02 Bestuurlijk rapport Preventieve jeugdhulp in Amsterdam

BESTUURLIJK RAPPORT

Preventieve jeugdhulp in Amsterdam Bestuurlijk rapport 22 AUGUSTUS 2023

DEFINTIEF Dit bestuurlijk rapport is een document van de Rekenkamer Amsterdam en bevat de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek Preventieve jeugdhulp in Amsterdam. Het bestuurlijk rapport is een bondige samenvatting van de onderzoeksresultaten en bevat de conclusies en aanbevelingen. Het document vormt samen met het onderzoeksrapport de volledige rapportage van het onderzoek. Beide digitale documenten kunt u raadplegen op de projectpagina.

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK RAPPORT

Inhoudsopgave Samenvatting ..................................................................................................................... 3 Conclusies .......................................................................................................................... 5 1

Beleidsvorming........................................................................................................... 5

1.1 Uitgangspunten preventief jeugdstelsel vastgelegd in Koersbesluit.............................................5 1.2 Geen integraal, inhoudelijk preventief jeugdbeleid uitgewerkt ....................................................6 1.3 Opdracht Stichting OKT: breed en abstract ....................................................................................6

2

Uitvoering................................................................................................................... 8

2.1 OKT vertaalt gemeentelijke opdracht vrij naar uitvoeringspraktijk ..............................................8 2.2 OKT biedt sinds 2015 preventieve dienstverlening aan ................................................................9 2.3 Professionals worstelen met uitvoering preventieve opgave .......................................................9 2.4 Borging van preventie op papier recent verbeterd .....................................................................10

3

Evaluatie................................................................................................................... 10

3.1 Resultaten zijn onbekend, variëren en/of lopen terug ................................................................11 3.2 Gemeente ervaart geen gebrekkig zicht op de uitvoering ..........................................................12 3.3 In prestatiedialogen beperkte aandacht voor preventieve opgave en terugkijken .....................13 3.4 Toereikendheid middelen nauwelijks geëvalueerd .....................................................................13 3.5 Gemeente haalt en volgt knelpunten en risico's niet systematisch op ........................................14

4

(Bij)sturen ................................................................................................................. 14

4.1 Gemeente stuurt uitvoering via jaarlijkse prioriteiten ................................................................15 4.2 Beleid doorontwikkeld zonder expliciet oog voor implicaties OKT ..............................................15 4.3 Gemeente volgt signalen OKT over knelpunten en risico's niet op..............................................16

5

Kwetsbaarheid gemeentelijke organisatie ondermijnt opdrachtgeverschap ........... 16

6

Betrekken van de raad ............................................................................................. 16

Hoofdconclusie & analyse ................................................................................................ 18 Aanbevelingen ................................................................................................................. 23 7

Verbeter onderdelen van de contractcyclus .............................................................. 23 1

REKENKAMER AMSTERDAM

7.1 Aanbeveling 1: herzie elementen van de opdracht .....................................................................24 7.2 Aanbeveling 2: verbeter de monitoring.......................................................................................27 7.3 Aanbeveling 3: pas de prestatiedialoog beter toe .......................................................................30

8

Verbeter onderdelen van de beleidscyclus ............................................................... 32

8.1 Aanbeveling 4: geef op inhoud en meer integraal richting aan het preventieve jeugdveld ........32 8.2 Aanbeveling 5: benut inzichten uit de uitvoering in de beleidscyclus ..........................................35

9

Breng de gemeentelijke organisatie op orde ........................................................... 36

9.1 Aanbeveling 6: verstevig het gemeentelijk team dat zich bezighoudt met het OKT ....................36

Reactie college en nawoord rekenkamer ......................................................................... 39 10 Bestuurlijke reactie .................................................................................................. 39 11 Nawoord rekenkamer............................................................................................... 48 Onderzoeksverantwoording ............................................................................................ 52 12 Onderzoeksteam ...................................................................................................... 52

2

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK RAPPORT

Samenvatting De gemeente wil voorkomen dat jeugdigen en ouders in Amsterdam problemen krijgen of dat die erger worden. Daarom vindt zij preventieve hulp belangrijk. Stichting Ouder- en Kindteams Amsterdam (Stichting OKT) biedt deze hulp namens de gemeente. De gemeente Amsterdam ondersteunt de uitvoering van preventieve jeugdhulp minimaal met richting, monitoring en sturing. De uitvoering is kwetsbaar, maar de gemeente heeft dat mogelijk onvoldoende door. De gemeente weet niet wat zij bereikt met de uitvoering van de preventieve opdracht door Stichting OKT. En dus ook niet of het lukt om (het erger worden van) problemen bij jeugdigen en ouders te voorkomen. Toch is de gemeente van plan om de preventieve opdracht van Stichting OKT vanaf 2027 te verzwaren. De gemeente geeft Stichting OKT weinig richting mee De gemeente maakt niet goed duidelijk wat zij van Stichting OKT verwacht en wat ze wil bereiken. Zij heeft het beleid om problemen bij jeugdigen en ouders te voorkomen in stukjes uitgewerkt. Maar het totaalbeeld mist. Verder is de opdracht van Stichting OKT breed en zijn er steeds meer taken bij gekomen. Ook blijft de opdracht vaag. Dat komt doordat de gemeente veel ruimte wil laten aan Stichting OKT. Maar het betekent dat de gemeente nu niet duidelijk is over wat de preventieve hulp van Stichting OKT moet inhouden en bereiken.

Uitvoering preventieve opdracht is kwetsbaar Stichting OKT werkt al jaren hard aan de preventieve opdracht. Zij merkt dat het moeilijker wordt om genoeg tijd te besteden aan preventie. Dat komt door de vele andere taken, die soms ook nog dringender zijn. Ook is er vaak (te) weinig personeel. En het is niet altijd duidelijk voor medewerkers wat wel en niet bij hun werk hoort. De meeste problemen die Stichting OKT ervaart, hebben te maken met de opdracht van de gemeente. De gemeente volgt en stuurt beperkt (op) wat Stichting OKT aan preventie doet Het is de vraag of de gemeente beseft hoe kwetsbaar de uitvoering van haar preventieve opdracht nu is. En of zij zich bewust is van haar eigen rol daarin. De gemeente verzamelt weinig informatie over hoe de uitvoering verloopt en wat daarmee wordt bereikt. Ook controleert de gemeente niet regelmatig of Stichting OKT genoeg geld krijgt om de opdracht uit te voeren. Of welke problemen zij ervaart. In de formele gesprekken met Stichting OKT is er meer aandacht voor andere onderwerpen dan de preventieve opdracht. De mensen in het team van de gemeente dat Stichting OKT moet helpen, wisselen vaak. Dit maakt een sterke ondersteuning en sturing lastig. Ons advies We adviseren de gemeente om Stichting OKT meer steun te geven bij hun preventieve opdracht. Dit kan door de brede opdracht te herzien, betere informatie over de uitvoering te

3

REKENKAMER AMSTERDAM (laten) verzamelen en beter te sturen. Ook raden we aan een meerjarig, integraal preventief jeugdbeleid te ontwikkelen. En om de informatie over de uitvoering door Stichting OKT te gebruiken voor het bredere beleid. Versterking van het team dat Stichting OKT moet ondersteunen en sturen is volgens ons nodig. Het college en Stichting OKT herkennen onze bevindingen en conclusies en het college neemt onze aanbevelingen over. In ons nawoord geven we daarvoor een aantal aandachtspunten mee.

4

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK RAPPORT

Conclusies Terminologie: het OKT, Stichting OKT, OKA De focus van het onderzoek is de preventieve opgave van Stichting OKT. De Stichting vormt samen met twee andere jgz-partijen de Ouder- en Kindteams Amsterdam (het OKT). Het OKT als geheel doet (veel) meer aan preventie dan alleen het stukje van de Stichting.a Om de focus van het onderzoek helder te houden, spreken we in dit rapport voornamelijk over Stichting OKT, ook al doet dat niet overal recht aan de integrale netwerkorganisatie die het OKT is. We spreken alleen over het OKT wanneer we verwijzen naar de periode dat de Stichting nog niet bestond, of wanneer we het samenwerkingsverband bedoelen. De afkorting OKA staat voor Ouder- en Kindadviseur, de functie die het merendeel van de professionals van Stichting OKT vervullen (zie het onderzoeksrapport voor meer toelichting).

1 Beleidsvorming Samenvattend In 2013 legde het gemeentebestuur de uitgangspunten voor het preventief jeugdstelsel vast in het Koersbesluit. Men wilde 'meer inzet op preventie', 'eigen kracht' en 'kleine problemen klein houden'. Het gemeentebestuur koos voor uitvoering op afstand, voornamelijk door de organisatie die tevens de spil van het jeugdstelsel zou worden: het Ouder- en Kindteam (OKT). Het college heeft de koers nadien per uitvoeringsonderdeel, dus versnipperd, vormgegeven in beleid. Een integraal, inhoudelijk uitgewerkt preventief jeugdbeleid is er nooit gekomen. Voor Stichting OKT bestaat de opdracht uit elf abstract omschreven basistaken en jaarlijkse prioriteiten. Vijf basistaken hebben volgens de gemeente betrekking op preventie. De andere zes gaan over jeugdhulp, veiligheid en de jeugdgezondheidszorg. De taken op het gebied van jeugdhulp en veiligheid zijn de afgelopen jaren verzwaard.

1.1 Uitgangspunten preventief jeugdstelsel vastgelegd in Koersbesluit Het Amsterdamse gemeentebestuur heeft de uitgangspunten voor het preventief jeugdbeleid in 2013 vastgelegd in het Koersbesluit Om het Kind!. Deze gelden in 2023 nog steeds. Op hoofdlijnen bestaat de koers uit meer inzet op preventie om zo de vraag naar (zware) zorg te verminderen. Hoe die beweging er precies uit moest zien, was in 2013 nog niet uitgedacht. De koers bestond voornamelijk uit inrichtingskeuzes: uitvoering op

a Stichting OKT doet bovendien meer dan het uitvoeren van de preventieve opgave; de Stichting

biedt ook jeugdhulp en toegang tot de (hoog)specialistische jeugdhulp in Amsterdam. Dit komt aan bod in paragrafen 1.1 en 1.3.

5

REKENKAMER AMSTERDAM afstand door één netwerkorganisatie (het Ouder- en Kindteam, OKT), die met wijkteams als spil in het jeugdstelsel het gehele spectrum aan zorg voor de jeugd zou bieden; van de jeugdgezondheidszorg tot en met de toegang tot de specialistische jeugdhulp. De preventieve opgave van het OKT zou onder meer bestaan uit het verzorgen van generalistisch preventief basisaanbod in wijken en buurten, het versterken van de pedagogische samenleving (universele preventie) en het verwijzen naar aanvullend preventief aanbod dat de gemeente inkoopt. Vanuit het preventief jeugdstelsel bezien zou het zwaartepunt van de uitvoering van de preventieve taak dus bij het OKT liggen. Vanuit het OKT bezien zou de opgave naast preventie uit verschillende andere taken binnen het jeugddomein bestaan. Deze inrichtingskeuzes gelden nog steeds. Het college is voornemens om de preventieve jeugdhulptaak per 2027 volledig bij het OKT te beleggen.

1.2 Geen integraal, inhoudelijk preventief jeugdbeleid uitgewerkt Het college heeft de 'opdracht' vanuit de raad - het Koersbesluit - omgezet in aparte kaders per uitvoeringsonderdeel in het preventieve veld en die over de jaren verder ontwikkeld. Er is dus geen integraal, maar een versnipperd preventief jeugdbeleid gekomen. Het college heeft geen integrale visie op preventie binnen het jeugdstelsel geformuleerd, noch een definitie van preventieve jeugdhulpb, noch concrete, overkoepelende doelen voor het preventieve jeugdveld. Ook is de beleidsredenering achter de rol van preventie binnen de beoogde transformatie van het jeugddomein nooit nader uitgewerkt. Het uitblijven van deze integrale, inhoudelijke uitwerking maakt dat in 2023 nog steeds onduidelijk is wat de gemeente precies bedoelt met preventie, wat het moet betekenen en voor wie, waar zij naartoe werkt en wat het beoogde aandeel van Stichting OKT daarbinnen is. Voor de preventieve opgave van Stichting OKT betekent dit dat de beoogde rol in essentie uit een organisatorische keuze bestaat, zonder inhoudelijke basis en zonder duidelijke positionering binnen een overkoepelend beleid.

1.3 Opdracht Stichting OKT: breed en abstract Preventie onderdeel van breed, gaandeweg verzwaard, takenpakket De gemeentelijke opdracht aan Stichting OKT bestaat uit elf basistaken en jaarlijkse prioriteiten. Vijf basistaken hebben volgens de gemeente betrekking op preventie (zie kader). Samengevat gaan deze taken over het zelf ondersteunen van jeugdigen en hun ouders bij hulpvragen rondom opvoeden en opgroeien, en het helpen van (in)formele partijen om hetzelfde te doen. De zes overige basistaken gaan over andere gebieden in het jeugddomein, zoals de jeugdgezondheidszorg, jeugdhulp en het veiligheidsdomein. Aan de preventieve opgave is sinds 2019 niets substantieels gewijzigd; het bredere takenpakket waarbinnen die moet worden uitgevoerd is in de periode 2019-2022 op vier onderdelen verzwaard. Gaandeweg 2020 is de toegangsfunctie van Stichting OKT voor de specialistische jeugdhulp veranderd in een brede regisseursrol binnen het sociaal domein.

b Of van preventie voortkomend uit de Jeugdwet.

6

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK RAPPORT Per januari 2021 behoren multiprobleemgezinnen ook tot de doelgroep van Stichting OKT. Met het oprichten van de Buurtteams kreeg Stichting OKT er een nieuwe samenwerkingspartner bij. En vanwege de ontwikkelingen in het veiligheidsdomein krijgen OKT-professionals steeds meer te maken met veiligheidsproblematiek. Gemeente is weinig concreet over 'wat', geeft meer richting voor 'hoe' Vanuit de wens om in de uitvoering veel ruimte te laten aan de professional, beperkt de gemeente het 'wat' van de opdracht aan Stichting OKT tot hoofdlijnen. Ook op het niveau van de opdracht voor Stichting OKT formuleert de gemeente dus geen visie, geen definitie van preventie en geen gewenste richting. Zij expliciteert de samenhang met opdrachten aan andere partijen in het preventieve jeugdveld niet en werkt de koppeling met de transformatie niet uit. Taken en prioriteiten zijn abstract beschreven. Het meest concreet is de prestatieafspraak die sinds 2023 bestaat over de tijdsbesteding aan preventie door professionals van Stichting OKT.c Door gebrek aan inhoudelijke uitwerking van de opdracht blijft het onduidelijk wat de gemeente van Stichting OKT verwacht en ontbreekt houvast om te bepalen of in de gewenste richting voortgang wordt geboekt.

De gemeente geeft zeven uitgangspunten mee voor het 'hoe' van de uitvoering (onder meer: generalistisch, gebiedsgericht, outreachend, gericht op normaliseren, diversiteitssensitief en inzet op de meest kwetsbaren). Hoe deze passen in de wens om ruimte te laten aan de professional, is onduidelijk. Vijf preventieve basistaken Stichting OKT 1. Ondersteunen bij opvoeden en opgroeien door onder andere: a. trainingen en cursussen te (doen) geven aan ouders en jeugdigen over opvoeden en opgroeien; b. ouders en jeugdigen te voorzien van informatie en advies; c. het versterken van het pedagogisch handelen van de (informele) netwerken in de wijk; 2. Ondersteunen bij het opstellen van een perspectiefpland en indien nodig een familiegroepsplan; 3. Geven van deskundig advies aan personen en informele netwerken die, al dan niet beroepsmatig, met jeugdigen werken;

c In de gemeentebegroting is rondom het bereik van het preventieve aanbod door Stichting OKT een

streefcijfer opgenomen. Dit streefcijfer is geen onderdeel van de opdracht aan Stichting OKT en is volgens het OKT niet aan hen gecommuniceerd. d Het perspectiefplan wordt met name ingezet binnen de jeugdhulp die Stichting OKT biedt. Het familiegroepsplan is gerelateerd aan preventie.

7

REKENKAMER AMSTERDAM 4. Signaleren, vraagverheldering en basisdiagnostiek bij preventieve hulpvragen van de jeugdige en zijn ouders;e 5. Samenwerken met andere partijen rond opvoed-, opgroei- en gezondheidsvragen van jeugdigen en/of hun ouders.

2 Uitvoering Samenvattend Stichting OKT hanteert een eigen indeling van haar preventieve dienstverlening en herkent zich niet in de taakomschrijving van de gemeente. Stichting OKT biedt preventieve basistrainingen, Informatie en advies en Wijkgerichte preventie en werkt volhardend en toegewijd aan kennisontwikkeling hierover en verbetering hiervan. Professionals geven aan te worstelen met de uitvoering van preventieve taken. Zij ervaren een complexe opgave die onder toenemende druk en met beperkte capaciteit moet worden uitgevoerd. Tot 2022 was de preventieve opgave beperkt geborgd in de interne organisatie van Stichting OKT, maar in 2022 is een start gemaakt om dit te verbeteren.

2.1 OKT vertaalt gemeentelijke opdracht vrij naar uitvoeringspraktijk In de vertaling van de gemeentelijke preventieve opgave naar de uitvoeringspraktijk vult Stichting OKT open einden uit de gemeentelijke opdracht, die zij typeert als “werken binnen ruime kaders, met veel vrijheid", deels zelf in. Stichting OKT formuleerde zelf een definitie van en visie op preventie, maar geen concrete doelen of prestaties. Hierdoor is ook vanuit Stichting OKT onduidelijk waar zij met de inzet op preventie naartoe werkt. Het OKT heeft vanaf 2015 via het opzetten en verbeteren van preventieve dienstverlening aanhoudend gewerkt aan de uitvoering van de preventieve opgave. Inmiddels hanteert Stichting OKT een eigen driedeling in de omschrijving van haar preventieve werk. De dienstverlening bestaat uit preventieve basistrainingen aan jeugdigen en ouders, Informatie en advies en Wijkgerichte preventie. Stichting OKT herkent zich niet in de omschrijving van de gemeente van de vijf preventieve basistaken. Wij reconstrueren dat Stichting OKT een van de vijf preventieve basistaken navolgbaar uitvoert, te weten het ondersteunen bij opvoeden en opgroeien door onder andere trainingen, cursussen en informatie en advies.

Desgevraagd geeft de Stichting aan dat twee andere basistaken zijn vervlochten in de algemene manier van werken: ‘signaleren, vraagverheldering en basisdiagnostiek bij preventieve hulpvragen’ en ‘samenwerken met andere partijen’. De overige twee preventieve basistaken voert Stichting OKT deels uit: het ondersteunen bij

e In het benoemen van de vijf basistaken preventie heeft de gemeente deze taak met de toevoeging

'[preventieve] jeugdhulpvragen' ook opgenomen. De OKT's hebben deze rol van signaleren, vraagverhelderen en diagnosticeren echter ook voor overige, niet-preventieve hulpvragen. Deze taak is dus opgenomen bij zowel de preventieve als de niet-preventieve taken.

8

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK RAPPORT het opstellen van een familiegroepsplan gebeurt (ook) via de inkoop van aanvullend aanbod. Bij gebrek aan tijd in de uitvoering kiest Stichting OKT ervoor om zich primair op de doelgroep (jeugdigen en ouders) te richten in plaats van op het geven van deskundig advies aan personen en informele netwerken. Wij zijn geen signalen tegengekomen die erop wijzen dat de gemeente nagaat hoe Stichting OKT de (open) preventieve opgave vertaalt naar de uitvoeringspraktijk. Het is de vraag in hoeverre de gemeente zich bewust is van de keuzes die Stichting OKT hierin maakt.

2.2 OKT biedt sinds 2015 preventieve dienstverlening aan Het OKT, en sinds 2019 de Stichting, heeft vanaf haar oprichting aandacht besteed aan de uitwerking en uitvoering van de preventieve dienstverlening. Binnen multidisciplinair samengestelde teams worden op alle drie de preventiesoorten die Stichting OKT onderscheidt - universele, selectieve en geïndiceerde preventie - diensten aangeboden. Stichting OKT heeft de werkwijze van de generalistische basis uitgewerkt. De bedoeling is onder meer dat alle professionals kennis hebben van het preventieve aanbod van Stichting OKT en van partners, dat zij veelvoorkomende opgroei- en opvoedvragen kunnen herkennen en begeleiden en dat zij bij netwerken en initiatieven in de wijk kunnen aansluiten. Sinds 2015 organiseert het OKT preventieve trainingen voor kinderen en jeugdigen op de thema's sociale vaardigheden, weerbaarheid en (faal)angst, en voor ouders/verzorgers trainingen rondom opvoedvaardigheden. Met haar preventieve activiteiten bereikt Stichting OKT jaarlijks deelnemers in de hele stad (in 2022 waren er 2.268 deelnemers). In de afgelopen twee jaar heeft Stichting OKT bovendien tal van veranderingen ingezet met als doel om de uitvoering van het aanbod trainingen en overige activiteiten beter te waarborgen.

2.3 Professionals worstelen met uitvoering preventieve opgave OKT-professionals geven aan dat de uitvoering van de preventieve opgave kwetsbaar is en onder druk staat. Uit de signalen die de professionals afgeven, destilleren wij zes belemmeringen waardoor preventie het onderspit delft: 1 2 3 4 5 6

preventie en jeugdhulp zijn lastig te verenigen; druk vanuit de (ver)brede opdracht; verschillen tussen ouder- en kind adviseurs (OKA's) in omgang met preventie; verloop en verzuim; onduidelijkheid over de positionering van het OKT; de herverdeling van capaciteit tussen OKT's.

Doordat jeugdhulp voorgaat, jeugdhulp complexer is geworden en meer omvat, niet alle OKA's preventie voldoende op het netvlies hebben staan, collega's met ervaring in preventie zijn vertrokken en verschillende teams kleiner zijn geworden, ervaren de professionals die wij spraken dat het lastiger is geworden om tijd vrij te maken voor preventie. Zij geven aan dat de preventietaken zowel in kwantitatief als in kwalitatief

9

REKENKAMER AMSTERDAM opzicht onder druk komen te staan. Door de ervaren verminderde tijd voor preventie hebben OKA's het gevoel dat ze kleine problemen niet klein kunnen houden en dat hun voeling met de wijk minder wordt, wat doorwerkt in de beoogde spilfunctie. Ook signaleert Stichting OKT dat ze een deel van de gemeentelijke opdracht (alle gezinnen laten profiteren van laagdrempelig aanbod, met extra focus op gezinnen in kwetsbare positie) onvoldoende uitvoert doordat het de teams niet lukt om de preventieve basistrainingen in de gehele stad voldoende uit te voeren. Het management van Stichting OKT signaleert dat er onvoldoende capaciteit is om de spilfunctie uit te voeren. Aanhoudende belemmeringen gerelateerd aan de gemeentelijke opdracht Vijf van de zes belemmeringen lijken een direct gevolg van de gemeentelijke opdracht aan Stichting OKT (het uitvoeren van zowel preventie als jeugdhulp) en de wijzigingen die de gemeente daarin over de tijd aanbracht (de verbreding van de opdracht en - mede daardoor - hoger verloop, onduidelijkheid over de positionering en de herverdeling van capaciteit vanwege de beoogde focus op de meest kwetsbaren). Alleen de belemmering 'verschillen tussen OKA's in omgang met preventie' lijkt meer het gevolg van karakteristieken van de professionals en (ervaren) gebrek aan interne kaders.

De beschreven belemmeringen zijn niet nieuw; allemaal worden ze al langer ervaren en sommige zelfs vanaf de oprichting van het OKT.

2.4 Borging van preventie op papier recent verbeterd De uitvoering van de preventieve dienstverlening ligt bij de Ouder- en Kindteams in de wijk. Jaarlijks stelt Stichting OKT een jaar-/werkplan op waarin staat hoe de organisatie de taken uit de gemeentelijke opdracht wil uitvoeren en wat ze wil bereiken. Elk team stelt daarnaast een eigen wijkteamplan op. De eerste jaren richtte Stichting OKT verder werkgroepen in om uitvoering te geven aan de jaarlijkse prioriteiten. Tot 2023 hadden (preventieve) basistaken geen vaste plek in de jaar-/werkplannen en waren de gemeentelijke prioriteiten leidend. Ook liet Stichting OKT veel ruimte aan individuele teams om invulling te geven aan de gemeentelijke opdracht. Zo stond het teams vrij om één prioriteit uit de gemeentelijke opdracht uit te werken in het wijkteamplan voor dat jaar. Voor zover de gemeente preventie prioriteit gaf (in 2017, 2019, 2022 en 2023), gold grotendeels dat OKT's zelf bepaalden of zij het opnamen in hun wijkteamplan. In 2022 is een start gemaakt met het beter inbedden van de preventieve opgave in de interne organisatie van Stichting OKT. Sinds 2023 heeft preventie een vaste plek in het OKT-brede jaarplan en de wijkteamplannen.

3 Evaluatie Samenvattend De gemeente kan acht jaar na invoering van het stelsel niet vaststellen hoe het staat met de door de raad gewenste beweging richting meer inzet op preventie. De gemeente kiest de prestatiedialoog als belangrijkste instrument om na te gaan of de

10

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK RAPPORT uitvoering volgens de bedoeling verloopt. Maar er is geen integrale prestatiedialoog voor het preventieve jeugdveld. De prestatiedialoog met het OKT functioneert nog niet zoals beoogd; deze levert de gemeente nauwelijks zicht op de voortgang op de preventieve opgave op. Bij gebrek aan een heldere opdracht is nauwelijks te bepalen of de uitvoering volgens de bedoeling verloopt. Bovendien zijn er nauwelijks relevante voortgangsinformatie noch verdiepende informatie en analyse beschikbaar om het gesprek over prestaties te voeden. De gemeente ervaart geen gebrekkig zicht. De dialoog zelf gaat bij gebrek aan een vaste systematiek veelal over actuele en toekomstige ontwikkelingen. Met regelmaat wordt de preventieve opgave nauwelijks besproken. De gemeente reflecteert niet actief op de vraag of middelen toereikend zijn, mede doordat inhoud en financiën in gescheiden prestatiedialogen worden besproken. De gemeente haalt in de prestatiedialoog nauwelijks systematisch risico's en belemmeringen op die spelen in de uitvoering van de preventieve opgave. Signalen die Stichting OKT hierover desondanks afgeeft, volgt de gemeente niet systematisch op.

3.1 Resultaten zijn onbekend, variëren en/of lopen terug Resultaten preventieve opgave grotendeels onbekend In de bedoeling van de gemeente bewaakt zij de voortgang op de uitvoering via de prestatiedialoog. Er is vooralsnog geen prestatiedialoog op het niveau van het bredere preventieve jeugdveld. In voorbereiding op de prestatiedialogen met het OKT informeert de gemeente zich over het verloop van de uitvoering via door het OKT opgestelde (half)jaarrapportages. Stichting OKT verzamelt hiertoe monitoringsformatie. Wat preventie betreft registreert Stichting OKT, in lijn met de tot 2023 enige resultaatafspraak, bereikcijfers van het ondersteuningsaanbod (preventieve basistrainingen en Informatie en advies). Via de rapportages over deze gegevens heeft de gemeente zicht op een van de vijf preventieve basistaken. De gemeente interpreteert deze cijfers in vergelijking met de twee voorgaande jaren, niet in relatie tot streefwaarden of de gewenste beweging. Zo kon het gebeuren dat de gemeente zich niet realiseerde dat de gecombineerde streefwaarde alleen in 2017 is behaald. Over de rest van de preventieve opgave - vier van de vijf basistaken en incidentele prioriteiten - wordt geen monitoringsinformatie verzameld; het OKT rapporteert door middel van verhalende beschrijvingen over geplande en uitgevoerde activiteiten.

De gemeente heeft geen zicht op de voortgang op deze onderdelen van de opgave, wat daarmee bereikt is en of dit strookt met de bedoeling van de gemeente. De informatie die Stichting OKT verzamelt over de tijdbesteding van haar medewerkers is niet direct te relateren aan onderdelen van de preventieve opgave. Bovendien is de informatie vanwege inconsistenties in de gegevensverzameling in de huidige vorm beperkt bruikbaar. Het gebrek aan bruikbare monitoringsinformatie en -instrumenten om zicht te krijgen op het OKT en het bredere preventieve veld, is terug te zien in de beperkte informatievoorziening over preventie in de bestuursrapportages Jeugd (zoals die tot halverwege 2021 gemaakt werden). Gevolg van het beperkte zicht op de voortgang, is dat de gemeente acht jaar na de aanvang van het stelsel voor het merendeel van de opgave

11

REKENKAMER AMSTERDAM niet kan vaststellen hoe het staat met de gewenste beweging richting meer inzet op preventie. Resultaten op O&O-aanbod verschillen tussen plekken, groepen en jaren De bereikcijfers over preventieve basistrainingen en Informatie en advies door Stichting OKT laten zien dat sinds 2015 in alle jaren, in alle stadsdelen en in de meeste gebieden preventieve activiteiten hebben plaatsgevonden. En dat alle doelgroepen in enige mate zijn bereikt. De cijfers laten echter ook variatie zien in bereikte resultaten tussen stadsdelen en tussen gebieden, tussen doelgroepen en ten opzichte van de streefwaarde. Bovendien is er sprake van een dalend bereik met deze onderdelen van de preventieve dienstverlening sinds 2019. De realisatiecijfers laten een overwegend stabiel percentage aan tijd besteed aan preventie zien (rond 30% voor Stichting OKT). Weinig aandacht voor analyse van resultaten Stichting OKT en de gemeente tonen beide weinig inspanningen om de teruglopende of onduidelijke resultaten op de preventieve opgave beter te begrijpen. Stichting OKT oppert in jaarrapportages verklaringen voor de teruglopende realisatiecijfers in aantallen en bereik van preventieve basistrainingen, maar diept deze niet uit.

Corona speelde volgens Stichting OKT mee, maar ook de verbreding en verzwaring van de opdracht en de werkdruk die daaruit volgt, het niet altijd slagen van teamleiders om goed te sturen op preventieve taken of een gevoel van mindere bekwaamheid voor een specifieke doelgroep onder OKA's die trainingen geven. Achterliggende analyses ter onderbouwing van deze verklaringen zijn we niet tegengekomen.

3.2 Gemeente ervaart geen gebrekkig zicht op de uitvoering Sinds de wijziging in de organisatievorm van het OKT naar een stichting met alleenrecht, heeft de gemeente via het goedkeuren van de begroting en het financieel jaarverslag tot in detail zicht op de (financiële) bedrijfsvoering van dat deel van Stichting OKT. Het gebrek aan inzicht in uitgaven van Stichting OKT in relatie tot prestaties lijkt zij niet als probleem te ervaren. Bovendien ervaart de gemeente meer sturingsmogelijkheden en beter zicht op de uitvoering door Stichting OKT. In vergelijking met andere partijen in het jeugdstelsel zijn de lijntjes volgens de gemeente kort. Wij zijn geen signalen tegengekomen die erop wijzen dat de gemeente nagaat hoe Stichting OKT de abstracte opdracht vertaalt naar de uitvoeringspraktijk. Het is de vraag in hoeverre de gemeente zich ervan bewust is dat in de huidige situatie twee preventieve basistaken onnavolgbaar en twee deels worden uitgevoerd en dat preventie pas sinds dit jaar is geborgd in de uitvoeringsplannen van individuele teams. De gemeente lijkt zich er daarnaast niet van bewust dat zij het merendeel van de uitvoering van de preventieve opgave niet in beeld heeft en dat, voor zover een basistaak wel gemonitord werd, de realisatie op één jaar na steeds is achtergebleven bij de streefwaarde.

12

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK RAPPORT

3.3 In prestatiedialogen beperkte aandacht voor preventieve opgave en terugkijken De bedoeling is dat de prestatiedialoog wordt gevoerd aan de hand van feitelijke prestaties. De gemeente heeft geen vast format uitgewerkt dat houvast biedt voor het verloop van de prestatiedialoog. Het Kader Prestatiedialoog, aan de hand waarvan de prestatiedialoog gevoerd zou moeten worden, is er nooit gekomen. Niet zelden legt men in de prestatiedialoog de focus op actuele en toekomstige ontwikkelingen, in plaats van op meer systematische evaluatie van de voortgang. De volledige preventieve opgave komt in de prestatiedialoog niet aan bod; de taken en prioriteiten waar geen cijfers beschikbaar zijn, lijken niet besproken te worden. Dit betekent niet dat prestaties van Stichting OKT in het geheel geen aandacht krijgen: in het merendeel van de 'inhoudelijke' prestatiedialogen komen enige realisatiecijfers op onderdelen van de preventieve opgave (het aanbod opvoed- en opgroeiondersteuning) wel ter sprake. De diepgang waarmee cijfers worden besproken, varieert en prestaties worden niet geduid in relatie tot de streefwaarde. Via de prestatiedialoog heeft de gemeente geen zicht verkregen op (onderliggende oorzaken voor) de teruglopende bereikcijfers van het preventieve aanbod.

De besprekingen van prioriteiten hebben het karakter van ad hoc vertellen over positieve ontwikkelingen en knelpunten; voor zover preventie in een jaar als aparte prioriteit gold (in 2017, 2019 en 2022) is daarvan in de beschikbare verslagenf van de prestatiedialogen niets terug te zien.

3.4 Toereikendheid middelen nauwelijks geëvalueerd De gemeente hanteert in de financiële aansturing geen integrale blik op het preventieve jeugdveld. Hierdoor ontbreekt overzicht over hoeveel middelen binnen het jeugdstelsel in totaal aan preventie worden besteed. Ook binnen de financiële aansturing van Stichting OKT ontbreekt de integrale blik. De gemeente bespreekt de financiën (Stichting OKT) en de inhoudelijke voortgang (OKT-breed) in twee aparte prestatiedialogen. Stichting OKT ontving in 2021 zo'n 40 miljoen euro voor het uitvoeren van de gehele opdracht (preventie, jeugdhulp en toegang). De gemeente heeft geen inzicht in de besteding van middelen van Stichting OKT in relatie tot prestaties. Dat komt doordat het budget grotendeels op basis van personeelskosten is opgebouwd en er binnen het totaalbudget geen bedragen nader zijn geoormerkt (voor bijvoorbeeld preventie). In de meer financieel ingestoken prestatiedialoog ligt de nadruk op controle en verantwoording. Vanwege het gebrek aan koppeling van budget aan prestaties, gebeurt dit zonder structureel inzicht in de resultaten van de uitvoering. Op twee onderdelen heeft de gemeente uitbreidingen in de opdracht van Stichting OKT voorzien van extra middelen (overheveling van Samen DOEN-taken en pilot Intensieve Vrijwillige hulp). Voor de overige ontwikkelingen en

f Wij hebben geen verslagen ontvangen over de periode 2016-2019, waardoor wij niet kunnen

beoordelen in hoeverre de prioriteiten voor de periode 2016-2019 in de prestatiedialogen voor 2019 aan bod zijn gekomen. Voor 2022 geldt dat we alleen het verslag hebben ontvangen van de eerste, bestuurlijke, prestatiedialoog in het jaar. Hierin is niet apart stilgestaan bij de voortgang op de prioriteit preventie. In hoeverre dit voor de tweede prestatiedialoog in 2022 wel het geval is, kunnen wij zonder het verslag niet beoordelen.

13

REKENKAMER AMSTERDAM prioriteiten in de opdracht (zoals het voorbereiden en de implementatie van de samenwerking met de nieuwe buurtteams, de nieuwe inkoop van de hoogspecialistische jeugdhulp, het leveren van overbruggingszorg, de toegenomen vraag naar jeugdhulp) veronderstelt de gemeente dat Stichting OKT de taken kan realiseren binnen het bestaande budget. In de prestatiedialoog evalueert de gemeente de toereikendheid van middelen voor de opdracht van Stichting OKT niet.

3.5 Gemeente haalt en volgt knelpunten en risico's niet systematisch op De gemeente hanteert geen systematische werkwijze voor het inventariseren van risico's in de uitvoering van de preventieve opgave door Stichting OKT. Desondanks benut Stichting OKT de (half)jaarrapportages en prestatiedialogen met de gemeente om (mogelijke) knelpunten en risico's kenbaar te maken. Niet zelden komt preventie hierbij aan bod. Sinds 2019 heeft Stichting OKT herhaaldelijk signalen afgegeven rondom de druk op de gehele opgave, de verzwaring van de doelgroep, knelpunten rondom verzuim en verloop en de (mogelijke) gevolgen hiervan voor de preventieve opgave. Ondanks dat de gemeente er niet systematisch om heeft gevraagd, waren aanknopingspunten voor gewenste verbeteringen dus bij de gemeente wel in beeld. Ook van knelpunten en risico's die in prestatiedialogen (herhaaldelijk) genoemd zijn, zien we geen uitdieping in de vorm van nadere analyses of onderbouwing; de gemeente gaat niet systematisch oorzaken na. Het gebrek aan inzicht door monitoring en onderzoek vinden we opvallend gezien het belang dat gemeente en Stichting OKT daaraan vanaf het beginzeggen te hechten.

4 (Bij)sturen Samenvattend De bedoeling van de gemeente is om de opdracht aan Stichting OKT, inclusief gestelde doelen en bijbehorende resultaten, bij te stellen als dat op basis van de prestatiedialoog nodig lijkt. De jaarlijkse prioriteiten wil de gemeente via de prestatiedialoog samen met Stichting OKT bepalen. De huidige praktijk is dat bijsturing van de uitvoering met name vorm krijgt via een groot aantal, regelmatig wisselende prioriteiten in de jaarlijkse opdracht. Daarnaast stuurt de gemeente de opgave van Stichting OKT op twee manieren meer impliciet bij: ten eerste door elementen aan de basistaken toe te voegen, zoals het leveren van overbruggingszorg voor de specialistische jeugdhulp. Ten tweede door beleidskeuzes te maken elders in het jeugd- en zorgstelsel die vanwege de spilfunctie ook Stichting OKT raken, bijvoorbeeld de recente heroriëntatie op preventie. In beide gevallen onderzoekt de gemeente de implicaties van beleidskeuzes op de uitvoering door Stichting OKT niet zichtbaar. De gemeente stuurt niet bij door belemmeringen en risico's vanuit Stichting OKT systematisch op te volgen.

14

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK RAPPORT

4.1 Gemeente stuurt uitvoering via jaarlijkse prioriteiten Voor zover er sprake is van het expliciet bijstellen van het meer specifieke beleid richting Stichting OKT gebeurt dat via de prioriteiten in de jaarlijkse opdracht. De prioriteiten worden jaarlijks in samenspraak met onder meer Stichting OKT bepaald. Soms leggen prioriteiten accenten binnen de basistaken in de opdracht van Stichting OKT. De prioriteiten zijn vaak ingegeven vanuit ontwikkelingen in het bredere jeugd- en zorgstelsel waaraan Stichting OKT geacht wordt een bijdrage te leveren en niet door informatie of analyse over de voortgang op de (preventieve) opgave. De afgelopen jaren benoemde de gemeente zodanig veel en jaarlijks wisselende prioriteiten, dat de basistaken in de uitvoering naar de achtergrond verdwenen. De druk op en dynamiek in het bredere jeugden zorgstelsel zijn zichtbaar in het grote aantal en de wisselingen in prioriteiten. Buiten de jaarlijkse prioriteiten heeft de gemeente de opdracht aan Stichting OKT sinds 2019 meer impliciet bijgestuurd. Bijvoorbeeld door overbruggingszorg ook te rekenen tot de basistaken van Stichting OKT, zonder dat als zodanig in de opdracht op te nemen.

4.2 Beleid doorontwikkeld zonder expliciet oog voor implicaties OKT Ondanks het gebrek aan systematische analyse van (belemmeringen in) de voortgang op de preventieve opgave, heeft de gemeente de afgelopen jaren beleid voor het preventieve jeugdveld doorontwikkeld. Deze ontwikkelingen richten zich op afzonderlijke onderdelen van het preventieve jeugdveld en waren daarmee fragmentarisch, hoewel de gemeente aangeeft dat in het proces steeds afstemming is gezocht met relevante partijen. Bovendien werden ontwikkelingen veelal ingezet in reactie op aflopende contracten en hadden daarmee een reactief karakter. Tot slot kenden beleidsontwikkelingen veelal een meer organisatorische insteek - een inhoudelijke uitwerking van het preventief jeugdbeleid is er immers nooit gekomen. Hoewel de insteek van de recente heroriëntatie op preventie in eerste instantie breed was, is het traject uiteindelijk met name uitgemond in de nieuwe inkoop van het aanvullende preventieve aanbod per 2024.g Ook in dit traject lag de focus op de inrichting, meer dan de inhoudelijke richting die de gemeente met het preventieve veld voor ogen heeft. De gemeente maakt geen probleemanalyses ter voorbereiding op beleidskeuzes die mogelijk relevant zijn voor de uitvoering door Stichting OKT.

In welke mate implicaties van de diverse beleidswijzigingen van de afgelopen jaren voor Stichting OKT en haar preventieve opgave in kaart zijn gebracht, is bij de ambtelijke organisatie niet bekend. Wij zijn geen signalen tegengekomen dat dergelijke analyses zijn gemaakt. Dat geldt ook voor het voornemen van de gemeente om de preventieve jeugdhulptaak vanaf 2027 volledig bij Stichting OKT te beleggen. Een nadere onderbouwing, uitwerking of impactanalyse van dit voornemen voor Stichting OKT zijn wij niet tegengekomen.

g Naast een overheveling van een deel van het in 2018 ingekochte preventieve aanbod naar de

sociale basis en de (hoog)specialistische jeugdhulp.

15

REKENKAMER AMSTERDAM

4.3 Gemeente volgt signalen OKT over knelpunten en risico's niet op De gemeente lijkt niet of nauwelijks opvolging te geven aan signalen over belemmeringen en risico's in de uitvoering van de preventieve opgave. Ondanks dat belemmeringen herhaaldelijk zijn aangekaart en ondanks dat het merendeel van deze belemmeringen te relateren is aan de gemeentelijke opdracht. Ook lijkt de gemeente haar eigen analyses uit 2015 van mogelijke risico's in het nieuwe stelsel, waaronder het onvoldoende toekomen aan preventie, niet te hebben opgevolgd in de jaren daarna. De resultaatafspraak die sinds 2019 in de opdracht aan Stichting OKT wordt meegegeven - gecombineerd bereik voor O&O en jeugdhulp - is tot 2023 niet bijgesteld. Ondanks dat het resultaat jaar op jaar niet is gehaald.

5 Kwetsbaarheid gemeentelijke organisatie ondermijnt opdrachtgeverschap De gemeentelijke organisatie is kwetsbaar voor wat betreft het team dat zich bezighoudt met (contractmanagement op) Stichting OKT. De afgelopen jaren hebben veel personele wisselingen plaatsgevonden binnen de organisatie van de afdeling Jeugd. Het is onduidelijk in hoeverre institutioneel geheugen geborgd is. We constateren dat de positie van (de preventieve opgave van) Stichting OKT binnen de afdeling Jeugd niet in lijn is met het belang dat binnen het jeugdbeleid aan Stichting OKT wordt gehecht. Bovendien signaleren wij specifiek voor preventie een kwetsbaarheid in de wijze waarop verantwoordelijkheden in de afdeling zijn belegd, doordat de manager Preventie niet gaat over Stichting OKT en de manager Wijkteams beperkte betrokkenheid lijkt te hebben bij preventie. Deze kwetsbaarheden in het 'OKT-account' binnen de gemeentelijke organisatie helpen waarschijnlijk niet bij het inrichten en verbeteren van het contractmanagement en daarbinnen bij een stabiele sturing op de uitvoering.

6 Betrekken van de raad Bezien vanuit het perspectief van raadsleden is de uitvoering van de preventieve opgave door Stichting OKT lastig te volgen en bij te sturen. Zowel de inhoudelijke prestaties als de besteding van financiële middelen zijn voor preventie binnen Stichting OKT voor raadsleden lastig te volgen. Dit komt mede doordat budgetten in rapportages gebundeld over de opgave (voor het OKT als geheel) en per uitvoerend onderdeel (van het preventieve veld als geheel) worden gepresenteerd. Het college en de ambtelijke organisatie missen het in- en overzicht om financiële cijfers over de preventieve opgave van Stichting OKT en de bredere preventieve jeugdhulp voor raadsleden inzichtelijk te maken. Het college brengt uitbreidingen in de opdracht voor Stichting OKT niet expliciet onder de aandacht van de raad, noch de mogelijke impact van beleidswijzigingen die raken aan Stichting OKT. Bestuursrapportages zijn na de eerste helft van 2021 niet meer gemaakt. Raadsleden tonen desondanks alertheid door op momenten ontwikkelingen te

16

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK RAPPORT bevragen die raken aan Stichting OKT (bijvoorbeeld rondom de taken die op Stichting OKT afkomen vanuit wachtenden op specialistische jeugdhulp of de mate waarin Stichting OKT is toegerust om taken vanuit het veiligheidsdomein over te nemen).

17

REKENKAMER AMSTERDAM

Hoofdconclusie & analyse De centrale onderzoeksvraag luidt:

Hoe verloopt de uitvoering van de preventieve taak door de Ouder- en Kindteams en in hoeverre is de sturing van de gemeente hierop adequaat? Hoofdconclusie Hoe de uitvoering van de preventieve opgave door Stichting OKT verloopt, is nauwelijks vast te stellen. Voor het overgrote deel van de opgave ontbreekt hiertoe bruikbare en harde informatie. Indrukken uit meer zachte informatie schetsen het beeld van een toegewijde en volhardende, maar ook een kwetsbare uitvoering. Stichting OKT werkt hard en doorlopend aan het inbedden en uitvoeren van de preventieve opgave. Maar resultaten zijn slechts bekend over een deel van de opgave en professionals signaleren een uitvoering onder druk. Het is de vraag of de gemeente dat voldoende in beeld heeft. De gemeente verzamelt nauwelijks informatie over hoe het staat met de uitvoering van de preventieve opgave door Stichting OKT. Als het om preventie gaat, ondersteunt en stuurt zij Stichting OKT daarnaast beperkt. Zij formuleert geen integraal en inhoudelijk beleid dat richting en inhoud geeft aan de opgave. In de prestatiedialoog, waarin de uitvoering gemonitord en bijgestuurd zou moeten worden, komt preventie slechts beperkt aan bod. Signalen van het OKT over belemmeringen en risico's volgt de gemeente niet zichtbaar op.

Kwetsbaarheden in het gemeentelijk team dat zich bezighoudt met Stichting OKT, belemmeren een stabiele sturing op de uitvoering. Ondanks beperkte proactieve informatievoorziening vanuit het college richting de raad over ontwikkelingen rondom preventie en het OKT, hebben raadsleden wel hun zorgen geuit. Analyse Het onderzoek schetst het beeld dat de uitvoering van preventie door Stichting OKT (mogelijk) onder druk staat, dat het de vraag is of de gemeente dat voldoende in beeld heeft en dat zij de uitvoering door Stichting OKT beperkt ondersteunt en stuurt. Kortom, er lijkt geen goede terugkoppeling plaats te vinden van de uitvoering, via de evaluatie, naar het optreden door de gemeente. Dit zal zich niet vanzelf oplossen. Dat komt doordat er nu geen sprake is van een goedlopend proces van leren en verbeteren. In deze analyse leggen we dat uit. Onze focus ligt hierbij op het aandeel en de verantwoordelijkheid van de gemeente, vanuit het uitgangspunt dat een betere invulling van het opdrachtgeverschap door de gemeente voorwaardelijk is aan betere resultaten in de uitvoering. Doelgericht leren en verbeteren op preventie door gemeente en OKT: twee cycli Figuur 1 laat zien hoe het beleidsproces rondom de preventieve opgave van Stichting OKT in theorie is ingericht.

De vier fases plan-do-check-act vormen de kern (ook wel: beleidsvorming, beleidsuitvoering, beleidsevaluatie en bijsturen).

18

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK RAPPORT

Figuur 1 - Beleidscyclus en contractcyclus

Doordat de gemeente kiest voor uitvoering op afstand ontstaan er twee cycli:h één voor de bredere beleidscyclus van de preventieve jeugdhulp en, daarin ingebed, één contractcyclus rondom de uitvoering door Stichting OKT. In de figuur worden ook de twee punten inzichtelijk waarop beide cycli in elkaar dienen te grijpen. Ten eerste grijpt de planvorming op het niveau van de brede beleidscyclus in op de planvorming op het niveau van de contractcyclus (oranje pijl). Dit is het punt waarop de gemeente haar bedoeling aan Stichting OKT overbrengt. Ten tweede grijpt de evaluatie van de uitvoering op het niveau van de contractcyclus in op de evaluatie op het niveau van de bredere beleidscyclus (blauwe pijl). Dit moet ervoor zorgen dat de gemeente bij Stichting OKT de informatie ophaalt die nodig is in de evaluatie van het bredere beleid. Naast het goed doorlopen van beide afzonderlijke processen is een goede afstemming en aansluiting tussen de twee cycli voor de gemeente van groot belang, om zich te verzekeren van een beleidsconforme uitvoering en, daarmee, om meer overkoepelende publieke doelstellingen (zoals de transformatie) te bereiken. Het goed doorlopen van beide cycli faciliteert ook dat de gemeente met regelmaat reflecteert op zowel de vraag 'doen we de dingen goed' (single loop learning) als de vraag 'doen we de goede dingen' (double loop learning).

h Uiteindelijk zijn deze cycli op hun beurt ook weer ingebed in het grotere geheel van het

jeugdbeleid. Ook daar geldt dat een integrale blik en een goede aansluiting en afstemming met onderliggende cycli van belang zijn. Bovendien gelden wat preventie betreft naast de contractcyclus met het OKT, ook de contractcycli met aanbieders in het aanvullende preventieve aanbod.

19

REKENKAMER AMSTERDAM Belang van goed opdrachtgeverschap Wij zien het als de verantwoordelijkheid van de gemeente als stelselverantwoordelijke en opdrachtgever om ervoor te zorgen dat beide processen (beleidscyclus en contractcyclus) en de afstemming daartussen goed verlopen. Door het OKT spil te maken, en dat niet alleen te doen voor preventie, maar ook binnen het bredere jeugdstelsel en binnen het bredere veld van zorg door wijkteams, legt de gemeente een groot beleidsinhoudelijk belang bij het OKT. Richting de nabije toekomst maakt de gemeente met het beleggen van alle preventieve jeugdhulptaken bij Stichting OKT, dit belang alleen maar groter. De gemeente is voor het realiseren van dit belang afhankelijk van Stichting OKT, doordat de Stichting een uitvoeringsorganisatie met alleenrecht is. De gemeente heeft via onder meer het budget en de opdracht zeggenschap over Stichting OKT, waardoor een situatie van wederzijdse afhankelijkheid ontstaat. Die wederzijdse afhankelijkheid maakt het belangrijk dat de contractcyclus met Stichting OKT goed verloopt en dat die goed is ingebed in de bredere beleidscyclus. Daarvoor is het essentieel dat de gemeente haar rol als opdrachtgever goed vervult. Haperende cycli Het uitgangspunt van de gemeente om ruimte te laten voor de professional resulteert in de huidige situatie in abstracte beleidskaders voor preventie.

Bij gebrek aan een integraal inhoudelijk beleid krijgt Stichting OKT een weinig concrete opdracht zonder doelen mee. Dus de tekortkomingen in de planvorming van het bredere beleidsproces werken door in de planvorming van de contractcyclus met Stichting OKT (oranje pijl). Het gevolg is niet dat Stichting OKT de uitvoering niet vormgeeft. Integendeel, Stichting OKT werkt volhardend en toegewijd aan het op peil krijgen en houden van de preventieve dienstverlening. Maar zonder doelen en gedeelde visie speelt het risico dat de uitvoering ongericht is. Vervolgens kan, bij gebrek aan een helder uitgewerkte bedoeling, de uitvoering niet gespiegeld en de voortgang niet gewaardeerd worden. Ook kan er geen verantwoording afgelegd worden aan de raad en aan de samenleving. De tekortkomingen in de planvorming (P beleidscyclus en, daarmee, P contractcyclus) werken dus door in de monitoring en evaluatie (C contractcyclus en, daarmee, C beleidscyclus). De beperkte aandacht voor preventie in de prestatiedialogen met het OKT maakt bovendien dat het gebrekkige zicht onvoldoende aan de oppervlakte komt. Zo kan de situatie voortbestaan dat niet alleen de voortgang op de preventieve opgave beperkt in beeld is, maar de gemeente zich dit ook nog eens nauwelijks realiseert.

De indruk dat er op allerlei vlakken veel gegevens over het jeugdstelsel verzameld worden helpt hierbij niet, net als de misvatting dat meer monitoring automatisch leidt tot hogere administratieve lasten. De laatste stap in de contractcyclus, het eventueel bijstellen van de opdracht aan Stichting OKT, krijgt vanuit de gemeente vorm door jaarlijks wisselende prioriteiten. Deze zijn ingegeven door ontwikkelingen en beleidswijzigingen in het brede jeugd- en zorgveld. onvoorziene en alarmerende financiële tekorten in het specialistische jeugdhulpveld eisten de afgelopen jaren de aandacht van de gemeente op. In ons rapport over de inkoop

20

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK RAPPORT van (hoog)specialistische jeugdhulpi signaleerden we hoe dit bij de gemeente een neiging tot acteren ten koste van reflecteren in de hand werkte. Op basis van de visie op het (specialistische) jeugdstelsel uit 2020, worden per 2024 ook het preventieve jeugdveld en het enkelvoudige specialistische jeugdveld volgens dezelfde principes heringericht. Gezien de opeenvolgende herinrichtingsbesluiten, de wens om daarin breed te werk te gaan en de grote werklast die dit met zich meebrengt, is het begrijpelijk dat de ambtelijke organisatie hierdoor in beslag genomen is. Eens te meer omdat die organisatie kampt met een hoog verloop en onderbezetting. Maar de focus op de toekomst lijkt wederom ten koste te gaan van aandacht voor terugkijken, voor signalen over de uitvoering tot dusver, en voor reflectie op implicaties van beleidsontwikkelingen voor het OKT. Dat maakt dat in het bijstellen van de opdracht niet de spilfunctie van het OKT en het bevorderen van een effectieve, stabiele uitvoering daarvan centraal staan, maar de zoveelste beleidswijziging. Preventie is een ingewikkeld onderwerp Preventie is een lastig beleidsonderwerp. Dat loopt door alle fasen van beide beleidscycli en de afstemming daartussen heen.

Preventie kan zo'n beetje alles beslaan: van risicojongeren, veiligheidsproblematiek, seksuele weerbaarheid, mentale gezondheid, zelfvertrouwen tot ouderschap en gezin. Dat maakt het een lastig te definiëren en af te bakenen begrip. Bovendien is het moeilijk meetbaar: wat is voorkomen, kan niet meer worden gemeten. Dit maakt het complex om effecten in beeld te brengen, laat staan om die, of het uitblijven ervan, aan maatregelen te koppelen. Doordat preventief werk veelal een 'zacht' karakter heeft, zijn ook inspanningen en activiteiten vaak niet eenvoudig te tellen. Het gaat om samenwerking verbeteren, verbinding leggen, netwerken opbouwen en advies geven. In combinatie met de wens om administratieve lasten laag te houden, ontstaat de valkuil van niet-monitoren. Een derde reden dat preventie een ingewikkeld beleidsonderwerp is, is dat het een lange adem vergt. Voor zowel effectieve inzet als het uitblijven daarvan geldt dat gevolgen pas op langere termijn zichtbaar worden. Dit onderstreept het belang van een onderbouwde beleidstheorie, waarbij is uiteengezet wat beoogde effecten zijn, welke doelen men nastreeft en welke activiteiten daar hoe aan bijdragen. Op die manier kan de monitoring zich niet alleen richten op het uiteindelijke resultaat, maar ook op de daaraan ten grondslag liggende inspanningen.

Ook is van belang om zoveel als mogelijk - wat Stichting OKT ook probeert - aan te sluiten bij onderzochte en bewezen of beargumenteerd effectieve interventies. De blik vooruit Landelijk was en is het adagium dat meer inzet op preventie noodzakelijk is in de weg naar een efficiënter en effectiever jeugdstelsel. Het vormde een hoofdlijn in de Jeugdwet en in de recente (concept-)Hervormingsagenda Jeugd is het belang van een 'gerichte en doordachte aanpak op preventie' opnieuw onderstreept. Het verstevigen van de wijkteams, inclusief hun aandeel in preventie, staat ook nadrukkelijk op deze agenda.

i Rekenkamer Amsterdam, Jeugdhulp in Amsterdam. Inkoop specialistische jeugdhulp, 3 december

2020. Hier te lezen.

21

REKENKAMER AMSTERDAM Specifiek voor de Amsterdamse context geldt dat er wederom grote ontwikkelingen op Stichting OKT afkomen, als gevolg van het afbouwen van de enkelvoudige specialistische jeugdhulp en het volledig bij de Stichting beleggen van de preventieve jeugdhulp. Goed opdrachtgeverschap van de gemeente is van groot belang om dit in goede banen te leiden. Dit onderzoek biedt inzichten en aanknopingspunten voor de gemeente Amsterdam om Stichting OKT - binnen al deze ontwikkelingen - te ondersteunen in het verstevigen van het preventieve werk. Waarbij samen wordt geleerd en verbeterd, en waarbij recht wordt gedaan aan de inzet van professionals in hun dagelijkse uitvoering van preventieve activiteiten. In de aanbevelingen zetten we de belangrijkste verbeterpunten uiteen. Daarbij nemen we de recent ingezette stelselwijzigingen en de voorgenomen koers rondom preventie als vertrekpunt. De aanbevelingen zijn gericht op het in gang zetten van een goedlopend proces van leren en verbeteren.

22

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - BESTUURLIJK RAPPORT

Aanbevelingen In lijn met en voortbouwend op de analyse, hangen we onze aanbevelingen op aan onderstaand figuur met daarin de op elkaar aansluitende beleidscyclus en contractcyclus. De rode draad die de aanbevelingen met elkaar verbindt, is de intentie om het leren en verbeteren rondom preventie voortkomend uit de Jeugdwet te bevorderen. Op zo'n manier dat de gemeente (met haar partners) kan toewerken naar meer resultaat van preventie in de stad / voor de samenleving. We doen in totaal zes aanbevelingen. Vijf daarvan sluiten direct aan op verschillende elementen van de met elkaar verbonden cycli. We hebben in onderstaande figuur met ‘ABnummer’ aangeduid waar in de contractcyclus of beleidscyclus de aanbevelingen precies aansluiten. De zesde aanbeveling raakt beide cycli, maar indirect, omdat hij gaat over het versterken van het gemeentelijk team dat zich bezighoudt met het OKT - zowel op contractmanagement als beleid.

Figuur 2 - Aanbevelingen gepositioneerd in de beleids- en contractcyclus

7 Verbeter onderdelen van de contractcyclus We raden het college aan om de onderdelen van de contractcyclus te verbeteren. Dit door elementen van de opdracht aan Stichting OKT te herzien, door monitoring en evaluatie te verbeteren en door de prestatiedialoog beter toe te passen. We vinden het van belang dat het college in elk onderdeel van de contractcyclus de preventieve opgave expliciteert om te

23

REKENKAMER AMSTERDAM voorkomen dat deze opgave van Stichting OKT ondersneeuwt in het gemeentelijk opdrachtgeverschap.

7.1 Aanbeveling 1: herzie elementen van de opdracht We raden het college aan om de opdracht aan Stichting OKT te herzien door middel van het expliciteren van de preventieve opgave en het meerjarig geven van richting. Daarnaast vinden we het de verantwoordelijkheid van het college om zich ervan te verzekereren dat het inhoudelijke takenpakket en het budget in balans zijn. Dat vergt dat het college onderzoekt of datgene wat het vraagt van Stichting OKT wel past binnen het afgesproken budget. Achterliggende bevindingen • De huidige opdracht bestaat uit basistaken en jaarlijks wisselende prioriteiten. Vijf basistaken betreffen preventie, en preventie is af en aan opgenomen als prioriteit. •

De preventieve opgave is door de gemeente weinig expliciet gemaakt in de opdracht. De preventieve basistaken zijn niet uitgewerkt.

•

Stichting OKT herkent zich niet in de preventieve basistaken die onderdeel vormen van de gemeentelijke opdracht. Stichting OKT geeft, begrijpelijkerwijs, een eigen interpretatie aan de opgave, en geeft daar doorlopend uitvoering aan.

•

De gemeente ziet er niet op toe dat de uitwerking van de preventieve opgave volgens 'de bedoeling' gebeurt.

•

Bezien vanuit de gemeentelijke opdracht vormen niet alle preventieve taken expliciet en navolgbaar onderdeel van de wijze waarop Stichting OKT haar activiteiten en werkwijzen rondom preventie vastlegt en uitwerkt.

•

OKT-professionals geven signalen af dat de uitvoering van de preventieve opgave kwetsbaar is en onder druk staat. Professionals worstelen met alle verschillende taken en met recht blijven doen aan preventieve activiteiten binnen een toenemend beroep op de jeugdhulpkant van hun taken. Dit roept vragen op over de uitvoerbaarheid van de opdracht.

•

OKT-professionals relateren de ervaren belemmeringen aan ontwikkelingen die de gemeente de afgelopen jaren inzette. Door de spilfunctie wordt het OKT geacht overal aan mee te doen en mee te werken. Wijzigingen in de opdracht leidden beperkt tot aanvullende middelen.