02 Bestuurlijk rapport Indicatoren discriminatie-def

komt niet overeen met de gerapporteerde waarde uit het Jaarverslag 2021 waarin 802 als realisatiewaarde werd gegeven. 24 In het Jaarverslag 2022 (p. 156) van de gemeente Amsterdam staat: “De cijfers van het MDRA voor 2022 zijn nog niet bekend”. 25 Peiljaar 2019. 26 In het Jaarverslag 2022 (p. 156) van de gemeente Amsterdam staat: “De cijfers van het MDRA voor 2022 zijn nog niet bekend”.

23

REKENKAMER AMSTERDAM Het Meldpunt Discriminatie Regio Amsterdam (MDRA) is een onafhankelijke stichting met als doel het bestrijden en aanpakken van discriminatie en racisme en het beinvloeden van maatschappelijke processen die daaraan ten grondslag liggen, inclusief alle activiteiten die daartoe kunnen bijdragen. De kerntaken van het MDRA zijn klachtenbehandeling, -bemiddeling en registratie, (beleids)advisering, monitoring en onderzoek, inclusief het opkomen voor collectieve belangen inzake het tegengaan van discriminatie en racisme in de breedste zin van het woord. Het meldpunt is er voor alle inwoners van Aalsmeer, Amstelveen, Amsterdam, Diemen, Ouder-Amstel, Uithoorn en Stadsgebied Driemond-Weesp. De werkzaamheden richten zich op verbinding en tegen discriminatie op alle gronden en terreinen in onze samenleving.XXV Het MDRA registreert meldingen van discriminatie en publiceert hier over in de jaarverslagen. We zien bij beide bronnen een vaste werkwijze bij het afnemen van de enquête of het registeren van meldingen. Daarnaast is er een vaste werkwijze voor het berekenen van de realisatiewaardes vastgelegd.XXVI We vinden de bronnen dan ook betrouwbaar. Over de representativiteit van de MDRA-cijfers zijn wel zorgen aanwezig, zowel binnen het meldpunt zelf als bij de ambtelijke organisatie.

Beide geven aan dat de cijfers geen totaalbeeld van discriminatie schetsen: de ambtelijke organisatie schat in dat slechts 1% van de voorvallen van discriminatie binnenkomt als melding bij het MDRA.XXVII Voor de Veiligheidsmonitor geldt dat er bij de respondenten sprake is van zelfselectie doordat niet iedereen enquêtes invult.27 Desondanks vinden we de data van de Veiligheidsmonitor wel representatief, onder andere doordat hier op voorhand al rekening mee wordt gehouden in het trekken van de steekproef. Ook worden in de berekeningen corrigerende wegingen toegepast.XXVIII Realisatiecijfers sluiten vaak niet aan bij de broninformatie Tabel 6.2 laat zien dat bij de doelindicator de realisatiewaarde uit de jaardocumenten in 2019 niet overeenkomt met het percentage uit de broninformatie. In de Veiligheidsmonitor is 12% opgenomen.XXIX In 2020 komt het percentage uit de gemeentelijke stukken wel overeen met de achterliggende bron. Voor 2021 is in de P&Cdocumenten geen realisatiewaarde voor dat jaar opgenomen28 terwijl in de Veiligheidsmonitor wel een realisatiewaarde voor 2021 bekend is.XXX Ten tijde van het Jaarverslag 2021 was deze waarde wellicht nog niet bekend; we zien de waarde pas terug in het Jaarverslag 2022.

Echter zien we in dit jaarverslag dat wederom 13% is opgenomen als realisatiewaarde in plaats van de in de bron gerapporteerde 19%.XXXI De gerapporteerde realisatiewaardes van beide activiteitindicatoren komen niet overeen met de waardes uit de achterliggende bron. De enige uitzondering hierop vormt de realisatiewaarde van de activiteitindicator 'Meldingen over discriminatie’ over 2020 in de

27 Dit punt geldt niet specifiek voor de Veiligheidsmonitor, maar geldt bij elke enquête. 28 In de P&C-documenten wordt verwezen naar de realisatiewaarde van 2020.

24

INDICATOREN DISCRIMINATIE - BESTUURLIJK RAPPORT Begroting 2022, dat wel overeenkomt met het aantal meldingen dat is binnengekomen bij het MDRA.

Tabel 6.2 - Door gemeente gerapporteerde realisatiewaardes versus broninformatie 2019 Doelindicator

Realisatiewaarde

2020

2021

13%

13%

13%

12%

13%

19%

595

88529

802

544

1.049

705

-

161

152

142

131

134

in jaarverslag gemeente Realisatiewaarde in bronXXXII

Activiteitindicator

Realisatiewaarde

‘Meldingen over

in jaarverslag

discriminatie’

gemeente Realisatiewaarde in bronXXXIII

Activiteitindicator

Realisatiewaarde

‘Meldingen over

in jaarverslag

arbeidsdiscriminatie’

gemeente Realisatiewaarde in bronXXXIV

Mogelijke verklaringen: verkeerde cijfers overgenomen en geen overdracht In de jaarverslagen van het MDRA worden zowel cijfers voor de regio AmsterdamAmstelland gerapporteerd als per gemeente. De door de gemeente Amsterdam gerapporteerde cijfers komen overeen met de regiocijfers van het MDRA die gaan over het aantal meldingen gedaan door inwoners van de regio. We zien het overnemen van de regiocijfers in plaats van de cijfers over Amsterdam als een mogelijke verklaring voor de verschillen die we in de vorige paragraaf constateerden tussen bron en gemeentelijk jaarverslag. Alleen voor 2020 kunnen we niet terugvinden waar de realisatiewaarde van de activiteitindicator ‘Meldingen over discriminatie' vandaan komt. Geïnterviewden geven aan dat er bij het aanbieden van de cijfers geen sprake is van overdracht of toelichting op de cijfers: nadat het MDRA het jaarverslag en O&S de Burgermonitor stuurt naar de afdeling Diversiteit, is het aan de afdeling om daar de juiste 29 In de Begroting 2022 staat 1.049 als realisatiewaarde voor 2020.

25

REKENKAMER AMSTERDAM cijfers uit te halen.XXXV Het gebrek aan overdracht of toelichting is mogelijk ook een oorzaak van de verschillen die we zien. Specifiek voor het Jaarverslag 2022 hebben we de indruk dat er twee kolommen zijn verwisseld. De cijfers die staan in de kolom Begroting 2021 hadden moeten staan in de kolom Jaarverslag 2021. De gerapporteerde waarde benoemd in de kolom Begroting 2021 sluit namelijk aan bij de waarde uit de broninformatie.XXXVI Aanwezigheid van verschillen tussen jaardocumenten en achterliggende bronnen onbekend De ambtelijke organisatie was niet bekend met de verschillen tussen de realisatiewaardes uit de P&C-documenten en de achterliggende bronnen. Ze draagt als mogelijke reden aan dat dit per ongeluk is gebeurd en gevolg is van wisselende personele bezetting waardoor het bronmateriaal niet altijd terug te vinden was.XXXVII Daarnaast geeft de ambtelijke organisatie aan dat waar cijfers over Amsterdam beschikbaar waren, die ook zijn gebruikt. Volgens de geïnterviewden waren deze cijfers niet altijd beschikbaar, onder andere doordat het bronmateriaal veranderde of doordat de gemeentelijke P&C-cyclus en de publicatiedata van de bronnen niet goed samenliepen.XXXVIII Deze laatste redenering is een mogelijke verklaring voor de geconstateerde verschillen bij de doelindicator.

Maar wij zien deze niet als plausibele verklaring voor de verschillen bij de activiteitindicatoren; de regiocijfers worden tegelijk met de cijfers over Amsterdam gepubliceerd in de jaarverslagen van het MDRA. Ook zien we geen aanwijzingen dat de gegevens uit de bronnen gewijzigd zijn. Deelconclusie We constateren dat de gepresenteerde kwantitatieve informatie over realisatiewaardes onvoldoende betrouwbaar is. Ondanks dat de bronnen betrouwbaar zijn, zien we dat de cijfers in de jaarstukken vaak niet overeenkomen met de informatie uit de broninformatie. De ambtelijke organisatie was niet bekend met deze verschillen en wist hier geen passende verklaring voor. Wij hebben de indruk dat bij de activiteitindicatoren per abuis veelal de meldingscijfers over de regio Amsterdam-Amstelland zijn overgenomen in plaats van de meldingscijfers over Amsterdam.

6.2 Peilwaardes onvoldoende onderbouwd Met een peilwaarde worden de realisatiewaardes en streefwaardes voor de toekomst in (historisch) perspectief geplaatst. Door een peilwaarde wordt richting gegeven aan de ontwikkeling en een goed gekozen peilwaarde maakt inzichtelijk of een streefwaarde ambitieus is (of juist niet). Voor de drie indicatoren hebben we over de jaren heen beoordeeld in hoeverre de peilwaardes zijn onderbouwd. Om een oordeel te geven over de onderbouwing van de peilwaarde hebben we gekeken of in de jaarstukken van 2019 tot en met 2023 een onderbouwing is opgenomen of dat de ambtelijke organisatie een onderbouwing kon geven voor de keuze van de peilwaarde. De mate van onderbouwing hebben we verdeeld in drie categorieën: ‘geen onderbouwing’ (indien onbekend is waarom de peilwaarde is gekozen en ook het peiljaar mist), ‘deels onderbouwd’ (indien het peiljaar aanwezig is,

26

INDICATOREN DISCRIMINATIE - BESTUURLIJK RAPPORT maar er verder geen argumentatie bekend is over waarom er voor dit peiljaar is gekozen) en ‘onderbouwd’ (als het duidelijk is waarom de peilwaarde is gekozen en deze ook voorzien is van een peiljaar). We constateren dat de drie peilwaardes onvoldoende zijn onderbouwd. Peilwaardes niet onderbouwd In tabel 6.1 presenteerden we de peilwaardes zelf. In onderstaande tabel 6.3 vatten we samen in welke jaren peilwaardes (niet of deels) onderbouwd waren in de P&Cdocumenten.

Tabel 6.3 - Mate van onderbouwing peilwaarde, per jaar Indicator

Mate van onderbouwing Geen onderbouwing

Percentage Amsterdammers dat zich wel eens

Deels onderbouwd

201930

202232

202031

202333

gediscrimineerd voelt

2021

Meldingen over

2019

discriminatie (Meldpunt

2020

202134

Wel onderbouwing -

-

202235 202336

discriminatie Regio Amsterdam) Meldingen over arbeidsdiscriminatie (MDRA)

2019

202237

-

2020 2021 2023

In de jaarstukken is voor geen van de drie indicatoren een volledige onderbouwing van de

30 Geen peilwaarde aanwezig. 31 Geen peilwaarde aanwezig in de begroting. 32 Alleen een peiljaar aanwezig. 33 Alleen een peiljaar aanwezig. 34 Alleen een peiljaar aanwezig. 35 Alleen een peiljaar aanwezig. 36 Alleen een peiljaar aanwezig. 37 Alleen een peiljaar aanwezig.

27

REKENKAMER AMSTERDAM peilwaarde opgenomen. Ook de ambtelijke organisatie kon de peilwaardes niet van een onderbouwing of toelichting voorzien. De ambtelijke organisatie geeft aan dat de peilwaardes voortkomen uit het beschikbare bronmateriaal.XXXIX De peilwaarde van de activiteitindicator ‘Meldingen over discriminatie’ is vanaf 2021 voorzien van een peiljaar en de doelindicator bevat vanaf 2022 een peiljaar. De activiteitindicator 'Meldingen over arbeidsdiscriminatie’ is in geen enkel jaar voorzien van een peiljaar, tot het jaarverslag van 2022 waar als peiljaar 2019 is benoemd. Het is bij de ambtelijke organisatie niet bekend welke peiljaren aan de peilwaardes zijn gekoppeld.XL Uit het jaarverslag van het MDRA blijkt dat het aantal meldingen in 2017 1.036 was.XLI Wij nemen aan dat dit dan ook het peiljaar is bij de peilwaarde van de activiteitindicator ‘Meldingen over discriminatie’. Ook voor de activiteitindicator ‘Meldingen over arbeidsdiscriminatie’ lijkt 2017 als peiljaar te zijn genomen (en niet 2019 zoals de gemeente rapporteert in het Jaarverslag 2022) aangezien het MDRA over dat jaar 186 meldingen rapporteert op het terrein arbeidsmarkt, wat overeenkomt met de peilwaarde.

Overigens betreft dit 186 meldingen op regioniveau en niet specifiek voor de gemeente Amsterdam.XLII Gezien de ontbrekende en niet-overeenkomende peiljaren, blijft het onduidelijk tegen welk jaar de ontwikkeling van arbeidsdiscriminatie wordt afgezet. Deelconclusie We constateren dat de peilwaardes door de jaren heen onvoldoende zijn onderbouwd. In geen van de jaarstukken van 2018 tot en met 2023 hebben we een onderbouwing gevonden waarom er voor deze peilwaardes is gekozen. In slechts een deel van de jaarstukken zijn de indicatoren voorzien van een peiljaar. Bij de ambtelijke organisatie is ook niet bekend hoe de peilwaardes tot stand zijn gekomen en welke peiljaren - wanneer deze ontbreken in de jaarstukken - er aan de peilwaardes zijn gekoppeld.

6.3 Indicatoren onvoldoende consistent Een betekenisvolle indicator bestaat uit verschillende elementen: een omschrijving, peilwaarde, realisatiewaarden en streefwaarde. Bij een betrouwbare indicator zijn deze verschillende elementen op dezelfde definitie gebaseerd. Dat wil zeggen: de streefwaarde meet precies hetzelfde als de realisatiewaarde en de peilwaarde, en dit alles komt overeen met de omschrijving van de indicator. Voor de drie indicatoren hebben we beoordeeld of dit het geval is. Hierin laten we de streefwaardes achterwege, aangezien we in hoofdstuk 5 al constateerden dat deze (beredeneerd) niet aanwezig zijn. Daarnaast hebben we voor de drie indicatoren over de jaren heen beoordeeld in hoeverre er sprake was van een consistente meetwijze en berekening van de waardes. We constateren dat de drie indicatoren onvoldoende consistent zijn. Interne consistentie indicatoren onvoldoende We zien vanuit verschillende invalshoeken weinig interne consistentie bij elk van de indicatoren. We zien kanttekeningen bij de aansluiting tussen de formulering van de indicator en gepresenteerde waardes, mede door veranderingen in de formulering van de

28

INDICATOREN DISCRIMINATIE - BESTUURLIJK RAPPORT indicator(en), en in de peilwaardes (en bijbehorende jaren). Voor alle drie de indicatoren kunnen we niet nagaan of de peil- en realisatiewaardes op dezelfde wijze tot stand zijn gekomen. Omdat bij veel peilwaardes geen peiljaar is opgenomen (zie vorige paragraaf), kunnen we ook niet nagaan of in dat betreffende jaar de gepresenteerde waardes volgens de huidige meetwijze tot stand zijn gekomen. Bij de doelindicator gaan de peil- en realisatiewaardes over ervaren discriminatie van Amsterdammers in de laatste twaalf maanden. De omschrijving van de doelindicator komt hier voor enkele jaren niet precies mee overeen. De formulering van de doelindicator (Percentage Amsterdammers dat zich de afgelopen twaalf maanden gediscrimineerd heeft gevoeld) wisselt af tussen ‘wel eens’ en ‘de afgelopen twaalf maanden’ (zie hoofdstuk 5 over formulering) waardoor de tijdspanne niet altijd is omschreven in de indicator. De peilwaarde van de doelindicator is van 202038 tot en met de Begroting 2022 consistent, in het Jaarverslag 2022 en de Begroting 2023 is zonder toelichting een andere peilwaarde opgenomen (zie tabel 6.1). De activiteitindicatoren zijn omschreven als aantal meldingen over discriminatie en arbeidsdiscriminatie.

De peil- en realisatiewaardes komen overeen met de omschrijving van de indicatoren, met als kanttekening dat de gepresenteerde waardes waarschijnlijk gaan over meldingen door inwoners in de regio Amsterdam-Amstelland en niet over meldingen door inwoners van de gemeente Amsterdam (zie paragraaf 5.1). De peilwaardes van de activiteitindicator ‘Meldingen over arbeidsdiscriminatie’ zijn consistent door de jaren heen. De peilwaardes – en bijbehorende jaren - van de indicator ‘Meldingen over discriminatie’ zijn niet consistent. Voor drie jaren (2019, 2020 en 2023) wordt als peilwaarde 1.036 genoteerd (zie tabel 3.1). In 2021 en 2022 is een andere peilwaarde en ander peiljaar opgenomen. De wijziging is niet toegelicht. Ten slotte verschuift het peiljaar van 2019 naar 2020, zonder dat deze wijziging is toegelicht. Door de verschuiving in peilwaarde en peiljaar wordt de ontwikkeling op de realisatiewaarde afgezet tegen verschillende startpunten, wat een betekenisvolle vergelijking van de voortgang door de tijd heen onmogelijk maakt. Ten slotte zien we bij de activiteitindicator ‘Meldingen over arbeidsdiscriminatie’ een inconsistentie in de indicator als geheel.

In de Begroting 2021 is deze verwoord als: “Percentage Amsterdammers dat de afgelopen twaalf maanden discriminatie op de arbeidsmarkt heeft ervaren” (bron: REB).XLIII Vanaf het Jaarverslag 2021 is echter weer de indicator ‘Meldingen over arbeidsdiscriminatie' opgenomen.XLIV De wijziging is in de jaarstukken niet toegelicht. De ambtelijke organisatie gaf aan dat deze wijziging te maken had met het destijds verschijnen van een monitor met een uitgebreidere meting van arbeidsdiscriminatie. Omdat deze monitor meer zou kunnen zeggen over arbeidsdiscriminatie is er toen voor gekozen om de indicator te wijzigen.XLV We vinden

38 In 2019 is voor de peilwaarde van de doelindicator PM opgenomen, zie hoofdstuk 5 over

formulering.

29

REKENKAMER AMSTERDAM deze toelichting duidelijk en begrijpelijk, maar het blijft onduidelijk waarom de indicator vervolgens weer is terug veranderd. Inconsistentie waardes jaarstukken We zien ook inconsistentie in de jaarstukken. We zouden verwachten dat de peilwaardes overeenkomen met wat er in het peiljaar als realisatiewaarde is gerapporteerd. Dit is niet altijd het geval. Voor de doelindicator is de peilwaarde in het Jaarverslag 2022 en de Begroting 2023 13%, met als peiljaar 2018.XLVI In het Jaarverslag 2019 is echter voor 2018 als realisatiewaarde 15% opgenomen.XLVII Ook de gerapporteerde peilwaardes van de activiteitindicator ‘Meldingen over discriminatie’ (zie tabel 6.4) komen niet overeen met de realisatiewaardes van de bijbehorende jaren. Voor de activiteitindicator 'Meldingen over discriminatie' rapporteert de begroting in 2021 een andere peilwaarde dan het jaarverslag. De peilwaarde 544 voor 2021 en 2022 is gekoppeld aan peiljaar 2019. In het Jaarverslag 2019 is het aantal gerapporteerde meldingen voor 2019 595. Ook de peilwaarde voor 2023 met het peiljaar 2020 (1.036) komt niet overeen met de gerapporteerde realisatiewaarde voor 2020 (885). We verwachten dat bij terug verwijzingen naar realisatiewaardes uit eerdere jaren dezelfde waarde wordt gerapporteerd als in het jaar waar naar wordt terugverwezen. Ook hier zien we inconsistentie.

Zo wordt in het Jaarverslag 2022 voor de activiteitindicator ‘Meldingen over discriminatie’ weergegeven dat in het Jaarverslag 2021 de realisatiewaarde 903 zou zijn gerapporteerd. In het Jaarverslag 2022 wordt ook naar de Begroting 2021 verwezen en hier staat wel 802 bij vermeld. Mogelijk is de inconsistentie tussen het Jaarverslag 2022 en eerdere jaardocumenten ook het gevolg van de omwisseling van kolommen zoals beschreven in paragraaf 6.1. Terwijl in het Jaarverslag 2021 (en in de Begroting 2023) 802 als realisatiewaarde voor 2021 is gerapporteerd.

Tabel 6.4 - Peilwaarde en -jaar voor de indicator ‘Meldingen over discriminatie’ Jaartal

Peilwaarde

Peiljaar

Realisatiewaarde

2021

544

2019

2022

544

2019

2023

1.03639

2020

2019: 595

2020: 885

Indicatoren consistent gemeten en berekend Voor de doelindicator is de rekenwijze sinds de uitvraag in 2015 hetzelfde gebleven.XLVIII Wel hebben er methodische wijzigingen in de Veiligheidsmonitorenquête plaatsgevonden

39 Waarvan 888 in Amsterdam.

30

INDICATOREN DISCRIMINATIE - BESTUURLIJK RAPPORT (zie onderstaand kader). Deze wijzigingen hebben mogelijk een klein (verhogend) effect op de realisatiewaarde gehad, maar verklaren volgens O&S niet de gehele toename in ervaren discriminatie.40 Kader wijzigingen Veiligheidsmonitor De vragen over ervaren discriminatie zijn in 2021 naar voren gehaald in de vragenlijst, en de Veiligheidsmonitor wordt sinds 2021 alleen nog online afgenomen. In 2021 rapporteerde O&S dat 19% van de Amsterdammers zich de afgelopen twaalf maanden gediscrimineerd heeft gevoeld, ten opzichte van 13% in 2020. Toch is het volgens O&S onwaarschijnlijk dat deze methodewijzigingen de gehele stijging hebben veroorzaakt, omdat op andere indicatoren van de Veiligheidsmonitor niet soortgelijke grote veranderingen zichtbaar zijn. Met andere woorden: Amsterdammers hebben wel degelijk vaker discriminatie ervaren in 2021 dan in de jaren daarvoor.XLIX Voor de activiteitindicatoren gebruikt het MDRA sinds 2018 dezelfde werkwijze om de meldingen te registreren en te meten.L Deelconclusie We vinden de elementen van de indicator onvoldoende consistent. We zien een diversiteit aan inconsistenties: in de formulering van de doelindicator, in de peilwaardes- en jaren en in de gerapporteerde waardes in verschillende jaarstukken.

Ook is de activiteitindicator 'Meldingen over arbeidsdiscriminatie' eenmalig in zijn geheel gewijzigd. Wel consistent zijn de meetwijze en berekening van de drie indicatoren; deze zijn door de jaren heen gelijk gebleven.

6.4 Conclusie We constateren dat de drie indicatoren onvoldoende betrouwbaar zijn. De bronnen zelf zijn naar ons oordeel wel betrouwbaar. Daarnaast is de meetwijze en berekening van de indicatoren door de jaren heen consistent. Over de jaren heen komen de waardes in de jaarstukken echter vaak niet overeen met de broninformatie. De ambtelijke organisatie was niet op de hoogte van deze verschillen en er lijkt dan ook geen overdracht plaats te vinden tussen de ambtelijke organisatie en de opstellers van de broninformatie. Ook missen we een onderbouwing van de peilwaardes. Hierdoor blijft het onduidelijk waarom de huidige peilwaardes zijn gekozen en hoe de ontwikkeling vordert. Verder vinden we de elementen van de indicatoren onvoldoende consistent. Dat de pijlwaarde of realisatiewaarde die hoort bij één jaartal verschilt tussen documenten vinden we kwalijk; daardoor is het niet eenduidig wat de juiste waarde is.

40 O&S heeft gekeken of deze stijging een gevolg is van de aanpassingen in de methode. Hiervoor

hebben ze gekeken naar de effecten op de uitkomsten van andere vragen uit de enquête. Deze effecten zijn minder groot. Dit indiceert volgens O&S dat de gemeten toename niet enkel is toe te wijzen aan de wijzigingen in methode. Bron: Interview, 28 maart 2023.

31

REKENKAMER AMSTERDAM

7 Relevantie van de indicatoren Een goede indicator geeft een relevant inzicht in de (beleids)uitvoering van een bepaalde activiteit (activiteitindicator) of de mate waarin een bepaald doel is bereikt (doelindicator). Met ‘relevant inzicht’ bedoelen we dat een indicator iets zegt over het doel of de activiteit waaraan deze verbonden is en past bij de bovenliggende beleidsdoelen en bijbehorende activiteiten. Daarnaast hangen het doel en de bijbehorende activiteit bij een relevante indicator ook logisch samen. Onze beoordeling van de relevantie is gebaseerd op een analyse van de jaarstukken en de gesprekken die we met de ambtelijke organisatie hebben gehad over het antidiscriminatiebeleid en de indicatoren. In dit onderzoek beoordelen we drie indicatoren: één doelindicator en twee activiteitenindicatoren. In de jaren 2018 tot en met 2023 is er een wijziging geweest in de bovenliggende begrotingsdoelen en activiteiten van de drie indicatoren. Tot 2023 is het begrotingsdoel en de activiteit van het antidiscriminatiebeleid hetzelfde gebleven, en vanaf 2023 zijn het begrotingsdoel en de activiteit aangepast (zie onderstaande kaders). Doelen en activiteiten uit de Begrotingen 2019 tot en met 2022 Doel: •

Amsterdam is een inclusieve verbonden stad.

Activiteiten: • •

We bestrijden discriminatie; We bevorderen verbondenheid en inclusie. NB Dit is geen onderdeel van dit onderzoek.

Doelen en activiteiten uit de doelenboom Begroting 2023 Doel: •

Discriminatie in Amsterdam neemt af.

Activiteit: •

We verhogen de meldingsbereidheid bij discriminatie.

Voor de beoordeling van de relevantie van de indicatoren hebben we de volgende toetspunten gehanteerd: 1 De indicator geeft relevant inzicht in de uitgevoerde activiteit of het nagestreefde doel; 2 De indicator heeft een logische samenhang binnen de doelenboom. In dit hoofdstuk nemen we de toetspunten samen en maken we onderscheid in ons oordeel op deze toetspunten in de periode tot 2023 en vanaf 2023. We constateren dat tot

32

INDICATOREN DISCRIMINATIE - BESTUURLIJK RAPPORT 2023 de doelindicator voldoende relevant inzicht geeft, de activiteitindicatoren onvoldoende relevant inzicht geven, en de logische samenhang voldoende is. Vanaf 2023 constateren we voldoende relevant inzicht bij de doelindicator, onvoldoende relevant inzicht bij de activiteitindicatoren en onvoldoende logische samenhang.

7.1 Tot 2023: voldoende logische samenhang en deels voldoende inzicht Enkel doelindicator geeft inzicht in bijbehorend doel In onderstaande alinea’s beoordelen we of de indicatoren relevant inzicht geven in het begrotingsdoel of de -activiteit tot 2023. Met ‘relevant inzicht’ bedoelen we dat een indicator inzicht geeft in het doel of de activiteit waaraan deze verbonden is. Tot 2023 was het begrotingsdoel om Amsterdam een inclusieve verbonden stad te laten zijn. De doelindicator (het percentage Amsterdammers dat zich de afgelopen twaalf maanden gediscrimineerd heeft gevoeld) geeft inzicht in ervaren discriminatie door Amsterdammers. Een indicator die inzicht geeft in discriminatie past volgens de ambtelijke organisatie bij de beoogde verbondenheid. Discriminatie hangt negatief samen met een verbonden stad omdat de verbonden stad gaat over gelijkwaardigheid, terwijl discriminatie gaat over het anders behandelen van iemand op basis van een eigenschap. De indicator geeft een beeld van de mate waarin Amsterdammers voorvallen van uitsluiting ervaren, en geeft daarmee inzicht in gebrek aan verbondenheid. LI We kunnen deze redeneerlijn goed volgen. De kanttekening die we zien bij de aansluiting tussen indicator en begrotingsdoel is dat de indicator gaat over discriminatie ervaren door Amsterdammers.

En niet per se over discriminatie in de gemeente Amsterdam - wat wel de focus is van het begrotingsdoel.LII Daarnaast wordt met de huidige indicator niet in beeld gebracht hoeveel mensen die niet in Amsterdam wonen, wel in Amsterdam (een voorval van) discriminatie hebben ervaren.LIII De activiteitindicatoren geven inzicht in het aantal meldingen door inwoners van de regio Amsterdam-Amstelland over discriminatie en arbeidsdiscriminatie dat is binnengekomen bij het MDRA. Ons valt op dat de meldingen outcome-indicatoren betreffen. Deze zijn niet direct gerelateerd aan de inspanningen die de gemeente pleegt om voortgang te boeken op de activiteit 'we bestrijden discriminatie'. Dit wordt ook door de ambtelijke organisatie aangegeven.LIV In de gemeentelijke jaarstukken en andere documenten is niet toegelicht hoe de gemeente deze relatie ziet. Naast de beperkte aansluiting tussen activiteitindicatoren en de bijbehorende activiteit ziet de ambtelijke organisatie nog andere tekortkomingen bij deze indicatoren. De indicatoren zijn onderhevig aan invloeden van buitenaf. Maatschappelijke ontwikkelingen, incidenten en andere invloeden van buitenaf beïnvloeden de mate van ervaren discriminatie en de mate waarin mensen discriminatie herkennen.LV Bovendien brengen

33

REKENKAMER AMSTERDAM de indicatoren slechts een gedeelte van discriminatie in beeld.41 Een laatste tekortkoming die wij zelf signaleren sluit hierop aan: de activiteitindicatoren geven inzicht in meldingen gedaan door inwoners van de regio Amsterdam-Amstelland en betreffen niet per se voorvallen van discriminatie in de gemeente Amsterdam. Bovendien is buiten beeld hoeveel meldingen over voorvallen van discriminatie in Amsterdam worden gedaan door personen die buiten de regio wonen, omdat alleen inwoners van de regio AmsterdamAmstelland een melding van discriminatie kunnen maken bij het MDRA.LVI Vanwege het gebrek aan aansluiting tussen activiteit en activiteitindicatoren vinden we dat deze indicaoren onvoldoende relevant inzicht geven. Volgens de ambtelijke organisatie is het, vanwege de gesignaleerde tekortkomingen bij de indicatoren, vooral nuttig om lering te trekken uit de casussen die onderliggend zijn aan de meldingscijfers.LVII Doel en activiteit hangen logisch met elkaar samen In onderstaande alinea beoordelen we of het begrotingsdoel en de -activiteit tot 2023 logisch met elkaar samenhangen. Met een logische samenhang bedoelen we dat de activiteit die met de indicator is beschreven volgens een logische redenatie past bij het bovenliggende doel. De voor dit onderzoek relevante activiteit onder het doel was tot 2023 ‘we bestrijden discriminatie’.

De ambtelijke organisatie vindt deze activiteit passen bij het doel.LVIII Verdergaand op de voorgenoemde redenatie dat discriminatie een inclusieve, verbonden stad belemmert, past het bestrijden van discriminatie logischerwijs bij het bevorderen van verbondenheid (en inclusiviteit). Deze redenatie kunnen we goed volgen en we vinden het begrotingsdoel en de activiteit dan ook logisch met elkaar samenhangen. Deelconclusie We vinden de indicatoren tot 2023 logisch samenhangen, maar onvoldoende inzicht geven in het bovenliggende doel en de activiteiten. Wij vinden het doel (Amsterdam is een inclusieve verbonden stad) en de activiteit (we bestrijden discriminatie) via een logische redenering met elkaar verbonden. Want, om verbondenheid te creëren zal je uitsluiting moeten tegengaan en dus discriminatie moeten bestrijden. De doelindicator geeft inzicht in het begrotingsdoel omdat ervaren discriminatie iets zegt over de mate van en/of gebrek aan verbondenheid. De activiteitindicatoren (de meldingen over discriminatie en arbeidsdiscriminatie bij het MDRA) geven als outcome-indicatoren geen inzicht in de inspanningen van de gemeente om discriminatie te bestrijden. Bovendien worden de indicatoren door vele andere factoren beïnvloed.

Een kanttekening bij alle drie de indicatoren is dat ze ervaren discriminatie onder Amsterdammers in beeld brengen waarbij het voorval van discriminatie ook op andere plekken kan hebben plaatsgevonden, terwijl het doel en de activiteit specifiek gaan over discriminatie in Amsterdam.

41 Voordat een melding bij het MDRA terechtkomt moet een potentiële melder discriminatie eerst

herkennen en vervolgens de afweging maken om wel of niet te melden. Daarnaast zijn er meerdere meldpunten waar iemand terechtkan en wordt - naar schatting van de ambtelijke organisatie slechts 1% van de gevallen van discriminatie bij het MDRA gemeld.

34

INDICATOREN DISCRIMINATIE - BESTUURLIJK RAPPORT

7.2 Vanaf 2023: onvoldoende logische samenhang en deels voldoende inzicht Enkel doelindicator geeft inzicht in bijbehorend doel In onderstaande alinea’s beoordelen we of de indicatoren relevant inzicht geven in het begrotingsdoel of de -activiteit vanaf 2023. Met ‘relevant inzicht’ bedoelen we, zoals ook vermeld in 7.1, dat een indicator inzicht geeft in het doel of de activiteit waaraan deze verbonden is. In de doelenboom van de Begroting 2023 is het begrotingsdoel aangepast naar: 'discriminatie in Amsterdam neemt af'. De doelindicator geeft inzicht in ervaren discriminatie door Amsterdammers en sluit daarmee aan bij het begrotingsdoel vanaf 2023. Zoals al toegelicht in paragraaf 7.1 plaatsen we daarbij wel een kanttekening: de doelindicator gaat niet specifiek over discriminatie in AmsterdamLIX en brengt niet in beeld hoeveel mensen, die niet in Amsterdam wonen, wel in Amsterdam (een voorval van) discriminatie hebben ervaren.LX De activiteit in de Begroting 2023 is 'We verhogen de meldingsbereidheid bij discriminatie'. De activiteitindicatoren geven inzicht in de meldingen over (arbeids)discriminatie bij het MDRA en zijn daarmee gerelateerd aan meldingsbereidheid.

Tegelijkertijd zijn er meerdere meldpunten voor (arbeids)discriminatie, zeggen deze outcome-indicatoren niks over de inspanningen van de gemeente om de meldingsbereidheid te verhogen en worden de realisatiecijfers beïnvloed door ontwikkelingen van buitenaf (zie paragraaf 7.1). Dit maakt dat de activiteitindicatoren geen relevant inzicht geven in de activiteit die de gemeente voor ogen heeft. Doel en activiteit hangen vanaf 2023 niet logisch samen In onderstaande alinea beoordelen we of het begrotingsdoel en de -activiteit vanaf 2023 logisch met elkaar samenhangen. Met een logische samenhang bedoelen we dat de activiteit die met de indicator is beschreven volgens een logische redenatie past bij het bovenliggende doel. Wij vinden de samenhang tussen het doel en de activiteit niet logisch. De meldingsbereidheid is op zichzelf niet gerelateerd aan het afnemen (of toenemen) van discriminatie, maar gaat over de bereidheid van mensen om een melding te maken over ervaren discriminatie. Deelconclusie We vinden de indicatoren vanaf 2023 niet logisch met elkaar samenhangen en alleen de doelindicator geeft relevant inzicht in het bovenliggende doel. We vinden dat de activiteit (we verhogen de meldingsbereidheid) niet logischerwijs past bij het bovenliggende doel (discriminatie in Amsterdam neemt af) omdat meldingsbereidheid niet is gerelateerd aan het afnemen van discriminatie.

Meldingsbereidheid gaat over de persoonlijke afwegingen van Amsterdammers om wel of geen melding te maken van ervaren discriminatie, ongeacht hoe vaak discriminatie voorkomt. De doelindicator geeft inzicht in het vóórkomen van discriminatie, met de kanttekening dat de indicator niet alleen gaat over discriminatie in Amsterdam. De activiteitindicatoren zijn gerelateerd aan

35

REKENKAMER AMSTERDAM meldingsbereidheid, maar door verschillende te plaatsen kanttekeningen geven ze geen direct relevant inzicht in de begrotingsactiviteit 'we verhogen de meldingsbereidheid'.

7.3 Ervaren mismatch tussen indicatoren en het beleid We beoordeelden in dit onderzoek de relevantie van de indicatoren door te kijken naar relevant inzicht van de indicator in het begrotingsdoel en de -activiteit, en de logische samenhang met het bovenliggende beleidsdoel. Naast inzicht in deze twee toetspunten (zie paragrafen 7.1 en 7.2) gaf de ambtelijke organisatie ons aanvullend inzicht in de mismatch die ze ervaart tussen de huidige en gewenste indicatoren en werkwijze. Indicatoren geven onvoldoende inzicht in beleid In de jaardocumenten wil de ambtelijke organisatie graag aan de raad laten zien wat ze beleidsmatig doet en waar het beleid over gaat. De essentie van het antidiscriminatiebeleid is volgens de ambtelijke organisatie drieledig: 1. het bewustwordingsproces rondom discriminatie stimuleren; 2. het toewerken naar een inclusieve stad door emancipatie te faciliteren en discriminatie tegen te gaan; en 3. het normstellen als gemeente: Amsterdam is een inclusieve stad waarin discriminatie niet wordt geaccepteerd. De indicatoren reflecteren volgens de ambtelijke organisatie niet goed hoe de afdeling Diversiteit werkt aan deze essentie en in hoeverre hierop voortgang wordt geboekt.

De huidige indicatoren zijn volgens de ambtelijke organisatie destijds vooral gekozen omdat ze al bestonden; ze maakten het mogelijk om (relatief gemakkelijk) cijfers aan te leveren.LXI De ambtelijke organisatie is actief bezig met het verbeteren van de indicatoren en de meetbaarheid van (de uitkomsten van) het gevoerde beleid, omdat ze de raad graag wil laten zien wat het effect is van het gevoerde beleid.LXII Daarbij ervaart ze verschillende lastige afwegingen en dilemma's rondom hoe je op een zinvolle manier inzichtelijk maakt wat de afdeling doet en op welk niveau er gemeten en gemonitord kan worden.LXIII Huidige cijfermatige verantwoording past niet bij het gesprek dat de afdeling wil voeren Het rapporteren over de voortgang van het antidiscriminatiebeleid zou volgens de afdeling beter passen in een gesprek. Maar dit gesprek past niet goed in de huidige gemeente-brede werkwijze rondom verantwoording. De ambtelijke organisatie vindt de huidige werkwijze met de focus op cijfers knellend voor en niet passen bij wat de afdeling Diversiteit doet. De afdeling houdt zich bezig met hoe ze met het gevoerde beleid de meeste impact kan hebben in de stad en er lopen veel interventies waarvan de effecten pas op langere termijn zichtbaar worden.

De ambtelijke organisatie zou het gesprek, onder andere met de raad, leidend willen laten zijn in het afleggen van verantwoording over de voortgang.LXIV Indicatoren belangrijk voor zichtbaarheid en debat De ambtelijke organisatie vindt de huidige indicatoren wel van belang voor zowel de zichtbaarheid van de afdeling als het voeren van gesprekken over het antidiscriminatiebeleid in Amsterdam.LXV De cijfers van de indicatoren zijn daarbinnen helpend om het onderwerp onder de aandacht te brengen.LXVI

36

INDICATOREN DISCRIMINATIE - BESTUURLIJK RAPPORT Deelconclusie De ambtelijke organisatie vindt dat de indicatoren niet direct iets over het beleid zeggen en geeft aan dat het lastig is om aan de hand van cijfers op een zinvolle manier inzichtelijk te maken wat de afdeling doet. De indicatoren dienen nu vooral om de afdeling zichtbaar te maken en om het debat over antidiscriminatie te stimuleren.

7.4 Conclusie We constateren dat de doelindicator voldoende relevant is met ruimte voor verbetering maar we vinden de activiteitindicatoren onvoldoende relevant. De doelindicator zegt iets over het doel (zowel tot 2023 als vanaf 2023), met als verbeterpunt dat de indicator - in tegenstelling tot het doel - niet specifiek over ervaren discriminatie in Amsterdam gaat. We vinden de activiteitindicatoren onvoldoende aansluiten bij de activiteiten (tot en vanaf 2023) omdat ze geen inzicht geven in de inspanningen van de gemeente op 'bestrijden van discriminatie' (tot 2023) of 'vergroten van meldingsbereidheid' (vanaf 2023). Bovendien wordt het aantal (arbeids)discriminatiemeldingen beïnvloed door diverse factoren. Tot 2023 hangt de begrotingsactiviteit logisch samen met het begrotingsdoel, maar vanaf 2023 zien we niet hoe de begrotingsactiviteit (vergroten meldingsbereidheid) bijdraagt aan of gerelateerd is aan het bovenliggende doel (discriminatie in Amsterdam neemt af). De ambtelijke organisatie vindt dat de indicatoren niet direct iets over het beleid zeggen en geeft aan dat het lastig is om aan de hand van cijfers op een zinvolle manier inzichtelijk te maken wat de afdeling doet.

8 Begrijpelijkheid van de indicatoren Een bruikbare indicator is begrijpelijk. Een begrijpelijke indicator is er één die niet op zichzelf staat, maar een helder geheel vormt met de omliggende tekst waarin toereikende uitleg over en duiding van de indicator wordt gegeven. Hierdoor krijgt de indicator informatiewaarde voor degene die de indicator wil gebruiken. Om te beoordelen of er sprake is van begrijpelijke indicatoren, hebben we gekeken of de begrotingsindicatoren adequaat zijn toegelicht in de omliggende tekst. Ons oordeel over de begrijpelijkheid is gebaseerd op een analyse van de jaarverslagen, begrotingen en beleidsbrief en voortgangsbrieven die zijn opgesteld.

8.1 Onvoldoende adequate toelichting In een toelichting verwachten we dat er uitleg wordt gegeven over het belang en/of de betekenis van de indicator. Dit is dus anders dan een toelichting op elementen van de indicatoren waar we in hoofdstuk 5 naar kijken. Daarnaast verwachten we een toelichting op de streefwaarden en duiding van de ontwikkeling op de realisatiewaarden om zo de (voortgang op) de indicatoren in perspectief te plaatsen. We constateren dat de indicatoren onvoldoende adequaat zijn toegelicht.

37

REKENKAMER AMSTERDAM Minimale uitleg over de indicatoren in de jaardocumenten Het overgrote deel van de begrotingen en jaarverslagen bevat geen uitleg over het belang en de betekenis van de huidige indicatoren. De Begroting 2022 vormt hier een uitzondering op (zie kader). Daarin is meer informatie opgenomen over het belang van de doelindicator. Bij de doelindicator is toegelicht hoe het streven om discriminatie tegen te gaan past bij het doel om een inclusieve en verbonden stad te zijn.LXVII De activiteitindicatoren zijn in de Begroting 2022 niet voorzien van uitleg over het belang en de betekenis van de indicatoren. In de beleidsbrief Diversiteit en inclusiviteit en in de voortgangsbrieven zijn we ook geen toelichting op de drie indicatoren tegengekomen. Toelichting indicatoren Begroting 2022 Toelichting indicator ‘Percentage Amsterdammers dat zich de afgelopen twaalf maanden gediscrimineerd heeft gevoeld’: “In een inclusieve en verbonden stad is er geen plek voor discriminatie. Helaas geven Amsterdammers aan dat zij toch last hebben van discriminatie, onder andere vanwege herkomst, huidskleur of seksuele geaardheid.

Wij zetten ons samen met maatschappelijke organisaties en partners in om discriminatie en uitsluiting institutioneel tegen te gaan.”LXVIII Nauwelijks duiding aanwezig Gezien de (beargumenteerde) afwezigheid van streefwaarden (zie paragraaf 5.2), bevatten de jaarstukken ook geen inhoudelijke toelichting over de streefwaarden. Ondanks de aankondiging in de jaarstukken dat de waardes van de indicatoren worden gebruikt om het gesprek over te voeren, hebben we niet kunnen vaststellen dat er een gesprek over de waardes heeft plaatsgevonden (zie ook paragraaf 5.2). Daarnaast wordt de ontwikkeling van de indicatoren nauwelijks toegelicht in de jaarstukken. De realisatiewaardes worden niet geduid en door het vaak ontbreken van een peiljaar (zie paragraaf 5.2) is het lastig om de ontwikkeling van de indicatoren in historisch perspectief te plaatsen. Voor de jaren met een peilwaarde en -jaar wordt niet toegelicht hoe de ontwikkeling geïnterpreteerd moet worden. En ook in de voortgangsbrieven zien we geen duiding op de ontwikkeling rondom de indicator terug, noch aandacht voor wat er is gerealiseerd op de individuele indicatoren.42 Een uitzondering op het gebrek aan duiding is de Begroting 2022 waarin invulling wordt gegeven aan de ontwikkeling van beide activiteitindicatoren ten opzichte van de voorgaande jaren (zie kader).

De ontwikkeling op de activiteitindicator ‘Meldingen over discriminatie' is geduid ten opzichte van het peiljaar door een toelichting over de context die van invloed geweest kan zijn op de waargenomen stijging.LXIX Bij de activiteitindicator ‘Meldingen over arbeidsdiscriminatie' is toegelicht dat de meest gemelde incidenten van discriminatie op de arbeidsmarkt gebeuren en dat dit in voorgaande jaren ook zo was (er 42 De voortgangsbrieven gaan met name over de inspanningen van de gemeente binnen het

antidiscriminatiebeleid zonder directe link met de indicatoren.

38

INDICATOREN DISCRIMINATIE - BESTUURLIJK RAPPORT wordt hier geen expliciete link gelegd met het peiljaar). Daarnaast zijn de meldingen inhoudelijk toegelicht: waar ze vaak over gaan en waar en wanneer ze in het arbeidsproces plaatsvinden.LXX De doelindicator is in de Begroting 2022 niet voorzien van toelichting op de ontwikkeling. Toelichting indicatoren Begroting 2022 Toelichting indicator ‘Meldingen over discriminatie’: “Het afgelopen jaar (2020) was bijzonder en er gebeurde veel in de samenleving. Van de wereldwijde uitbraak van corona tot Black Lives Matter. Dit alles had ook gevolgen voor het Meldpunt Discriminatie en Racisme Amsterdam (MDRA). Zo ontving het Meldpunt veel meldingen van discriminatie van mensen met een Aziatische achtergrond. Dit vanwege discriminerende opmerkingen over het coronavirus en mensen met een Aziatisch uiterlijk. De Black Lives Matter beweging organiseerde een protest in Amsterdam op 1 juni 2020. Daarbij spraken meer dan 5.000 mensen zich uit tegen discriminatie en racisme. Het groeiende onbehagen in de Nederlandse samenleving over discriminatie en racisme is te zien in het aantal meldingen bij het Meldpunt. Dat steeg met maar liefst 120% tegenover 2019.

Net als in 2019 ging meer dan de helft van de meldingen over discriminatie vanwege herkomst of huidskleur.” Bron: MDRA, Jaarverslag 2020.LXXI Toelichting indicator ‘Meldingen over arbeidsdiscriminatie’: “Het MDRA rapporteert dat de meest gemelde incidenten van discriminatie net als de voorgaande jaren op de arbeidsmarkt gebeuren. Meldingen gaan vaak over discriminatie vanwege: • • • • •

afkomst of huidskleur; geslacht; leeftijd; beperking of chronische ziekte; godsdienst.

De meeste meldingen gebeuren op de werkvloer. Daarna volgen discriminatie tijdens het werving- en selectieproces en discriminatie bij uitstroom (bijvoorbeeld een ontslagprocedure). Bron: MDRA, Jaarverslag 2020.LXXII Ambtelijke organisatie benadrukt belang van duiding De ambtelijke organisatie vindt het van belang om niet alleen cijfermatige informatie aan de raad te rapporteren, maar deze ook van uitleg te voorzien.LXXIII Ook de organisaties die gaan over de broninformatie en de cijfers voor de jaarstukken aanleveren aan de afdeling Diversiteit, benadrukken het belang van duiding bij de gepresenteerde cijfers rondom ervaren discriminatie. De cijfers spreken niet voor zich (zie ook hoofdstuk 7 over relevantie) en alle geïnterviewden vinden het daarom belangrijk om toelichting te geven bij wat de cijfers wel en niet laten zien.LXXIV

39

REKENKAMER AMSTERDAM De huidige P&C-documenten zijn volgens de ambtelijke organisatie niet toereikend om de context rondom en de betekenis van de cijfers te schetsen.LXXV In de P&C-documenten is weinig ruimte voor context van en toelichting op de indicatoren. De ambtelijke organisatie geeft aan dat zij voor de Begroting 2023 wel informatie over de context van het beleidsveld heeft aangeleverd. Maar deze informatie zag ze niet terug in de begroting.LXXVI Gezien het belang dat de ambtelijke organisatie hecht aan toelichting en duiding, vinden we het opvallend dat de indicatoren, inclusief realisatiecijfers, niet zijn opgenomen in de jaarlijkse voortgangsbrieven. Dit had ons een logische plek geleken om context te schetsen bij de cijfers en deze cijfers te duiden. In de voortgangsbrief Diversiteit en Inclusie 2022 is wel in grote lijnen (dus niet specifiek voor de indicatoren) benoemd dat cijfermatig inzicht geven ingewikkeld is in het beleidsveld van antidiscriminatie.LXXVII

8.2 Conclusie We constateren dat de drie indicatoren onvoldoende begrijpelijk zijn. Enerzijds omdat het belang en de betekenis van de indicatoren nauwelijks worden toegelicht in de jaardocumenten en de voortgangsbrieven. Anderzijds omdat de duiding van de ontwikkeling rondom de indicatoren mist in het overgrote deel van de jaardocumenten. De afwezigheid van duiding in de P&C-stukken en voortgangsbrieven of een gesprek over de waardes maakt de ontwikkeling van de indicatoren minder begrijpelijk. Alle geïnterviewden vinden toelichting op de context en duiding van de indicatoren wel belangrijk omdat de cijfers op zichzelf weinig zeggen. Desondanks zijn het belang, de betekenis en de duiding van de ontwikkeling van de indicatoren niet consequent in de jaarstukken, noch in andersoortige informatie richting de gemeenteraad, terechtgekomen.

9 Informatiebehoefte van de raad In dit hoofdstuk geven we antwoord op deelvraag 2: wat heeft de raad aan (voortgangs)informatie nodig om zijn controlerende taak op het antidiscriminatiebeleid uit te voeren en voorzien de indicatoren daarin? Om deze vraag te beantwoorden, hebben we raadsleden uitgenodigd om ons op vier vragen van informatie te voorzien op een voor hen passende manier (via een gesprek, enquête, per e-mail of per WhatsApp-spraakbericht). Vijf raadsleden hebben hierop gereageerd; we voerden een individueel gesprek met drie raadsleden en twee raadsleden vulden onze enquête in. Deze vijf raadsleden vertegenwoordigen vier oppositiepartijen. In de gesprekken en de enquête stelden we dezelfde vier vragen rondom de indicatoren van en informatievoorziening over het antidiscriminatiebeleid. Gezien het beperkte aantal reacties dat we kregen, vormen de inzichten die we hieruit opdeden een impressie van de ervaring van raadsleden. Deze inzichten hebben we aangevuld met een analyse van raads(commissie)verslagen van de commissie KDD (2018 tot en met februari 2022) en de commissie FKD (februari 2022-

40

INDICATOREN DISCRIMINATIE - BESTUURLIJK RAPPORT begin 2023). In deze verslagen zijn we nagegaan of en hoe indicatoren besproken worden en hoe de indicatoren gebruikt worden in de sturing op het beleidsveld. Hieronder geven we onze bevindingen weer. Indicatoren over het antidiscriminatiebeleid weinig gebruikt De vijf raadsleden gebruiken de indicatoren van het antidiscriminatiebeleid veelal niet.43LXXVIII Dit komt enerzijds voort uit de ervaren geringe bruikbaarheid van de huidige indicatoren om inzicht te geven in het beleid. Eén raadslid is kritisch op de cijfers die vanuit het MDRA worden gerapporteerd, omdat deze cijfers maar een beperkt beeld geven van discriminatie en het gevoerde beleid.LXXIX Anderzijds komt het beperkte gebruik voort uit de kijk op het huidige beleid: het beleid richt zich volgens een ander raadslid niet op de juiste zaken, waardoor ook de indicatoren niet over de juiste zaken informeren.LXXX Uit de verslagen van de commissie- en raadsvergaderingen blijkt dat raadsleden de indicatoren nauwelijks gebruiken om in gesprek te gaan over (ontwikkelingen op) het antidiscriminatiebeleid.44 Tijdens de besprekingen van de beleidsbrief in 2019 en de voortgangsbrieven in 2020, 2021 en 2022 worden de indicatoren nauwelijks aangehaald (zie tabel 9.1). Datzelfde beeld zien we tijdens de besprekingen van de begrotingen van 2019 en 2021 tot en met 2023 (zie tabel 9.2).

Tijdens de bespreking van de Begroting 2020 wordt wel op de indicatoren ingegaan, met name op keuze voor de huidige indicatoren in relatie tot het beleid. Eén raadslid geeft aan voorkeur te hebben voor een indicator die “het naar tevredenheid afhandelen van die meldingen” meet. Die formulering zegt volgens het raadslid meer over de bestrijding van discriminatie dan enkel het aantal meldingen.LXXXI Ook tijdens andere commissievergaderingen zetten de raadsleden hun vraagtekens bij de gekozen indicatoren. Eén raadslid mist bij de bestrijding van discriminatie bijvoorbeeld een afhandelingsindicator. Nu wordt volgens het raadslid alleen de meldingsbereidheid van burgers gemeten en of men het MDRA kan vinden.LXXXII Ondanks dat de indicatoren nauwelijks worden gebruikt of besproken, zien raadsleden wel het belang van indicatoren voor het voeren van het debat over het antidiscriminatiebeleid.LXXXIII

Tabel 9.1 - Indicatoren in bespreking beleidsbrief en voortgangsbrieven Document

Commissie- of raadsvergadering

Indicatoren besproken?

Beleidsbrief Diversiteit en inclusiviteit

Commissie KDD op 30 januari 2019

Nee

Beleidsbrief Diversiteit en inclusiviteit

Raadsvergadering op 13 maart 2019

Nee

43 Eén raadslid geeft aan de indicatoren te gebruiken. Bron: Interview, 27 maart 2023. 44 In commissie- en raadsverslagen van vergaderingen waarin het jaarverslag is geagendeerd, zien

we geen bespreking van het antidiscriminatiebeleid en dus ook niet van de indicatoren.

41

REKENKAMER AMSTERDAM

Document

Commissie- of raadsvergadering

Indicatoren besproken?

Voortgangsbrief Diversiteit en inclusie 2020

Commissie KDD op 26 februari 2020

Nee*

Voortgangsbrief Diversiteit en inclusie 2021

T.k.n. in de commissie KDD op 7 april 2021

n.v.t.

Voortgangsbrief Diversiteit en inclusie 2022 + Beleidsmonitor diversiteit 2022

Commissie KDD op 2 februari 2022

Nee

* Enkel het belang van indicatoren is in deze vergadering aangehaald. De indicatoren zijn niet inhoudelijk besproken.

Tabel 9.2 - Indicatoren in bespreking begrotingen Document

Commissie- of raadsvergadering

Indicatoren besproken?

Begroting 2019

Commissie KDD op 31 oktober 2018

Nee

Begroting 2020

Commissie KDD op 16 oktober 2019

Ja

Begroting 2021

Commissie KDD 11 november 2020 en 2 december 2020

Nee

Begroting 2022

Commissie KDD 8 oktober 2021

Nee

Begroting 2023

Commissie FKD op 1 november 2022

Nee

Raadsleden wenden zich tot andere bronnen voor voortgangsinformatie Raadsleden informeren zich veelal op een andere wijze over de voortgang op het antidiscriminatiebeleid dan door middel van indicatoren. Ze informeren zich middels brieven (zoals voortgangsbrieven en raadsbrieven) en onderzoeken die door de wethouder met de raad worden gedeeld. Raadsleden spreken ook met maatschappelijke partijen en met hun contacten in het veld, stellen vragen aan de wethouder of dienen

42

INDICATOREN DISCRIMINATIE - BESTUURLIJK RAPPORT moties in.LXXXIV Daarnaast worden rapporten, werkbezoeken en de media genoemd als middelen om zich te informeren.LXXXV Om te kunnen sturen, vinden raadsleden meetbaarheid en uitleg van belang Informatie over welke beleidsactiviteiten het college inzet met welk doel, wat daarvan de resultaten zijn en of het beleid als geheel doet wat het college voor ogen had, is voor de raadsleden van belang om te kunnen (bij)sturen op het antidiscriminatiebeleid.LXXXVI Raadsleden vinden de meetbaarheid van beleid(sactiviteiten) en uitkomsten van belang, zodat ze op een behapbare manier kennis kunnen nemen van deze informatie.LXXXVII Uit zowel de commissieverslagen als uit de gesprekken blijkt dat raadsleden juist die meetbaarheid nu missen.LXXXVIII Overigens erkennen raadsleden ook dat het meetbaar maken van beleid(seffecten) binnen het antidiscriminatiebeleid moeilijk en complex is.LXXXIX Om 'aan de voorkant' te kunnen sturen op het beleid willen raadsleden niet alleen (meetbare) doelen, maar willen ze ook meer toelichting op het beleid en de achterliggende (veronderstelde) werkende mechanismes.XC Dat vinden ze nu niet duidelijk genoeg.

Tijdens de bespreking van de Begroting 2023 geeft een raadslid aan dat het niet duidelijk wordt waar het geld rondom diversiteit heengaat, voor welk doel en hoe dat moet gaan helpen.XCI Ook uit de input van de raadsleden voor dit onderzoek komt de behoefte aan meer toelichting rondom de werkende mechanismes naar voren. Raadsleden geven aan meer informatie en context te willen bij de genomen beleidsmaatregelen: wat zet men waarom in.XCII Ook mist een raadslid uitleg over hoe de verschillende maatregelen rondom antidiscriminatie binnen het beleid met elkaar verbonden zijn.XCIII Om indien nodig te kunnen bijsturen 'aan de achterkant' hebben raadsleden behoefte aan informatie over wat de genomen maatregelen opleveren en of ze bereiken wat ze beogen. Zo willen raadsleden graag meer inzicht in de mate waarin maatregelen rondom antidiscriminatie succesvol zijn.XCIV Bijvoorbeeld door een overzicht van alle gemeentelijke maatregelen met de beoogde en gerealiseerde effecten zodat inzichtelijk wordt in hoeverre de maatregelen het gewenste effect opleveren.XCV Tot slot hebben raadsleden behoefte aan duiding van de cijfers rondom antidiscriminatie. Momenteel missen ze dit.

Zo valt een raadslid bij de MDRA-meldingscijfers op dat de cijfers geen compleet beeld schetsen.XCVI Een ander raadslid mist duiding van cijfers in het licht van doelgroepen en de samenstelling van gebieden in de stad.XCVII Het gebrek aan duiding werd ook aangehaald tijdens de bespreking van de beleidsbrief Diversiteit en inclusiviteit.XCVIII

9.1 Conclusie De indicatoren over het antidiscriminatiebeleid worden door raadsleden beperkt gebruikt en besproken en er worden vraagtekens gezet bij de keuze voor de indicatoren in relatie tot het gevoerde beleid. Raadsleden informeren zich op andere manieren dan door middel van indicatoren over de voortgang op het antidiscriminatiebeleid. Om te kunnen sturen op

43

REKENKAMER AMSTERDAM het beleid 'aan de voorkant' en indien nodig te kunnen bijsturen 'aan de achterkant' hebben raadsleden behoefte aan behapbare, en zoveel mogelijk meetbaar gemaakte informatie over beleidsdoelen, genomen beleidsmaatregelen en daarop bereikte effecten. En ze willen graag toelichting op gemaakte keuzes. Raadsleden zien op al deze punten verbetermogelijkheden in de huidige informatievoorziening. Tot slot missen de raadsleden in de huidige voortgangsinformatie duiding van de cijfers.

44

INDICATOREN DISCRIMINATIE - BESTUURLIJK RAPPORT

Aanleiding 10 Inleiding 10.1 Indicatoren in de Amsterdamse begroting In de jaarstukken van de gemeente Amsterdam wordt inzicht gegeven in wat het college wil bereiken, welke activiteiten daarvoor worden (of zijn) ontplooid en wat de bereikte of verwachte voortgang is. Hiermee geeft de gemeente invulling aan de verplichting45 om systematisch inzicht te geven in de uitvoering van het gemeentelijk beleid. Dit doet de gemeente al jaren, onder meer met indicatoren.XCIX Indicatoren zijn kernwaarden of ‘thermometers’ waarmee het college de raad informeert over een bepaalde stand van zaken. Ze moeten informatie geven over het behalen van de doelen van de gemeente en de (voortgang van / ontwikkeling in de) uitvoering van de activiteiten om die doelen te behalen. De indicatoren uit de jaarlijkse begroting zijn belangrijk voor de gemeenteraad om integraal en volledig46 overzicht te krijgen over de doelen en activiteiten van de gemeente. De uitdaging zit erin om ervoor te zorgen dat dit overzicht ook daadwerkelijk inzicht biedt, zodat de indicatoren door de raad gebruikt kunnen worden als een instrument dat bijdraagt aan grip op een beleidsveld.C We hebben eerder onderzoek naar indicatoren gedaan.47 In het meest recente onderzoek - Bruikbaarheid van indicatoren - concludeerden we dat de onderzochte indicatoren onvoldoende bruikbaar waren.CI Het college beloofde verbetering.

In de begroting van 2022 staat: “We sturen op verbetering van de doelenboom bij het opstellen van de planning- & controlproducten, met inachtneming van de aanbevelingen die de rekenkamer in 2020 heeft gedaan in het onderzoek naar bruikbaarheid van de indicatoren.” Bruikbare indicatoren maken het mogelijk om ontwikkelingen in belangrijke beleidsvelden te volgen. Een van de beleidsvelden is het antidiscriminatiebeleid van de gemeente. De gemeente geeft aan dat dit beleidsterrein complex is. Ook is het volgens de gemeente ingewikkeld om op dit terrein de inspanningen aan resultaten te koppelen, omdat het gaat om grote maatschappelijke ontwikkelingen waar vele factoren invloed op

45 In het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) staat dat aan de

jaarrekening een bijlage is toegevoegd waarin verantwoordingsinformatie over specifieke uitkeringen wordt verstrekt op basis van indicatoren. 46 Volledig in de zin dat alle beleidsvelden worden bestreken. 47 We onderzochten meermaals in hoeverre en hoe er inzicht wordt gegeven in de uitvoering van het gemeentelijk beleid. In 2006 voerden we het onderzoek Meetbaarheid gemeten uit, waarin we de kwaliteit van de in de begroting opgenomen doelen beoordeelden. In 2007 voerden we het vervolgonderzoek Meetbaarheid gemeten uit en in 2008 het onderzoek Meetbaarheid van het jaarverslag 2007. In 2013 onderzochten we het thema opnieuw in het onderzoek Informatiewaarde van de begroting. In 2015 breidden we dit onderzoek nog een keer uit in Verdieping informatiewaarde van de begroting. In 2020 voerden we het onderzoek Bruikbaarheid van indicatoren uit.

45

REKENKAMER AMSTERDAM hebben. Ondanks dat de gemeente dit als een lastige opgave ziet, benoemt ze dat het van belang is om in kaart te brengen wat de beleidsdoelen zijn en hoe deze gerealiseerd gaan worden.CII

10.2 Discriminatie in de stad en de inzet van het Amsterdamse college Het aandeel Amsterdammers dat zich weleens gediscrimineerd voelt, ligt al jaren op of rond de 13%, blijkt uit de OIS Veiligheidsmonitor.CIII Dit betreft gevallen van bijvoorbeeld anti-zwart racisme, geweld tegen lhbtiq+’ers en vrouwen, en bedreiging en uitsluiting van joodse en islamitische Amsterdammers.CIV Uitsluiting en discriminatie doen zich voor tussen en binnen alle gemeenschappen en zijn dus niet exclusief aan een groep toe te schrijven.CV De meest voorkomende discriminatiegronden zijn huidskleur, religie en herkomst.CVI In de beleidsbrief Diversiteit en inclusiviteit uit 2018 noemt het college de ontwikkelingen ten aanzien van moslimdiscriminatie, antisemitisme en anti-zwart racisme zorgelijk voor de 'verbonden stad' die ze voor ogen heeft.CVII Daarnaast vormt arbeidsmarktdiscriminatie een obstakel voor een inclusieve stad; een kans op de arbeidsmarkt is immers van belang voor een plek in de samenleving.CVIII Ook in het huidige coalitieakkoord Amsterdams Akkoord is er aandacht voor discriminatie en buitensluiting van mensen op de arbeidsmarkt, in het onderwijs en op straat.CIX Het Amsterdamse gemeentebestuur hecht veel waarde aan het handelen tegen discriminatie.

De afgelopen jaren heeft de gemeente een programma opgezet om discriminatie en racisme te bestrijden en de emancipatie van groepen die worden gediscrimineerd te bevorderen.CX In de begroting van 2023 werd expliciet benoemd dat de versterkte aanpak van de vorige collegeperiode om discriminatie tegen te gaan, wordt doorgezet. In april 2023 presenteerde het college het Visiedocument Inclusie en Antidiscriminatiebeleid, waarin het uiteenzet hoe de komende jaren gewerkt gaat worden aan een inclusieve stad.CXI48 Ook in de raad komt het thema discriminatie veelvuldig voorbij. Zo werd er een amendement ingediend om de discriminatieaanpak actiever aan te pakken.49CXII Daarnaast besteedt de raad aandacht aan het houden van zicht op het antidiscriminatiebeleid: tijdens de bespreking van het Regenboogbeleid in 2019 was er bijvoorbeeld expliciet aandacht voor de toetsbaarheid van de indicatoren.CXIII Rondom het beleidskader Diversiteit en Inclusiviteit uitte de raad haar zorgen over het verkrijgen van een correct en volledig beeld van discriminatie door versnippering van meldingen en over het ontbreken van structureel onderzoek naar de omvang van discriminatie. Op beide onderwerpen werd een motie aangenomen.CXIV