgevoerd: elk van de collegevoordrachten bevat standaard een afzonderlijke participatieparagraaf. Het besluit van het college bepaalt ook hoe de participatieparagraaf een plaats zou moeten krijgen in de voordrachten voor de dagelijks besturen van de stadsdelen (hierna: DBvoordrachten). Daarbij heeft het college gekozen voor een andersoortige aanpassing. In plaats van een afzonderlijke participatieparagraaf, zou informatie over participatie moeten worden opgenomen in een reeds bestaande paragraaf met de titel 'Advies / afstemming'.

De titel van deze paragraaf zou moeten worden veranderd in 'Afstemming, advies en participatie'.4 We hebben in totaal 124 DB-voordrachten beoordeeld en constateren dat deze wijziging slechts deels is doorgevoerd. Van betrokken ambtenaren uit de stadsdelen hebben wij begrepen dat de wijziging in de digitale omgeving (Andreas) wel is doorgevoerd. Dit betekent dat bij het schrijven van de voordracht in de digitale omgeving de betreffende ambtenaren wordt gevraagd om ook informatie te geven over participatie. Echter, na omzetting van de voordracht in Andreas naar een document dat wordt vastgelegd en later geraadpleegd kan worden (in de vorm van een pdf) is de nieuwe titel van de paragraaf niet meer zichtbaar en wordt bij het merendeel van de voordrachten

16

PARTICIPATIEPARAGRAAF - BESTUURLIJK RAPPORT 'Advies/afstemming' weergegeven (de inhoud van de paragraaf blijft overigens ongewijzigd).a Inmiddels wordt volgens de betrokken ambtenaren gewerkt aan het corrigeren van deze omissie.5

6.2 Weinig voordrachten waarin vooraf wordt ingegaan op voorgenomen participatie In de Routekaart Amsterdamse Participatieparagraaf staat dat bij de start van elk project of beleid de bestuurlijke vaststelling van het participatieproces plaatsvindt. De participatieparagraaf was mede bedacht als instrument om het streven van de gemeente te stimuleren om eerder en meer bewust na te denken over het inzetten van participatie. Niet alleen zou de participatieparagraaf inzicht moeten geven in de inrichting van het participatieproces bij de start van het maken van nieuw beleid, nieuwe plannen of projecten, maar het zou ook gaandeweg zichtbaar moeten maken hoe het proces daadwerkelijk verloopt en, bij afloop, wat het proces heeft opgeleverd.6 In de praktijk zien we dat er van de collegevoordrachten van januari 2022 tot en met juni 2022 slechts een paar voordrachten aan de voorkant zitten van het proces van het maken van nieuw beleid, nieuwe plannen of projecten. Het merendeel van de voordrachten heeft betrekking op het eind van het proces om nieuw beleid, nieuwe plannen of projecten te maken. Het college krijgt dan de uitkomst van dit proces voorgelegd en wordt gevraagd daarover een besluit te nemen. Dat betekent dat de participatieparagrafen in dit soort voordrachten een terugblik moeten geven op de eventueel gehouden participatie (en niet een vooruitblik).

Dit beeld zien we ook terug bij de DB-voordrachten. Het gemeentelijke besluitvormingsproces voor het college lijkt daardoor niet goed aan te sluiten bij de ideeën die in de Routekaart Amsterdamse Participatieparagraaf zijn genoemd waarin de participatieparagraaf nadrukkelijk een rol vervult bij het begin van het maken van plannen voor participatie.b

7 Gemotiveerd afzien van participatie 7.1 Bij het afzien van participatie wordt zelden beargumenteerd waarom Bij 261 van de 414 collegevoordrachten blijkt uit de participatieparagraaf dat er geen sprake is van participatie. Bij meer dan 80% van de collegevoordrachten waar niet voor participatie is gekozen (214 van de 261 voordrachten) wordt in de participatieparagrafen enkel ‘niet van toepassing’ of op een andere manier kort aangegeven dat er geen participatie heeft plaatsgevonden of zal plaatsvinden. In al deze gevallen ontbreekt

a In enkele gevallen hebben we overigens wél een paragraaf aangetroffen met de in het

collegebesluit bedoelde titel 'Advies, afstemming en participatie'. b De periode waarop ons onderzoek zich richt omvat ook het einde van de vorige collegeperiode en, na de verkiezingen, de start van de nieuwe collegeperiode. Hoewel wij daar geen aanwijzingen voor hebben, valt niet uit te sluiten dat dit van invloed is op het soort besluiten dat aan het college wordt voorgelegd en dat mogelijk besluiten 'aan het eind' van het proces hierdoor zijn oververtegenwoordigd.

17

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM argumentatie waarom is afgezien van participatie. Bij de DB-voordrachten waar niet voor participatie is gekozen, wordt in geen enkel geval een motivatie gegeven.c

7.2 Argumentatie bij afzien van participatie divers In 47 collegevoordrachten (van de 261 collegevoordrachten) wordt beargumenteerd aangegeven dat er geen sprake is van participatie. De argumenten die daarvoor worden aangedragen, zijn divers. Het merendeel van de betreffende participatieparagrafen geeft als argument dat het besluit van de voordracht in kwestie zich niet leent voor participatie. Daarnaast wordt in enkele participatieparagrafen snelheid als reden genoemd of het feit dat de voordracht voortbouwt op eerdere participatie of dat er geen wettelijke verplichting is tot inspraak. Bij de DB-voordrachten is in geen enkele 'advies/afstemming'paragraaf een motivatie opgenomen voor het afzien van participatie. Hierna gaan we voor de collegevoordrachten in op de uiteenlopende argumenten voor het afzien van participatie.

7.2.1

Het besluit leent zich niet voor participatie

We zien in meerdere participatieparagrafen de argumentatie terugkomen dat het besluit van de voordracht zich niet leent voor participatie (zie het kader hieronder voor enkele voorbeelden). Zo wordt soms aangegeven dat participatie niet past bij het onderwerp van de voordracht. Hierbij wordt bijvoorbeeld benoemd dat een collegevoordracht over interne aangelegenheden van de gemeentelijke organisatie gaat. Daarnaast is het doel van sommige collegevoordrachten om te rapporteren of informeren (bijvoorbeeld een voortgangsrapportage of een raadsinformatiebrief). Ook dat wordt als reden opgevoerd dat er geen participatie heeft plaatsgevonden.

c De tellingen van de DB- en collegevoordrachten waarin sprake is van beschreven participatie zijn

niet een-op-een met elkaar te vergelijken. Dit komt doordat de paragrafen voor participatie in de collegevoordrachten en de DB-voordrachten in opzet van elkaar verschillen. De collegevoordrachten hebben een afzonderlijke participatieparagraaf. Daarom hebben we alles wat in deze paragraaf vermeld stond beschouwd als beschreven participatie. De DB-voordrachten hebben daarentegen een gecombineerde paragraaf (Advies, afstemming en participatie) wat betekent dat er naast informatie over participatie ook andersoortige informatie over afstemming en advies in kan staan. Daarom hebben wij een systematiek moeten bedenken om vast te stellen of de inhoud van deze paragraaf daadwerkelijk inging op participatie of dat het alleen andersoortige informatie betrof. Onze systematiek bestond eruit dat indien er passages over het betrekken van burgers of bewoners waren opgenomen, of als de term participatie in de paragraaf stond, we dit hebben beoordeeld als beschreven participatie. Het kan ook zijn dat er specifieke belangenverenigingen (van bijvoorbeeld een buurt of bewoners) zijn opgesomd in de paragraaf. Echter, zonder aanvullende informatie is dit niet-systematisch eenvoudig vast te stellen en deze zijn daarom buiten beschouwing gelaten.

Als gevolg van deze systematiek is participatie met andere stakeholders, zoals ondernemers en belangengroepen, mogelijk niet als zodanig meegenomen in de analyse van de DB-besluiten. Bij 111 van de 124 DB-voordrachten lijkt op basis van onze systematiek geen sprake te zijn van beschreven participatie.

18

PARTICIPATIEPARAGRAAF - BESTUURLIJK RAPPORT

Besluit leent zich niet voor participatie Hierna volgen enkele voorbeelden van participatieparagrafen van besluiten waarbij wordt aangegeven dat deze zich niet lenen voor participatie: "Participatie is niet van toepassing omdat het besluit enkel betrekking heeft op interne of organisatorische aangelegenheden van de gemeente." Bron: Collegevoordracht Wijzigen bevoegdhedenbesluit ambtelijke organisatie Amsterdam.7 "Niet van toepassing, omdat het voorliggende voorstel sec de afdoening van de motie betreft. Bij nieuwe planproducten zal de participatie worden vormgegeven conform de omschreven wijze in de raadsinformatiebrief." Bron: Collegevoordracht Instemmen met de raadsinformatiebrief ter afdoening van motie inzake het Beleidskader Participatie.8 "Dit is een voortgangsrapportage. Participatie vindt plaats bij de concrete plannen en projecten." Bron: Collegevoordracht Kennis nemen van de rapportage Woningbouwplan 2018-2025.9

7.2.2

Vanwege beoogde snelheid wordt afgezien van participatie

Snelheid wordt soms ook als reden genoemd om af te zien van participatie. Dan wordt afgezien van participatie om snelheid in het proces van het maken van nieuw beleid, nieuwe plannen en projecten te realiseren. In de door ons geanalyseerde collegevoordrachten betrof dit meermaals het aanwijzen van locaties voor de opvang van vluchtelingen uit Oekraïne (zie kader hieronder). Afzien van participatie vanwege beoogde snelheid Hierna volgen enkele voorbeelden van participatieparagrafen waarin wordt afgezien van participatie vanwege de beoogde snelheid in het proces: "Bij de zoektocht naar potentiële locaties wordt er niet actief geparticipeerd met omwonenden vanwege de benodigde snelheid in het proces. Zodra besloten wordt om een locatie te realiseren voor tijdelijke opvang zal de buurt worden geïnformeerd." Bron: Collegevoordracht Instemmen met het aanwijzen van 9 locaties […] voor de opvang van vluchtelingen uit Oekraïne voor de middellange termijn.10

7.2.3

Voordracht bouwt voort op eerdere participatie

Bij enkele collegevoordrachten wordt in de participatieparagraaf aangegeven dat er bij een eerder, verwant, besluit al een participatieproces is doorlopen. Op grond daarvan wordt beargumenteerd dat bij het voorliggende besluit geen participatie aan de orde is (zie kader hieronder voor voorbeelden). Voordracht bouwt voort op eerdere participatie Hierna volgen enkele voorbeelden van participatieparagrafen met besluiten waarbij wordt verwezen naar eerdere besluiten waar wél participatie heeft plaatsgevonden:

19

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM "Niet van toepassing. Voor de visie en de andere onderdelen in de integrale aanpak heeft uiteraard participatie plaatsgevonden." Bron: Collegevoordracht Instemmen met het verlenen van mandaat aan het DB van Zuidoost om als bestuurlijk opdrachtgever op te treden voor het vaststellen, uitwerken en realiseren van de conceptvisie op het Nelson Mandelapark.11 "Specifiek voor het opstellen van dit bestemmingsplan is geen participatie georganiseerd. Bij het opstellen van de Investeringsnota Klaprozenbuurt, dat de basis van dit bestemmingsplan vormt, is wél een intensief participatieproces doorlopen. Het stedenbouwkundig plan gevat in de Investeringsnota Klaprozenbuurt is voor een belangrijk deel opgesteld door buurtbewoners. Dit was een bijzonder proces waarbij architecten uit de buurt in eerste instantie een schetsontwerp hebben opgesteld samen met bewoners, dat uiteindelijk door het gemeentelijk projectteam is doorgewerkt tot de Investeringsnota Klaprozenbuurt.

Bewoners worden ook betrokken in de uitwerking van de plannen door ontwikkelaars door middel van een Omgevingsoverleg, hiernaast worden zij betrokken in de uitwerking van plannen voor de openbare ruimte." Bron: Collegevoordracht Vrijgeven voor terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan Klaprozenbuurt 2 en het ontwerpbesluit hogere waarden Wet geluidhinder voor het ontwerpbestemmingsplan Klaprozenbuurt 2.12

7.2.4

Geen wettelijke verplichting

Bij meerdere collegevoordrachten wordt gesteld dat er geen wettelijke verplichting is tot inspraak. Op grond daarvan wordt vervolgens beargumenteerd dat participatie niet aan de orde is. Een veelvoorkomend voorbeeld hiervan is het verwijzen naar bepaalde uitzonderingen uit de Algemene inspraakverordening waardoor er kan worden afgezien van inspraak (zie voorbeelden in kader hieronder). Geen wettelijke verplichting Hierna volgen voorbeelden van enkele participatieparagrafen van collegevoordrachten waarin wordt gesteld dat er geen wettelijke verplichting voor inspraak geldt: "Op grond van de Algemene inspraakverordening is bepaald dat er geen inspraak wordt verleend als voor het beleidsvoornemen al bij wettelijk voorschrift in een openbare voorbereidingsprocedure is voorzien, zoals het geval is bij een bestemmingsplan. Er heeft derhalve geen algemene inspraak plaatsgevonden over het voorliggende bestemmingsplan." Bron: Collegevoordracht Vrijgeven voor terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan Centrumeiland blok 3 en 16 en het bijbehorende ontwerpbesluit hogere waarden wegverkeerslawaai Wet geluidhinder.13 "Er wordt geen participatietraject doorlopen. Voor het bestemmingsplan wordt de procedure ex afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht doorlopen.

Inspraak is op grond van artikel 3 onder a van de gemeentelijke inspraakverordening daarom niet noodzakelijk." Bron: Collegevoordracht Vrijgeven voor terinzagelegging ontwerpbestemmingsplan “Adelaarsweg-Meeuwenlaan”.14

20

PARTICIPATIEPARAGRAAF - BESTUURLIJK RAPPORT "Conform art 2 lid 3 onder c van de algemene inspraakverordening Amsterdam zijn gemeentelijke belastingen uitgezonderd." Bron: Collegevoordracht Afhandeling van de motie 'Vier de vlag'.15

8 Beschreven participatie vaak weinig informatief Bij 153 collegevoordrachten (van de 416 door ons onderzochte collegevoordrachten) was sprake van een meer uitgebreid ingevulde participatieparagraaf. Bij de DB-voordrachten wordt in een paar gevallen participatie beschreven.d Het beeld van de voorgenomen of doorlopen participatie is wisselend en vaak moeilijk te achterhalen uit de beschrijvingen in de participatieparagraaf. De participatieparagraaf zou ook een samenvatting van het participatieplan kunnen zijn of een actualisatie van de stand van zaken van een dergelijk plan.16 In geen van de door ons onderzochte participatieparagrafen wordt echter naar een dergelijk onderliggend participatieplan verwezen. Opvallend is verder dat bij de collegevoordrachten de beschreven participatie regelmatig geen betrekking lijkt te hebben op de Amsterdammer zelf, maar eerder op maatschappelijke organisaties, belangenverenigingen, andere overheden of zelfs (intern) op directies of afdelingen van de ambtelijke organisatie.e Verder blijkt uit de participatieparagrafen lang niet altijd duidelijk wat er nu precies is gedaan aan participatie. Zo valt weinig te lezen over het beoogde doel van de gekozen participatie en de geboden beleidsruimte. Het participatieniveau wordt uit de helft van de participatieparagrafen duidelijk. Hierna gaan we op deze verschillende waarnemingen nader in.

Participatie in andere delen van de voordrachten In sommige DB- en collegevoordrachten kwamen we beschreven participatie tegen in andere delen van de voordracht. Dit hebben we in onze beoordeling niet meegenomen omdat het onuitvoerbaar was om de soms tien pagina's lange voordrachten integraal door te nemen. Hierdoor werd het een zoekplaatje om te vinden waar wat staat over participatie. Hieronder staat een voorbeeld van een uitvoerige beschrijving van het niveau van participatie uit een DB-voordracht onder het kopje Onderbouwing besluit. "Voor de verschillende onderwerpen/deelthema’s kan de mate waarin de doelgroepen invloed kunnen hebben op het plan verschillen. Die mate van invloed beschrijven

d In 13 van de 124 DB-voordrachten wordt participatie beschreven. De opzet van de

participatieparagraaf in collegevoordrachten verschilt echter van de gecombineerde advies/afstemming en participatieparagraaf in DB-voordrachten. Daarom zijn tellingen over de DBvoordrachten niet zonder meer vergelijkbaar met die van de collegevoordrachten. Zie voor meer informatie de voetnoot in paragraaf 3.1. e Dit is niet het geval voor de DB-voordrachten, omdat we daar een andersoortige methode hebben toegepast bij het vaststellen van participatie waarbij we hebben gefilterd op de betrokkenheid van bewoners of burgers. Daarom is bij de dertien onderzochte paragrafen in DB-voordrachten als gevolg van onze systematiek per definitie sprake van betrokkenheid van bewoners of burgers.

21

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM we per onderwerp aan de hand van de participatieladder. Duidelijkheid, helderheid, eerlijkheid en openheid zijn randvoorwaarden in het participatieproces. Dit betekent duidelijkheid over de context en achtergrond en helderheid over wat vaststaat en wat nog bespreekbaar is. Het is van groot belang om heel duidelijk aan te geven wat de invloed van de doelgroepen is en wat er precies van hen verwacht wordt. Dat doen we apart voor alle deelthema’s. Bij de meeste onderwerpen in deze fase zal meedenken het maximale niveau van participatie zijn. De plannen hebben nu nog een hoog abstractieniveau. De ervaring is dat de meeste bewoners concrete opmerkingen maken die op dit moment nog niet of slechts ten delen verwerkt kunnen worden. We moeten duidelijk uitleggen waar wel en vooral waar ook niet over meegedacht kan worden. En wat meedenken inhoudt: we staan open voor ideeën, maar kunnen niet alles honoreren. Ook zijn we duidelijk over wat we in deze fase aan de bewoners vragen (investeringsnota/stedenbouwkundig plan) en wat pas in de volgende fase aan bod komt (uitvoering). In de uitvoeringsfase breekt ook het moment aan dat op (nog later te bepalen) onderdelen van de plannen samenwerken (cocreatie) mogelijk is." Bron: DB-voordracht stadsdeel Zuidoost Instemmen met de concept-communicatie- en consultatiestrategie Investeringsnota Centrum Holendrecht.17

8.1 Participatie heeft niet altijd betrekking op de Amsterdammer We signaleren bij de collegevoordrachten dat met enige regelmaat de participatieparagrafen niet vermelden of en hoe Amsterdammers bij participatie zijn betrokken. In veel participatieparagrafen is sprake van afstemming of overleg met externe partijen zoals maatschappelijke organisaties, belangenverenigingen of andere overheden. Ook komt het voor dat interne onderdelen van de ambtelijke organisatie zelf worden genoemd, zoals directies of afdelingen. Geen vermelding van Amsterdammer in participatieparagrafen Hierna volgen enkele voorbeelden van participatieparagrafen waarin geen vermelding wordt gemaakt van betrokkenheid van Amsterdammers: "Voor het SHP Bovenwijks Groen heeft een uitvraag naar groenprojecten plaatsgevonden bij de stadsdelen en directies. Op basis hiervan is de projectenlijst opgesteld. De stadsdelen hebben hun advies gegeven en een prioritering meegegeven voor hun stadsdeel." Bron: Collegevoordracht Instemmen met het 3e verdeelvoorstel SHP Bovenwijks Groen.18 "Er is gesproken en afgestemd met de ontwikkelaars, de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD NZKG), de Provincie Noord-Holland en de bodemenergie adviesbureaus in het gebied. Naar aanleiding van de gesprekken met ontwikkelende partijen zijn er nog nadere aanpassingen doorgevoerd in het bodemenergieplan.

Tevens zijn er nog speciale sessies georganiseerd met alle energie- en ontwikkelpartijen voor het

22

PARTICIPATIEPARAGRAAF - BESTUURLIJK RAPPORT Warmteplan in Amstel III waarin ook het Bodemenergieplan aan de orde is gekomen." Bron: Collegevoordracht Vaststellen Interferentiegebied Amstel III en Arenapoort en bijbehorende ordeningsregels zoals vastgelegd in het Bodemenergieplan Amstel III en Arenapoort.19 Om een indruk te krijgen van het aantal collegevoordrachten waarin niet duidelijk is of Amsterdammers betrokken zijn geweest bij participatie, hebben wij een grove analyse gemaakt. Voor deze analyse hebben wij gezocht op de aanwezigheid van een aantal steekwoorden die wij associëren met (mogelijke) betrokkenheid van Amsterdammers.f In minder dan de helft van de voordrachten (72 van de 153 voordrachten) komt in de participatieparagraaf één van deze steekwoorden voor. Dit is een aanwijzing dat een groot deel van de Amsterdammers niet direct in beeld lijkt te komen.