03 Bestuurlijk eindrapport Openbaar maken van overheidsinformatie in Amsterdam

BESTUURLIJK EINDRAPPORT

Openbaar maken van overheidsinformatie in Amsterdam Eindrapport 18 FEBRUARI 2022

DEFINITIEF Dit bestuurlijk rapport is een document van de Rekenkamer Amsterdam en bevat de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek Openbaar maken van overheidsinformatie in Amsterdam. Het bestuurlijk rapport is een bondige samenvatting van de onderzoeksresultaten en bevat de conclusies en aanbevelingen. Het document vormt samen met het onderzoeksrapport de volledige rapportage van het onderzoek. Beide digitale documenten kunt u raadplegen op de projectpagina.

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK EINDRAPPORT

Inhoudsopgave Samenvatting ..................................................................................................................... 3 Conclusies .......................................................................................................................... 4 1

Zicht op openbaarheid verbeterd ............................................................................... 4

1.1 Onzekerheid over aantal Wob-verzoeken .....................................................................................4 1.2 Zicht op stijgende werkvoorraad...................................................................................................4 1.3 Beter zicht op tijdigheid.................................................................................................................5 1.4 Centraal zicht op bezwaren, beroepen en klachten ontbreekt.......................................................7 1.5 Registratie Wob-afhandeling mist nog elementen .........................................................................7 1.6 Meer zicht op actieve openbaarmaking .........................................................................................7

2

College heeft meer aandacht voor openbaarheid ...................................................... 8

2.1 Wetgeving dwingt college tot meer openbaarheid ........................................................................8 2.2 College zet in op meer openbaarheid ............................................................................................8 2.3 Nog maar enkele collegeambities gerealiseerd ............................................................................8 2.4 Organisatorische randvoorwaarden recent tot stand gebracht ...................................................13 2.5 Leren steeds verder ontwikkeld..................................................................................................14 2.6 De invoering van de Woo wordt voorbereid ................................................................................14

3

Prestaties bij openbaarmaking nog onvoldoende .................................................... 15

3.1 Doeltreffende en rechtmatige afhandeling kan beter..................................................................15 3.2 Afhandeling kan doelmatiger ......................................................................................................19 3.3 Deel Wob-verzoekers heeft negatieve ervaringen ......................................................................19 3.4 Wob-verzoek wellicht niet altijd juiste weg.................................................................................20

4

Informatie beperkt relevant ..................................................................................... 20

4.1 Monitoringsinformatie niet volledig en onvoldoende relevant....................................................20 4.2 Beperkt gerapporteerd aan de gemeenteraad ............................................................................21 4.3 Informatie op website nog niet helemaal volledig ......................................................................21 1

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Hoofdconclusie ................................................................................................................. 23 Aanbevelingen ................................................................................................................. 26 5

Realiseer een cultuuromslag .................................................................................... 26

5.1 Aanbeveling 1: Beschouw openbaarheid als een vanzelfsprekendheid .......................................26 5.2 Aanbeveling 2: Stuur meer op zo spoedig mogelijk openbaar maken .........................................27

6

Verbeter de voorwaarden voor openbaarheid ......................................................... 29

6.1 Aanbeveling 3: Verbeter het werkproces ....................................................................................29 6.2 Aanbeveling 4: Verbeter centrale sturing ....................................................................................30

7

Breid de informatievoorziening uit........................................................................... 31

7.1 Aanbeveling 5: Informeer de raad ook over resultaten ..............................................................31 7.2 Aanbeveling 6: Vul de informatie op de website aan ..................................................................32

Reactie college en nawoord rekenkamer ......................................................................... 33 8

Bestuurlijke reactie .................................................................................................. 33

9

Nawoord rekenkamer............................................................................................... 37

Onderzoeksverantwoording ............................................................................................ 40 10 Onderzoeksteam ...................................................................................................... 40 11 Onderzoeksrapport, onderzoeksvragen en dankwoord ........................................... 40

2

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK EINDRAPPORT

Samenvatting Het Amsterdamse college wil meer informatie openbaar maken. Hiervoor heeft het beleid vastgesteld, veranderingen in de organisatie doorgevoerd en een centrale werkinstructie voor het afhandelen van Wob-verzoeken opgesteld. We concluderen dat het college nog onvoldoende doeltreffend en rechtmatig handelt bij het openbaar maken van overheidsinformatie. Zo heeft het college maar 7 van de 13 beleidsambities (deels) gerealiseerd en nam het 58% van de Wob-besluiten te laat. Daarnaast heeft het college minder informatie uit eigen beweging openbaar gemaakt, dan het zich had voorgenomen. We zien dat het college ontwikkelingen in gang heeft gezet om meer open te zijn. Zo zijn er een informatiecommissaris en een Wob-ondersteuningsteam gekomen. Er is in stappen toegewerkt naar een centrale registratie van Wob-verzoeken, maar er wordt nog niet in één centraal systeem gewerkt. Eind 2021 kan het aantal Wob-verzoeken slechts geschat worden (circa 363). Het college stuurt niet op het tijdig afhandelen van Wob-verzoeken en dat is terug te zien in de beslistermijnen. 80% van de ge-enquêteerde Wob-verzoekers gaf aan het Wob-besluit te laat te hebben ontvangen. En bij 70% van deze Wob-verzoekers daalde het vertrouwen in de gemeente. We constateren dat de werkinstructie op onderdelen nog niet voldoet of niet goed wordt uitgevoerd.

Informatie moet worden gezocht in veel (49) systemen, het onleesbaar maken (zwartlakken) van informatie is arbeidsintensief en bij het opstellen van een stuk wordt niet nagedacht of deze informatie in de toekomst openbaar gemaakt kan worden. Voor veel ambtenaren is het afhandelen van een Wob-verzoek een taak die bovenop de eigen werkzaamheden komt en voor extra werkdruk zorgt. De informatievoorziening over afgehandelde Wob-verzoeken is in de afgelopen jaren verbeterd, ook op de website. Maar de informatie is nog niet volledig en de burgemeester ontvangt nog te weinig sturingsinformatie. De gemeenteraad is niet geïnformeerd over de realisatie van beleidsambities en de afhandeling van Wob-verzoeken. Om de openbaarheid van overheidsinformatie in Amsterdam verder te verbeteren doen we het Amsterdamse college aanbevelingen rondom drie hoofdonderwerpen:

• Realiseer een cultuuromslag; • Verbeter de organisatorische voorwaarden voor openbaarheid; • Breid de informatievoorziening uit. Het college beseft dat de gemeente nog veel stappen te zetten heeft en geeft bij 5 van de 6 aanbevelingen aan deze geheel over te nemen. De toezegging van een plan van aanpak ontbreekt nog.

3

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Conclusies 1 Zicht op openbaarheid verbeterd 1.1 Onzekerheid over aantal Wob-verzoeken In december 2021 heeft de ambtelijke organisatie nog geen centraal zicht op het totaal aantal ontvangen Wob-verzoeken. Over de jaren heen kunnen slechts schattingen worden gemaakt van het aantal ontvangen Wob-verzoeken in enig jaar (zie figuur 1.1).

Figuur 1.1 – Aantal geschatte ontvangen Wob-verzoeken per jaar

Wij vermoeden om twee redenen dat deze aantallen niet volledig zijn. Ten eerste ligt het aantal Wob-verzoeken in Amsterdam (2020: 496) aanzienlijk lager dan in de gemeente Utrecht (2020: 1.028). Ten tweede ontbreekt er een centrale registratie van Wobverzoeken. Amsterdam ziet dit laatste als een mogelijke oorzaak voor het verschil.

1.2 Zicht op stijgende werkvoorraad Sinds augustus 2019 heeft de ambtelijke organisatie centraal zicht op de werkvoorraad van de bekende af te handelen Wob-verzoeken. In de periode september 2019 tot juni 2020 daalde de werkvoorraad. Vanaf juni 2020 neemt het aantal af te handelen Wobverzoeken toe, tot 148 in de maand november (zie figuur 1.2).

4

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK EINDRAPPORT

Figuur 1.2 - Werkvoorraad af te handelen Wob-verzoeken

Bron: Rapportages van de ambtelijke organisatie aan de burgemeester (augustus 2019 tot en met november 2021).

1.3 Beter zicht op tijdigheid De Wob schrijft voor dat het college uiterlijk binnen vier weken moet beslissen op een Wob-verzoek (voor verzoeken over milieu-informatie bedraagt deze termijn twee weken). Het college kan de beslistermijn eenmalig met maximaal vier weken verlengen (‘verdagen’). Daarnaast kan het college de beslistermijn opschorten om bijvoorbeeld derde belanghebbenden de mogelijkheid te bieden hun zienswijze te geven op het voorgenomen Wob-besluit. Over al deze verlengingsacties en de termijn waarmee de beslistermijn wordt verlengd, moet het college de Wob-verzoeker tijdig informeren. Als het college dat doet en vervolgens binnen de verlengde termijn het Wob-besluit neemt, dan is dat Wob-besluit, wettelijk gezien, tijdig genomen.

Figuur 1.3 - Onderdelen wettelijke beslistermijn

De wetgever wil dat de overheid zo snel mogelijk, doch uiterlijk binnen een termijn van vier weken beslist. Het college hanteert daarentegen de regel dat beslissen binnen een termijn van acht weken tijdig is. Het college verlengt dus standaard de beslistermijn met vier weken. Ondanks deze standaard verlenging ervaren ambtenaren extra werkdruk, omdat het afhandelen van een Wob-verzoek een taak is die erbij komt. En 80% van de geënquêteerde Wob-verzoekers geeft aan dat het college langer dan acht weken nodig had om te beslissen op hun Wob-verzoek.

5

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Het college heeft sinds augustus 2019 centraal zicht op de doorlooptijden van lopende Wob-verzoeken. Dat beeld is niet positief. In november 2021 is 64% van de lopende Wobverzoeken langer dan acht weken in behandeling (zie figuur 1.4).

Figuur 1.4 - Lopende Wob-verzoeken naar binnen en buiten beslistermijn

Bron: Rapportages van de ambtelijke organisatie aan de burgemeester (augustus 2019 tot en met november 2021).

Vanaf oktober 2020 weet het college hoeveel Wob-verzoeken (in hun totaal) binnen de beslistermijn zijn afgehandeld. In januari 2021 is 22% en in november 2021 is 42% van de Wob-besluiten binnen de termijn van maximaal acht weken genomen. In november 2021 loopt daarmee 58% van de Wob-besluiten buiten die termijn. We hebben tweehonderd Wob-dossiers uit de periode 2018 tot en met het eerste half jaar van 2021 onderzocht. Dit levert een iets ander beeld op. Dat zal gedeeltelijk komen doordat onze onderzoeksperiode afwijkt van de rapportageperiode aan de burgemeester. Op 63 van de 200 Wob-verzoeken heeft het college tijdig beslist (31,5%). Over de jaren heen is er vaker tijdig besloten (eerste helft 2021: 46%), tegelijkertijd zijn de beslistermijnen ook vaker verlengd (‘verdaagd’ en ‘opgeschort’). In de eerste helft van 2021 was de afhandeltermijn van een Wob-verzoek gemiddeld 72 dagen (ongeveer 10 weken). Daar waar een besluit te laat werd genomen, is de wettelijke termijn met minimaal 6 en maximaal 192 dagen over schreden. 80% van de ge-enquêteerde Wobverzoekers die een besluit ontving, gaf aan het Wob-besluit te hebben ontvangen na het verstrijken van de wettelijke beslistermijn.

6

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK EINDRAPPORT

1.4 Centraal zicht op bezwaren, beroepen en klachten ontbreekt De ambtelijke organisatie heeft geen centraal zicht op het aantal bezwaar-, beroep- en hoger beroepszaken tegen beslissingen op bezwaar op Wob-verzoeken of klachten. Op ons verzoek heeft de ambtelijke organisatie in augustus 2021 een overzicht samengesteld. Daaruit blijkt dat in de periode 2018 tot en met juni 2021 minimaal 196 maal bezwaar is gemaakt tegen een Wob-besluit en 75 maal (hoger) beroep is ingesteld tegen een beslissing op bezwaar. De ambtelijke organisatie heeft ook geen inzicht in de gemiddelde doorlooptijd van het nemen van de beslissing op bezwaar op een Wob-besluit. Ook ontbreekt nog een centraal zicht op klachten, onder meer over het afhandelen van Wob-verzoeken.

1.5 Registratie Wob-afhandeling mist nog elementen Ook heeft het college zicht gekregen op de achtergrond van de Wob-verzoekers en de onderwerpen van de Wob-verzoeken. Dat draagt bij aan de mogelijkheid om te leren en om af te wegen welk type informatie actief openbaar gemaakt kan worden. Het college laat (nog) niet registreren of een Wob-verzoek volledig of deels is ingewilligd, geheel is afgewezen of buiten behandeling is gesteld of dat er sprake was van misbruik van recht door de Wob-verzoeker. Ook wordt niet vastgelegd aan welk bestuursorgaan het Wob-verzoek is gericht. Dit kan tot gevolg hebben dat niet het juiste bestuursorgaan beslist op een Wob-verzoek.

1.6 Meer zicht op actieve openbaarmaking Het actief openbaar maken van stukken, ook wel het uit eigen beweging openbaar maken genoemd, staat nog in de kinderschoenen. Er zijn minder (soorten) documenten actief openbaar gemaakt dan het college ambieert. Van de elf informatiecategorieën van de Wet open overheid (Woo) zijn tot en met oktober 2021 vijf categorieën deels openbaar gemaakt. Bovendien ontbreekt een eenduidig proces voor actieve openbaarmaking, en de ambtelijke organisatie werkt nog niet actief mee aan actieve openbaarmaking. Het college heeft iets meer zicht gekregen op de documenten die het actief openbaar maakt. Met de komst van de informatiecommissaris is er binnen de ambtelijke organisatie bovendien meer aandacht voor actieve openbaarheid. Er zijn plannen opgesteld om meer informatie actief openbaar te maken en die plannen zijn geregeld bijgesteld. De gemeente heeft wel ervaringen opgedaan met het actief openbaar maken van informatie over erfpacht, het publiceren van het overzicht van documenten waarop geheimhouding is opgelegd en het algoritmeregister. De documenten over Shell waren in december 2021 nog niet actief openbaar gemaakt.

7

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

2 College heeft meer aandacht voor openbaarheid 2.1 Wetgeving dwingt college tot meer openbaarheid De Wet openbaarheid bestuur (Wob) is in 1980 van kracht geworden en in 1992 gewijzigd. De wetgever beoogt met de Wob 'een goede en democratische bestuursvoering'. Het uitgangspunt is dat zowel bij informatieverstrekking op verzoek als uit eigen beweging openbaarheid voorop staat, waarbij openbaarheid moet worden gezien als een recht in plaats van een gunst. Het wetsvoorstel Wet open overheid (Woo) is sinds 2011 in discussie geweest en treedt in mei 2022 in werking. De Woo vervangt vanaf dat moment de Wob. Waar de huidige Wob openbaarheid als verplichting richting de overheid neerzet, zet dit wetsvoorstel een volgende stap in de erkenning van het belang van openbaarheid voor de burger. De wet vraagt om een cultuurverandering van overheden, een jaarlijkse verantwoording over (de uitvoering van) beleidsvoornemens over het openbaar maken van informatie, het op termijn meer actief openbaar maken van informatie en het sneller beslissen op openbaarheidsverzoeken. Ter beantwoording van vragen over de beschikbaarheid van publieke informatie moeten ook een of meer contactpersonen worden aangewezen.

2.2 College zet in op meer openbaarheid Het college zet in op meer openbaarheid van overheidsinformatie. In het coalitieakkoord Een nieuwe lente en een nieuw geluid (mei 2018) staat dat de coalitie streeft naar een open en transparant bestuur. De gemeente gaat uit eigen beweging meer informatie openbaar maken. Inwoners moeten in staat worden gesteld om beleid beter te volgen. Het college heeft sindsdien negen ambities geformuleerd voor het afhandelen van Wob-verzoeken en vier ambities voor het actief openbaar maken van informatie. Het college heeft hiervoor ook beleid vastgesteld. De doelstellingen van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) maken grotendeels onderdeel uit van het collegebeleid. Uitzondering hierop is het zo spoedig mogelijk beslissen op een Wob-verzoek, zoals de Wob voorschrijft. Het beleid is verspreid over verschillende documenten en daarmee slecht toegankelijk voor raadsleden en burgers. Een probleemanalyse is gaandeweg de collegeperiode tot stand gekomen. De inventarisatie van problemen, die moeten worden overwonnen om aan de collegedoelstelling en wettelijke doelstellingen te kunnen voldoen, komt gedegen over. Maar waardoor die problemen worden veroorzaakt, is nog niet nader geanalyseerd.

2.3 Nog maar enkele collegeambities gerealiseerd Het college heeft dertien ambities voor het bereiken van actieve (vier) en passieve openbaarheid (negen) geformuleerd.

8

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK EINDRAPPORT

Daarvan zijn er drie voor een groot deel gerealiseerd (groen). Vier ambities zijn deels gerealiseerd (oranje) en drie niet gerealiseerd (rood). Van drie ambities konden we niet vaststellen of ze tot stand zijn gekomen (blauw).

Tabel 2.1 - Overzicht realisatie van ambities college Ambities passieve openbaarheid

Realisatie

1. Informatie is open, tenzij Dit is een overkoepelende ambitie, die verschillende andere ambities omvat. Op basis van dat beeld - een beeld dat hierna wordt beschreven - kunnen we zeggen dat 'open' nog niet gerealiseerd is en 'tenzij' gedeeltelijk, omdat er procedures zijn vastgesteld voor het hanteren van uitzonderingsgronden en het publiceren van persoonlijke beleidsopvattingen. Dit beeld herkennen we uit de praktijk: uit de enquête onder de Wobverzoekers blijkt dat ruim twee derde van de Wob-verzoekers het college niet-open vindt. Wob-verzoekers die in bezwaar zijn gegaan vinden de gemeente bijna allemaal niet-open (98% geeft aan het college niet-open te vinden). Enkele Wob-verzoekers benoemen dat het gebrek aan openheid van het college tegen de wet in gaat 2. Openbaarheid is geen gunst aan, maar een recht van de burger De ambitie is in raadsbrieven, ambtelijke instructies en de procesbeschrijving herhaald. We vragen ons af of duidelijk genoeg is wat zij concreet betekent. Bijna 30% van de ambtenaren zelf denkt dat hun collega’s het openbaar maken van overheidsinformatie meer als een gunst aan de burger, dan een recht van de burger zien.

Onze conclusie naar aanleiding van het dossieronderzoek en de afgenomen enquêtes is dat hoewel het college informatie een recht wil laten zijn, een Wob-verzoek wordt behandeld als elk ander verzoek zoals een vergunning of een subsidieaanvraag. Er wordt gekeken of er wordt voldaan aan de voorwaarden en uiteindelijk wordt een beslissing genomen. Voor de achterliggende (informatie)behoefte is weinig aandacht, bellen met de burger (de informele aanpak) maakt geen onderdeel uit van de procedure. In de praktijk wordt hij wel toegepast, maar dat is dan afhankelijk van een individuele ambtenaar.

9

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Ambities passieve openbaarheid

Realisatie

3. Van uitzonderingsgronden wordt terughoudend gebruik gemaakt en ze worden in lijn met de Woo toegepast Het college heeft zijn ambities over het zoveel mogelijk beperkt toepassen van de uitzonderingsgronden uitgewerkt in een aantal uitgangspunten en richtlijnen. Of ze terughoudend worden gebruikt, is niet gemakkelijk te toetsen. Wel bleek het vertrouwen bij de door ons ge-enquêteerde Wob-verzoekers te zijn verminderd. 4. Uitzonderingsgronden worden niet gebruikt om te voorkomen dat de gemeente in een slecht daglicht komt te staan of dat ze leiden tot verlies van vertrouwen in de overheid bij het publiek Het college heeft zijn ambities over het zoveel mogelijk beperkt toepassen van de uitzonderingsgronden uitgewerkt in een aantal uitgangspunten en richtlijnen. Of ze terughoudend worden gebruikt, is niet gemakkelijk te toetsen. Circa 35% van de ambtenaren geeft aan spanning te hebben ervaren bij het maken van een belangenafweging of informatie wel of niet openbaar gemaakt kan worden wanneer de reputatie van of het vertrouwen in de gemeente in het geding kan zijn. Daarnaast bleek het vertrouwen bij de door ons ge-enquêteerde Wob-verzoekers te zijn verminderd. 5. Persoonlijke beleidsopvattingen worden zoveel mogelijk geanonimiseerd openbaar gemaakt Of beleidsopvattingen zoveel mogelijk openbaar worden gemaakt, is niet gemakkelijk te toetsen.

Wel bleek uit het dossieronderzoek dat wanneer documenten (deels) niet openbaar worden gemaakt, we die beslissing grotendeels (89%) deugdelijk gemotiveerd vinden. Persoonlijke beleidsopvattingen worden nog niet vaak openbaar gemaakt. 6. Wob-verzoeken en documenten worden toegankelijk Wob-dossiers worden gepubliceerd op de gemeentelijke website of op de website van het Stadarchief. Daarin opgenomen zijn het verzoek, het besluit en alle documenten. Het gaat om dossiers vanaf 2018. Wij denken echter dat niet alle afgehandelde

10

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK EINDRAPPORT

Ambities passieve openbaarheid

Realisatie

verzoeken zijn gepubliceerd (937 gepubliceerde dossiers (stand 14 december 2021) tegenover naar schatting circa 1.775 ingediende verzoeken). Wob-verzoeken die informeel zijn afgehandeld of zijn ingetrokken worden niet gepubliceerd. Van de gepubliceerde Wob-dossiers is gemiddeld 85% compleet. Slechts 10% van de gepubliceerde documenten is tekstdoorzoekbaar. Dit maakt ze ontoegankelijk, zeker voor mensen met een (visuele) beperking. In 70% van de door ons onderzochte Wob-besluiten zijn één of meerdere documenten (deels) niet openbaar gemaakt. Sinds september 2021 worden ingediende, maar nog niet afgehandelde verzoeken op de website gepubliceerd. 7. De gemeente gaat alle informatie op grond van een Wobverzoek en alle actief openbaar gemaakte informatie classificeren Er is een aangepaste beleidsnota voor het classificeren van informatie, maar deze is niet uitgewerkt in een procedure, en informatie wordt ook niet geclassificeerd. 8. De gemeente publiceert jaarlijks een lijst met geheim geclassificeerde informatieobjecten Het college publiceert sinds 2020 jaarlijkse overzichten van geheim geclassificeerde documenten. Over 2019 en 2020 zijn de overzichten gepubliceerd op de gemeentelijke website.

11

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Ambities passieve openbaarheid

Realisatie

9. Het college streeft er naar de achterstand in de afhandeling van de lopende Wob-verzoeken per 1-1-2022 te hebben weggewerkt Deze doelstelling is niet bereikt en zal met de huidige keuzen ook in niet in de eerste helft van 2022 worden gerealiseerd. Ambtelijke is in 2021 het streven om 99,9% van de Wobverzoeken binnen een termijn van vier tot acht weken af te handelen. In de rapportage aan de burgemeester wordt echter een streven van 40% benoemd. In 2021 zijn 42% van de Wobverzoeken binnen de wettelijke termijn afgehandeld (peildatum: november 2021). Voor medio 2022 streeft de ambtelijke organisatie om 50% tot 60% van de Wob-verzoeken binnen de termijn af te handelen. Er is een aanpak voor het inhalen van de achterstand (GMT-notitie juni 2021) en er zijn ook middelen beschikbaar gemaakt (Voorjaarsnota 2021).

Ambities actieve openbaarheid

Realisatie

10. Burgers moeten het beleid beter kunnen volgen en gericht input kunnen leveren Deze ambitie is nooit door het college concreet uitgewerkt, plannen ontbreken en daardoor blijft onduidelijk "hoe" het college deze ambitie wil realiseren. 11. Het college maakt meer informatie actief openbaar, zoals in ieder geval de eigen declaraties, maar ook eventueel adviezen en andere documenten ter voorbereiding van besluitvorming De kosten van het college over de periode 2017 tot en met 2021 zijn gepubliceerd. Voor de leden van het dagelijks bestuur van stadsdelen en directeuren van de ambtelijke organisatie is de informatie over de kosten openbaar gemaakt voor de periode 2017 en 2019. Documenten voor lopende inspraaktrajecten worden gepubliceerd op de website. Dat betreft met name beleidsnota's en verordeningen, maar geen adviezen. Andere documenten ter voorbereiding van besluitvorming worden niet gepubliceerd. Het eerste deel van de ambitie is dus gerealiseerd, het tweede – waarbij een slag om de arm werd gehouden – niet.

12

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK EINDRAPPORT

Ambities actieve openbaarheid

Realisatie

12. Het college zal zich inspannen om de elf categorieën van informatie, die volgens de Woo verplicht actief openbaar moeten worden gemaakt, openbaar te maken Van de elf informatiecategorieën van de Woo zijn tot en met oktober 2021 vijf categorieën deels openbaar gemaakt. Een eenduidig proces voor actieve openbaarmaking ontbreekt (zie verder paragraaf 1.6). 13. Het college wil ook overige documenten, zover wettelijk mogelijk is, in hun geheel openbaar maken Het college is bezig om een deel van de circa 40.000 documenten over de vernieuwing van het erfpachtstelsel openbaar te maken. Het college wil ook documenten over Shell openbaar maken. Dit is per december 2021 nog niet tot stand gebracht.

2.4 Organisatorische randvoorwaarden recent tot stand gebracht De organisatorische randvoorwaarden voor de uitvoering van het beleid zijn recent tot stand gebracht. Verantwoordelijkheden zijn belegd, er is een procesbeschrijving voor het afhandelen van Wob-verzoeken opgesteld die voor de gehele organisatie geldt en de afhandeling van Wob-verzoeken wordt deels centraal bewaakt. Ondanks dat de bevoegdheden voor het actief en passief openbaar maken van informatie zijn belegd en beschreven in regelingen, zijn er in de praktijk nog onduidelijkheden over de bevoegdheidsverdeling, die samenhangen met de Amsterdamse organisatiewijze. Eind december 2021 zou een functieprofiel voor de Wob-coördinatoren worden vastgesteld, dat mogelijk een aantal onduidelijkheden vermindert. De bevoegdheid tot het nemen van een beslissing op bezwaar (over Wob-zaken) is complex geregeld. Er zijn geen (organisatiebrede) procesbeschrijvingen of werkinstructies voor het afhandelen van bezwaren en het uitvoeren van gerechtelijke uitspraken. De in maart 2021 vastgestelde procedure voor het afhandelen van Wob-verzoeken borgt op onderdelen het doeltreffend en rechtmatig handelen (zie ook paragraaf 3.1). Een procedure voor het actief openbaar maken van documenten is nog niet opgesteld. Van een centrale sturing is geen sprake.

Binnen het Amsterdamse model is het uit eigen beweging openbaar maken van informatie en het tijdig afhandeling van Wob-verzoeken de verantwoordelijkheid van de directeuren, waarop CIO-office en wethouders hen alleen

13

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

kunnen aanspreken. De burgemeester ontvangt sinds oktober 2019 informatie die dat mogelijk maakt. De wethouders ontvangen dit sinds april 2021. Een centrale registratie van Wob-verzoeken om daarmee te sturen op een tijdige afhandeling ontbreekt. Ter vergelijking: zo een registratie is er wel voor het afhandelen van meldingen openbare ruimte. Positief is dat in november 2021 een onderzoek is gestart met als doel om het aantal gemeentelijke documentmanagementsystemen van 49 terug te brengen naar 3.

2.5 Leren steeds verder ontwikkeld Het college van B en W heeft de ontstane problemen in kaart laten brengen en is verbeterplannen en een programma gestart om de problemen op te lossen. Het is gestart met het verbeteren van de juridische functie van de gemeente, heeft het stedelijk Wobondersteuningsteam verantwoordelijk gemaakt om het leren te bevorderen, laat scholing verzorgen en zet breed in op interne communicatie. Tegelijkertijd werd er tot juli 2021 nog te weinig directie-overstijgend geleerd. Met de komst van de expertisegroep Openbaarheid (juli 2021) wordt er directie-overstijgend samengewerkt tussen twee directies: de directies Juridische Zaken en Juridisch Bureau. Daarmee is het leren over het afhandelen van Wob-verzoeken, bezwaren, beroepen en Wob-jurisprudentie beter geborgd. Voor de andere directies is dit nog niet geregeld. De klachten over de afhandeling van Wob-verzoeken, bezwaren en beroepen worden slecht geregistreerd, terwijl centraal inzicht in aard en omvang ervan noodzakelijk is om te kunnen leren. Juist omdat bij deze laatste categorieën het vertrouwen van de Wob-verzoeker in de overheid op de proef wordt gesteld. Een laagdrempelige (interactieve) instructievideo gericht op het vergroten van de bewustwording over openbaarheid bij alle ambtenaren bestaat nog niet binnen de gemeente.

Het college heeft nog geen evaluaties gemaakt van de gemaakte (beleids)keuzes. Dat is overigens niet zo opmerkelijk, omdat het verbeterproces nog maar sinds mei 2019 is ingezet.

2.6 De invoering van de Woo wordt voorbereid Het college heeft stappen gezet om de invoering van de Woo voor te bereiden. Het heeft ervaringen opgedaan met het actief openbaar maken van documenten (zie paragraaf 1.6). Ook bereidt het college zich voor door deel te nemen aan de VNG-proeftuinen en met het programma Open Amsterdam. Dit laatste programma heeft ook tot doel dat het openbaar maken een onderdeel wordt van organisatie DNA. In de Voorjaarsnota 2021 zijn extra middelen toegekend, onder meer voor de implementatie van de Woo. In juni 2021 heeft de ambtelijke organisatie het college vijf bestuurlijke aandachtspunten voorgelegd, over de ambtelijke en bestuurlijke opgaves bij het verbeteren van passieve en actieve openbaarmaking onder de Woo:

14

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK EINDRAPPORT

• • • • •

Experiment archivering e-mails en berichtenapps op een centrale plaats; Betere stimulering en sturing richting directies en stadsdelen; Mogelijke afwijkingen van het bestuurlijke besluitvormingsproces; Keuze van dossiers voor actieve openbaarmaking; Creatieve oplossingen voor een veilige, creatieve en open werkomgeving.

3 Prestaties bij openbaarmaking nog onvoldoende Bij prestaties gaat het om doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het openbaar maken van informatie.a En om de ervaringen van de Wob-verzoekers bij het afhandelen van hun Wob-verzoek.

3.1 Doeltreffende en rechtmatige afhandeling kan beter We zien in de afgelopen jaren allerlei ontwikkelingen in de goede richting. Toch zijn nog niet alle processtappen zodanig geregeld dat deze het doeltreffend en rechtmatig afhandelen van Wob-verzoeken en toekomstige Woo-verzoeken borgen. Sommige zijn wel goed geregeld, maar blijken in de praktijk niet goed te werken of te verlopen. Bij enkele processtappen (twee) is het omgekeerde het geval. Zij zijn niet goed geregeld, maar werken in de praktijk wel naar behoren. Tot slot zijn er vier processtappen die goed zijn geborgd en in de praktijk ook goed verlopen. Ons oordeel is een oordeel op hoofdlijnen. Wel maken we hieronder een aantal kanttekeningen bij dat oordeel, waarin we aangeven wat (nog) beter zou kunnen. De toelichting bij de oordelen hebben wij voorzien van verwijzingen naar de twee onderzoeksrapporten (zie tabel 3.1).

Tabel 3.1 - Overzicht functioneren onderdelen werkproces Processtap

Oordeel

Indienen Wob-verzoek Het indienen van een Wob-verzoek is geborgd (deel 1, paragraaf. 3.3). Er zijn geen drempels opgeworpen voor indienen van een

Procedureel geregeld, praktijk naar behoren.

a Onder doeltreffendheid verstaan we de mate waarin de te bereiken resultaten en beoogde

maatschappelijke effecten van het beleid daadwerkelijk worden behaald. Doelmatigheid wordt bepaald door de mate waarin de te bereiken resultaten en beoogde maatschappelijke effecten worden gerealiseerd met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen. Om de doelmatigheid vast te stellen wordt vaak het proces onderzocht om te kijken of er geen stappen en werkwijzen zijn waarvan de ondoelmatigheid vanzelfsprekend lijkt. Dat is ook de werkwijze die we hier hebben gevolgd. Rechtmatigheid geeft aan dat een handelwijze in overeenstemming is met het geldend recht.

15

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Processtap

Oordeel

Wob-verzoek (deel 1, paragraaf 3.3.1). De inhoud van een Wobverzoek wordt in een vroegtijdig stadium beoordeeld (deel 1, paragraaf 3.3.2). De datum van ontvangst wordt geregistreerd (deel 1, paragraaf 3.3.3). In de praktijk zien we dat de concretiseringsgesprekken wel worden gevoerd (deel 2, paragraaf 3.4). Circa 20% van de Wob-verzoekers geeft aan goed te zijn geholpen bij het indienen van een Wob-verzoek, circa de helft is van mening niet goed te zijn geholpen door de gemeente (deel 2, paragraaf 5.4) Kanttekening: De mate van behulpzaamheid van de gemeente bij het indienen en preciseren van het Wob-verzoek kan beter. Identificeren, toewijzen en onderzoeken documenten De identificatie, de toewijzing en het onderzoek van informatiebronnen is verspreid beschreven in verschillende documenten. De instructie voor het afhandelen van Wobverzoeken (maart 2021) bevat geen instructies voor zorgvuldig onderzoek (deel 1, paragraaf 3.4). De jurisprudentie over de Amsterdamse praktijk geeft aanwijzingen dat zoekproces niet altijd zorgvuldig is uitgevoerd (deel 2 paragraaf 3.5).

Onvoldoende procedureel geregeld, geen oordeel over de praktijk.

Verzamelen documenten In de procedures is vastgelegd hoe documenten in dossiers moeten worden vastgelegd. Op grond daarvan wordt een inventarislijst van verzamelde documenten opgesteld (deel 1, paragraaf 3.5). Het grote merendeel van de onderzochte Wobbesluiten (181; circa 90%) bevat informatie over het aantal documenten waarop het Wob-verzoek betrekking heeft (deel 2, paragraaf 3.5).

Procedureel geregeld, praktijk naar behoren.

Kanttekening: Aan 10% van de Wob-besluiten moet nog informatie worden toegevoegd over het aantal documenten waar het Wob-verzoek betrekking op heeft. Inhoudelijke beoordeling en bewerken documenten Het afwegen of informatie openbaar kan worden of niet, is procedureel geborgd (deel 1, paragraaf 3.6). Uit de jurisprudentie blijkt dat het gemeentebestuur de uitzonderingsgronden wisselend toepast. Het college heeft

16

Procedureel geregeld, praktijk naar behoren.

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK EINDRAPPORT

Processtap

Oordeel

documenten integraal geweigerd of grote stukken daaruit weggelakt zonder dat duidelijk was op welke passages welke weigeringsgronden van toepassing zijn (deel 2, paragraaf 3.6). Persoonlijke beleidsopvattingen worden nog niet vaak openbaar gemaakt: in 6 van de 29 door ons onderzochte Wob-dossiers waarbij van persoonlijke beleidsopvattingen sprake was, zijn die ook gepubliceerd (deel 2, paragraaf 3.7). Kanttekening: nog niet bij alle documenten is op passageniveau beoordeeld of informatie openbaar kan worden gemaakt, of niet. Ook is nog niet bij alle Wob-besluiten op passageniveau aangegeven waarom de informatie niet openbaar kon worden gemaakt (deel 2, paragraaf 3.6). Tijdig nemen van Wob-besluit Het verlengen van het beslistermijn (‘verdagen’ en ‘opschorten’) is geborgd in modelbrieven. De monitoring en het sturen op het tijdig nemen van een Wob-besluit maakt geen onderdeel uit van procedures en instructies (deel 1, paragraaf 3.7). De ambtelijke organisatie heeft sinds oktober 2020 gedeeltelijk centraal zicht op de beslistermijnen van de afgehandelde Wob-verzoeken (deel 2, paragraaf 2.2.8) In november 2021 is 64% van de lopende Wob-verzoeken langer dan acht weken in behandeling (deel 2, paragraaf 2.2.7). Op 63 van de 200 onderzochte Wob-verzoeken is tijdig beslist (circa 32%).

Over de jaren heen is er vaker tijdig besloten, tegelijkertijd zijn de beslistermijnen ook vaker verlengd (‘verdaagd’ en ‘opgeschort’) (deel 2, paragraaf 3.10). 80% van de Wob-verzoekers die deelnamen aan onze enquête heeft aangegeven dat er over hun Wob-verzoek pas na acht weken is beslist (deel 2, paragraaf 5.6).

Niet procedureel geregeld, praktijk niet naar behoren.

Motivering en rechtsbescherming Motivering en rechtsbescherming is procedureel geborgd (deel 1, paragraaf 3.8). Wanneer documenten (deels) niet openbaar worden gemaakt, is die beslissing grotendeels (89%) deugdelijk gemotiveerd. De kwaliteit van de motivering stijgt vanaf 2020 licht (deel 2, paragraaf 3.6). De motivering om (delen van) documenten niet openbaar te maken, wordt echter door twee derde van de Wob-verzoekers niet altijd begrepen (deel 2, paragraaf 5.7). Gemiddeld 4 van de 5 Wob-besluiten zijn

Procedureel geregeld, praktijk naar behoren.

17

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Processtap

Oordeel

voorzien van een rechtsmiddelenclausule. Tot 2020 is dit jaarlijks verbeterd, daarna vlakt het af (deel 2, paragraaf 3.9). Documentverstrekking Het verstrekken van documenten in de door de Wob-verzoeker gewenste vorm is niet geborgd (deel 1, paragraaf 3.9). De gevraagde informatie wordt in ruim de helft van de verzoeken (gemiddeld 56%) verstrekt in de door de Wob-verzoeker verzochte vorm. Tot en met 2020 zat daar een stijgende lijn in. In gemiddeld 7% van de Wob-verzoeken werd niet aan de wens van de Wob-verzoeker tegemoet gekomen en bleef een motivering achterwege (deel 2, paragraaf 3.8).

Procedureel niet geregeld, praktijk naar behoren.

Openbaarmaking en archivering Het openbaar maken en archivering van de Wob-dossiers is geborgd. Van het merendeel van de onderzochte afgehandelde Wob-besluiten (85%) zijn het Wob-verzoek, het Wob-besluit en de bijbehorende documenten gepubliceerd op de gemeentelijke website of de website van het Stadsarchief. Slechts 10% van de gepubliceerde documenten is tekstdoorzoekbaar (deel 2, paragraaf 3.12).

Procedureel geregeld, praktijk naar behoren.

Kanttekeningen:

• Nog niet alle Wob-besluiten worden gepubliceerd. • Er ontbreken instructies voor het toegankelijk en bruikbaar maken van de documenten (voor mensen met een (visuele) handicap), in de praktijk is 90% van de gepubliceerde documenten niet tekstdoorzoekbaar. Openbaarmaking documenten na bezwaar en (hoger) beroep Niet is geborgd dat documenten die na een beslissing op bezwaar of (hoger) beroep openbaar worden gemaakt, ook toegankelijk worden gepubliceerd (deel 1, paragraaf 3.11).

Procedureel niet geregeld, praktijk niet door ons onderzocht.

Evalueren en leren Het evalueren en leren is nog niet geborgd (deel 1, paragraaf 3.12). Leren gericht op vraag 'doen we het goed' is opgepakt. Het college heeft probleemanalyses gemaakt en verbeteracties in gang gezet om de geconstateerde problemen op te lossen (deel

Procedureel niet geregeld, praktijk naar behoren.

18

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK EINDRAPPORT

Processtap

Oordeel

1, paragraaf 4.2). Het college heeft voorbereidingen getroffen om de Woo te kunnen invoeren (deel 1, paragraaf 4.4). Kanttekening: de gemaakte (beleids)keuzes zijn nog niet geëvalueerd (deel 1, paragraaf 4.3). Openbaarmaking uit eigen beweging Openbaarmaking uit eigen beweging is nauwelijks geborgd. Wel zijn er een paar 'proefprojecten' gestart, met soms eigen instructie (deel 1, paragraaf 3.13). Van de elf informatiecategorieën van de Woo zijn er vijf categorieën deels openbaar gemaakt. Een deel van de erfpachtdocumenten is wel actief openbaar gemaakt.

Niet geregeld, praktijk niet naar behoren.

Kanttekening: een deel van erfpachtdocumenten en alle Shelldocumenten zijn nog niet openbaar gemaakt (december 2021) (deel 2, paragraaf 2.5).

3.2 Afhandeling kan doelmatiger Voor wat betreft het proces van het afhandelen van Wob-verzoeken signaleren wij twee ondoelmatigheden, waarbij een zelfde taak met minder inspanningen en tegen lagere kosten kan worden gerealiseerd. Als een document al wordt geclassificeerd dan gebeurt dat op documentniveau en niet op passageniveau. Verreweg de meeste documenten bevatten geen classificatie. Dit maakt het niet eenvoudiger om gedurende een Wob-verzoek te beoordelen of een document of een deel ervan niet-openbare informatie bevat. Het is minder efficiënt om deze afweging pas bij een Wob-verzoek te maken in plaats van bij het opstellen van het document. Er worden daarnaast veel handelingen verricht om informatie in een document onleesbaar te maken. Dit is momenteel een arbeidsintensieve taak, die hoogstwaarschijnlijk met tools efficiënter kan worden uitgevoerd. In oktober 2021 is de ambtelijke organisatie gestart met een pilot om het 'lakken' te automatiseren.

3.3 Deel Wob-verzoekers heeft negatieve ervaringen Voor onze enquête onder Wob-verzoekers hebben we alle Wob-verzoekers aangeschreven waarvan de gemeente beschikte over een adres; daarnaast deden we een oproep via de sociale media. 224 Wob-verzoekers hebben onze enquête ingevuld en hun ervaringen gedeeld over het afhandelen van hun Wob-verzoek(en). De informatie over het indienen

19

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

van een Wob-verzoek vinden zij voldoende helder. De helft vindt echter dat ze niet goed geholpen zijn door de gemeente bij het indienen van het verzoek. Ze werden nauwelijks geïnformeerd over de voortgang van de afhandeling van hun Wob-verzoek of over het uitstellen van een Wob-besluit. Voor 80% van de verzoeken duurde het langer dan acht weken voordat het college een Wob-besluit nam. De motivering voor het niet-openbaar maken van informatie werd door twee derde van de verzoekers niet begrepen. Niet alle documenten zijn verstrekt in de vorm waar de Wob-verzoeker om heeft verzocht, zonder dat het college heeft uitgelegd waarom dat niet mogelijk was. 30% van de Wob-verzoekers geeft aan in bezwaar te zijn gegaan tegen het Wob-besluit en dit zou bij een op de drie beslissingen op bezwaar hebben geleid tot aanvullende openbaarmaking van informatie. Voor bijna 70% van de Wob-verzoekers is het vertrouwen in de gemeente na afronding van het Wob-traject afgenomen.

3.4 Wob-verzoek wellicht niet altijd juiste weg Ruim de helft van de ge-enquêteerde Wob-verzoekers is van mening dat het niet de informatie kreeg waarom men had verzocht. Toepassing van de uitzonderingsgronden kan ertoe leiden dat documenten gedeeltelijk openbaar worden gemaakt (bijvoorbeeld door het onleesbaar maken van specifieke passages), of dat openbaarmaking van een document in zijn geheel wordt geweigerd. Het is daarom de vraag of het doen van een Wob-verzoek voor een burger altijd de beste manier is om aan voor hem of haar relevante informatie te komen. Soms kan een burger ook volstaan met de vraag welke gegevens de gemeente over hem of haar heeft vastgelegd. Informatie die naar aanleiding van een Wob-verzoek openbaar gemaakt wordt, is namelijk vanaf dat moment voor eenieder toegankelijk, opvraagbaar en mogelijk openbaar raadpleegbaar. En dat kan dus niet altijd voor alle soorten informatie. Als het gaat om persoonsgegevens zoals medische gegevens, rekeningnummer, burgerservicenummer, adresgegevens, etc. zal de overheid het onleesbaar moeten maken. Tegelijkertijd kan een Wob-verzoeker, via het indienen van een Wob-verzoek, vanwege de rechtsbescherming meer druk uitoefenen op het college om de gewenste informatie te krijgen, dan via een algemene vraag aan de gemeente mogelijk is.

4 Informatie beperkt relevant 4.1 Monitoringsinformatie niet volledig en onvoldoende relevant Het gemeentebestuur gaf in de raadsbrief (2021) aan dat Amsterdam jaarlijks meer dan zeshonderd Wob-verzoeken ontvangt. Zo'n uitspraak is niet echt goed te onderbouwen. De monitoringsinformatie is namelijk niet volledig en er ontbreken relevante onderdelen. In de registratie ontbreken bijvoorbeeld gegevens over welk bestuursorgaan verantwoordelijk is. Ook ontbreekt informatie over de afhandeling van bezwaren en

20

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK EINDRAPPORT

beroepen. Verder is ze niet actueel; het is daarom niet mogelijk om 'door een druk op de knop' de meest recente informatie te genereren. Sturing is op grond van dergelijke informatie slechts deels mogelijk. Door dit soort gebrekkige informatie kan er niet goed worden gestuurd op het realiseren van de collegedoelstellingen om Wob-besluiten tijdig te nemen en de huidige achterstand in afhandeling snel weg te werken. De burgemeester wordt goed geïnformeerd over lopende Wob-verzoeken, maar beperkt over de doeltreffendheid en rechtmatigheid van afgehandelde Wob-verzoeken. Daar waar ze wel wordt geïnformeerd over het aantal lopende Wob-verzoeken dat binnen en buiten de termijn van acht weken loopt, wordt ze niet geïnformeerd over welk deel van de Wobverzoeken tijdig is afgehandeld. Ook is ze niet geïnformeerd over bezwaar- en beroepsprocedures en klachten over de afhandeling van Wob-verzoeken. Vanaf april 2021 worden ook rapportages verstuurd aan de wethouders en stadsdeelbestuurders. Ook deze bevatten informatie over lopende Wob-verzoeken, naast - opvallend genoeg - enige informatie over het aantal afgehandelde Wob-verzoeken.

4.2 Beperkt gerapporteerd aan de gemeenteraad Raadsleden hebben moties en initiatiefvoorstellen ingediend om de openbaarheid te vergroten. Raadsleden hebben ook een groot aantal vragen gesteld die getuigen van interesse in het (gebrek aan) openbaar maken van overheidsinformatie. Het college heeft raadsvragen beantwoord en de gemeenteraad via raadsbrieven - en in beperkte mate via P&C-producten - in grote lijnen geïnformeerd over de afhandeling van Wob-verzoeken. De raad is geïnformeerd over het voorgenomen beleid, maar veel minder over resultaten daarvan. Hij is op de hoogte gesteld van stappen die zijn gezet om de organisatie van de uitvoering te verbeteren, van de publicatie van afgehandelde Wobverzoeken en van de lijst van documenten waarop geheimhouding is opgelegd. Het college heeft de gemeenteraad duidelijk gemaakt dat er achterstanden zijn in de afhandeling van Wob-verzoeken, maar niet hoe groot die zijn. De gemeenteraad is niet geïnformeerd over de voortgang of resultaten van het classificatiebeleid en van het meer in de lijn van de Woo toepassen van de uitzonderingsgronden 'onevenredige benadeling' en 'intern beraad'. De uitvoering van het beleid inzake actieve openbaarmaking is pas recent (najaar van 2021) begonnen, zodat het college nog maar weinig resultaten heeft kunnen melden aan de raad.

4.3 Informatie op website nog niet helemaal volledig Op de gemeentelijke website worden Wob-verzoekers gevraagd om Wob-verzoeken in te dienen per mail of per post. In overeenstemming met de Wob kan in de praktijk een Wobverzoek ook mondeling of telefonisch worden ingediend, maar dit wordt op de website niet vermeld. De gemeente vermeldt op de website de eisen die ze stelt aan een Wob-

21

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

verzoek. Ook vermeldt de gemeente dat iedereen om informatie mag vragen over alle bestuurlijke onderwerpen van de gemeente Amsterdam. Wob-besluiten worden gepubliceerd op de website. Op grond van de verhouding tussen het aantal ingediende verzoeken en het aantal gepubliceerde besluiten denken wij dat dit niet alle Wob-besluiten betreft (zie ook paragraaf 1.1). Van de gepubliceerde Wob-dossiers is gemiddeld 85% compleet. Het overgrote deel van de Wob-besluiten is niet tekstdoorzoekbaar.

22

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK EINDRAPPORT

Hoofdconclusie De centrale onderzoeksvraag luidt:

In hoeverre handelt het college doeltreffend en rechtmatig bij het actief en passief openbaar maken van overheidsinformatie? Hoofdconclusie De beleidsmatige en organisatorische keuzen van het college, de wijze waarop geleerd wordt en de wijze waarop in de praktijk wordt gehandeld, leveren een bijdrage aan het doeltreffend en rechtmatig openbaar maken van overheidsinformatie op verzoek. Alles overziend handelt het college echter nog onvoldoende doeltreffend en rechtmatig bij het openbaar maken van overheidsinformatie. Het actief openbaar maken van informatie is organisatorisch nog niet geregeld. De vertaling van beleid in procedures en werkinstructies is nog van onvoldoende niveau om rechtmatig en doeltreffend handelen te waarborgen. Slechts zeven van de elf processtappen om Wobverzoeken af te handelen, functioneren in de praktijk naar behoren. Het college heeft dertien ambities geformuleerd voor het op verzoek of uit eigen beweging openbaar maken van informatie. Drie van deze ambities - de meest concrete - zijn eind 2021 grotendeels gerealiseerd. Maar het college slaagde er niet in de achterstand in de afhandeling van Wob-verzoeken weg te werken, noch te beginnen met de classificatie van documenten en de burgers beter het beleid te laten volgen. Zicht op de afwikkeling van Wob-verzoeken is in de laatste jaren duidelijk verbeterd, maar laat nog gebreken zien.

De werkvoorraad is in beeld, maar het aantal ingediende Wobverzoeken in een jaar moet nog steeds worden geschat. Centraal zicht op de bezwaren, beroepen, hoger beroep en klachten ontbreekt. De doorgevoerde verbeteringen hebben effect. Het percentage van besluiten dat binnen de wettelijke termijn is genomen, steeg van 22% in januari naar 42% in november 2021. Tegelijkertijd wordt 58% van Wob-besluiten nog steeds te laat genomen. Het college legt uit eigen beweging nog te weinig verantwoording af over het openbaar maken van informatie. Analyse Volgens de Nederlandse code voor goed openbaar bestuur (2009) dienen overheden, waaronder het college van B en W, open te zijn. Openheid betekent in ieder geval dat het college open is over procedures en besluiten en relevante informatie toegankelijk maakt. Het betekent ook dat het college openstaat voor signalen van buiten en binnen de organisatie en een veilig klimaat in de organisatie schept waarin die signalen kunnen

23

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

worden afgegeven.b De internationale rechtsvergelijking van de Universiteit van Leiden, waarbij de praktijk van Londen, Miami en Stockholm met de Woo zijn vergeleken, leert ons dat het komen tot een doeltreffende en rechtmatige openbaarmaking van overheidsinformatie vraagt om bestuurlijke aandacht, een zorgvuldige inbedding van de beoogde werkwijze in gemeentelijke procedures en besef in de gemeentelijke organisatie dat het bij openbaarmaking gaat om een kerntaak. Dit sluit aan bij de analyse die de burgemeester in januari 2022 maakte over het vertrouwen tussen de inwoners en de gemeente. Voor een verbetering daarvan is een cultuuromslag bij het bestuur, politiek en het ambtelijk apparaat nodig. De gemeente moet meer open en controleerbaar worden en zoveel en zo gelijk mogelijke toegang tot kennis, informatie en data bieden voor eenieder.c In ons onderzoek hebben we geconcludeerd dat de bestuurlijke aandacht sterk is gegroeid en dat er een groot aantal ambities zijn geformuleerd over passieve en actieve openbaarheid. Maar er zijn ook een aantal belangrijke punten die nog te weinig aandacht krijgen. Zo is er nog geen uitvoering gegeven aan de ambitie over het classificeren van informatie op het moment dat het wordt geproduceerd. Dat zou de afhandeling van Wobverzoeken, maar ook van interne informatieverzoeken, sterk kunnen versnellen.

Een dergelijke ordening van informatie kan, zeker als daarbij een centraal documentmanagementsysteem wordt gebruikt, burgers in staat stellen om beleid te volgen en gericht input te leveren. Verder stuurt het college niet op de beslistermijnen van de Wob. Dat kan leiden tot onrechtmatigheid bij de afhandeling van Wob-verzoeken. Ook de organisatie van de uitvoering van het beleid kent nog de nodige tekortkomingen. De beschrijving van de werkwijze is wel verbeterd, maar niet eenduidig en volledig genoeg. Doordat het classificatiebeleid niet in praktijk is omgezet, moet een ambtenaar elk document afzonderlijk opzoeken en beoordelen. Het lakken van documenten moet ‘met de hand’ gebeuren. Een belangrijk manco bij de uitvoering van de Wob is het ontbreken van centrale sturing. Bijna de helft van de door ons ge-enquêteerde ambtenaren vindt dat de (on)helderheid van de verantwoordelijkheden een negatieve invloed heeft op de afhandeling van Wob-verzoeken. De wrijving tussen decentrale verantwoordelijkheden en centrale sturing zorgt ook voor een gebrekkige registratie van gegevens. Belangrijke en betrouwbare data over de lopende en afgehandelde Wob-verzoeken en over bezwaren en beroepen, ontbreken op centraal niveau. Aan het belangrijke besef dat het bij openbaarmaking gaat om een wettelijke kerntaak lijkt het in de organisatie nog te ontbreken.

Uitvoering van de Wob en van de toekomstige Woo wordt toch vooral gezien als 'iets erbij'. Voor 80% van de ambtenaren die betrokken zijn bij de afhandeling van Wob-verzoeken is het geen onderdeel van het reguliere takkenpakket. Voor veel van deze ambtenaren voelt afhandeling van Wob-verzoeken als

b Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koningrijkrelaties, Nederlandse code voor goed

openbaar bestuur, juni 2009, p. 11. c Notitie Vertrouwen begint bij de overheid, 13 januari 2022.

24

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK EINDRAPPORT

een taak die erbij komt, veel tijd kost en zorgt voor extra werkdruk. Afhandeling van Wobverzoeken zou ook ten koste gaan van de uitvoering van reguliere taken. Maar ook bij de ambtelijke organisatie bestonden eind 2021 nog reserves ten aanzien van de centrale aansturing van verbeteringen. Het is dus de vraag in hoeverre openbaarheid van bestuur overal in de organisatie al als een vanzelfsprekendheid wordt gezien. Om de gemeente opener en controleerbaar te maken, moet actief openbaar maken de standaard worden, tenzij er hele goede redenen zijn voor geheimhouding, aldus de burgemeester (januari 2022). Daarvoor is het noodzakelijk dat de informatiehuishouding van de gemeente op orde is. Dat is het op dit moment nog niet. De burgemeester constateert dat de beantwoording van de vele en grote Wob-verzoeken die de gemeente krijgt, daardoor arbeidsintensief en tijdrovend is. Daarnaast moet de juridische functie worden herijkt. Een van de uitgangspunten is daarbij dat de overheid er is voor zijn burgers en de burgers er niet zijn voor de overheid. Openheid en dienstbaarheid jegens de burgers zijn geen gunsten die worden verleend; het zijn verworven rechten. We delen deze visie van de burgemeester.

Tegelijkertijd vraagt openheid en controleerbaarheid een bereidheid van het college om zich regelmatig en ruimhartig jegens de omgeving te verantwoordend, onder meer via de gemeentelijke website.

d Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koningrijkrelaties, Nederlandse code voor goed

openbaar bestuur, juni 2009, p. 12.

25

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Aanbevelingen Vanuit het uitgangspunt ‘openbaarheid’ doen we het college drie soorten aanbevelingen. De eerste set van aanbevelingen is gericht op het realiseren van een cultuuromslag naar meer openheid. De tweede set is het realiseren van organisatorische randvoorwaarden om overheidsinformatie tijdig openbaar te kunnen maken. En de derde set van aanbevelingen is gericht op het afleggen van verantwoording aan en het toegankelijker maken van openbaar gemaakte informatie voor de burger.

5 Realiseer een cultuuromslag 5.1 Aanbeveling 1: Beschouw openbaarheid als een vanzelfsprekendheid Openbaarheid zou een kernwaarde van de gemeente moeten zijn, die door alle geledingen van de gemeente, bestuurlijk en ambtelijk, zo wordt gevoeld en waarbij een dienstverlende houding wordt aangenomen richting de Wob-verzoeker. Achterliggende bevindingen • Het wordt nu nog door ambtenaren ervaren als een taak die erbij moet worden gedaan, tijd kost en zorgt voor extra werkdruk. •

Openbaarheid wordt nog te vaak gezien als gunst in plaats van als een recht.

•

Het voeren van een gesprek met de Wob-verzoeker, waarin het verzoek kan worden geconcretiseerd, is nu geen onderdeel van de procedure. In de praktijk vindt het overigens wel in zekere mate plaats.

•

Uit ons onderzoek Geheimhouding (oktober 2020) blijkt dat geheimhouding te veel wordt opgelegd en te weinig opgeheven. Dat komt doordat procedures, kennis en systemen tekortschieten. En waarschijnlijk ook doordat de cultuur binnen de ambtelijke organisatie, het college en de raad nog te weinig stimuleert om geheimhouding zoveel mogelijk te minimaliseren.

•

De Woo stelt verplicht dat het college een of meer contactpersonen aanwijst voor de beantwoording van vragen over de beschikbaarheid van publieke informatie.

Realiseer cultuuromslag Openbaarheid is een activiteit die steeds meer het gemeentebestuur en de gehele organisatie zou moeten raken. Openbaarheid moet een zaak worden van de hele organisatie zoals dat nu al gebeurt met integriteit, privacybescherming en crisisbeheer. Een laagdrempelige (interactieve) instructievideo gericht op het vergroten van de bewustwording over openbaarheid, die binnen de gemeente nog niet bestaat, kan hierbij een functie vervullen.

26

OPENBAAR MAKEN VAN OVERHEIDSINFORMATIE IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK EINDRAPPORT

Uit internationaal onderzoek blijkt dat het actief openbaar maken, scholing, en het al bij de bron classificeren van documenten aan een cultuuromslag bijdraagt. Een voorwaarde voor een succesvolle cultuuromslag is dat het belang van openbaarheid wordt ingezien door het bestuur. Een drempel die moet worden weggenomen is de scheve verhouding tussen geheimhouding en openbaarheid. De plicht tot geheimhouding voor ambtenaren is streng omschreven door middel van de eed en een aantal straffen. Een plicht tot openbaarheid bestaat helemaal niet. Beschouw het openbaar maken van informatie als dienstverlening aan de burger Het college heeft verschillende rollen richting de burger. Soms treedt het op als handhaver, soms als partner en soms als dienstverlener. Bij het openbaar maken van overheidsinformatie is het van belang dat het college als dienstverlener zorgt voor een goede kwaliteit van dienstverlening.e Dat vraagt ook om meer inzet op het contact houden met de Wob-verzoeker, en het vraagt om burgers die zoeken naar informatie op een laagdrempelige manier van dienst te zijn. Een informele, laagdrempelige aanpak heeft voordelen. Sommige vragen van burgers kunnen er snel door worden beantwoord; andere verduidelijkt, waardoor de afhandeling van verzoeken wordt versneld.

Het ligt voor de hand dat de contactpersonen, die de gemeente volgens de Woo moet aanwijzen ter beantwoording van vragen over de beschikbaarheid van publieke informatie, hierin een rol spelen.

5.2 Aanbeveling 2: Stuur meer op zo spoedig mogelijk openbaar maken Het moet normaal worden dat het college de wettelijke regels naleeft en de meeste Wob- en in de toekomst Woo-verzoeken zo spoedig mogelijk afhandelt. Dat betekent ook dat de achterstand in de afhandeling van Wob-verzoeken moet worden weggewerkt en moet worden overwogen om meer informatie uit eigen beweging openbaar te maken. Achterliggende bevindingen • Het college heeft geen ambitie geformuleerd om Wob-verzoeken ‘zo spoedig’ en uiterlijk binnen de wettelijke termijn af te handelen. Standaard wordt de beslistermijn met vier weken verlengd, tot een beslistermijn van acht weken. •

42% van de Wob-besluiten (november 2021) is binnen acht weken genomen. Uit ons dossieronderzoek over de eerste helft van 2021 blijkt dat 54% van de Wobbesluiten buiten de wettelijke termijn is genomen. Daarbij is rekening gehouden met de extra verlenging van de beslistermijn om derde belanghebbenden in de gelegenheid te stellen een zienswijze in te dienen of een voorlopige voorziening